Kursangebot | Grundkurs Baurecht Baden-Württemberg | Sicherung der kommunalen Bauleitplanung

Baurecht Baden-Württemberg

Sicherung der kommunalen Bauleitplanung

E. Sicherung der kommunalen Bauleitplanung

241

Das Verfahren zur Aufstellung von Bauleitplänen ist sehr komplex und daher zeitaufwendig. Daher bedürfen diese Verfahren der Sicherung. Durch die Mittel der Plansicherung soll verhindert werden, dass die gemeindliche Planung erschwert oder sogar unmöglich wird. Die §§ 14–28 BauGB treffen entsprechende Regelungen. Der Sicherung der kommunalen Bauleitplanung dienen:

die Veränderungssperre, §§ 14, 16 ff. BauGB

die Zurückstellung von Baugesuchen, § 15 BauGB

die Grundstücksteilung, § 19 BauGB

die gemeindlichen Vorkaufsrechte, §§ 24–28 BauGB.

Hinweis

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Im Bereich der Mittel der Plansicherung kommt in Klausuren der Veränderungssperre gemäß §§ 14, 16 ff. BauGB und der Zurückstellung von Baugesuchen gemäß § 15 BauGB Bedeutung zu. Daher werden nur diese Mittel zur Plansicherung dargestellt.

Vgl. zur Grundstücksteilung und den gemeindlichen Vorkaufsrechten umfassend Hoppe/Bönker/Grotefels-Bönker, Öffentliches Baurecht § 10 Rn. 45 ff und 61 ff.

I. Veränderungssperre, § 14 BauGB

242

§ 14 BauGB ermöglicht es den Gemeinden während des Verfahrens der Aufstellung, Änderung, Ergänzung oder Aufhebung eines Bebauungsplanes durch den Erlass einer Veränderungssperre zu verbieten, dass in einem bestimmten Gebiet Vorhaben i.S.d. § 29 BauGB (s.u. Rn. 269 ff.) durchgeführt oder baulichen Anlagen beseitigt (§ 14 Abs. 1 Nr. 1 BauGB) oder Grundstücke erheblich oder wesentlich wertsteigernd verändert werden (§ 14 Abs. 1 Nr. 2 BauGB).

Prüfungsschema

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Wie prüft man: Rechtmäßigkeit einer Veränderungssperre

I.

Ermächtigungsgrundlage, § 14 Abs. 1 BauGB

II.

Formelle Rechtmäßigkeit

 

1.

Zuständigkeit: Gemeinde, § 14 Abs. 1 BauGB

 

2.

Verfahren: kein besonderes Verfahren

 

3.

Form: Satzung, § 16 Abs. 1 BauGB

 

4.

Bekanntmachung

 

 

a)

Ortsübliche Bekanntmachung der Veränderungssperre, § 16 Abs. 2 S. 1 BauGB, oder

 

 

b)

Ortsübliche Bekanntmachung des Beschlusses einer Veränderungssperre, § 16 Abs. 2 S. 1 BauGB

III.

Materielle Rechtmäßigkeit

 

1.

Vorliegen eines wirksamen Planaufstellungsbeschlusses

 

2.

Ortsübliche Bekanntmachung des Planaufstellungsbeschlusses

 

3.

Erforderlichkeit zur Sicherung des Bebauungsplanes

 

4.

Zulässiger Inhalt

 

 

a)

§ 14 Abs. 1 Nr. 1 BauGB

 

 

b)

§ 14 Abs. 2 Nr. 2 BauGB

IV.

Rechtsfolge

 

1.

Grundsatz

 

2.

Keine Ausnahme i.S.d. § 14 Abs. 2, Abs. 3 BauGB

V.

Einhaltung der Geltungsdauer, § 17 BauGB

Die Veränderungssperre wird gemäß § 16 Abs. 1 BauGB als Satzung erlassen, so dass formelle und materielle Voraussetzungen für deren Erlass bestehen.

1. Ermächtigungsgrundlage, § 14 Abs. 1 BauGB

243

Nach dem rechtsstaatlichen Vorbehalts des Gesetzes bedarf die Gemeinde für den Erlass einer Veränderungssperre einer formell-gesetzlichen Grundlage. Als solche dient § 14 Abs. 1 BauGB.

2. Formelle Rechtmäßigkeit

a) Zuständigkeit

244

Zuständig für den Erlass einer Veränderungssperre ist gemäß § 14 Abs. 1 BauGB die Gemeinde. Diese hat die Verbandskompetenz. Die Organkompetenz kommt, wie aus § 39 Abs. 2 Nr. 3 GemO folgt, dem Gemeinderat zu. Der Beschluss einer Veränderungssperre kann, da sie gemäß § 16 Abs. 1 BauGB in Form einer Satzung ergeht, gerade nicht auf einen beschließenden Ausschuss übertragen werden (s. Rn. 115).

b) Verfahren

245

Im Hinblick auf das Verfahren für den Erlass sieht § 14 BauGB kein besonderes Verfahren vor. Die Prüfung der Rechtmäßigkeit des Planaufstellungsbeschlusses beurteilt sich nach den kommunalrechtlichen Regelungen der GemO.

Sollte ein Satzungsbeschluss völlig fehlen, so beurteilt sich der Fehler nach § 214 Abs. 1 S. 1 Nr. 4 BauGB. Des Weiteren ist ein ergänzendes Verfahren gemäß § 214 Abs. 4 BauGB möglich. Für den Fall, dass der Satzungsbeschluss gegen landesrechtliche Verfahrensvorschriften verstößt, gelten, wie aus dem Wortlaut des § 214 Abs. 1 S. 1 BauGB folgt, die §§ 214, 215 BauGB nicht (s. Rn. 156). Möglich ist jedoch die Durchführung eines planergänzenden Verfahrens gemäß § 214 Abs. 4 BauGB.

c) Form

246

In Bezug auf die Form muss die Veränderungssperre als Satzung gemäß § 16 Abs. 1 BauGB erlassen werden.

d) Bekanntgabe

247

Da die Veränderungssperre als Satzung erlassen wird muss sie ortsüblich bekannt gemacht werden. § 16 Abs. 2 BauGB normiert zwei Formen der Bekanntgabe: So kann gemäß § 16 Abs. 2 S. 1 BauGB die Veränderungssperre selbst oder der Beschluss über die Veränderungssperre, § 16 Abs. 2 S. 2 BauGB, ortsüblich bekannt gemacht werden.

3. Materielle Rechtmäßigkeit

§ 14 Abs. 1 BauGB normiert zwei materiell-rechtliche Voraussetzungen für eine Veränderungssperre, so dass Sie die Materielle Rechtmäßigkeit in zwei Schritten prüfen:

a) Vorliegen eines wirksamen Planaufstellungsbeschlusses

248

Für eine Veränderungssperre ist zunächst das Vorliegen eines wirksamen Planaufstellungsbeschlusses der Gemeinde erforderlich. Die Gemeinde muss rechtswirksam beschlossen haben, einen qualifizierten oder einfachen Bebauungsplan aufzustellen, zu ändern, zu ergänzen oder aufzuheben. Der Planaufstellungsbeschluss ist ortsüblich bekannt zu machen (s. hierzu Rn. 164 f.). In Bezug auf die zeitliche Abfolge verlangt § 14 Abs. 1 BauGB lediglich, dass der Aufstellungsbeschluss vor der Satzung über die Veränderungssperre bekannt gemacht wird. Daher ist es möglich die Aufstellung eines Bebauungsplanes und die Veränderungssperre in einer Gemeinderatssitzung zu beschließen.

Brenner Öffentliches Baurecht Rn. 478; BVerwG BRS 49 Nr. 21. Sie kann weiterhin auch während eines Baugenehmigungsverfahrens oder während eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens erlassen werden.

Sollte ein Planaufstellungsbeschluss fehlen, so führt dieser Verstoß gegen diese materielle Voraussetzung zu einer Unwirksamkeit der Satzung über die Veränderungssperre.

Hinweis

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Im Gegensatz zur Beurteilung der Frage der Rechtmäßigkeit eines Bebauungsplans, bei dem das Vorliegen eines wirksamen Planaufstellungsbeschlusses gerade keine Wirksamkeitsvoraussetzung ist (s.o. Rn. 117), muss für eine Veränderungssperre ein wirksamer Planaufstellungsbeschluss gegeben sein.

249

Der beabsichtigte Planbereich

Nach BVerwGE 51, 121 ist ein sog. Individualsperre, d.h. eine Veränderungssperre nur für einen Teil des Gebietes für das die Gemeinde einen Bebauungsplan beschließen will, zulässig. muss im Planaufstellungsbeschluss eindeutig bestimmbar bezeichnet werden.Brenner Öffentliches Baurecht Rn. 479. Der Inhalt der beabsichtigten gemeindlichen Planung muss hierfür nicht angegeben werden, sondern es müssen die Konturen der von der Gemeinde beabsichtigten Planung erkennbar sein. Ein Aufstellungsbeschluss, der den künftigen Planbereich nicht eindeutig bestimmbar bezeichnet, ist unwirksam.

b) Ortsübliche Bekanntmachung des Planaufstellungsbeschlusses

250

§ 14 Abs. 1 BauGB erwähnt die ortsübliche Bekanntmachung des Planaufstellungsbeschlusses nicht. Gemäß § 2 Abs. 1 S. 2 BauGB ist jedoch der Beschluss, einen Bebauungsplan aufzustellen, ortsüblich bekannt zu machen. Aus diesem Grund bedarf § 14 Abs. 1 BauGB einer erweiternden Auslegung dahingehend, dass der Planaufstellungsbeschluss ortsüblich bekannt zu machen ist.

Ernst/Zinkhahn/Bielenberg/Krautzberger-Stock BauGB § 14 Rn. 36.

c) Erforderlichkeit der Veränderungssperre zur Sicherung des Bebauungsplanes

251

Die Veränderungssperre muss zur Sicherung des Planes erforderlich sein, § 14 Abs. 1 BauGB. Dies setzt voraus, dass nach dem gegenwärtigen Stand der Planung ein Mindestmaß an zukünftigem Planinhalt absehbar sein muss.

BVerwG NVwZ 2010, 42. Für die Erforderlichkeit zur Sicherung des Planes reicht eine abstrakte Gefährdung aus. Es muss die nicht ganz entfernte Möglichkeit bestehen, dass Veränderungen, die die Planungsabsichten beeinträchtigen können und die in § 14 Abs. 1 genannt sind, in Betracht kommen können.Ernst/Zinkhahn/Bielenberg/Krautzberger-Stock BauGB § 14 Rn. 64. Hieran sind keine strengen Anforderungen zu stellen, da erfahrungsgemäß solche Veränderungen im Laufe des Planaufstellungsverfahrens i.d.R. von Eigentümern und anderen dazu Berechtigten beabsichtigt werden. Häufig ist Anlass für den Erlass einer Veränderungssperre die Absicht eines Eigentümers, eine bestimmte Veränderung auf einem Grundstück durchzuführen.

Beispiel

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Die Erforderlichkeit fehlt z.B. wenn

Vgl. Dürr Baurecht Baden-Württemberg Rn. 176.

zur Sicherung der Planung lediglich die Erteilung eines Dispenses gemäß § 31 Abs. 2 BauGB versagt werden muss,

die Veränderung zur Sicherung einer Planung dienen soll, die sich inhaltlich noch in keiner Weise absehen lässt,

ein Bauvorhaben rein vorsorglich verhindert werden soll oder wenn

ein Bauvorhaben aus anderen als städtebaulichen Gründen verhindert werden soll.

d) Zulässiger Inhalt

252

Der zulässige Inhalt einer Veränderungssperre wird durch § 14 Abs. 1 BauGB abschließend vorgegeben. Andere Inhalte als die dort genannten sind unzulässig. Die Veränderungssperre kann zum Inhalt haben, dass

Vorhaben i.S.d. § 29 BauGB nicht durchgeführt oder baulichen Anlagen nicht beseitigt werden dürfen (§ 14 Abs. 1 Nr. 1 BauGB),

genehmigungsfreie, aber erheblich wertsteigernde Veränderungen von Grundstücken und baulichen Anlagen nicht durchgeführt werden dürfen (§ 14 Abs. 1 Nr. 2 BauGB).

e) Ermessen

253

Aus dem Wortlaut des § 14 Abs. 1 BauGB („kann“) folgt, dass der Beschluss der Veränderungssperre im Ermessen der Gemeinde steht. Der Gemeinde kommt sowohl Entschließungs-, wie auch Auswahlermessen zu.

4. Rechtsfolge

254

Die Rechtsfolge einer Veränderungssperre besteht darin, dass die Genehmigung für die Errichtung, Änderung, Nutzungsänderung oder Beseitigung von Vorhaben i.S.d. § 29 BauGB nicht erteilt werden darf (§ 14 Abs. 1 Nr. 1 BauGB) oder dass genehmigungsfreie, aber erhebliche oder wesentlich wertsteigernde Veränderungen (§ 14 Abs. 1 Nr. 2 BauGB) verboten sind. Diese Rechtsfolge erfährt jedoch zwei Ausnahmen.

255

Die erste Gruppe der Ausnahmen enthält § 14 Abs. 3 BauGB. Die dort genannten Punkte setzen sich gegenüber der Veränderungssperre durch. Hierunter fallen

Vorhaben, die vor dem Inkrafttreten der Veränderungssperre baurechtlich genehmigt wurden,

Vorhaben, von denen die Gemeinde nach Maßgabe des Bauordnungsrecht Kenntnis erlangt hat und mit deren Ausführung vor dem Inkrafttreten der Veränderungssperre hätte begonnen werden dürfen,

Unterhaltungsarbeiten und

die Fortführung einer bisher ausgeübten Nutzung.

256

Eine weitere Ausnahme ist auch nach § 14 Abs. 2 BauGB möglich. Hiernach kann die Baugenehmigungsbehörde im Einvernehmen mit der Gemeinde Ausnahmen zulassen, wenn überwiegende öffentliche Belange nicht entgegenstehen. Maßstab für das Entgegenstehen öffentlicher Belange ist der Sicherungszweck der Veränderungssperre.

Battis/Krautzberger/Löhr-Mitschang BauGB § 14 Rn. 19. Ein Entgegenstehen ist daher regelmäßig zu verneinen, wenn das Vorhaben die künftige Bauleitplanung nicht beeinträchtigt.

Überwiegende öffentliche Belange stehen nicht entgegen, wenn

der Bebauungsplan Planreife erlangt hat und ein Vorhaben nach § 33 BauGB zulässig ist

die Baugenehmigung vor Inkrafttreten der Veränderungssperre zu Unrecht aus planungsrechtlichen Gründen versagt worden ist und überwiegende öffentliche Belange oder sonstige Hinderungsgründe der Erteilung nach Erlass der Veränderungssperre nicht entgegenstehen.

Hinweis

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Im letztgenannten Fall ist das Ermessen zur Erteilung einer Ausnahme nach § 14 Abs. 2 S. 1 BauGB auf Null reduziert, so dass ein Anspruch auf deren Erteilung besteht.

BVerwG NJW 1968, 2350.

5. Einhaltung der Geltungsdauer, § 17 BauGB

257

Durch eine Veränderungssperre wird die Baufreiheit des Bauherren gemäß Art. 14 Abs. 1 GG beschränkt. Zur Wahrung der Verhältnismäßigkeit ist eine zeitliche Beschränkung erforderlich. Eine Veränderungssperre gilt daher gemäß § 17 Abs. 1 S. 1 BauGB zunächst für zwei Jahre oder wenn die Gemeinde einen kürzeren Zeitraum bestimmt hat für den bestimmten Zeitraum. Gemäß § 17 Abs. 1 S. 2 BauGB ist die Zeit einer Zurückstellung gemäß § 15 Abs. 1 BauGB anzurechnen. Die Veränderungssperre kann gemäß § 17 Abs. 1 S. 3 BauGB um ein Jahr auf insgesamt drei Jahre verlängert werden. Voraussetzung hierfür ist, dass absehbar ist, dass der Sicherungszweck nach Ablauf der zwei Jahre noch immer bestehen wird.

Brenner Öffentliches Baurecht Rn. 488. Nur ausnahmsweise kann gemäß § 17 Abs. 2 BauGB eine nochmalige Verlängerung um ein Jahr auf insgesamt vier Jahre erfolgen, wenn besondere Umstände es erfordern. Der Ausnahmecharakter dieser Verlängerung folgt daraus, dass der Gesetzgeber davon ausgeht, dass auch eine umfangreiche Bebauungsplanung in drei Jahren abgeschlossen werden kann.Brenner Öffentliches Baurecht Rn. 489. Besondere Umstände liegen vor, wenn eine außergewöhnlich schwierige Planungsaufgabe gegeben ist. Sie liegen hingegen nicht vor, wenn sich die Gemeinde mit der Bauleitplanung in Bezug auf ihre persönlichen Kapazitäten übernommen oder sich in sonstiger Weise fehlverhalten hat.Brenner Öffentliches Baurecht Rn. 489. Spätestens nach vier Jahren tritt die Veränderungssperre außer Kraft.

258

Sollten diese vier Jahre für den Abschluss der Planung und deren Sicherung nicht genügen, so muss die Gemeinde die Veränderungssperre erneut beschließen.

Brenner Öffentliches Baurecht Rn. 490. Eine derartige Möglichkeit eröffnet § 17 Abs. 3 BauGB. Um eine Umgehung des § 17 Abs. 2 BauGB zu vermeiden müssen wiederum besondere Umstände i.S.d. § 17 Abs. 2 BauGB vorliegen. Die Umgehungsgefahr besteht darin, dass die Gemeinde anstelle einer nochmaligen Verlängerung i.S.d. § 17 Abs. 2 BauGB für die besondere Umstände erforderlich sind einfach erneut eine Veränderungssperre beschließt.Brenner Öffentliches Baurecht Rn. 461. Die Gemeinde kann allerdings mehrfach eine erneute Veränderungssperre beschließen.

259

Die Veränderungssperre ist außer Kraft zu setzten, wenn die Voraussetzungen für ihren Erlass entfallen sind, § 17 Abs. 4 BauGB.

Beispiel

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Die Voraussetzungen entfallen z.B. wenn

die Gemeinde ihre Planungsabsichten aufgegeben hat

VGH Baden-Württemberg VBlBW 2008, 143. oder

wenn unüberwindliche Hindernisse, wie z.B. die Festsetzungen eines neues Regionalplans, entgegenstehen.

Bayerischer VGH BauR 1991, 60.

Wenn die die Bauleitplanung abgeschlossen ist, tritt die Veränderungssperre von selbst außer Kraft, § 17 Abs. 5 BauGB.

6. Rechtsschutz im Falle einer Veränderungssperre

260

Wegen des Charakters der Veränderungssperre als Satzung nach dem BauGB (vgl. § 16 Abs. 1 BauGB) ist ein verwaltungsgerichtliches Normenkontrollverfahren gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO möglich (s. hierzu Rn. 570 ff.). Wird eine Baugenehmigung wegen einer Veränderungssperre abgelehnt, ist die Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO auf Erteilung der Baugenehmigung die statthafte Klageart. Innerhalb dieser Klage erfolgt eine Inzidentkontrolle der Rechtmäßigkeit der Veränderungssperre.

II. Zurückstellung von Baugesuchen, § 15 BauGB

261

Durch § 15 BauGB wird es der Gemeinde zur Sicherung eines Bebauungsplanverfahrens ermöglicht, dass sie von der Baugenehmigungsbehörde für einen Zeitraum von bis zu zwölf Monaten die Zurückstellung von Baugesuchen verlangen kann, wenn zu befürchten ist, dass die Durchführung der Planung durch das Vorhaben unmöglich gemacht oder wesentlich erschwert werden würde (§ 15 Abs. 1 S. 1 BauGB).

262

Die erste Voraussetzung für die Rechtmäßigkeit einer Zurückstellung von Baugesuchen besteht darin, dass die Voraussetzungen für den Erlass einer Veränderungssperre i.S.d. § 14 BauGB vorliegen (s. Rn. 248 ff.). Die Veränderungssperre darf jedoch nicht bestehen. Dies ist der Fall, wenn sie noch nicht beschlossen worden ist oder wenn sie noch nicht in Kraft getreten ist. Des Weiteren muss ein Bebauungsplanverfahren ordnungsgemäß eingeleitet worden sein. Ferner muss ein konkret erforderliches Sicherungsbedürfnis bestehen.

Definition

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Definition: konkretes Sicherungsbedürfnis

Ein konkretes Sicherungsbedürfnis besteht, wenn zu befürchten ist, dass die Verwirklichung des zukünftigen Bebauungsplanes durch das der Baugenehmigungsbehörde unterbreitete Vorhaben unmöglich gemacht oder wesentlich erschwert werden würde.

Brenner Öffentliches Baurecht Rn. 495.

Hieraus wird ersichtlich, dass die Gemeinde vom Inhalt des zukünftigen Bebauungsplanes Kenntnis haben muss. Das Sicherungsbedürfnis ist nicht konkret, wenn die Gemeinde nur die Vorstellung hat, ein bestimmtes Vorhaben verhindern zu wollen.

Hinweis

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In der Konkretheit des Sicherungsbedürfnisses besteht ein Unterschied zwischen einer Veränderungssperre i.S.d. § 14 BauGB und einer Zurückstellung von Baugesuchen i.S.d. § 15 BauGB. Die Veränderungssperre darf nämlich bereits erlassen werden, wenn sie allgemein zur Sicherung der Bebauungsplanung erforderlich ist.

Ferner stellt die Zurückstellung einen Verwaltungsakt dar, so dass diese vom Betroffenen durch einen Widerspruch und eine Anfechtungsklage angefochten werden kann.

Brenner Öffentliches Baurecht Rn. 494. Hierin zeigt sich ein Unterschied zur Veränderungssperre, die als Satzung erlassen wird, § 16 Abs. 1 BauGB.

Des Weiteren bezieht sich die Zurückstellung auf ein einzelnes Vorhaben.

263

Die Zurückstellung setzt weiterhin einen Antrag der Gemeinde voraus. Sie kann einen derartigen Antrag grundsätzlich in jeder Phase des Baugenehmigungsverfahrens stellen. Die Baugenehmigung darf jedoch nicht bereits erteilt worden sein. Gegenstand einer Zurückstellung können alle Entscheidungen, die die Zulässigkeit von Vorhaben im Einzelfall betreffen, sein. Typischerweise handelt es sich um eine Baugenehmigung.

Hinweis

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Eine Ausnahme von Antragserfordernis gilt, wenn die Gemeinde selbst Baugenehmigungsbehörde ist.

BGH NVwZ 2002, 124, 125.

264

In zeitlicher Hinsicht erfolgt eine Begrenzung auf zwölf Monate, wobei eine faktische Zurückstellung auf diesen Zeitraum anzustellen ist. Die Zurückstellung von Baugesuchen ist strikt auf zwölf Monate begrenzt. Nach Ablauf dieses Zeitraumes darf die Gemeinde nicht erneut das Mittel der Zurückstellung nutzen. Sie muss dann eine Veränderungssperre erlassen, wobei auf deren Dauer die Zeit der Zurückstellung anzurechnen ist (§ 17 Abs. 1 S. 2 BauGB). Wird eine Veränderungssperre erlassen, so endet die Zurückstellung, vgl. § 15 Abs. 1 S. 1 („wird eine Veränderungssperre … nicht beschlossen“).

265

Sollte für ein Vorhaben im förmlich festgesetzten Sanierungsgebiet oder im städtebaulichen Entwicklungsbereich eine Genehmigungspflicht nach § 144 Abs. 1 BauGB bestehen, so ist eine Zurückstellung gemäß § 15 Abs. 2 BauGB nicht möglich. Ist bereits eine Zurückstellung gegeben und erfolgt später die förmliche Festlegung des Sanierungsgebietes oder des städtebaulichen Entwicklungsbereichs, so wird der Bescheid über die Zurückstellung unwirksam.

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