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Allgemeines Verwaltungsrecht - 1. Begriffsmerkmale des Verwaltungsakts

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Allgemeines Verwaltungsrecht

1. Begriffsmerkmale des Verwaltungsakts

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Video: 1. Begriffsmerkmale des Verwaltungsakts

 

Die Merkmale des Verwaltungsaktbegriffs sind in Anlehnung an Otto Mayer

Mayer Deutsches Verwaltungsrecht Band I 1. Auflage 1895, S. 95.in § 35 S. 1 VwVfG legaldefiniert (siehe ferner § 118 AO, § 31 SGB X). Danach ist Verwaltungsakt „jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist“, wobei bzgl. des Merkmals „Einzelfall“ noch § 35 S. 2 VwVfG zu beachten ist. Ob diese Merkmale im konkreten Fall erfüllt sind, beurteilt sich danach, wie der Empfänger die betreffende behördliche Maßnahme „unter Berücksichtigung der ihm erkennbaren Umstände verstehen musste; Unklarheiten gehen zu Lasten der Verwaltung.“BVerwG NJW 2012, 2901 (2902).

Prüfungsschema

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Wie prüft man: Verwaltungsakt

I.

Maßnahme = jedes Verhalten mit Erklärungswert

 

II.

Auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts = Abgrenzung öffentliches Recht ↔ Privatrecht

 

III.

Hoheitlich = wenn die Behörde einseitig Gebrauch macht von den ihr zustehenden öffentlich-rechtlichen Befugnissen

 

IV.

Behörde = jede Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt

 

V.

Zur Regelung = Ziel der behördlichen Tätigkeit ist die unmittelbare Herbeiführung einer Rechtsfolge

 

 

 

konkludenter VA bei Realakten

Rn. 59

 

 

wiederholende Verfügung ↔ Zweitbescheid

Rn. 62

 

 

vorbereitende Maßnahmen

Rn. 64

VI.

Einzelfall =

 

 

bestimmte Person (individuell) – bestimmter Sachverhalt (konkret),

 

 

bestimmte Person (individuell) – unbestimmte Vielzahl von Sachverhalten (abstrakt)

 

 

unbestimmte Vielzahl von Personen (generell) – bestimmter Sachverhalt (konkret) i.S.v. § 35 S. 2 VwVfG

 

VII.

Auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet =

 

 

Die Regelung betrifft den Rechtskreis einer außerhalb der Verwaltung stehenden natürlichen oder juristischen Person oder eines sonstigen (nur teilrechtsfähigen) Rechtssubjekts als Träger eigener Rechte (Außenwirkung)

 

 

 

 

Maßnahmen in Sonderstatusverhältnissen

Rn. 72

 

 

 

Weisungen zwischen Behörden

Rn. 73

 

 

 

mehrstufige Verwaltungsakte

Rn. 74

 

Diese Außenwirkung resultiert aus dem Entscheidungssatz („Tenor“) der Maßnahme selbst und ist nicht nur dessen – mittelbare – Nebenfolge („unmittelbar“)

 

 

Die Maßnahme soll gerade zielgerichtet (final) eine unmittelbare Außenwirkung entfalten („auf … gerichtet“)

 

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Expertentipp

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An diesen bundesrechtlichen Verwaltungsaktbegriff des § 35 S. 1 VwVfG knüpft nach h.M.

Siehe etwa BVerwG NVwZ 2012, 506 (507); Kahl Jura 2001, 505 (506) m.w.N.auch die Verwaltungsgerichtsordnung an (z.B. in §§ 42 Abs. 1, 113 Abs. 1 S. 1 VwGO) – selbst wenn im konkreten Fall eine Landesbehörde nach dem jeweiligen Landes-Verwaltungsverfahrensgesetz gehandelt hat. Aufgrund der inhaltlichen Übereinstimmung von § 35 S. 1 VwVfG mit den in den Landes-Verwaltungsverfahrensgesetzen enthaltenen Definitionen (z.B. § 35 S. 1 LVwVfG BW, Art. 35 S. 1 BayVwVfG, § 35 S. 1 VwVfG NRW; siehe aber auch § 106 Abs. 1 LVwG SH) kann in der Klausur eine Streitentscheidung jedoch dahingestellt bleiben.Siehe im Skript S_JURIQ-VerwPR/Teil_2/Kap_B/Abschn_III/Nr_7/Rz_129„Verwaltungsprozessrecht“ Rn. 129. Zum Ganzen siehe auch Bickenbach JA 2015, 481 (484 ff.).

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Unabhängig vom Vorliegen der in § 35 S. 1 VwVfG genannten materiellen Voraussetzungen ist eine regelnde behördliche Maßnahme allerdings auch bereits dann als Verwaltungsakt zu qualifizieren, wenn sie äußerlich in die Form eines Verwaltungsakts gekleidet ist (z.B. Bezeichnung als „Bescheid“, „Verfügung“ etc., Anordnung der sofortigen Vollziehung nach § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO

Hierzu siehe im Skript „Verwaltungsprozessrecht“ Rn. 528 ff., Androhung von Zwangsmitteln, Rechtsbehelfsbelehrung), sog. formeller Verwaltungsakt.Hierzu siehe Übungsfall Nr. 1 und im Skript „Verwaltungsprozessrecht“ Rn. 131. A.A. Bickenbach JA 2015, 481 (486 f.); Voßkuhle/Kaufhold JuS 2011, 34 (36).Denn für die Bestimmung der Rechtsnatur einer Maßnahme kommt es nicht darauf an, wie die Behörde rechtmäßiger Weise hätte handeln müssen, sondern in welcher Handlungsform sie – ggf. rechtswidriger Weise – tatsächlich gehandelt hat.

Hinweis

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„Von der Prüfung der Handlungsform, also vorliegend der Frage, ob überhaupt ein […] Verwaltungsakt vorliegt, ist die Prüfung der formellen und materiellen Rechtmäßigkeit des behördlichen Handelns zu unterscheiden. Die Rechtmäßigkeitskontrolle behördlichen Handelns setzt voraus, dass die gewählte Handlungsform bestimmt ist. Aus der Unterscheidung zwischen der Bestimmung der Handlungsform und der Rechtmäßigkeitsprüfung der Handlung folgt, dass dann, wenn eine behördliche Handlung die Begriffsmerkmale des Verwaltungsaktsbegriffs erfüllt, Verstöße gegen Vorschriften des Verfahrens- und des sachlichen Rechts und selbst besonders schwere Fehler, die den Verwaltungsakt nichtig machen und zu seiner Unwirksamkeit führen (vgl. §§ 44, 43 Abs. 3 VwVfG), nichts daran ändern, dass begrifflich ein – wenn auch rechtswidriger oder nichtiger – Verwaltungsakt vorliegt“.

BVerwG NVwZ 2012, 506 (507).

Beispiel

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Die Stadt K hat im Amtsblatt unter Beifügung einer Rechtsbehelfsbelehrung für bestimmte Zeiten an den bevorstehenden Karnevalstagen im Bereich des „Zülpicher Viertels“ ein allgemeines Verbot des „Mitführens und Benutzens von Glasbehältnissen“ bekannt gegeben; die sofortige Vollziehung wurde angeordnet, ein Zwangsgeld angedroht. Z, der im Zülpicher Viertel einen Kiosk betreibt, befürchtet erhebliche Umsatzeinbußen und beantragt daher beim zuständigen Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung seines gegen das Verbot erhobenen Rechtsbehelfs wiederherzustellen. Ist der Antrag statthaft?

Ja. In Abgrenzung zum vorläufigen Rechtsschutz nach § 123 Abs. 1 VwGO ist der Antrag nach § 80 Abs. 5 S. 1 VwGO dann statthaft, wenn der Antragsteller die gerichtliche Anordnung bzw. – wie hier wegen der behördlichen Anordnung der sofortigen Vollziehung gem. § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO der Fall – die gerichtliche Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung eines Widerspruchs bzw. einer Anfechtungsklage begehrt, d.h. Letztere gem. § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO die in der Hauptsache statthafte Klageart ist. Dies ist hier der Fall. Allein schon wegen der in der hiesigen Maßnahme gewählten Begrifflichkeiten handelt es sich bei dem Verbot um eine personenbezogene Allgemeinverfügung, nämlich um einen Verwaltungsakt, der sich an einen nach allgemeinen Merkmalen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis richtet (§ 35 S. 2 Var. 1 VwVfG) und nicht um eine ordnungsbehördliche Verordnung, welche Rechtsnormcharakter aufweist. Denn die angefochtene Maßnahme ist von ihrer Form her als Allgemeinverfügung erlassen worden (entsprechende Rechtsbehelfsbelehrung, Anordnung der sofortigen Vollziehung, Androhung von Zwangsmitteln) und soll auch in Bezug auf den jeweiligen Adressaten einen Einzelfall regeln (Benutzung und Mitführen von Glasbehältnissen durch Personen, die sich in bestimmten Bereichen zu bestimmten Zeiten aufhalten).

Nach h.M. kann eine Maßnahme, die zunächst keinen Verwaltungsakt darstellt, sogar noch nachträglich dadurch zu einem solchen werden, dass sie vom Bürger gleichwohl mittels (unzulässigem, vgl. § 68 Abs. 1 S. 1 VwGO) Widerspruch angegriffen wird und die Behörde hieraufhin einen Widerspruchsbescheid erlässt, in dem sie den Widerspruch gerade nicht unter Hinweis auf dessen Unstatthaftigkeit verwirft, sondern vielmehr als in der Sache unbegründet zurückweist und damit zum Ausdruck bringt, dass es sich bei der angegriffenen Maßnahme um einen Verwaltungsakt handelt, gegen den der Widerspruch statthafter Rechtsbehelf ist.

Beispiel

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P steht als Polizeiobermeister im Dienst des Bundeslands L und ist als uniformierter Polizeivollzugsbeamter eingesetzt. Er trägt seine Haare in Form eines am Hinterkopf tief angesetzten Pferdeschwanzes, wobei die Haarenden weit über den Hemdkragen bis etwa zur Mitte der Schulterblätter reichen. Mit dienstlicher Anordnung vom 11.6. wurde P aufgefordert, seine Haartracht den Vorgaben des einschlägigen Rundschreibens des Landesinnenministeriums anzupassen. Danach sei eine deutlich über den Hemdkragen reichende Haarlänge bei uniformierten Polizeibeamten mit den im Rundschreiben niedergelegten Grundsätzen über das äußere Erscheinungsbild der Beamten nicht vereinbar. Der von P gegen das Verbot eingelegte Widerspruch wurde mit der Begründung, dass der „Verwaltungsakt“ vom 11.6. rechtmäßig sei, durch Bescheid vom 9.7. zurückgewiesen und die sofortige Vollziehung der dienstlichen Anordnung vom 11.6. angeordnet. P fragt nach deren Rechtsnatur.

Die dienstliche Anordnung vom 11.6. erweist sich im Ergebnis als Verwaltungsakt. Zwar war sie zunächst nicht als solcher, sondern als behördeninterne Maßnahme zu werten. Denn diese Anordnung ist – ausgehend von ihrem objektiven Sinngehalt – nicht auf die unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet, sondern soll den Beamten in seiner Eigenschaft als Amtsträger und Glied der Verwaltung ansprechen, indem sie dessen dienstliches Erscheinungsbild als uniformierter Polizeibeamter regelt. Allerdings ist die dienstliche Anordnung vom 11.6. durch den Widerspruchsbescheid vom 9.7. zum Verwaltungsakt geworden. Die Widerspruchsbehörde hat ihr diese „Gestalt“ i.S. von § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO gegeben, indem sie die Anordnung ausdrücklich als Verwaltungsakt bezeichnet und deren sofortige Vollziehung gem. § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO angeordnet hat.

Ob eine Maßnahme als formeller Verwaltungsakt im vorstehenden Sinn einzustufen ist, bestimmt sich – ebenso wie die Ermittlung des Inhalts eines Verwaltungsakts (Auslegung; Rn. 55) – aus Sicht eines objektiven Dritten in der Position des Erklärungsempfängers unter Berücksichtigung der Umstände des Einzelfalls (§§ 133, 157 BGB analog) sowie von Treu und Glauben (§ 242 BGB analog).

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