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Allgemeines Verwaltungsrecht - e) Anhörung

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Allgemeines Verwaltungsrecht

e) Anhörung

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Das in der Praxis – und auch in der Klausurbearbeitung – wohl wichtigste (allerdings relativ „stumpfe“, vgl. Rn. 200) Verfahrensrecht des Beteiligten ist die in § 28 Abs. 1 VwVfG (vgl. auch § 91 Abs. 1 AO, § 24 Abs. 1 SGB X) geregelte Pflicht der Behörde zur Anhörung, welche sowohl dessen Rechtswahrung als auch als weiteres Mittel der Sachverhaltsaufklärung dient.

Guckelbeger JuS 2011, 577 (578). Danach „ist“ (gebundene Entscheidung) vor Erlass eines Verwaltungsakts,Trifft die Behörde dagegen lediglich vorbereitende Maßnahmen zur Sachverhaltsaufklärung, so findet keine Anhörung nach § 28 Abs. 1 VwVfG statt, siehe Schoch Jura 2006, 833 (835). Entsprechendes gilt bzgl. der Anordnung der sofortigen Vollziehung gem. § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO, siehe im Skript „Verwaltungsprozessrecht“ Rn. 531. Allerdings kann aus Gründen des Rechtsstaatsprinzips bzw. den Grundrechten auch außerhalb des Anwendungsbereichs von § 28 Abs. 1 VwVfG eine Anhörung geboten sein (z.B. Umsetzung eines Beamten). der in die Rechte eines Beteiligten eingreift, diesem Gelegenheit zu geben, sich zu den aus Sicht der Behörde (str.Nachweise bei Kopp/Ramsauer VwVfG § 28 Rn. 33.) für die Entscheidung erheblichen, d.h. möglicherweise relevanten, Tatsachen – nach h.M. inkl. der hiermit untrennbar verbundenen RechtsfragenAnders als im Rahmen von § 364a Abs. 1 S. 1 AO besteht nach § 28 Abs. 1 VwVfG allerdings kein Anspruch auf ein Rechtsgespräch. – zu äußern.

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Ein i.S.v. § 28 Abs. 1 VwVfG in die Rechte eines Beteiligten „eingreifenderVerwaltungsakt liegt der Rechtsprechung zufolge nur dann vor, wenn durch diesen „die bisherige Rechtsstellung des Beteiligten zu seinem Nachteil verändert, ihm eine rechtliche Verpflichtung auferlegt, insbesondere von ihm ein Tun oder Unterlassen gefordert wird (Umwandlung eines status quo in einen status quo minus).“

BVerwG NJW 1983, 2044 (2045) unter Hinweis auf BT-Drucks. 7/910, 51.

Beispiel

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T ist Träger eines Krankenhauses, für dessen Ausbau er beim Bund (B) einen zinslosen Zuschuss beantragt hat. B entsprach diesem Antrag, ordnete in einer Nebenbestimmung zum Bewilligungsbescheid allerdings an, dass die Fördermittel zu einem bestimmten Zeitpunkt verbraucht sein müssen. Nunmehr erfährt B durch den Rechnungshof, dass T einen Teil des Zuschusses nicht fristgerecht verwendet hat und fordert daher von diesem durch Bescheid ohne vorherige Anhörung Zinsen wegen der vorzeitig angeforderten Mittel. T meint, B hätte ihn zuvor anhören müssen. Zu Recht?

Ja. Denn bei dem Zinsanforderungsbescheid handelt es sich um einen Verwaltungsakt, der i.S.v. § 28 Abs. 1 VwVfG in die Rechte des am Verwaltungsverfahren beteiligten T eingreift. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn durch den Verwaltungsakt ein früherer, den Beteiligten begünstigender Verwaltungsakt für nichtig erklärt, zurückgenommen oder widerrufen oder sonst zum Nachteil des Beteiligten verändert wird. Diese Voraussetzung liegt hier vor, da B durch den Zinsanforderungsbescheid seinen vorhergehenden Bewilligungsbescheid dahingehend modifiziert hat, dass er jetzt von T eine Verzinsung der damals zinslos bewilligten Fördermittel verlangt. Vor Erlass dieses Bescheids hätte also B dem T Gelegenheit geben müssen, sich zu den entscheidungserheblichen Tatsachen zu äußern. Diese Anhörung hat B unterlassen.

Unter Hinweis auf § 28 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG und die rechtsstaatliche Zwecksetzung von § 28 Abs. 1 VwVfG, nämlich den Bürger vor Rechtsnachteilen zu bewahren, sieht die h.M. in der Literatur die Anhörungspflicht nach dieser Vorschrift demgegenüber auch dann als ausgelöst an, wenn die Behörde beabsichtigt, den Erlass eines Verwaltungsakts abzulehnen, der eine Rechtsposition erst noch begründen soll (z.B. Erteilung einer Gewerbeerlaubnis). Denn die Ablehnung einer Begünstigung wiege für den Betroffenen oftmals nicht weniger schwer als ein eingreifender Verwaltungsakt. Eine vermittelnde Auffassung bejaht die Anwendbarkeit von § 28 Abs. 1 VwVfG schließlich ebenfalls dann, wenn der ablehnende Verwaltungsakt im Rahmen einer bloßen Präventivkontrolle (z.B. Baugenehmigung) ergehen soll.

Einen Überblick über den Meinungsstand gibt Schoch Jura 2006, 833 (836) m.w.N.

Expertentipp

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In der Fallbearbeitung kann die Entscheidung dieses Meinungsstreits regelmäßig insoweit dahingestellt bleiben, als der Ablehnung eines Verwaltungsakts durch die Behörde ein auf dessen Erlass gerichteter Antrag des Beteiligten vorausgeht und im Rahmen dieser Antragsstellung die Gelegenheit zur Stellungnahme besteht. Im europarechtlichen Kontext gilt allerdings Folgendes zu beachten:

Der Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren ist vom EuGH

Erstmals: EuGH Slg. 1963, S. 107 (123) – Alvis. als allgemeiner Rechtsgrundsatz des EU-Rechts anerkannt und mittlerweile auch in Art. 41 Abs. 2 lit. a) EU-Grundrechte-Charta positiviert worden. Abweichend von der restriktiven Interpretation, die § 28 Abs. 1 VwVfG im rein nationalen Kontext durch die Rechtsprechung erfahren hat, verpflichtet die im Europarecht wurzelnde Anhörungsgarantie bei allen „nachteiligen“ Entscheidungen zur Anhörung – mithin auch dann, wenn ein Antrag auf Erlass eines begünstigenden Verwaltungsakts (z.B. Gaststättenerlaubnis gem. § 2 Abs. 1 GastG) abgelehnt werden soll. Im Anwendungsbereich des Unionsrechts ist aufgrund dessen Anwendungsvorrangs § 28 Abs. 1 VwVfG daher zwingend europarechtskonform erweiternd – i.S.d. vorgenannten „h.M. in der Literatur“ – auszulegen.Sydow JuS 2005, 97 (100).

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Definition

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Definition: Anhörung

Anhörung bedeutet, dass die für die Sachentscheidung zuständige Behörde dem Betroffenen Gelegenheit zur Äußerung zum Gang des Verfahrens, zum Gegenstand („Individualisierung des Adressaten sowie […] Konkretisierung der beabsichtigten behördlichen Maßnahme“

BVerwG NJW 2012, 2823 (2824).), den entscheidungserheblichen Tatsachen und zum möglichen Ergebnis innerhalb einer angemessenen (Vorbereitungs-)Frist gibt.Kopp/Ramsauer VwVfG § 28 Rn. 12.

Der Beteiligte muss die Möglichkeit erhalten, auf den Gang und das Ergebnis des Verfahrens dadurch Einfluss zu nehmen, dass die Behörde die im Rahmen der Anhörung abgegebene Stellungnahme zur Kenntnis nimmt und bei ihrer Entscheidung ernsthaft in Erwägung zieht. Diese soll nur auf solche Umstände gestützt werden, zu denen sich der Beteiligte zuvor äußern konnte. Die insoweit erforderlichen Informationen kann der Anhörungsberechtigte namentlich im Wege der Akteneinsicht erlangen. Ob der Betroffene von der ihm im Rahmen des rechtlichen Gehörs gebotenen Gelegenheit zur Ausführung auch tatsächlich Gebrauch macht oder hierauf – ggf. konkludent – verzichtet, ist demgegenüber unerheblich.

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Ausnahmsweise „unterbleibt“ (gebundene Entscheidung) eine Anhörung nach der praktisch kaum einmal relevanten Vorschrift des § 28 Abs. 3 VwVfG insoweit (Verhältnismäßigkeitsgrundsatz), wie ihr ein zwingendes öffentliches Interesse entgegensteht. Wie der Vergleich zu § 28 Abs. 2 Nr. 1, 2 und 5 VwVfG zeigt, unterfallen dem gerichtlich voll überprüfbaren unbestimmten Begriff des „zwingenden öffentlichen Interesses“ nur besonders gewichtige öffentliche Interessen, die gegenüber dem Zweck der Anhörung sowie dem Interesse des Betroffenen an einer solchen eindeutig und unzweifelhaft Vorrang haben und gerade durch die Anhörung verletzt würden (z.B. Lebensgefahr für Menschen, Gefährdung der Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland; nicht dagegen rein fiskalische Interessen).

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Schließlich „kann“ (Ermessen) gem. § 28 Abs. 2 VwVfG von der Anhörung abgesehen werden, wenn sie nach den Umständen des Einzelfalls „nicht geboten“ ist (unbestimmter Rechtsbegriff). Dies ist in den in § 28 Abs. 2 Nr. 1 bis 5 VwVfG nicht abschließend („insbesondere“) genannten Fällen typischerweise zu bejahen. Über die dort ausdrücklich benannten Regelbeispiele hinaus kommen ferner noch solche Gründe in Betracht, die diesen vergleichbar sind.

Hierzu siehe im Skript „Juristische Methodenlehre“ Rn. 107. Aufgrund der Bedeutung des Anhörungsrechts ist hinsichtlich der Anerkennung derart ungeschriebener Versagungsgründe jedoch Zurückhaltung geboten. Zudem bedürfen entsprechende Ermessensentscheidungen jeweils einer Begründung, die erkennen lässt, auf welchen Erwägungen die Entscheidung, von der Anhörung abzusehen, beruht (str.Nachweise zum Streitstand bei Ritgen in: Knack/Henneke, VwVfG § 28 Rn. 74.).

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Gefahr im Verzug“ i.S.v. § 28 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG „ist anzunehmen, wenn durch eine vorherige Anhörung auch bei Gewährung kürzester Anhörungsfristen ein Zeitverlust einträte, der mit hoher Wahrscheinlichkeit zur Folge hätte, dass die behördliche Maßnahme zu spät käme, um ihren Zweck noch zu erreichen. Ob eine sofortige Entscheidung objektiv notwendig war oder die Behörde eine sofortige Entscheidung zumindest für notwendig halten durfte, ist […] aus ex-ante-Sicht“

BVerwG NJW 2012, 2823 (2824). des für die Entscheidung zuständigen Amtsträgers zu beurteilen (z.B. Gefahr der Beiseiteschaffung von Vermögensgegenständen, die durch den Verwaltungsakt beschlagnahmt werden sollen).Anscheinsgefahr reicht aus. Hat die Behörde die Gefahrensituation durch eigenes Verhalten selbst heraufbeschworen, so ist umstritten, ob dieser Umstand überhaupt zu berücksichtigen ist (Nachweise bei Kopp/Ramsauer VwVfG § 28 Rn. 54). Sofern dies bejaht wird, sei die behördeneigene Säumnis zumindest im Rahmen des Ermessens zu berücksichtigen. Doch auch wenn dies einmal der Fall sein sollte, so gilt der Anhörungsverzicht aus Gründen der Verhältnismäßigkeit i.d.R. nur für die keinen Aufschub zulassenden, sofort erforderlichen Regelungen (z.B. Sicherungsmaßnahmen). Abschließende Entscheidungen hingegen bleiben regelmäßig einem „Nachverfahren“ mit Anhörung vorbehalten.

Beispiel

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Nachdem die Kfz-Zulassungsstelle durch eine Anzeige des bisherigen Haftpflichtversicherers erfahren hat, dass für das Fahrzeug des F keine dem PflVersG entsprechende Haftpflichtversicherung mehr besteht, zieht sie den Fahrzeugschein ein. F meint, er hätte zuvor gem. § 28 Abs. 1 VwVfG angehört werden müssen. Trifft diese Ansicht zu?

Nein. Von der nach § 28 Abs. 1 VwVfG grundsätzlich gebotenen Anhörung konnte die Behörde hier gem. § 28 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG ausnahmsweise absehen. Denn eine sofortige Entscheidung erschien i.d.S. als notwendig. So hat die Zulassungsstelle nach dem im konkreten Fall anwendbaren § 29d Abs. 2 S. 1 StVZO a.F. unverzüglich den Fahrzeugschein einzuziehen, sobald sie durch eine Anzeige des Haftpflichtversicherers oder auf andere Weise erfährt, dass für das betreffende Fahrzeug keine den gesetzlichen Vorgaben entsprechende Versicherung mehr besteht. Allein der Zugang einer solchen Anzeige verpflichtet die Behörde zu einem unverzüglichen Handeln. Wegen der Dringlichkeit dieser Maßnahme kann die Behörde ohne vorherige Anhörung des Adressaten tätig werden.

Expertentipp

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Ordnet die Behörde nach § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO die sofortige Vollziehung des Verwaltungsakts an, so werden die Erwägungen, die dieses Vorgehen rechtfertigen, regelmäßig auch das Absehen von einer Anhörung nach § 28 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG tragen.

BVerwG KirchE 43, 216.

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Die der Erleichterung der Verwaltungspraxis dienende Regelung in § 28 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG betreffend den Erlass von Allgemeinverfügungen, von gleichartigen Verwaltungsakten in größerer Zahl sowie von Verwaltungsakten mit Hilfe automatischer Einrichtungen gelangt u.a. dann nicht zur Anwendung, d.h. eine Anhörung ist sehr wohl erforderlich, soweit der betreffende Verwaltungsakt einzelne Bürger in besonderer Weise betrifft. Entsprechendes soll nach umstrittener Ansicht mangels Erleichterungsbedürfnis auf Seiten der Behörde ferner dann gelten, wenn die Betroffenen in einem Massenverfahren durch einen oder wenige gemeinsame Bevollmächtigte oder Vertreter repräsentiert werden.

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Ein Absehen von der Anhörung gem. § 28 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG setzt voraus, dass Maßnahmen in der Verwaltungsvollstreckung getroffen werden sollen (vgl. auch § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 VwGO i.V.m. z.B. § 112 S. 1 JustG NRW). Diese Regelung beruht auf der Erwägung, dass wesentliche Fragen bereits Gegenstand des auf den Erlass des zu vollstreckenden (Grund-)Verwaltungsakts gerichteten Hauptsacheverfahrens waren und daher im Vollstreckungsverfahren nicht mehr zu erörtern sind. Entsprechend dem Ziel dieser Regelung, die Effektivität der Vollstreckung zu sichern bzw. deren Vereitelung zu verhindern, ist ihr Anwendungsbereich auf Maßnahmen „in“ der Vollstreckung begrenzt (nach h.M. inkl. der Maßnahmen der unmittelbaren Ausführung). Insbesondere die erst nach Abschluss des Vollstreckungsverfahrens ergehenden Kostenbescheide werden dagegen nicht von § 28 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG erfasst (siehe Übungsfall Nr. 5).

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Liegt im konkreten Fall ein Grund i.S.v. § 28 Abs. 2 Nr. 1 bis 5 VwVfG vor, so entscheidet die Behörde auf der Rechtsfolgenseite nach ihrem pflichtgemäßen Ermessen. Findet hiernach keine Anhörung statt, so muss die Behörde dies in dem später erlassenen Verwaltungsakt allerdings begründen. Mangels Verwaltungsaktqualität des Absehens von der Anhörung folgt dieses Begründungserfordernis zwar nicht unmittelbar aus § 39 Abs. 1 VwVfG, wohl aber aufgrund analoger Anwendung dieser Vorschrift.

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