Das Verfahren zur Aufstellung von Bauleitplänen ist sehr komplex und daher zeitaufwendig. Daher bedürfen diese Verfahren der Sicherung. Durch die Mittel der Plansicherung soll verhindert werden, dass die gemeindliche Planung erschwert oder sogar unmöglich wird. Die §§ 14–28 BauGB treffen entsprechende Regelungen. Der Sicherung der kommunalen Bauleitplanung dienen:

§ 14 BauGB ermöglicht es den Gemeinden während des Verfahrens der Aufstellung, Änderung, Ergänzung oder Aufhebung eines Bebauungsplanes durch den Erlass einer Veränderungssperre zu verbieten, dass in einem bestimmten Gebiet Vorhaben i.S.d. § 29 BauGB (s.u. Rn. 269 ff.) durchgeführt oder baulichen Anlagen beseitigt (§ 14 Abs. 1 Nr. 1 BauGB) oder Grundstücke erheblich oder wesentlich wertsteigernd verändert werden (§ 14 Abs. 1 Nr. 2 BauGB).

Die Veränderungssperre wird gemäß § 16 Abs. 1 BauGB als Satzung erlassen, so dass formelle und materielle Voraussetzungen für deren Erlass bestehen.

Nach dem rechtsstaatlichen Vorbehalts des Gesetzes bedarf die Gemeinde für den Erlass einer Veränderungssperre einer formell-gesetzlichen Grundlage. Als solche dient § 14 Abs. 1 BauGB.

Zuständig für den Erlass einer Veränderungssperre ist gemäß § 14 Abs. 1 BauGB die Gemeinde. Diese hat die Verbandskompetenz. Die Organkompetenz kommt, wie aus § 39 Abs. 2 Nr. 3 GemO folgt, dem Gemeinderat zu. Der Beschluss einer Veränderungssperre kann, da sie gemäß § 16 Abs. 1 BauGB in Form einer Satzung ergeht, gerade nicht auf einen beschließenden Ausschuss übertragen werden (s. Rn. 115).

Im Hinblick auf das Verfahren für den Erlass sieht § 14 BauGB kein besonderes Verfahren vor. Die Prüfung der Rechtmäßigkeit des Planaufstellungsbeschlusses beurteilt sich nach den kommunalrechtlichen Regelungen der GemO.

Sollte ein Satzungsbeschluss völlig fehlen, so beurteilt sich der Fehler nach § 214 Abs. 1 S. 1 Nr. 4 BauGB. Des Weiteren ist ein ergänzendes Verfahren gemäß § 214 Abs. 4 BauGB möglich. Für den Fall, dass der Satzungsbeschluss gegen landesrechtliche Verfahrensvorschriften verstößt, gelten, wie aus dem Wortlaut des § 214 Abs. 1 S. 1 BauGB folgt, die §§ 214, 215 BauGB nicht (s. Rn. 156). Möglich ist jedoch die Durchführung eines planergänzenden Verfahrens gemäß § 214 Abs. 4 BauGB.

In Bezug auf die Form muss die Veränderungssperre als Satzung gemäß § 16 Abs. 1 BauGB erlassen werden.

Da die Veränderungssperre als Satzung erlassen wird muss sie ortsüblich bekannt gemacht werden. § 16 Abs. 2 BauGB normiert zwei Formen der Bekanntgabe: So kann gemäß § 16 Abs. 2 S. 1 BauGB die Veränderungssperre selbst oder der Beschluss über die Veränderungssperre, § 16 Abs. 2 S. 2 BauGB, ortsüblich bekannt gemacht werden.

Für eine Veränderungssperre ist zunächst das Vorliegen eines wirksamen Planaufstellungsbeschlusses der Gemeinde erforderlich. Die Gemeinde muss rechtswirksam beschlossen haben, einen qualifizierten oder einfachen Bebauungsplan aufzustellen, zu ändern, zu ergänzen oder aufzuheben. Der Planaufstellungsbeschluss ist ortsüblich bekannt zu machen (s. hierzu Rn. 164 f.). In Bezug auf die zeitliche Abfolge verlangt § 14 Abs. 1 BauGB lediglich, dass der Aufstellungsbeschluss vor der Satzung über die Veränderungssperre bekannt gemacht wird. Daher ist es möglich die Aufstellung eines Bebauungsplanes und die Veränderungssperre in einer Gemeinderatssitzung zu beschließen.

Sollte ein Planaufstellungsbeschluss fehlen, so führt dieser Verstoß gegen diese materielle Voraussetzung zu einer Unwirksamkeit der Satzung über die Veränderungssperre.

Der beabsichtigte Planbereich

§ 14 Abs. 1 BauGB erwähnt die ortsübliche Bekanntmachung des Planaufstellungsbeschlusses nicht. Gemäß § 2 Abs. 1 S. 2 BauGB ist jedoch der Beschluss, einen Bebauungsplan aufzustellen, ortsüblich bekannt zu machen. Aus diesem Grund bedarf § 14 Abs. 1 BauGB einer erweiternden Auslegung dahingehend, dass der Planaufstellungsbeschluss ortsüblich bekannt zu machen ist.

Die Veränderungssperre muss zur Sicherung des Planes erforderlich sein, § 14 Abs. 1 BauGB. Dies setzt voraus, dass nach dem gegenwärtigen Stand der Planung ein Mindestmaß an zukünftigem Planinhalt absehbar sein muss.

Der zulässige Inhalt einer Veränderungssperre wird durch § 14 Abs. 1 BauGB abschließend vorgegeben. Andere Inhalte als die dort genannten sind unzulässig. Die Veränderungssperre kann zum Inhalt haben, dass

Aus dem Wortlaut des § 14 Abs. 1 BauGB („kann“) folgt, dass der Beschluss der Veränderungssperre im Ermessen der Gemeinde steht. Der Gemeinde kommt sowohl Entschließungs-, wie auch Auswahlermessen zu.

Die Rechtsfolge einer Veränderungssperre besteht darin, dass die Genehmigung für die Errichtung, Änderung, Nutzungsänderung oder Beseitigung von Vorhaben i.S.d. § 29 BauGB nicht erteilt werden darf (§ 14 Abs. 1 Nr. 1 BauGB) oder dass genehmigungsfreie, aber erhebliche oder wesentlich wertsteigernde Veränderungen (§ 14 Abs. 1 Nr. 2 BauGB) verboten sind. Diese Rechtsfolge erfährt jedoch zwei Ausnahmen.

Die erste Gruppe der Ausnahmen enthält § 14 Abs. 3 BauGB. Die dort genannten Punkte setzen sich gegenüber der Veränderungssperre durch. Hierunter fallen

Eine weitere Ausnahme ist auch nach § 14 Abs. 2 BauGB möglich. Hiernach kann die Baugenehmigungsbehörde im Einvernehmen mit der Gemeinde Ausnahmen zulassen, wenn überwiegende öffentliche Belange nicht entgegenstehen. Maßstab für das Entgegenstehen öffentlicher Belange ist der Sicherungszweck der Veränderungssperre.

Überwiegende öffentliche Belange stehen nicht entgegen, wenn

Durch eine Veränderungssperre wird die Baufreiheit des Bauherren gemäß Art. 14 Abs. 1 GG beschränkt. Zur Wahrung der Verhältnismäßigkeit ist eine zeitliche Beschränkung erforderlich. Eine Veränderungssperre gilt daher gemäß § 17 Abs. 1 S. 1 BauGB zunächst für zwei Jahre oder wenn die Gemeinde einen kürzeren Zeitraum bestimmt hat für den bestimmten Zeitraum. Gemäß § 17 Abs. 1 S. 2 BauGB ist die Zeit einer Zurückstellung gemäß § 15 Abs. 1 BauGB anzurechnen. Die Veränderungssperre kann gemäß § 17 Abs. 1 S. 3 BauGB um ein Jahr auf insgesamt drei Jahre verlängert werden. Voraussetzung hierfür ist, dass absehbar ist, dass der Sicherungszweck nach Ablauf der zwei Jahre noch immer bestehen wird.

Sollten diese vier Jahre für den Abschluss der Planung und deren Sicherung nicht genügen, so muss die Gemeinde die Veränderungssperre erneut beschließen.

Die Veränderungssperre ist außer Kraft zu setzten, wenn die Voraussetzungen für ihren Erlass entfallen sind, § 17 Abs. 4 BauGB.

Wenn die die Bauleitplanung abgeschlossen ist, tritt die Veränderungssperre von selbst außer Kraft, § 17 Abs. 5 BauGB.

Wegen des Charakters der Veränderungssperre als Satzung nach dem BauGB (vgl. § 16 Abs. 1 BauGB) ist ein verwaltungsgerichtliches Normenkontrollverfahren gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO möglich (s. hierzu Rn. 570 ff.). Wird eine Baugenehmigung wegen einer Veränderungssperre abgelehnt, ist die Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO auf Erteilung der Baugenehmigung die statthafte Klageart. Innerhalb dieser Klage erfolgt eine Inzidentkontrolle der Rechtmäßigkeit der Veränderungssperre.

Durch § 15 BauGB wird es der Gemeinde zur Sicherung eines Bebauungsplanverfahrens ermöglicht, dass sie von der Baugenehmigungsbehörde für einen Zeitraum von bis zu zwölf Monaten die Zurückstellung von Baugesuchen verlangen kann, wenn zu befürchten ist, dass die Durchführung der Planung durch das Vorhaben unmöglich gemacht oder wesentlich erschwert werden würde (§ 15 Abs. 1 S. 1 BauGB).

Die erste Voraussetzung für die Rechtmäßigkeit einer Zurückstellung von Baugesuchen besteht darin, dass die Voraussetzungen für den Erlass einer Veränderungssperre i.S.d. § 14 BauGB vorliegen (s. Rn. 248 ff.). Die Veränderungssperre darf jedoch nicht bestehen. Dies ist der Fall, wenn sie noch nicht beschlossen worden ist oder wenn sie noch nicht in Kraft getreten ist. Des Weiteren muss ein Bebauungsplanverfahren ordnungsgemäß eingeleitet worden sein. Ferner muss ein konkret erforderliches Sicherungsbedürfnis bestehen.

Hieraus wird ersichtlich, dass die Gemeinde vom Inhalt des zukünftigen Bebauungsplanes Kenntnis haben muss. Das Sicherungsbedürfnis ist nicht konkret, wenn die Gemeinde nur die Vorstellung hat, ein bestimmtes Vorhaben verhindern zu wollen.

Die Zurückstellung setzt weiterhin einen Antrag der Gemeinde voraus. Sie kann einen derartigen Antrag grundsätzlich in jeder Phase des Baugenehmigungsverfahrens stellen. Die Baugenehmigung darf jedoch nicht bereits erteilt worden sein. Gegenstand einer Zurückstellung können alle Entscheidungen, die die Zulässigkeit von Vorhaben im Einzelfall betreffen, sein. Typischerweise handelt es sich um eine Baugenehmigung.

In zeitlicher Hinsicht erfolgt eine Begrenzung auf zwölf Monate, wobei eine faktische Zurückstellung auf diesen Zeitraum anzustellen ist. Die Zurückstellung von Baugesuchen ist strikt auf zwölf Monate begrenzt. Nach Ablauf dieses Zeitraumes darf die Gemeinde nicht erneut das Mittel der Zurückstellung nutzen. Sie muss dann eine Veränderungssperre erlassen, wobei auf deren Dauer die Zeit der Zurückstellung anzurechnen ist (§ 17 Abs. 1 S. 2 BauGB). Wird eine Veränderungssperre erlassen, so endet die Zurückstellung, vgl. § 15 Abs. 1 S. 1 („wird eine Veränderungssperre … nicht beschlossen“).

Sollte für ein Vorhaben im förmlich festgesetzten Sanierungsgebiet oder im städtebaulichen Entwicklungsbereich eine Genehmigungspflicht nach § 144 Abs. 1 BauGB bestehen, so ist eine Zurückstellung gemäß § 15 Abs. 2 BauGB nicht möglich. Ist bereits eine Zurückstellung gegeben und erfolgt später die förmliche Festlegung des Sanierungsgebietes oder des städtebaulichen Entwicklungsbereichs, so wird der Bescheid über die Zurückstellung unwirksam.