Ist der Verwaltungsrechtsweg für die betreffende Streitigkeit eröffnet (Rn. 53 ff.), so bestimmt sich die statthafte Klageart – und einhergehend mit dieser die ggf. zu wahrenden rechtsschutzformabhängigen (besonderen) Zulässigkeitsvoraussetzungen (z.B. §§ 68 Abs. 1 S. 1, 74 Abs. 1 S. 1 VwGO) – nach dem ggf. auszulegenden/umzudeutenden klägerischen Begehren (Rn. 36 ff.), § 88 VwGO. Abhängig von diesem hält die VwGO im Wesentlichen die folgenden Klagearten bereit:Hierzu sowie zum nachfolgenden Schaubild s. Hufen Verwaltungsprozessrecht § 13 Rn. 1 ff., 5. S. auch die Einteilung nach Gestaltungs-, Leistungs- und Feststellungsklagen bei Martini Verwaltungsprozessrecht S. 34; Stepanek JuS 2023, 922.

Wie die vorstehende Übersicht verdeutlicht, ist der verwaltungsgerichtliche Rechtsschutz keinesfalls auf denjenigen gegen Verwaltungsakte (§ 35 S. 1 VwVfG) beschränkt. Vielmehr wirkt die Einordnung einer behördlichen Maßnahme als Verwaltungsakt unter der Generalklausel des § 40 Abs. 1 S. 1 Hs. 1 VwGO nicht rechtsschutzeröffnend („Ob“), sondern lediglich klageartbestimmend („Wie“). Konsequenz dieser verfassungsrechtlich (Art. 19 Abs. 4 S. 1 GG; Rn. 9 ff., 69) gebotenen Absage an das Enumerationsprinzip früherer Zeiten ist, dass in denjenigen Fällen, in denen die in der VwGO geregelten Klagearten keinen ausreichenden verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz gewährleisten, notfalls atypische Klagearten (sui generis) anzuerkennen sind.Zum gesamten Vorstehenden s. Hufen Verwaltungsprozessrecht § 13 Rn. 1; Mann/Wahrendorf Verwaltungsprozessrecht § 14 Rn. 5; Schenke Verwaltungsprozessrecht Rn. 191; Schaks/Friedrich JuS 2018, 860 (861). „Für jede hoheitliche Handlung, die in die Rechte eines Bürgers eingreift, muss eine statthafte Klageart zur Verfügung stehen“; Art. 19 Abs. 4 S. 1 GG und § 40 Abs. 1 S. 1 VwGO verhindern einen numerus clausus der Klagearten im Verwaltungsprozess, deren Kreis mithin nicht abgeschlossen ist.Hufen Verwaltungsprozessrecht § 13 Rn. 2, 4. A.A. BVerwGE 100, 262. Eines näheren Eingehens auf die umstrittene Frage nach der Anerkennung weiterer, von der VwGO nicht ausdrücklich geregelter Klagearten bedarf es bei extensiver Handhabung der vorhandenen verwaltungsprozessualen Klagearten i.d.R. allerdings nicht, vgl. Übungsfall Nr. 6.

Begehrt der Kläger die gerichtliche Aufhebung (Kassation) eines Verwaltungsakts, so ist die Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO statthaft.Zum gesamten Folgenden s. Decker in: Wolff/Decker, VwGO/VwVfG § 79 VwGO Rn. 7 f.; Ehlers in: ders./Schoch, Rechtsschutz im Öffentlichen Recht § 27 Rn. 4 ff.; Frenz JA 2011, 433 ff.; Gersdorf Verwaltungsprozessrecht Rn. 18 ff., 59 ff.; Hufen Verwaltungsprozessrecht § 14 Rn. 1 ff., § 28 Rn. 6 ff.; Mann/Wahrendorf Verwaltungsprozessrecht § 15 Rn. 1 ff.; Schaks/Friedrich JuS 2018, 860; Schenke Verwaltungsprozessrecht Rn. 193 ff., 296; Schmitt Glaeser/Horn Verwaltungsprozessrecht Rn. 136 ff.; Wolff in: ders./Decker, VwGO/VwVfG § 42 VwGO Rn. 31, 35; Würtenberger/Heckmann Verwaltungsprozessrecht Rn. 269 ff., 384. Wie sich aus § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO ergibt („soweit“), kann mittels dieser Klageart auch lediglich ein Teil eines Verwaltungsakts angegriffen werden, sofern dessen isolierte Aufhebung nicht offenkundig von vornherein ausscheidet (logische Teilbarkeit; z.B. Anfechtung eines Gebührenbescheids i.H.v. insgesamt 1000 € nur i.H.e. Teilbetrags von 250 €). Statthaft ist eine (Teil-)Anfechtungsklage allerdings in jedem Fall, denn auf die Frage der Teilbarkeit eines Verwaltungsakts erst im Rahmen der Begründetheit einzugehen (vgl. Rn. 153 a.E., 449).VGH München BeckRS 2019, 27485, Rn. 27. m.w.N.

Allein einem Urteil, das auf eine erfolgreiche Anfechtungsklage gem. § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO hin ergeht, kommt kassatorische Wirkung zu (vgl. § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO). Demgegenüber ist eine allgemeine Gestaltungs- bzw. Leistungsklage mit kassatorischem Ausspruch der VwGO fremd. Über § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO hinaus steht der Verwaltungsgerichtsbarkeit kein Recht zur Aufhebung zu, soweit im Gesetz nichts anderes geregelt ist.Zum gesamten Vorstehenden s. OVG Münster NVwZ-RR 2021, 223 (223 f.).

Entsprechend dieser Zielrichtung – der Beseitigung der Wirksamkeit (§ 43 VwVfG) eines belastenden Verwaltungsakts („Rückkehr zum status quo ante“Hufen Verwaltungsprozessrecht § 14 Rn. 13.) – handelt es sich bei der Anfechtungsklage um eine prozessuale Gestaltungsklage, welche auf die unmittelbare Umgestaltung der Rechtslage durch das VG gerichtet ist. Aus diesem Grund sind Anfechtungsurteile einer Vollstreckung weder bedürftig noch zugänglich, vgl. § 167 Abs. 2 VwGO.   

 Ausführlich zu den Begriffsmerkmalen des Verwaltungsakts nach § 35 S. 1 VwVfG s. im Skript „Allgemeines Verwaltungsrecht“ Rn. 40 ff.

Ob es sich bei der mit der Klage angegriffenen Maßnahme tatsächlich um einen Verwaltungsakt handelt, ist allein nach objektiven Kriterien zu bestimmen. Auf die bloße Behauptung des Klägers, dass dies der Fall sei, kommt es ebenso wenig an wie auf die Frage, in welcher Form die Behörde rechtmäßiger Weise hätte handeln müssen. Wählt diese im konkreten Fall eine falsche Handlungsform (z.B. Verwaltungsakt statt Realakt), so ist dieser „Formenmissbrauch“Erbguth/Guckelberger Allgemeines Verwaltungsrecht, 9. Auflage 2018 § 5 Rn. 24. allein im Rahmen der Begründetheit der Klage relevant, nicht jedoch für die Bestimmung der statthaften Klageart (im Beispiel: Anfechtungsklage). Letztere richtet sich nämlich ausschließlich nach der objektiv erkennbaren Rechtsnatur der behördlichen Tätigkeit (vgl. auch Rn. 90).

Unabhängig vom Vorliegen der in § 35 S. 1 VwVfG genannten materiellen Voraussetzungen ist eine regelnde behördlicheFehlt es an einer behördlichen Maßnahme, so liegt ein Nicht- bzw. Schein-Verwaltungsakt vor. Ob dieser anfechtbar ist, ist str., s. den Meinungsüberblick bei Bickenbach JA 2015, 481 (487). Maßnahme allerdings auch bereits dann als Verwaltungsakt zu qualifizieren und mithin die Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO gegen sie statthaft, wenn sie äußerlich in die Form eines Verwaltungsakts gekleidet ist (formeller Verwaltungsakt;Sind umgekehrt die Merkmale des § 35 S. 1 VwVfG erfüllt, so handelt es sich bei der betreffenden Maßnahme auch dann um einen Verwaltungsakt, wenn sie äußerlich nicht in die Form eines Verwaltungsakts gekleidet ist (z.B. keine Bezeichnung als „Bescheid“, keine Rechtsbehelfsbelehrung etc.), s. VGH Mannheim BeckRS 2021, 25412 (Rn. 55). z.B. Bezeichnung als „Bescheid“, „Verfügung“ etc., Anordnung der sofortigen Vollziehung nach § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO, Androhung von Zwangsmitteln [vgl. § 13 Abs. 1 VwVG], Rechtsbehelfsbelehrung gem. § 37 Abs. 6 VwVfG) – was sich auch erst aus dem Erlass eines Widerspruchsbescheids ergeben kann (vgl. Rn. 304).Kurzfall hierzu bei Wienbracke VR 2015, 93 (95). A.A. Schenke Verwaltungsprozessrecht Rn. 254. Denn „[a]us dem Gebot des effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 [S. 1] GG) folgt, dass eine behördliche Entscheidung in der Weise angegriffen werden kann, in der sie sich äußerlich für den Adressaten darstellt.“VGH Mannheim BeckRS 2014, 49685. Entsprechend ist die AnfechtungsklageAnstatt mittels der Anfechtungsklage kann der Kläger freilich auch im Wege der Nichtigkeitsfeststellungsklage nach § 43 Abs. 1 Alt. 2 VwGO gegen den nichtigen Verwaltungsakt gerichtlich vorgehen (Rn. 217 f.). Gem. § 44 Abs. 5 VwVfG kann die Behörde die Nichtigkeit jederzeit von Amts wegen feststellen; auf Antrag ist sie festzustellen, wenn der Antragsteller hieran ein berechtigtes Interesse hat. Kommt die Behörde dem nicht nach, so ist nach umstr. Ansicht eine Verpflichtungsklage auf behördliche Feststellung der Nichtigkeit des betreffenden Verwaltungsakts statthaft, vgl. Schenke JuS 2016, 97 (101 f.) m.w.N. Dort (S. 100, 102 f.) auch zur behördlichen Aufhebung eines nichtigen Verwaltungsakts nach § 48 VwVfG („zumindest in entsprechender Anwendung“). ebenfalls gegen einen nichtigen (§ 44 Abs. 1, 2 VwVfG) Verwaltungsakt statthaft (vgl. § 43 Abs. 2 S. 2 VwGO), geht doch auch von diesem der Rechtsschein der Verbindlichkeit aus (str.So die h.M., s. etwa Ehlers in: ders./Schoch, Rechtsschutz im Öffentlichen Recht § 27 Rn. 22. A.A. Hufen Verwaltungsprozessrecht § 14 Rn. 11. S. auch Rn. 218.). Desgleichen steht aus Gründen des effektiven Rechtsschutzes dem Adressaten eines Nicht- bzw. Scheinverwaltungsakts nach h.M. grundsätzlich sowohl die Anfechtungs- als auch die Feststellungsklage als zulässige Klageart zur Verfügung.OVG Münster NZV 2022, 190 (191).

Da ein Verwaltungsakt allerdings erst mit der Bekanntgabe (§ 41 VwVfG) an (irgend-)einen Adressaten oder Betroffenen – dies muss nicht der Anfechtungskläger sein – rechtlich existent wird (äußere Wirksamkeit; zuvor liegt lediglich ein bloßes Verwaltungsinternum vor), muss diese bereits zwingend erfolgt sein. Auch darf nachträglich keine Aufhebung (Rücknahme, Widerruf) oder Erledigung„[M]it einer Klage, die einen Dauerverwaltungsakt zum Gegenstand hat, [kann] zugleich dessen Aufhebung (in Ansehung von Gegenwart und Zukunft) als auch die Feststellung seiner Rechtswidrigkeit (in Ansehung der Vergangenheit) begehrt werden“, BVerwG NVwZ 2012, 510 (511). (§ 43 Abs. 2 VwVfG; s. auch § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO; Rn. 176 ff.) stattgefunden haben, damit die Anfechtungsklage statthaft ist (z.B. kann Nachbar N gegen die Bauherrn B erteilte Baugenehmigung ab deren Bekanntgabe an B auch ohne Bekanntgabe an sich [N] selbst Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO erheben). Schließlich ist die Anfechtungsklage auch gegen einen gesetzlich fingierten Verwaltungsakt (vgl. § 42a VwVfG) statthaft. Dasselbe gilt nach § 18 Abs. 2 VwVG ebenfalls für den Fall, dass ein Zwangsmittel ohne vorausgehenden Verwaltungsakt angewendet wird (Sofortvollzug, § 6 Abs. 2 VwVG).Das ist str., sofern das jeweilige Landesrecht keine vergleichbaren Regelungen enthält (z.T.: § 18 Abs. 2 VwVG analog; a.A.: allgemeine Feststellungsklage), vgl. OVG Münster NVwZ 2023, 1261 (1262) m.w.N.

Ist vor Erhebung der Anfechtungsklage ein Vorverfahren nach § 68 Abs. 1 S. 1 VwGO durchgeführt worden, d.h. wurde ein Widerspruchsbescheid erlassen, der als weiterer Verwaltungsakt neben den Ausgangsbescheid tritt (vgl. auch § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO: Aufhebung des „Verwaltungsakt[s] und de[s] […] Widerspruchsbescheid[s]“), so ist gem. § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO der ursprüngliche Verwaltungsakt (Ausgangsbescheid) in der Gestalt, d.h. mit dem Inhalt und mit der Begründung, die er durch den Widerspruchsbescheid erfahren hat, Gegenstand der Anfechtungsklage (Einheitsklage). Andernfalls (kein Widerspruchsverfahren; Fälle des § 68 Abs. 1 S. 2 VwGO, Rn. 306 ff.) ist denknotwendig allein der Ausgangsbescheid Gegenstand der Anfechtungsklage.Wird der angefochtene Verwaltungsakt durch einen anderen Verwaltungsakt geändert oder ersetzt, so wird Letzterer nicht ohne Weiteres Gegenstand des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens, sondern nur dann, wenn der Kläger erklärt, dass er den (Änderungs-/Ersetzungs-)Bescheid im Wege der Klageänderung (§ 91 Abs. 1 VwGO) zum Streitgegenstand des Prozesses machen will, BVerwG NVwZ-RR 2021, 87. Falls die ursprünglich angefochtene Regelung und die mit der Klageänderung einbezogene Regelung nach materiellem Recht unteilbar sind, bedarf es für die Anfechtung der nachträglich einbezogenen Regelung ausnahmsweise keiner erneuten Einhaltung der Klagefrist; andernfalls greift der Grundsatz, dass eine zulässige Klageänderung den Kläger nicht von der Einhaltung aller Sachurteilsvoraussetzungen (inkl. Klagefrist) für die geänderte Klage entbindet, BVerwG NVwZ 2021, 564 (565).

Durch diese Regelung des § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO werden der Ausgangs- und der Widerspruchsbescheid zu einer prozessualen Einheit miteinander verschmolzen. Dies macht Sinn, da bei Aufhebung allein des Widerspruchsbescheids der Ausgangsbescheid – und damit die in diesem enthaltene Belastung – wieder aufleben würde. Folge dieser „Verschmelzung“ von Ausgangs- und Widerspruchsbescheid ist, dass eine Anfechtungsklage dann keinen Erfolg hat, wenn der im Ausgangsbescheid enthaltene rechtliche Fehler durch den Widerspruchsbescheid behoben wurde bzw. umgekehrt eine Anfechtungsklage dann erfolgreich ist, wenn der Ausgangsbescheid zwar noch rechtmäßig war, nunmehr aber der Widerspruchsbescheid einen relevanten Rechtsfehler enthält.

Abweichend vom Grundsatz des § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO ist nach § 79 Abs. 1 Nr. 2 VwGO ausnahmsweise allein (isoliert) der Abhilfebescheid (Rn. 333) oder der Widerspruchsbescheid (Rn. 337) Gegenstand der Anfechtungsklage, wenn dieser erstmalig eine Beschwer enthält (z.B. wird aufgrund eines Nachbarwiderspruchs die dem Gastwirt G zunächst erteilte Gaststättenerlaubnis wieder aufgehoben; daraufhin ficht G den Widerspruchsbescheid an). Zudem „kann“ – nicht: „muss“ – der Widerspruchsbescheid gem. § 79 Abs. 2 S. 1 VwGO auch dann alleiniger Gegenstand der Anfechtungsklage sein, wenn und soweit er gegenüber dem ursprünglichen Verwaltungsakt eine zusätzliche selbstständige Beschwer enthält (z.B. reformatio in peius; Rn. 339 ff.). Gem. § 79 Abs. 2 S. 2 VwGO, der als Spezialnorm die Anwendbarkeit von § 44a VwGO und § 46 VwVfG ausschließt, gilt auch die Verletzung einer wesentlichen Verfahrensvorschrift als eine zusätzliche Beschwer, sofern der Widerspruchsbescheid auf dieser Verletzung beruht. Diese im Rahmen von § 79 Abs. 2 S. 2 VwGO mithin erforderliche Kausalität des Verfahrensfehlers für die im Widerspruchsbescheid getroffene Sachentscheidung („beruht“) ist i.d.R. allerdings nur bei Ermessensentscheidungen (Rn. 429 ff.) und bei Entscheidungen mit Beurteilungsspielraum (Rn. 418 ff.) denkbar, nicht hingegen auch bei gebundenen Verwaltungsakten. Denn anders als bei den beiden Erstgenannten ist bei Letzteren die Sachentscheidung der Behörde vom Gesetz genau vorgezeichnet – und zwar unabhängig davon, ob im Zuge der Entscheidungsfindung wesentliche Verfahrensvorschriften eingehalten wurden oder nicht (str.So die h.M., z.B. BVerwG NVwZ 1999, 641; Brenner in: Sodan/Ziekow, VwGO § 79 Rn. 51. A.A. etwa Schenke Verwaltungsprozessrecht Rn. 265.). Abweichendes gelte der RechtsprechungBVerwG NVwZ 1999, 1218 (1219). zufolge nur dann, wenn bei drohender Verböserung die nach § 71 VwGO gebotene Anhörung unterblieben ist. Denn hierdurch werde dem Widerspruchsführer die Möglichkeit der Rücknahme seines Widerspruchs und damit die Herbeiführung der Bestandskraft des Ausgangsbescheides genommen.

Ist der angefochtene Verwaltungsakt (z.B. Gebührenbescheid) schon vollzogen, so kann der Kläger neben dessen Aufhebung zudem noch im Wege der objektiven Klagehäufung (§ 44 VwGO; Rn. 47 ff.) den gerichtlichen Ausspruch beantragen, dass und wie die Verwaltungsbehörde die Vollziehung rückgängig zu machen hat, § 113 Abs. 1 S. 2 VwGO (Annexantrag, z.B. Rückzahlung der zu Unrecht erhobenen Gebühr). Im Vergleich zu der dem Kläger durch § 113 Abs. 1 S. 2 VwGO unbenommenen Möglichkeit, den Vollzugsfolgenbeseitigungsanspruch als Unterfall des allgemeinen Folgenbeseitigungsanspruchs (FBA) erst zu einem späteren Zeitpunkt – nämlich nach Rechtskraft des Aufhebungsurteils – mittels gesonderter (Verpflichtungs- bzw. allgemeiner Leistungs-)Klage gerichtlich durchzusetzen, besteht der Vorteil des darüber hinaus an keine weiteren ZulässigkeitsvoraussetzungenBrosius-Gersdorf JA 2010, 41 (42). A.A. Wolff in: ders./Decker, VwGO/VwVfG § 113 VwGO Rn. 61, dem zufolge neben dem Vollzug des angefochtenen Verwaltungsakts und dem Vorliegen eines Antrags nach § 113 Abs. 1 S. 2 VwGO auch noch die Spruchreife gem. § 113 Abs. 1 S. 3 VwGO Voraussetzung für die gerichtliche Folgeentscheidung sei. geknüpften Annexantrags gerade darin, dass der Anspruch auf Rückgängigmachung des vollzogenen Verwaltungsakts aus prozessökonomischen Gründen gleichzeitig mit dessen Anfechtung geltend gemacht werden kann. Hierdurch erspart sich der Anfechtungskläger die Führung eines zweiten Prozesses. Ob zur Rückgängigmachung der Vollziehung die Vornahme eines Realakts (z.B. Rückgabe der zu Unrecht beschlagnahmten Sache) oder der Erlass eines Verwaltungsakts (s.u.) erforderlich ist, ist für die Zulässigkeit des Antrags nach § 113 Abs. 1 S. 2 VwGO ohne Bedeutung.

Ob der vom Kläger gem. § 113 Abs. 1 S. 2 VwGO geltend gemachte Vollzugsfolgenbeseitigungsanspruch tatsächlich besteht, bemisst sich nicht etwa nach dieser Vorschrift selbst, welche die Existenz dieses Anspruchs voraussetzt, sondern vielmehr nach dem materiellen Recht (Rn. 395 ff.).

Geht es dem Kläger nicht um die Rückgängigmachung des Vollzugs des angefochtenen Verwaltungsakts (z.B. Entlassung eines Beamten), sondern um die Gewährung sonstiger Leistungen (z.B. Besoldungszahlung), so kann er einen Antrag nach § 113 Abs. 4 VwGO stellen. Nach dieser Vorschrift ist, falls neben der Aufhebung eines Verwaltungsakts eine Leistung verlangt werden kann, im gleichen Verfahren auch die Verurteilung zur Leistung zulässig.

Begehrt der Kläger die Verurteilung zum vollständigen oder teilweisen (vgl. § 113 Abs. 5 S. 1 VwGO: „soweit“; z.B. Klage auf Leistungsbescheid nur über einen Teilbetrag) Erlass eines abgelehnten oder unterlassenen Verwaltungsakts, so ist gem. § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO die Verpflichtungsklage die statthafte Klageart.Zum gesamten Folgenden s. Ehlers in: ders./Schoch, Rechtsschutz im Öffentlichen Recht § 27 Rn. 32; § 28 Rn. 1 ff., § 29 Rn. 20; Frenz JA 2011, 917 ff.; Gersdorf Verwaltungsprozessrecht Rn. 65 ff., 75; Hufen Verwaltungsprozessrecht § 14 Rn. 13 ff.; § 15 Rn. 1 ff.; Mann/Wahrendorf Verwaltungsprozessrecht § 16 Rn. 1 ff.; Schaks/Friedrich JuS 2018, 860; Schenke Verwaltungsprozessrecht Rn. 196, 278 ff., 371; Schmitt Glaeser/Horn Verwaltungsprozessrecht Rn. 288 ff.; Würtenberger/Heckmann Verwaltungsprozessrecht Rn. 319 ff.

Gemäß dieser Zielrichtung des Klägers, gegenüber seiner ursprünglichen Lage „ein Mehr“ – nämlich einen begünstigenden Verwaltungsakt (§ 48 Abs. 1 S. 2 VwVfG) – zu erlangen, handelt es sich bei der Verpflichtungsklage um eine besondere Form der Leistungsklage. Anders als bei der Anfechtungsklage vermag der Kläger dieses Rechtsschutzziel aber selbst im Fall seines Erfolges vor Gericht nicht allein durch dessen entsprechende Entscheidung zu erreichen. Denn auch soweit die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig, der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt und die Sache spruchreif ist, spricht das Gericht gem. § 113 Abs. 5 S. 1 VwGO lediglich die – vollstreckbare (§ 172 S. 1 VwGO) – Verpflichtung der Behörde aus, den begehrten Verwaltungsakt zu erlassen; nicht hingegen erlässt das Gericht diesen selbst. Denn nach dem Gewaltenteilungsgrundsatz des Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG ist die Judikative auf eine Kontrolle der Exekutive beschränkt, übt selbst jedoch keine Verwaltungstätigkeit aus.

Hinsichtlich der Abgrenzung der Verpflichtungsklage zur

Bitte lösen Sie den Übungsfall: 

Ein Teufelskerl im TeufelsrohrNach Burgi/Wienbracke NWVBl 2002, 283 ff.

Ist im konkreten Fall die Verpflichtungsklage die statthafte Klageart, so lässt sich weiter zwischen den folgenden Arten bzw. Formen der Verpflichtungsklage differenzieren:

Begehrt der Kläger die Verurteilung zum Erlass eines von der Behörde zuvor abgelehnten Verwaltungsakts (vgl. § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO), so wird die insofern statthafte Verpflichtungsklage als Versagungsgegenklage bezeichnet. Entgegen dieser Bezeichnung richtet sich freilich auch die Versagungsgegenklage nicht lediglich gegen die Versagung (Ablehnung) des begehrten Verwaltungsakts, sondern ist vielmehr darüber hinaus auf die Verpflichtung der Behörde zu dessen Erlass gerichtet. Insoweit, als der ablehnende Bescheid dem Verpflichtungsausspruch entgegensteht, ist der Antrag auf Aufhebung der Ablehnung in der Versagungsgegenklage mit enthalten, d.h. ein diesbezüglicher Anfechtungsantrag muss nicht gesondert gestellt werden. Hintergrund dessen ist, dass aufgrund der Tatbestandswirkung des ablehnenden Bescheids das Gericht eine Verurteilung zum Erlass des vom Kläger begehrten Verwaltungsakts nur dann aussprechen kann, wenn es Ersteren zuvor aufhebt. Das wiederum erfolgt aufgrund des im Rahmen der Verpflichtungsklage grundsätzlich maßgeblichen Zeitpunkts der letzten mündlichen Verhandlung (Rn. 469 ff.) i.d.R. mit bloßer ex nunc-Wirkung. Nur sofern der Kläger eine darüber hinausgehende Aufhebung des Versagungsbescheids mit Wirkung ex tunc bzw. die Feststellung seiner Rechtswidrigkeit verlangen sollte, muss er zusätzlich noch einen entsprechenden Antrag stellen.

Nach Dietlein/Dünchheim Examinatorium Allgemeines Verwaltungsrecht, Nr. 189; Würtenberger Prüfe Dein Wissen „Verwaltungsprozessrecht“ Nr. 243 f.Grundstückseigentümer G hat bei der zuständigen Behörde einen Antrag auf Erteilung einer Baugenehmigung für ein Wochenendhaus gestellt, der allerdings abschlägig beschieden wurde. G will sich hiermit nicht zufrieden geben und sucht daher Rechtsschutz vor dem zuständigen VG. Welche Klageart ist vorliegend statthaft? Muss G (auch) einen Antrag auf Aufhebung der Ablehnung der Baugenehmigung stellen?

G begehrt (§ 88 VwGO) den Erlass einer Baugenehmigung, d.h. eines Verwaltungsakts. Statthafte Klageart ist damit die Verpflichtungsklage nach § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO. Eines gesonderten (Anfechtungs-)Antrags gerichtet auf Aufhebung des Ablehnungsbescheids bedarf es daneben nicht mehr. Denn dieser ist im Verpflichtungsantrag bereits konkludent mit enthalten (Versagungsgegenklage) – ebenso wie im Erfolgsfall das nach § 113 Abs. 5 S. 1 VwGO ergehende Verpflichtungsurteil den vorausgehenden Ablehnungsbescheid zumindest stillschweigend aufhebt (Rn. 473 f.).

Richtet sich die Verpflichtungsklage dagegen auf die Verurteilung zum Erlass eines solchen Verwaltungsakts, den der Kläger bei der Behörde zuvor zwar beantragt hat, ist diese aber gleichwohl untätig geblieben und hat über den Antrag überhaupt nicht entschieden, d.h. den begehrten Verwaltungsakt weder erlassen noch dessen Erlass abgelehnt, so spricht man von einer Untätigkeitsklage.Diese erübrigt sich im Fall des § 42a VwVfG. Dazu im Skript „Allgemeines Verwaltungsrecht“ Rn. 44. Bzgl. deren weiterer Zulässigkeit trifft § 75 VwGO eine Sonderregelung gegenüber § 68 Abs. 2 i.V.m. Abs. 1 S. 1 VwGO sowie fachgesetzlicher Vorschriften wie § 126 Abs. 2 S. 1 BBG und § 54 Abs. 2. S. 1 BeamtStG betreffend das Vorverfahren. Vornehmlich mit Blick auf dieses ist die Qualifizierung einer Klage als Untätigkeitsklage daher von Bedeutung, so dass die Voraussetzungen des § 75 VwGO dort näher zu thematisieren sind (Rn. 313); zudem s. Rn. 361 zur Klagefrist.

Begehrt der Kläger einen bestimmten Verwaltungsakt (z.B. Baugenehmigung), auf dessen Erlass er einen rechtlich gebundenen Anspruch zu haben geltend macht (materielles subjektiv-öffentliches Recht, z.B. gem. § 58 Abs. 1 S. 1 LBO BW, Art. 68 Abs. 1 S. 1 BayBO, § 74 Abs. 1 S. 1 BauO NRW), d.h. der weder im Ermessen der Behörde steht noch bzgl. dessen diese über einen Beurteilungsspielraum verfügt, so wird der Kläger bei Gericht einen Antrag auf Verpflichtung der Behörde auf Vornahme genau der beantragten Amtshandlung stellen (Vornahmeklage, § 113 Abs. 5 S. 1 VwGO).

Steht dem Kläger nach dem jeweils einschlägigen materiellen Recht hingegen lediglich ein Anspruch gegen die Verwaltung auf beurteilungs- bzw. ermessensfehlerfreie Entscheidung zu (formelles subjektiv-öffentliches Recht, z.B. nach § 31 Abs. 2 BauGB bzgl. der Befreiung von den Festsetzungen des Bebauungsplans), so wird er nur einen Antrag auf Verpflichtung der Behörde zur (Neu-)Bescheidung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts stellen (Bescheidungsklage, § 113 Abs. 5 S. 2 VwGO). Würde demgegenüber auch in einem solchen Fall fehlender Spruchreife die weitergehende Vornahmeklage erhoben – der Antrag auf bloße Bescheidung ist in dieser als „Minus“ mit enthalten –, so wäre sie teilweise unbegründet und der Kläger müsste insoweit die Kosten tragen, § 155 Abs. 1 VwGO.

Hat der Kläger eine Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO erhoben, hat sich der mit dieser angegriffene Verwaltungsakt aber „vorher“ durch Zurücknahme oder anders erledigt, so spricht das Gericht gem. § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO auf Antrag durch Urteil aus, dass der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat (Fortsetzungsfeststellungsklage, FFK).Zum gesamten Folgenden s. BVerfGE 96, 27; BVerwGE 72, 38; 151, 36; BVerwG NVwZ 2014, 736; SächsVBl. 2015, 164; Decker JA 2016, 241 ff.; Ehlers in: ders./Schoch, Rechtsschutz im Öffentlichen Recht § 31 Rn. 1 ff.; Gersdorf Verwaltungsprozessrecht Rn. 82 ff.; Hufen Verwaltungsprozessrecht § 18 Rn. 36 ff.; Kopp/Schenke VwGO § 113 Rn. 95, 118; Mann/Wahrendorf Verwaltungsprozessrecht § 20 Rn. 1 ff.; Ogorek JA 2002, 222 ff.; Rozek JuS 1995, 414 ff., 598 ff., 697 ff.; Schenke Verwaltungsprozessrecht Rn. 332 ff., 660, 718 f., 762; R.P. Schenke JuS 2007, 697 ff.; Schmitt Glaeser/Horn Verwaltungsprozessrecht Rn. 143 ff., 352 ff.; Wolff in: ders./Decker, VwGO/VwVfG § 113 VwGO Rn. 92; Würtenberger/Heckmann Verwaltungsprozessrecht Rn. 633, 640 ff.

Aus der Stellung von § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO im 10. Abschnitt der VwGO über „Urteile und andere Entscheidungen“ sowie der inneren Systematik von § 113 Abs. 1 VwGO folgt, dass sich die im Gesetzestext ausdrücklich enthaltene zeitliche Bestimmung „vorher“ auf die gerichtliche Entscheidung über das Anfechtungsbegehren bezieht. Da das Ergehen eines Urteils jedoch notwendigerweise eine rechtshängige Klage voraussetzt (§ 90 Abs. 1 VwGO), erfasst § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO in seiner unmittelbaren Anwendung nur solche Fälle, in denen sich der Verwaltungsakt nach Erhebung der Anfechtungsklage und vor Urteilsverkündung erledigt.

Mit dieser Regelung in § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO trägt der Gesetzgeber dem Umstand Rechnung, dass mit Erledigung des angegriffenen Verwaltungsakts das mit der Anfechtungsklage primär verfolgte Rechtsschutzziel, nämlich die zu dessen Unwirksamkeit führende gerichtliche Aufhebung (Rn. 126), nicht mehr erreicht werden kann. Ein erledigter Verwaltungsakt ist nämlich bereits kraft Gesetzes unwirksam, § 43 Abs. 2 VwVfG. Infolge dessen wird die ursprüngliche Anfechtungsklage mit Erledigungseintritt unzulässig,Nach z.T. vertretener Auffassung bereits wegen Unstatthaftigkeit, nach a.A. aufgrund fehlenden Rechtsschutzbedürfnisses, s. die Nachweise bei Gersdorf Verwaltungsprozessrecht Rn. 83. so dass es nicht mehr zu einer Entscheidung des Gerichts über die (Un-)Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts käme. An einer gerichtlichen Feststellung der Rechtswidrigkeit auch eines erledigungsbedingt unwirksamen Verwaltungsakts kann der Kläger in bestimmten Konstellationen aber durchaus ein berechtigtes Interesse haben (Rn. 382 ff.). Den prozessualen Weg zu dieser von Art. 19 Abs. 4 S. 1 GG geforderten Feststellungsmöglichkeit eröffnet § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO. Dabei handelt es sich beim Übergang von der Anfechtungs- zur Fortsetzungsfeststellungsklage gem. § 173 S. 1 VwGO i.V.m. § 264 Nr. 2 ZPO grundsätzlich nicht um eine Klageänderung. Abweichendes gilt jedoch ausnahmsweise dann, wenn „das Feststellungsbegehren nicht nur die – von der Fortsetzungsfeststellungsklage erfasste – Rechtslage im Zeitpunkt des erledigenden Ereignisses, sondern einen davorliegenden Zeitraum betrifft.“BVerwG NVwZ 2015, 986 (989).

Vor diesem Hintergrund erhellt, dass es sich bei der Fortsetzungsfeststellungsklage der Rechtsnatur nach richtigerweise um eine fortgesetzte Anfechtungsklage handelt. Da aufgrund der Erledigung des Verwaltungsakts allerdings nicht mehr dessen Aufhebung (§§ 42 Abs. 1 Alt. 1, 113 Abs. 1 S. 1 VwGO), sondern nur noch die Feststellung von dessen Rechtswidrigkeit verlangt werden kann, wird die Fortsetzungsfeststellungsklage plakativ auch als „amputierte Anfechtungsklage“ bezeichnet (a.A.: besondere Form der Feststellungsklage bzw. eigene Klageart [sui generis]).

Über den vergleichsweise schmalen Anwendungsbereich hinaus, der § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO bei unmittelbarer Anwendung damit zukommt (Erledigung des mit einer Anfechtungsklage angegriffenen Verwaltungsakts nach Klageerhebung und vor Urteilsverkündung), gibt es allerdings auch noch eine Reihe weiterer gesetzlich nicht geregelter Fallkonstellationen, in denen aufgrund vergleichbarer Interessenlage eine entsprechende Anwendung dieser Norm angezeigt ist.

Dies gilt zum einen im Hinblick auf die ursprünglich erhobene Klageart („Eingangsklage“). Da es für den Rechtsschutzsuchenden keinen Unterschied macht, ob er durch einen erledigten belastenden Verwaltungsakt oder durch eine versagte bzw. unterlasseneStr. Nach a.A. käme im Fall der erledigten Untätigkeitsklage (§ 75 VwGO) die allgemeine Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO zur Anwendung, s. etwa Ehlers in: ders./Schoch, Rechtsschutz im Öffentlichen Recht § 31 Rn. 43. Begünstigung in seinen Rechten verletzt wird und die Fortsetzungsfeststellungsklage verhindern soll, dass ein Kläger, der infolge eines erledigenden Ereignisses seinen ursprünglichen Antrag nicht weiterverfolgen kann, um die „Früchte“ der bisherigen Prozessführung gebracht wird, ist allgemein anerkannt, dass § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO auf die Fälle der Erledigung eines Verpflichtungsbegehrens nach Klageerhebung analog anzuwenden ist. Auch insoweit besteht daher die Möglichkeit für den Kläger, die Rechtswidrigkeit der Ablehnung bzw. Unterlassung des begehrten Verwaltungsakts im Zeitpunkt unmittelbar vor Eintritt des erledigenden EreignissesNicht mehr um ein derartiges „Minus“ zum ursprünglichen Verpflichtungsbegehren, sondern vielmehr um eine allgemeine Feststellungsklage (§ 43 Abs. 1 VwGO), d.h. eine Klageänderung i.S.v. § 91 VwGO, handelt es sich hingegen dann, wenn der Kläger mit seinem Feststellungsantrag auf einen anderen Zeitpunkt abstellt oder darauf, dass die behördliche Ablehnung bzw. Unterlassung des begehrten Verwaltungsakts rechtswidrig gewesen ist und ihn in seinen Rechten verletzt. gerichtlich feststellen zu lassen. Eine analoge Anwendung des verwaltungsaktbezogenen § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO auf „erledigtes“ schlicht-hoheitliches Handeln (Realakte; z.B. Beseitigung eines mittlerweile an eine andere Stelle verbrachten Müllcontainers) kommt nach h.M.Nachweise bei Heinze/Sahan JA 2007, 805 (810); Hebeler JA 2015, 958 (959). A.A. etwa Hufen Verwaltungsprozessrecht § 18 Rn. 44 f. dagegen nicht in Betracht. Einschlägig ist insofern vielmehr die allgemeine Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO.   

Zum anderen wird § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO von der h.M.Nachweise bei Schenke Verwaltungsprozessrecht Rn. 347. ebenfalls in zeitlicher Hinsicht analog angewandt. Weil die Art des Rechtsschutzes nicht von dem mehr oder weniger zufälligen Zeitpunkt des Erledigungseintritts abhängig sein könne, müsse § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO auch auf diejenigen Fälle erstreckt werden, in denen die Erledigung des belastenden (Anfechtungssituation) bzw. begünstigenden (Verpflichtungssituation) Verwaltungsakts jeweils schon vor – und nicht erst nach – Klageerhebung eintritt.

Die Gründe hierfür können sowohl tatsächlicher als auch rechtlicher Natur sein. Als Beispiele für Letztere werden in § 43 Abs. 2 VwVfG die Rücknahme (§ 48 VwVfG; s. auch § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO), der Widerruf (§ 49 VwVfG) und die anderweitige Aufhebung (gem. §§ 72 f. bzw. § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO) genannt. Tatsächlich kann sich ein Verwaltungsakt zum einen u.a. durch Zeitablauf erledigen (z.B. nach § 75 Abs. 1 BauO NRW), § 43 Abs. 2 VwVfG. Dieser Fall liegt dann vor, wenn sich der Verwaltungsakt auf einen mittlerweile abgelaufenen Zeitpunkt bzw. -raum bezieht und sein Bestand auch nicht Voraussetzung für die Rechtmäßigkeit von noch andauernden Folgemaßnahmen ist (so z.B. die anlässlich eines Auswärtsspiels der deutschen Fußball-Nationalmannschaft an Hooligan H gerichtete Untersagung der Ausreise aus dem Bundesgebiet bis zum Ablauf des Spieltags). Die in § 43 Abs. 2 VwVfG zum anderen noch erwähnte Erledigung des Verwaltungsakts „auf andere Weise“ als in den vorgenannten Fällen ist zu bejahen, sofern die Aufhebung des keine Wirkungen mehr entfaltenden Verwaltungsakts sinnlos geworden ist – sei es, weil beispielsweise dessen Regelungsobjekt untergegangen ist (z.B. die an die Behörde herauszugebende Sache) oder weil bei Höchstpersönlichkeit des Verwaltungsakts, d.h. fehlender Rechtsnachfolge, dessen Adressat verstorben ist (Wegfall des Regelungsadressaten).

Grundsätzlich nicht zur Erledigung eines Verwaltungsakts führt hingegen dessen Vollziehung bzw. freiwillige Befolgung, da der Verwaltungsakt hierfür Rechtsgrund bleibt. Entsprechendes gilt nach h.M.BVerwG NVwZ 2009, 122; OVG Saarlouis BeckRS 2023, 19640 (Rn. 19); Bünnigmann JuS 2017, 650 (652) m.w.N. auch zur a.A. auch im Fall der Vollstreckung eines Verwaltungsakts. Dies kommt auch in § 113 Abs. 1 S. 2 VwGO zum Ausdruck, wonach die Rückgängigmachung der Vollziehung des Verwaltungsakts frühestens mit dessen gleichzeitiger Aufhebung verlangt werden kann (z.B. kann der Bürger erst dann mit Erfolg die Herausgabe seiner von der Polizei beschlagnahmten Sache verlangen, wenn die Beschlagnahmeanordnung aufgehoben ist). Besteht ein solcher Vollzugsfolgenbeseitigungsanspruch hingegen nicht – etwa weil unumkehrbare Tatsachen geschaffen wurden –, so führt der Vollzug eines Verwaltungsakts ausnahmsweise sehr wohl zu dessen Erledigung (z.B. wenn der Hauseigentümer die ihm gegenüber erlassene Abrissverfügung befolgt hat).

Von der Erledigung eines Verpflichtungsbegehrens ist namentlich dann auszugehen, wenn „das Rechtsschutzziel aus Gründen, die nicht in der Einflußsphäre des Klägers liegen, in dem Prozessverfahren nicht mehr zu erlangen ist, weil es entweder bereits außerhalb des Prozesses erreicht wurde [z.B. Behörde erlässt den begehrten Verwaltungsakt] oder überhaupt nicht mehr erreicht werden kann“BVerwG NVwZ 1989, 48., z.B. weil der Jahrmarkt, zu dem Schausteller S erfolglos die behördliche Zulassung seines Fahrgeschäfts erstrebt hatte, im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung hierüber bereits stattgefunden hat. Fernerhin auch dann, wenn zum maßgeblichen Entscheidungszeitpunkt (Rn. 469 ff.) eine Änderung der Sach- bzw. Rechtslage in Bezug auf den beantragten Verwaltungsakt eingetreten ist, aufgrund derer der Kläger diesen nicht mehr beanspruchen kann (z.B. weil sich nach erfolgloser Beantragung einer Baugenehmigung die nähere Umgebung während des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens so verändert hat, dass die Genehmigung für das § 34 Abs. 1 BauGB unterfallende Bauvorhaben nicht mehr erteilt werden kann). War die Sache im Erledigungszeitpunkt noch nicht spruchreif, so kann analog § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO die Feststellung begehrt werden, dass der Beklagte zur Bescheidung verpflichtet war.

Was die besonderen Zulässigkeitsvoraussetzungen der Fortsetzungsfeststellungsklage anbelangt, so ist wie folgt zu differenzieren:

Bitte lösen Sie den Übungsfall: 

Über den Wolken...Nach Ronellenfitsch/Glemser JuS 2008, 888 ff.

Abweichend von den übrigen in Rn. 124 genannten Klagearten ist die allgemeine Leistungsklage in der VwGO zwar nicht ausdrücklich geregelt; doch wird sie an mehreren Stellen erwähnt (z.B. in § 43 Abs. 2 S. 1 und § 111 S. 1 VwGO) und ist als eigene Klageart mittlerweile gewohnheitsrechtlich anerkannt.Hierzu sowie zum gesamten Folgenden s. OVG Lüneburg BeckRS 2014, 49981; Ehlers in: ders./Schoch, Rechtsschutz im Öffentlichen Recht § 29 Rn. 1 ff.; Frenz JA 2010, 329 ff.; Gersdorf Verwaltungsprozessrecht Rn. 99 ff.; Hufen Verwaltungsprozessrecht § 16 Rn. 1 ff., § 17 Rn. 1 ff.; Mann/Wahrendorf Verwaltungsprozessrecht § 18 Rn. 1 ff.; Schenke Verwaltungsprozessrecht Rn. 246 ff., 367 ff., 1175 ff.; Schmitt Glaeser/Horn Verwaltungsprozessrecht Rn. 313, 377 ff.; Sennekamp in: Quaas/Zuck, Prozesse in Verwaltungssachen § 3 Rn. 99; Wolff in: ders./Decker, VwGO/VwVfG Anh zu § 43 Rn. 30, 32; Würtenberger/Heckmann Verwaltungsprozessrecht Rn. 375 ff., 479 ff., 711 ff.

Die allgemeine Leistungsklage ist statthaft, wenn das klägerische Begehren auf die gerichtliche Verurteilung des Beklagten zu einer bestimmten LeistungDer Leistungsanspruch kann gegenwärtig bestehen oder auch erst in der Zukunft liegen, vgl. § 173 S. 1 VwGO i.V.m. § 257 ff. ZPO. Bestand der Anspruch dagegen nur in der Vergangenheit, so ist nach h.M. die allgemeine Feststellungsklage (§ 43 Abs. 1 VwGO) statthaft. (Handeln, Dulden oder Unterlassen, vgl. § 241 Abs. 1 BGB) gerichtet ist, die nicht – wie bei der Verpflichtungsklage als spezielle Form der Leistungsklage der Fall (Rn. 143) – im Erlass eines Verwaltungsakts oder dessen Beseitigung (dann: Anfechtungsklage), sondern vielmehr in einem rein tatsächlichen Verhalten besteht (Realakt). Demgemäß kann mit der allgemeinen Leistungsklage als „Auffangklage“Hufen Verwaltungsprozessrecht § 17 Rn. 1. bzw. „prozessuale ‚Mehrzweckwaffe‘“Steiner JuS 1984, 853. nicht nur vom Bürger ein Verhalten eines Hoheitsträgers (z.B. Folgenbeseitigung), sondern umgekehrt auch von einem Hoheitsträger als Kläger ein bestimmtes Verhalten des Bürgers verlangt werden (z.B. Abgabenzahlung; vgl. aber Rn. 370 zum Rechtsschutzbedürfnis). Schließlich ist die allgemeine Leistungsklage auch im Verhältnis verschiedener Träger hoheitlicher Gewalt sowie ebenfalls bei Innenrechtsstreitigkeiten, d.h. zwischen Organ(teil)en derselben juristischen Person des öffentlichen Rechts, statthaft (z.B. Kommunalverfassungsstreit; str.S. die Nachweise bei Schenke Verwaltungsprozessrecht Rn. 248. Demgegenüber tendiert die h.M. dazu, bei Innenrechtsstreitigkeiten die allgemeine Feststellungsklage als statthaft anzusehen, s. Hufen Verwaltungsprozessrecht § 21 Rn. 12 und vgl. Übungsfall Nr. 6.). Ebenso wie bei der Verpflichtungsklage (Rn. 143) gestaltet das Gericht auch bei der allgemeinen Leistungsklage im Fall des Obsiegens des Klägers die Rechtslage allerdings nicht selbst um, sondern verurteilt den Beklagten vielmehr zu einer entsprechenden Leistung.

Hinsichtlich der Abgrenzung der allgemeinen Leistungsklage zur Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO gilt: Wendet sich der Bürger gegen ein tatsächliches hoheitliches Handeln, das einen Verwaltungsakt vollzieht (z.B. Beschlagnahme einer Sache), so kann die tatsächliche Leistung (z.B. Herausgabe der Sache) frühestens mit der zeitgleichen Aufhebung des zugrundeliegenden Verwaltungsakts verlangt werden (vgl. Rn. 137). Allerdings kann sich im Wege der Auslegung bzw. Umdeutung ergeben, dass mit der Klage auf Rückgängigmachung der Vollziehung zugleich die Anfechtung des zugrundeliegenden Verwaltungsakts begehrt wird (Rn. 36 ff.). Zur Abgrenzung der allgemeinen Leistungsklage zur Verpflichtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO) siehe Rn. 150.

Entsprechend dem jeweiligen klägerischen Begehren kann typologisch zwischen solchen allgemeinen Leistungsklagen differenziert werden, mit denen der Kläger die Verurteilung des Beklagten zu einem Tun (VornahmeklageAnalog § 113 Abs. 5 S. 2 VwGO (Rn. 160) wird auch bei der allgemeinen Leistungsklage ein Bescheidungsurteil für möglich gehalten, da andernfalls der Rechtsschutz bei dieser Klageart lückenhaft wäre, s. VGH Mannheim BeckRS 2023, 21339 (Rn. 44); OVG Münster, BeckRS 2023, 35706 (Rn. 44), jew. m.w.N.; z.B. Entfernung einer Straßenlaterne), zu einem Unterlassen (vgl. § 169 Abs. 2 VwGO; Unterlassungsklage, z.B. Unterlassen des künftigen Betriebs der Straßenlaterne) oder zu beidem erstrebt (z.B. Klage sowohl auf Widerruf einer getätigten ehrverletzenden Äußerung als auch auf deren zukünftiges Unterlassen). In den beiden letztgenannten Fällen ist v.a. im Hinblick auf den Prüfungspunkt des allgemeinen Rechtsschutzbedürfnisses die weitere Unterscheidung zwischen den verschiedenen Erscheinungsformen der Unterlassungsklage als quasi „negativer Leistungsklage“Hufen Verwaltungsprozessrecht § 16 Rn. 3. von Relevanz: Ist das Verwaltungshandeln, dessen Abwehr der Kläger begehrt,

Unabhängig von der Rechtsnatur des drohenden Verwaltungshandelns muss dieses freilich bereits stets derart bestimmt (konkret) sein, dass es einer gerichtlichen Überprüfung zugänglich ist.Vgl. z.B. BVerwG NVwZ 2023, 992 (995) zu einer vorbeugenden Unterlassungsklage, mit der ein drohendes tatsächliches Verwaltungshandeln abgewehrt werden soll; diese sei nur „statthaft, wenn sich dieses Handeln hinreichend konkret abzeichnet, insbesondere die für eine Rechtmäßigkeitsprüfung erforderliche Bestimmtheit aufweist“. Ebenso BVerfG NVwZ 2024, 177 (178).

Gem. § 43 Abs. 1 VwGO kann durch Klage die Feststellung des Bestehens

Anders als die Anfechtungsklage (Rn. 127) bewirkt die Feststellungsklage keine unmittelbare Rechtsänderung und verschafft dem erfolgreichen Kläger auch nicht – wie bei der Verpflichtungs- und der allgemeinen Leistungsklage der Fall (Rn. 143, 191) – einen auf ein bestimmtes Tun, Dulden oder Unterlassen gerichteten vollstreckbaren Titel; ein Feststellungsurteil ist nur hinsichtlich der Kosten vollstreckbar. Vielmehr handelt es sich bei ihr um einen rein prozessualen Rechtsbehelf, von dem typischerweise bei unklarer Rechtslage Gebrauch gemacht wird und der allein auf die verbindliche Feststellung des Rechts gerichtet ist.

An sich ist diese Standarddefinition rechtstheoretisch insoweit nicht haltbar, als sie von der Existenz öffentlich-rechtlicher Beziehungen von einer Person zu einer Sache ausgeht. Denn Rechtsbeziehungen können nur zwischen Rechtssubjekten bestehen. Sie lässt sich aber dann aufrechterhalten, wenn man die Formulierung „rechtlichen Beziehungen einer Person [. . .] zu einer Sache“ als Verkürzung für die Vielzahl personaler Rechtsbeziehungen in Ansehung einer Sache (z.B. einer öffentlichen Straße) versteht.Ehlers in: ders./Schoch, Rechtsschutz im Öffentlichen Recht § 30 Rn. 11; Schenke Verwaltungsprozessrecht Rn. 405 f.

Stehen nur einzelne sich aus einem Rechtsverhältnis (z.B. Beamtenverhältnis als einem „Bündel von Rechten und Pflichten“) ergebende Rechte und Pflichten (z.B. zur Tragung von Dienstkleidung) in Streit, so können auch diese alleiniger Gegenstand der allgemeinen Feststellungsklage sein. Nicht feststellungsfähig sind demgegenüber unselbstständige Elemente, Tatbestandsmerkmale oder Vorfragen eines Rechtsverhältnisses wie etwa die Eigenschaften einer Person (z.B. Zuverlässigkeit i.S.v. § 4 Abs. 1 Nr. 1 GastG) oder einer Sache (z.B. die Bebaubarkeit eines Grundstücks), sofern mit ihnen keine unmittelbaren Rechte oder Pflichten verbunden sind (so aber z.B. bei der deutschen Staatsangehörigkeit). Auch ein Verwaltungsakt ist selbst kein Rechtsverhältnis, sondern kann nur entweder auf einem solchen beruhen oder aber dieses begründen, verändern oder beenden; es ist zwischen der Regelung (vgl. § 35 S. 1 VwVfG) und der von ihr ausgehenden rechtlichen Beziehung (Rechtsverhältnis) zu differenzieren. Eine über bloße Tatsachen geführte Streitigkeit (z.B. bezüglich der Echtheit einer Urkunde) betrifft schließlich ebenfalls kein „Rechts“verhältnis i.S.v. § 43 Abs. 1 Alt. 1 VwGO.

Voraussetzung für die Existenz einer sich aus einer öffentlich-rechtlichen Rechtsnorm ergebenden rechtlichen Beziehung zwischen Personen (ggf. in Ansehung einer Sache) ist das Vorhandensein zumindest eines subjektiv-öffentlichen Rechts (Rn. 255 ff.). Dieses muss sich aus der Anwendung einer bestimmten Norm auf einen konkreten (überschaubaren) Sachverhalt ergeben. Die allgemeine Feststellungsklage ist keine „allgemeine ‚Auskunftsklage‘ über die Rechtslage ohne konkreten Anlass. Notwendig ist immer ein konkreter ‚Auslöser‘“Hufen Verwaltungsprozessrecht § 18 Rn. 11., der die Rechtsfrage verdichtet. Deshalb können rein abstrakte („akademische“Kopp/Schenke VwGO § 43 Rn. 14. bzw. „hypothetische“BVerwG NVwZ 2014, 1666 (1670).) Rechtsfragen auf Basis eines nur erdachten oder als möglich vorgestellten Sachverhalts nicht Gegenstand einer allgemeinen Feststellungsklage sein (z.B. bzgl. der Bedeutung des Merkmals „Unzuverlässigkeit“ in § 35 Abs. 1 S. 1 GewO).   

Aus dem Vorstehenden folgt ferner, dass im Rahmen von § 43 Abs. 1 Alt. 1 VwGO die (Un-)Wirksamkeit eines Gesetzes nicht unmittelbar, sondern nur inzident als Vorfrage geltend gemacht werden kann – nämlich insofern, als um die Frage gestritten wird, ob sich aus der Anwendung der betreffenden Vorschrift auf einen konkreten Fall Rechte oder Pflichten für den Kläger ergeben, d.h. das streitige Rechtsverhältnis besteht (z.B. Klage auf Feststellung des Nichtbestehens der Mitgliedschaft in einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft mit der Begründung, dass das diese Zwangsmitgliedschaft begründende Gesetz ungültig sei). Das ist dann nicht der Fall, wenn die jeweilige Norm wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht unwirksam ist, worüber bei Gesetzen im nur materiellen Sinn (Rechtsverordnungen und Satzungen) – anders als bei nachkonstitutionellen Parlamentsgesetzen (dann: Vorlage an das betreffende Verfassungsgericht gem. Art. 100 Abs. 1 GG) – das jeweilige VG selbst entscheidet. Die Ausschöpfung dieser Möglichkeit der inzidenten Normenkontrolle ist nach der Rechtsprechung des BVerfG zum Grundsatz der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde regelmäßig (Ausnahme z.B. straf-/bußgeldbewehrte Norm) Zulässigkeitsvoraussetzung einer nachfolgenden (Rechtssatz-)Verfassungsbeschwerde gem. Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG, §§ 13 Nr. 8a, 90 ff. BVerfGG.Vgl. BVerfG NVwZ-RR 2016, 1 (2). Näher: Wienbracke Einführung in die Grundrechte Rn. 625 m.w.N. Keinesfalls aber darf die in § 47 VwGO eigens vorgesehene abstrakte bzw. prinzipale Normenkontrolle dadurch umgangen werden, dass mittels einer auf einen nur erdachten oder noch ungewissen zukünftigen Sachverhalt gestützten allgemeinen Feststellungsklage die Gültigkeit einer Rechtsnorm geklärt werden soll. Dasselbe gilt für Klagen, die auf Feststellung der Unanwendbarkeit einer Rechtsnorm wegen Verstoßes gegen das Europarecht gerichtet sind.Hierzu vgl. Wienbracke Grundwissen Europarecht S. 127 m.w.N. Vielmehr kommt eine Feststellungsklage gegen den Normgeber nur dann einmal in Betracht, wenn die betreffende Rechtsnorm unmittelbar Rechte und Pflichten der Betroffenen begründet, ohne dass eine Konkretisierung oder Individualisierung durch Verwaltungsvollzug vorgesehen oder möglich ist.BVerwGE 136, 54 (59 f.) m.w.N.

Die insbesondere von der RechtsprechungBVerwG NVwZ 2010, 1300 (1301) m.w.N. zusätzlich zum Vorstehenden im Rahmen der Statthaftigkeit noch geforderte Streitigkeit des Rechtsverhältnisses ist richtigerweise erst beim Feststellungsinteresse zu verorten (Rn. 388). Namentlich ist das subjektiv-öffentliche Recht, welches das Rechtsverhältnis i.S.v. § 43 Abs. 1 Alt. 1 VwGO begründet, nicht davon abhängig, ob es bestritten wird oder nicht. Im Übrigen liegt dann, wenn es an einem Meinungsstreit fehlt, bereits keine „Streitigkeit“ i.S.v. § 40 Abs. 1 S. 1 VwGO vor (Rn. 70).

Da § 43 Abs. 1 Alt. 1 VwGO keine weitergehenden Anforderungen an das festzustellende Rechtsverhältnis stellt, kann es sich bei diesem sowohl um ein Außenrechtsverhältnis zwischen Staat und Bürger bzw. verschiedenen Verwaltungsträgern als auch um ein Innenrechtsverhältnis handeln (zum Kommunalverfassungsstreit s. Übungsfall Nr. 6). Ferner muss das Rechtsverhältnis i.S.v. § 43 Abs. 1 Alt. 1 VwGO nicht – wie jedoch regelmäßig der Fall – zwischen Kläger und Beklagtem, sondern kann ebenfalls zwischen dem Beklagten und einem Dritten bestehen (Drittrechtsverhältnis; z.B. Klage des Unternehmers U auf Feststellung, dass der von der Stadt S mit seinem Konkurrenten K geschlossene öffentlich-rechtliche Subventionsvertrag unwirksam ist). Im letztgenannten Fall ist allerdings besonderes Augenmerk auf die weiteren Zulässigkeitsvoraussetzungen der Klagebefugnis, des richtigen Klagegegners sowie des Feststellungsinteresses zu legen.

Unerheblich für die Statthaftigkeit der allgemeinen Feststellungsklage ist schließlich auch, ob das Rechtsverhältnis ein solches der Vergangenheit (erledigter Realakt; z.B. Klage auf Feststellung, dass die im vergangenen Jahr durchgeführte Observation durch die Polizei rechtswidrig war), der Gegenwart (z.B. Klage auf Feststellung der Genehmigungsfreiheit des vom Kläger aktuell ausgeübten Gewerbes) oder der Zukunft„Ein zukünftiges Rechtsverhältnis ist dann gegeben, wenn ein subjektives Recht derzeit noch nicht besteht, sondern von Umständen abhängt, deren zukünftiger Eintritt wahrscheinlich ist“, Schenke Verwaltungsprozessrecht Rn. 427. ist (z.B. Klage des Beamten auf Feststellung, dass im Fall seines Vorversterbens seine Ehefrau einen Anspruch auf Versorgungsbezüge hat; s. aber noch Rn. 389 zum Feststellungsinteresse).In entsprechenden Fallgestaltungen wird die sog. Damokles-Rechtsprechung (Rn. 389) z.T. schon an dieser Stelle, d.h. zur Begründung eines feststellungsfähigen Rechtsverhältnisses (s. etwa BVerwG NVwZ 1993, 64 [65]) bzw. von VG Freiburg NVwZ-RR 2024, 212 (214) im Rahmen der Subsidiaritätsklausel des § 43 Abs. 2 S. 1 VwGO (Rn. 213) bemüht. Ebenso wie hier verortet dagegen etwa auch Marsch in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, § 43 VWGO Rn. 34b diese Rechtsprechung erst beim qualifizierten Feststellungsinteresse (Dazu s. u. Rn. 389).

Hintergrund der Regelung in § 43 Abs. 2 S. 1 VwGO ist zum einen ein prozessökonomischer. Da mittels der allgemeinen Feststellungsklage lediglich ein Recht festgestellt werden kann, nicht aber die Rechtslage unmittelbar verändert und auch kein vollstreckbarer Titel geschaffen wird (Rn. 203), würde es eine unnötige doppelte Inanspruchnahme der Gerichte bedeuten, wenn der die Aufhebung bzw. den Erlass eines bestimmten Verwaltungsakts begehrende Kläger zunächst lediglich auf die Feststellung der fehlenden staatlichen Befugnis bzw. der bestehenden staatlichen Verpflichtung zum Erlass dieses Verwaltungsakts und – falls der unterlegene Beklagte nicht freiwillig dazu bereit ist, die entsprechenden Konsequenzen aus einem solchen, nicht vollstreckbaren Feststellungsurteil zu ziehen – erst im Anschluss daran in einem weiteren Prozess auf die gerichtliche Aufhebung bzw. Verurteilung zum Erlass des Verwaltungsakts klagen würde. Vielmehr soll der Rechtsstreit auf das eine Verfahren konzentriert werden, welches für den Kläger am rechtsschutzintensivsten ist (so z.B. die Verpflichtungsklage auf Verurteilung zur Erteilung einer Baugenehmigung im Vergleich zur Klage auf bloße gerichtliche Feststellung, dass die Behörde zur Genehmigungserteilung verpflichtet ist). Bietet die allgemeine Feststellungsklage (z.B. auf Feststellung des Nichtbestehens der Mitgliedschaft in einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft) dem Kläger im konkreten Fall allerdings ausnahmsweise ein „Mehr“ an Rechtsschutz (z.B. zu keinem Zeitpunkt Mitgliedsbeiträge zahlen zu müssen) als eine Gestaltungs- oder Leistungsklage (z.B. gegen jeden einzelnen Beitragsbescheid), so ist sie unter dem Gesichtspunkt der Vermeidung einer Vielzahl von Prozessen sehr wohl statthaft. Dasselbe trifft zu, wenn das Anliegen des Klägers im Rahmen einer Gestaltungs- oder Leistungsklage lediglich als – der Rechtskraft nicht fähige – Vorfrage behandelt würde.

Zum anderen verhindert § 43 Abs. 2 S. 1 VwGO, dass die besonderen Zulässigkeitsvoraussetzungen der Anfechtungs- und Verpflichtungsklage (§§ 68 ff., 74 VwGO) durch Erhebung einer allgemeinen Feststellungsklage umgangen werden (bei der behördlichen Befugnis zum Erlass eines Verwaltungsakts handelt es sich um ein Rechtsverhältnis i.S.v. § 43 Abs. 1 Alt. 1 VwGO; Rn. 207).

Konsequenterweise greift die Subsidiaritätsklausel auch dann, wenn die an sich statthafte spezielle Klageart im konkreten Fall – z.B. wegen Verfristung – nicht mehr zulässig ist, vgl. § 43 Abs. 2 S. 1 VwGO („hätte verfolgen können“; z.B. Klage auf Feststellung der Unzulässigkeit der bestimmungsgemäßen Nutzung eines Luftverkehrslandeplatzes nach Verstreichenlassen der Anfechtungsfrist der vorangegangenen luftverkehrsrechtlichen Genehmigung). Ergibt sich die Möglichkeit einer Gestaltungs- oder Leistungsklage dagegen erst nach Erhebung der allgemeinen Feststellungsklage, so scheitert deren Zulässigkeit nicht an § 43 Abs. 2 S. 1 VwGO.So die h.M., etwa Schmitt Glaeser/Horn Verwaltungsprozessrecht Rn. 338. A.A. Hufen Verwaltungsprozessrecht § 18 Rn. 7. Allgemein gilt, dass § 43 Abs. 2 S. 1 VwGO der Zulässigkeit einer Feststellungsklage insoweit nicht entgegensteht, als eine Umgehung der besonderen Zulässigkeitsvoraussetzungen für Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen – bzw. für die an deren Stelle tretende Fortsetzungsfeststellungsklagen (Rn. 162 ff.) – nicht droht und die allgemeine Feststellungsklage einen effektiveren Rechtsschutz bietet.BVerwG NVwZ 2022, 1197 (1198) m.w.N.

Entgegen dem Wortlaut von § 43 Abs. 2 S. 1 VwGO, der neben Gestaltungsklagen ausdrücklich auch die allgemeine Leistungsklage erfasst, hält das BVerwGS. nur BVerwGE 36, 179 (181 f.); BVerwG NJW 1997, 2534 (2535); NVwZ 2001, 1057 m.w.N. – im Anschluss an die Rechtsprechung der Zivilgerichte zu § 256 Abs. 1 ZPO – die Subsidiaritätsklausel insoweit nicht für anwendbar, als sich die allgemeine Feststellungsklage gegen eine juristischen Person des öffentlichen Rechts richtet (Folge: Wahlmöglichkeit des Bürgers zwischen diesen beiden Klagearten). Denn besondere Zulässigkeitsvoraussetzungen, deren Umgehung im Wege der allgemeinen Feststellungsklage durch § 43 Abs. 2 S. 1 VwGO verhindert werden soll, gebe es bei der allgemeinen Leistungsklage nicht (Rn. 201). Zudem könne aufgrund der Gesetzesbindung der Verwaltung (Art. 20 Abs. 3 GG) davon ausgegangen werden, dass diese sich auch ohne den von einem vollstreckbaren Leistungstitel ausgehenden Druck entsprechend der bloßen gerichtlichen Feststellung der Rechtslage verhalten werde, sog. „Ehrenmanntheorie“. Dass dieses Argument des durchweg rechtstreuen Verhaltens der Verwaltung letztlich jedoch nicht verfängt, ist im SchrifttumStatt vieler s. Ehlers in: ders./Schoch, Rechtsschutz im Öffentlichen Recht § 29 Rn. 4, § 30 Rn. 43 m.w.N.; Schenke Verwaltungsprozessrecht Rn. 441. herausgearbeitet worden: Nicht nur nehmen in der Rechtswirklichkeit juristische Personen des öffentlichen Rechts typischerweise die Beklagtenrolle einer allgemeinen Feststellungsklage ein, so dass eine insoweit erfolgende teleologische Reduktion der Subsidiaritätsklausel zu ihrem weitgehenden Leerlauf führen würde. Vielmehr belegt darüber hinaus die Existenz des die Vollstreckung von Urteilen gegen eine juristische Person des öffentlichen Rechts regelnden § 170 VwGO, dass der Gesetzgeber gerade nicht von deren stets freiwilliger Befolgung gerichtlicher Entscheidungen ausgeht, vgl. ferner § 172 VwGO.Eklatant die fehlende Umsetzung einer einstweiligen Anordnung (§ 32 BVerfGG) des BVerfG zur Vergabe einer Stadthalle durch die Stadt Wetzlar, s. BVerfG Pressemitteilung Nr. 16/2018 vom 26. März 2018. Doch auch die Annahme, dass sich die Funktion von § 43 Abs. 2 S. 1 VwGO darauf beschränke, die Umgehung der besonderen Zulässigkeitsvoraussetzungen der Anfechtungs- und Verpflichtungsklage zu verhindern, sei nicht zutreffend. Denn wäre dies der Fall, hätte es ausgereicht, die Subsidiarität allein bzgl. dieser beiden Klagearten anzuordnen. Da der Gesetzgeber mit der Normierung von § 43 Abs. 2 S. 1 VwGO aber eine darüber hinausgehende Regelung zum Rechtsschutz treffen wolle, sei in dieser Vorschrift allgemein von „Gestaltungs-“ und „Leistungsklagen“ die Rede.

Hinsichtlich der Nichtigkeitsfeststellungsklage (§ 43 Abs. 1 Alt. 2 VwGO) gilt, dass es im Rahmen ihrer Statthaftigkeit allein auf das objektive Vorliegen eines Verwaltungsakts ankommt (Rn. 129 ff.). Ob dieser tatsächlich nichtig ist (§ 44 Abs. 1, 2 VwVfG), ist allein eine Frage der Begründetheit der Nichtigkeitsfeststellungsklage (Rn. 484). Ebenfalls unerheblich für deren Statthaftigkeit ist, dass § 44 Abs. 5 VwVfG die Möglichkeit eröffnet, die Nichtigkeit eines Verwaltungsakts durch die Behörde feststellen zu lassen. Der besonderen Erwähnung der Nichtigkeitsfeststellungsklage in § 43 Abs. 1 Alt. 2 VwGO bedurfte es deshalb, weil ein Verwaltungsakt selbst kein Rechtsverhältnis i.S.v. § 43 Abs. 1 Alt. 1 VwGO ist (Rn. 207).

Die Subsidiaritätsklausel des § 43 Abs. 2 S. 1 VwGO findet nach dem ausdrücklichen Wortlaut von § 43 Abs. 2 S. 2 VwGO auf die Nichtigkeitsfeststellungsklage keine Anwendung, d.h. der Kläger hat insoweit ein Wahlrecht zwischen Erhebung der Anfechtungs- oder der Nichtigkeitsfeststellungsklage (Rn. 131). Im Gegensatz zur kumulativen Erhebung dieser Klagen, die nach § 173 S. 1 VwGO i.V.m. § 17 Abs. 1 S. 2 GVG in Bezug auf denselben Verwaltungsakt unzulässig wäre, können Nichtigkeitsfeststellung- und Anfechtungsantrag als Haupt- bzw. Hilfsantrag gestellt werden (Rn. 47). Die Vorschriften über das Widerspruchsverfahren (§§ 68 ff. VwGO) und die Klagefrist (§ 74 VwGO) finden auf die Nichtigkeitsfeststellungsklage grundsätzlich keine Anwendung (Ausnahme: Beamtenrecht, § 126 Abs. 2 S. 1 BBG bzw. § 54 Abs. 2 S. 1 BeamtStG).