Kursangebot | Grundkurs Staatsorganisationsrecht | Die Bundestagswahlen

Staatsorganisationsrecht

Die Bundestagswahlen

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I. Die Bundestagswahl

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Durch Wahlen erhalten die Volksvertretungen ihre demokratisches Fundament. Leiden die Wahlen an schwerwiegenden Mängeln, die sich auf das Wahlergebnis auswirken, fehlt sowohl den Abgeordneten als den von ihnen getroffenen Entscheidungen die erforderliche demokratische Legitimation.

Das Grundgesetz verlangt daher nicht nur für die Bundestagswahl in Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG, sondern auch für die Landtags- und Kommunalwahlen nach Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG die Einhaltung bestimmter Wahlrechtsgrundsätze. Für die Bundestagswahl bestehen neben den Wahlrechtsgrundsätzen weitere verfassungsrechtliche Vorgaben hinsichtlich der Wahlperiode, des Wahltermins, des Wahlalters und der Wahlprüfung. Nähere Regelungen zum Wahlverfahren regelt das Grundgesetz jedoch nicht selbst, sondern überlässt dies nach Art. 38 Abs. 3 GG dem einfachen Gesetzgeber. Deshalb sind viele wichtige Aspekte zur Bundestagswahl im Bundeswahlgesetz (BWahlG) normiert.

Beispiel

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Die Anzahl der zu wählenden Abgeordneten (598 zzgl. Überhang- und Ausgleichsmandate), die 5 %-Sperrklausel, das Zweistimmenwahlrecht etc. stehen nicht im Grundgesetz, sondern im Bundeswahlgesetz.

Expertentipp

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Die Aufteilung der Regelungen zur Bundestagswahl im Grundgesetz einerseits und im BWahlG ist für Prüfungsaufgaben von Bedeutung. Aufgrund der Höherrangigkeit des Grundgesetzes müssen alle Regelungen des Bundeswahlgesetzes mit dem Grundgesetz, insbesondere also den Wahlrechtsgrundsätzen in Einklang stehen. Wahlrechtlich geprägte Staatsrechtsklausuren haben deshalb oft die Aufgabenstellung, dass eine Regelung des BWahlG am Maßstab des Grundgesetzes zu prüfen ist.

Gem. Art. 39 Abs. 1 S. 1 GG wird der Bundestag regelmäßig aller vier Jahre neu gewählt. Eine Neuwahl darf frühestens drei Monate und muss spätestens einen Monat vor Ablauf der Wahlperiode stattfinden.

Eine vorzeitige Auflösung des Bundestages ist nur in zwei Fällen vorgesehen:

wenn es nicht zur Wahl des Bundeskanzlers kommt (Art. 63 Abs. 4 S. 3 GG, s. Rn. 176) oder

wenn der Vertrauensantrag des Bundeskanzlers vom Parlament abgelehnt wird (Art. 68 GG, s. Rn. 178).

In beiden Fällen bedarf es einer entsprechenden Entscheidung des Bundespräsidenten.

Im Falle der vorzeitigen Auflösung des Bundestags findet die Neuwahl innerhalb von 60 Tagen nach der Auflösung statt (Art. 39 Abs. 1 S. 4 GG).

Mit dem Ende der Wahlperiode des Bundestages gelten alle Vorlagen (mit Ausnahme von Petitionen und Vorlagen, die keiner Beschlussfassung bedürfen) als erledigt (§ 125 Geschäftsordnung des Bundestages – GOBT). Dieser (verfassungsgewohnheitsrechtlich begründete) Grundsatz der Diskontinuität bedeutet etwa, dass alle noch nicht beschlossenen Gesetzentwürfe unabhängig vom Stand der Beratungen erneut in den neu gewählten Bundestag einzubringen sind.

1. Personalisierte Verhältniswahl

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In Art. 38 Abs. 1 und 2 GG werden nur die Grundzüge der Wahl der Abgeordneten des Bundestages umrissen. Gem. Art. 38 Abs. 3 GG wird das Nähere durch das BWahlG geregelt.

Expertentipp

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Bitte nehmen Sie bei den folgenden Erörterungen neben dem GG unbedingt auch das BWahlG zur Hand.

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Der Gesetzgeber darf in Ausführung dieses Regelungsauftrags das Verfahren der Wahl zum Bundestag als Mehrheitswahl oder als Verhältniswahl gestalten. Er darf auch beide Wahlsysteme miteinander verbinden, solange dabei die Grundsätze des Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG berücksichtigt werden.

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Das geltende Wahlrecht verbindet beide Systeme: Nach § 1 Abs. 1 S. 2 BWahlG werden die Abgeordneten des Bundestags, deren regelmäßige Zahl nach § 1 Abs. 1 S. 1 BWahlG 598 beträgt, nach den Grundsätzen einer personalisierten Verhältniswahl gewählt.

Jeder Wähler hat nach § 4 BWahlG zwei Stimmen. Das Element der Personenwahl findet darin seinen Ausdruck, dass die Hälfte der Abgeordneten gem. § 1 Abs. 2, § 4 BWahlG mit der Erststimme auf der Grundlage von Kreiswahlvorschlägen in Wahlkreisen nach den Grundsätzen der Mehrheitswahl gewählt werden und dadurch ein Direktmandat gewinnt. Mit der Zweitstimme werden die übrigen 299 Abgeordneten aufgrund von Landeslisten der politischen Parteien nach den Grundsätzen der Verhältniswahl gewählt, § 1 Abs. 2, § 4 Hs. 2, § 27 Abs. 1 S. 1 BWahlG.

Das Verhältnis von Erst- und Zweitstimme ist in §§ 5, 6 BWahlG geregelt. Die Mandatszuteilung vollzieht sich nach diesen Regelungen in mehreren Schritten. Zunächst werden die in den Wahlkreisen errungenen Direktmandate ermittelt. Sodann wird die jeder Landesliste zustehende Abgeordnetenzahl separat in den Ländern ermittelt, § 6 Abs. 2 S. 1 BWahlG. Dabei werden die Sitzkontingente der Länder nach dem Bevölkerungsanteil der Länder bestimmt. Schließlich werden für die endgültige Mandatsverteilung die in den Wahlkreisen errungenen Direktmandate auf die für jede Landesliste ermittelte Abgeordnetenzahl angerechnet (§ 6 Abs. 4 S. 1 BWahlG). Übersteigt die Zahl der von einer Partei in einem Land errungenen Direktmandate die Zahl der ihr nach dem Anteil der Wählerzweitstimmen zustehenden Sitze, bleiben diese Mandate der Partei zwar erhalten (sog. Überhangmandate, § 6 Abs. 4 S. 2 BWahlG). Jedoch ist im Anschluss die Gesamtsitzzahl so weit anzupassen, dass Überhangmandate im Verhältnis der Parteien zueinander vollständig ausgeglichen werden (§ 6 Abs. 5, Abs. 6, Abs. 7 BWahlG); sog. Ausgleichsmandate.

Zur Berechnung der Sitzzuteilung an die Parteien und für die Verteilung der Wahlkreise auf die Länder wird das Verfahren „Sainte-Laguë/Schepers“ angewandt. Bei dieser Methode werden die jeweiligen Anzahlen der Zweitstimmen für die einzelnen Parteien durch einen gemeinsamen Divisor geteilt. Die sich ergebenden Quotienten werden standardmäßig zu Sitzzahlen gerundet, d.h., bei einem Bruchteilsrest von mehr oder weniger als 0,5 wird auf- oder abgerundet. Bei einem Rest von genau 0,5 entscheidet das Los. Der Divisor wird dabei so bestimmt, dass die Sitzzahlen in der Summe mit der Gesamtzahl der zu vergebenden Mandate übereinstimmen: Im ersten Schritt wird die Gesamtanzahl aller zu berücksichtigenden Stimmen durch die Gesamtanzahl der zu verteilenden Sitze geteilt und auf diese Weise ein vorläufiger Zuteilungsdivisor ermittelt wird. Etwa verbleibende Diskrepanzen werden in den folgenden Schritten durch Herauf- oder Herabsetzung des Zuteilungsdivisors so lange abgebaut, bis die Endzuteilung erreicht ist, bei der die Sitzzuteilung mit der Anzahl der zu vergebenden Sitze übereinstimmt.

Vgl. Bundeswahlleiter, Erläuterung des Verfahrens der Umrechnung von Wählerstimmen in Bundestagssitze mit dem vorläufigen Ergebnis der Bundestagswahl 2017 https://bundeswahlleiter.de.

2. Die Wahlrechtsgrundsätze des Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG

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Gem. Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG werden die Abgeordneten des Bundestages in allgemeiner, unmittelbarer, freier, gleicher und geheimer Wahl gewählt.

Video: Die Bundestagswahlen

Die Wahlrechtsgrundsätze des Art. 38 Abs. 1 GG binden den Gesetzgeber, wenn er gem. Art. 38 Abs. 3 GG das Wahlrecht in einem Bundesgesetz näher ausgestaltet. Eingriffe des Gesetzgebers in die Wahlrechtsgrundsätze bedürfen zu ihrer Rechtfertigung eines zwingenden Grundes.

BVerfGE 28, 220, 225.

a) Allgemein

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Der Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl untersagt den unberechtigten Ausschluss von Staatsbürgern von der Teilnahme an der Wahl. Er verbietet dem Gesetzgeber, bestimmte Bevölkerungsgruppen aus politischen, wirtschaftlichen oder sozialen Gründen von der Ausübung des Wahlrechts auszuschließen und fordert, dass grundsätzlich jeder sein Wahlrecht in möglichst gleicher Weise ausüben können soll.

BVerfGE 58, 202, 205.

Beispiel

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Bis zur Einführung des Wahlrechts für Frauen im Jahr 1918 war diese Bevölkerungsgruppe von der Ausübung des Wahlrechts ausgeschlossen. Unvereinbar mit der Allgemeinheit der Wahl ist auch das Zensuswahlrecht, bei dem das Wahlrecht abhängig vom Einkommen ist.

Wahlberechtigt ist nach Art. 38 Abs. 2 GG, wer das achtzehnte Lebensjahr vollendet hat.

Hinweis

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Für eine Absenkung des Wahlalters wäre eine Grundgesetzänderung notwendig.

Nach § 12 Abs. 1 BWahlG sind Ausländer vom Wahlrecht auf Bundesebene ausgeschlossen. Fraglich ist, ob dies mit dem Art. 38 Abs. 1 GG, dem Grundsatz der allgemeinen Wahl, zu vereinbaren ist. Die h.M. geht davon aus, dass die Wahl der Willensbildung durch das Staatsvolk als Souverän dient, vgl. Art. 20 Abs. 2 GG. Das Staatsvolk wird in der Präambel und Art. 146 GG jeweils explizit als das „deutsche Volk“ bezeichnet. Ist aber das „Volk“ in diesem Sinne durch die Wahlrechtsgrundsätze berechtigt, kann ein Verstoß gegen Art. 38 Abs. 1 GG dann nicht vorliegen, wenn Personen ausgeschlossen werden, die überhaupt nicht zum so definierten Volk gehören. Die Zugehörigkeit zum Staatsvolk vermittelt jene dauerhafte Beziehung des Bürgers zum Staat, die durch die dauerhafte Unterwerfung unter die Staatsgewalt gekennzeichnet ist. Hieraus folgt die Notwendigkeit der demokratischen Legitimation dieser Staatsgewalt. Für den Ausländer besteht diese dauerhafte Bindung zum Staat nicht. Eine Neudefinition des Volkes durch Änderung des Grundgesetzes ist daher wegen Art. 79 Abs. 3 GG nicht möglich. Dies gilt auch für die Landtagswahlen wegen des Homogenitätsgebotes in Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG. Für kommunale Wahlen sind zum Teil abweichende Auffassungen vertreten worden, der Volksbegriff könne hierfür abweichend bestimmt werden. Das BVerfG

BVerfGE 83, 37 ff. ist dem entgegengetreten, hat aber die Möglichkeit einer Verfassungsänderung offen gehalten. Durch eine Verfassungsänderung wurde für Kommunalwahlen in Art. 28 Abs. 1 S. 3 GG explizit ein Wahlrecht für Personen aus anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft ermöglicht, nicht jedoch für Ausländer aus anderen Staaten.

Einschränkungen des Wahlrechts sind nur zulässig, wenn sie sich aus dem Wesen des Wahlrechts ergeben. Sie sind in §§ 12, 13 BWahlG geregelt. Dabei sind insbesondere die Einschränkungen bei sog. „Auslandsdeutschen“ relevant. Hierbei handelt es sich um Deutsche im Sinne des Art. 116 Abs. 1 GG, die am Wahltag außerhalb der BR Deutschland ihre Wohnung oder ihren gewöhnlichen Aufenthalt haben. Diese sind § 12 Abs. 2 S. 1 BWahlG wahlberechtigt, sofern sie

entweder nach Vollendung ihres vierzehnten Lebensjahres mindestens drei Monate ununterbrochen in der BR Deutschland eine Wohnung innegehabt haben und dieser Aufenthalt nicht länger als 25 Jahre zurück liegt oder

aus anderen Gründen persönlich und unmittelbar Vertrautheit mit den politischen Verhältnissen in der BR Deutschland erworben haben und von ihnen betroffen sind (z.B. als Grenzpendler ihren Arbeitsplatz in Deutschland haben).

Ein Ausschluss vom Wahlrecht ist nur unter den engen Voraussetzungen des § 13 BWahlG (z.B. für Betreute in allen Angelegenheiten mangels entsprechender Einsichtsfähigkeit) zulässig.

b) Unmittelbar

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Aus dem Grundsatz der Unmittelbarkeit folgt, dass die Bestimmung der Abgeordneten durch die Wähler selbst und direkt erfolgt. Der Wähler muss vor dem Wahlakt klar erkennen, wer sich um ein Mandat bewirbt und wie sich seine Stimmabgabe darauf auswirkt.

BVerfGE 95, 335, 350.

Definition

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Definition: Unmittelbar

Unmittelbar ist eine Wahl, wenn zwischen der Entscheidung des Wählers und der Wahl des Bewerbers kein weiterer Willensakt fällt.

Beispiel

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Die Entscheidung durch ein sog. Wahlmännergremium wie bei den Präsidentschaftswahlen in den USA ist in Deutschland ausgeschlossen. Hingegen verstößt die nach § 6 BWahlG vorgesehene Listenwahl nicht gegen den Grundsatz der Unmittelbarkeit, weil die Entscheidung über die Liste der Wahl vorausgeht (§ 27 BWahlG) und die festgelegte Reihenfolge unabänderlich ist.

Im Falle einer Nachbesetzung von Listenplätzen ausgeschiedener Kandidaten oder Mitglieder des Bundestages ist der Grundsatz der Unmittelbarkeit nicht verletzt, wenn das Ausscheiden auf „Handlungen der Gewählten selbst“ (z.B. Rücktritt) zurückzuführen ist.

Hinweis

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Es ist in diesem Zusammenhang zu berücksichtigen, dass aufgrund des freien Mandates der Abgeordneten nach Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG weder ein Parteiaustritt bzw. -ausschluss noch ein Fraktionsaustritt bzw. -ausschluss zu einem Ausscheiden aus dem Bundestag führt. Dies gilt auch dann, wenn der Abgeordnete nicht als Wahlkreisbewerber direkt gewählt worden ist, sondern über die Liste seiner (ehemaligen) Partei in den Bundestag gewählt worden ist. Bei noch nicht im Bundestag gewählten Abgeordneten führt ein Ausscheiden aus der Partei allerdings dazu, dass der ausgeschiedene Listenkandidat bei einer etwaigen Listennachfolge (z.B. wegen Rücktritts eines Abgeordneten) unberücksichtigt bleibt, § 48 Abs. 1 S. 2 BWahlG.

c) Frei

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Der Grundsatz der freien Wahl sichert die Ausübung des Wahlrechts gegenüber Zwang und Druck. Legitim sind hingegen der Wahlkampf und die ihn bestimmende Wahlpropaganda und -werbung.

Die Freiheit der Wahl schützt die Wähler auch vor objektiv unrichtigen oder parteiergreifenden Äußerungen von Hoheitsträgern, die im zeitlichen und sachlichen Zusammenhang mit einer Wahl stehen. In solchen Fällen amtlicher Wahlbeeinflussung liegt zudem ein Verstoß gegen den Grundsatz der Gleichheit der Wahl und gegen das Demokratieprinzip vor.

Expertentipp

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Auch hier wird wieder der enge Zusammenhang zwischen den Wahlgrundsätzen und dem Demokratieprinzip (Rn. 20) deutlich.

d) Geheim

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Der Wahl als Instrument demokratischer Legitimation und pluralistischer Willensbildung muss eine geheime Wahl zugrunde liegen, um Auskunft darüber zu geben, was der Bürger wirklich denkt.

Definition

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Definition: Geheimheit

Die Geheimheit der Wahl sichert die freie Wahl und erfordert, dass der Wahlvorgang so ausgestaltet wird, dass der Wähler seine Wahlentscheidung trifft, ohne dass Dritte davon Kenntnis nehmen können.

BVerfGE 99, 1, 13.

Auf den Schutz des Geheimhaltungsgebotes kann der Wähler nicht verzichten. Die Kennzeichnung des Stimmzettels außerhalb der Wahlkabine führt deshalb zur Zurückweisung des Wählers. Es ist allerdings niemand gehindert, die Partei seiner Wahl zu nennen.

Hinweis

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Die Auszählung der Stimmen folgt wegen der nach dem Demokratieprinzip erforderlichen Öffentlichkeit der Wahl hingegen öffentlich, siehe Rn. 96.

89

Bei der Briefwahl ist die freie und geheime Wahl nur bedingt gewährleistet. Es kann nicht ausgeschlossen werden, dass bei der Stimmabgabe Dritte beteiligt waren und Einfluss genommen haben. Andererseits dient die Briefwahl der Allgemeinheit der Wahl, da auch Wähler abstimmen können, denen der Gang zum Wahlaum am Wahltermin nicht möglich ist. Deshalb werden im Rahmen der Briefwahl gewisse Einschränkungen der geheimen Wahl hingenommen. Jedoch hat das BVerfG

BVerfGE 134, 25 mit Anm. Bätge KommunalPraxis Wahlen 2013, 77. die mit der Briefwahl verbundene Gefährdung der geheimen und freien Stimmabgabe unter bestimmten Voraussetzungen hingenommen: Der Wähler muss die Briefwahl beantragen und hat bei ihrer Ausübung eidesstattlich zu versichern, dass er den Stimmzettel persönlich und unbeeinflusst ausgefüllt hat.

e) Gleich

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Definition

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Definition: Gleichheit der Wahl

Der Grundsatz der Gleichheit der Wahl verlangt, dass jedermann sein aktives und passives Wahlrecht in formal möglichst gleicher Art und Weise ausüben können soll.

BVerfGE 1, 208, 247; 95, 335, 366; 122, 304, 314 f.

Hinweis

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Die Gleichheit der Wahl muss nicht nur beim Wahlvorgang selbst, sondern auch bei der Wahlvorbereitung, der Wahlwerbung und der Wahlkampfkostenerstattung gewährleistet sein.

Der Grundsatz der Gleichheit der Wahl fordert, dass die Stimme jedes Wahlberechtigten – im Rahmen des vom Gesetzgeber nach Art. 38 Abs. 3 GG festzulegenden Wahlsystems – die gleiche rechtliche Erfolgschance hat. Er spiegelt sich in Bezug auf das passive Wahlrecht im Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien.

BVerfGE 95, 408, 417.

91

Wahlgleichheit bedeutet zum einen, dass jede abgegebene Stimme als eine Stimme zählt – Grundsatz der Zählwertgleichheit.

Beispiel

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Um das Gewicht der Familien mit Kindern zu stärken, sollen sog. Familienwahlen eingeführt werden, bei denen die Erziehungsberechtigten Minderjähriger zusätzliche Stimmen für ihre Kinder bekommen. Eine solche Regelung würde gegen den Grundsatz der Zählwertgleichheit verstoßen.

Degenhart Staatsrecht I Rn. 85. Auch eine Vertretung des Minderjährigen durch den wahlberechtigen Erziehungsberechtigten wäre unzulässig, da in diesem Fall der Grundsatz der Unmittelbarkeit der Wahl verletzt wäre.Schreiber BWG, § 12 Rn. 10, siehe auch VG Stuttgart KommunaPraxis Wahlen 2016, 38 mit Anm. Bätge ebenda.

Zum anderen bedeutet Wahlgleichheit, dass jede Stimme gleiches Gewicht für die Zusammensetzung des Parlaments, also gleiche rechtliche Erfolgschancen hat

BVerfGE 82, 322, 337. – Grundsatz der Erfolgswertgleichheit. Diesen Erfordernissen hat der Gesetzgeber im Bundeswahlgesetz Rechnung zu tragen.

Expertentipp

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Näheres zur Mehrheits- und Verhältniswahl finden Sie unter Rn. 82.

Der Grundsatz der Wahlgleichheit wirkt sich in den Systemen der Mehrheits- und der Verhältniswahl unterschiedlich aus. Dem Zweck der Mehrheitswahl entspricht es, dass nur die für den Mehrheitskandidaten abgegebenen Stimmen zur Mandatszuteilung führen. Die auf den Minderheitskandidaten entfallenden Stimmen bleiben hingegen bei der Vergabe der Mandate unberücksichtigt. Die Wahlgleichheit fordert hier über den gleichen Zählwert aller Stimmen hinaus nur, dass bei der Wahl alle Wähler auf der Grundlage möglichst gleich großer Wahlkreise und von daher mit annähernd gleichem Stimmgewicht teilnehmen können.

BVerfGE 95, 335, 353. Hingegen bedeutet Wahlgleichheit bei der Verhältniswahl, dass jeder Wähler mit seiner Stimme den gleichen Einfluss auf die Zusammensetzung der Vertretung haben muss.BVerfGE 16, 130, 139. Ziel des Verhältniswahlsystems ist es, dass alle Parteien in einem möglichst den Stimmenzahlen angenäherten Verhältnis in dem zu wählenden Organ vertreten sind. Zur Zählwertgleichheit tritt im Verhältniswahlrecht die Erfolgswertgleichheit hinzu.

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Der Grundsatz der Gleichheit der Wahl unterliegt ebenso wie der Grundsatz der Chancengleichheit der politischen Parteien keinem absoluten Abweichungsverbot. Allerdings bedürfen Differenzierungen des Gesetzgebers bei der Ordnung des Wahlrechts stets der Rechtfertigung. Es genügen in diesem Zusammenhang „zureichende“, „aus der Natur des Sachbereichs der Wahl der Volksvertretung sich ergebende Gründe“.

BVerfGE 6, 84, 92. Hierzu zählt insbesondere die Verwirklichung der mit der Wahl verfolgten Ziele, insbesondere die Gewährleistung der Funktionsfähigkeit der zu wählenden Volksvertretung (s. Fünf-Prozent-Sperrklausel, Rn. 93) und die Sicherung des Charakters der Wahl als eines Integrationsvorgangs bei der politischen Willensbildung des Volkes (zur Problematik der Grundmandate s. Rn. 94).

aa) Die Fünf-Prozent-Sperrklausel

93

Expertentipp

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Zur Chancengleichheit der Parteien s. Rn. 31.

Nach der Fünf-Prozent-Sperrklausel des § 6 Abs. 3 S. 1 Hs. 1 BWahlG bleiben Parteien bei der Sitzvergabe im Bundestag unberücksichtigt, die nicht mindestens fünf Prozent der gültigen Zweitstimmen erhalten haben. Entsprechend ist der Erfolgswert der für sie abgegebenen Stimmen gleich Null – im Gegensatz zu den Stimmen, die für die erfolgreichen Parteien abgegeben wurden. Die Sperrklausel bedeutet also eine erhebliche Einschränkung der Wahlrechtsgleichheit.

Gleichzeitig werden die Parteien durch die Sperrklausel ungleich behandelt: Scheitern sie an der Fünf-Prozent-Hürde, werden sie bei der Vergabe der Mandate nicht berücksichtigt. Listenverbindungen von zwei oder mehr Parteien, die für sich jeweils die Fünf-Prozent-Hürde nicht überwinden, aber zusammen mehr als fünf Prozent der abgegebenen Wählerstimmen erzielen, sind unzulässig.

Das BWahlG wurde in Reaktion auf BVerfGE 121, 266 ff. entsprechend geändert.

Hinweis

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Die Interessenvertretung und Regionalpartei des Südschleswigschen Wählerverbands (SSW), die für das Landesparlament von Schleswig-Holstein kandidiert, ist als Partei nationaler Minderheiten (dänische Minderheit in Schleswig-Holstein) von der Fünf-Prozent-Sperrklausel gem. § 6 Abs. 3 S. 2 BWahlG befreit.

Die durch die Fünf-Prozent-Sperrklausel bewirkte Ungleichgewichtung der Wählerstimmen wird mit dem Argument der Wahrung der Handlungs- und Entscheidungsfähigkeit des Parlaments durch die Bildung regierungsfähiger Mehrheiten gerechtfertigt. Die auch in anderen Staaten mit Verhältniswahlsystem übliche Sperrklausel soll in Reaktion auf die Verhältnisse in der Weimarer Republik eine politische Zersplitterung des Parlamentes verhindern, die seine Handlungsfähigkeit gefährden könnte. Denn ohne derartige Hürden bestünde die Gefahr, dass es auch kleinen Gruppen mit zerstreuter Wählerschaft gelänge, ins Parlament einzuziehen. Regierungsbildung und Regierungsstabilität würden dadurch erschwert. Wegen der Funktion der Wahlen, zur Integration aller Kräfte und Strömungen im Volk beizutragen, sieht das BVerfG bei einer Sperrklausel von fünf Prozent jedoch die Obergrenze.

BVerfGE 95, 408, 418 f.

Expertentipp

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Ob eine Sperrklausel und der damit einhergehende schwerwiegende Eingriff in die Wahlrechtsgleichheit und Chancengleichheit der Parteien zur Sicherstellung der Funktionsfähigkeit des Vertretungsorgans gerechtfertigt sind, hängt von der konkreten Aufgabenstellung und den spezifischen Arbeitsbedingungen ab. Sie müssen in Ihrer Argumentation deshalb unbedingt auf die tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse in dem jeweiligen Vertretungsorgan (Bundestag, Europäisches Parlament, Landtag bzw. kommunale Vertretungen) eingehen. Siehe hierzu auch Übungsfall Nr. 3 (Rn. 99)

Beispiel

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Das BVerfG hat für die Europawahl entschieden, dass dort eine Fünf-Prozent-Sperrklausel gegen die Grundsätze der Wahlrechtsgleichheit und der Chancengleichheit der politischen Parteien verstößt.

BVerfGE 129, 300.

Nach Ansicht des Gerichts ist die Funktionsfähigkeit des Europäischen Parlaments durch das Vorhandensein kleiner politischer Gruppierungen nicht in einem für die Rechtfertigung der Fünf-Prozent-Sperrklausel erforderlichen Maße beeinträchtigt:

Aufgrund der erheblichen Integrationskraft der Fraktionen im Europäischen Parlament, die eine große Bandbreite der verschiedenen politischen Strömungen in den Mitgliedstaaten auffangen, ist davon auszugehen, dass auch weitere Kleinparteien, die beim Fortfall der Sperrklauseln im Europäischen Parlament vertreten wären, sich den bestehenden Fraktionen anschließen und mit ihnen die erforderlichen Abstimmungsmehrheiten organisiert werden können.

Eine mit der Wahl zum Bundestag vergleichbare Interessenlage besteht auf europäischer Ebene nicht. Das Europäische Parlament wählt keine Regierung, die auf seine fortlaufende Unterstützung angewiesen wäre. Ebenso wenig ist die Gesetzgebung der Europäischen Union von einer gleichbleibenden Mehrheit im Europäischen Parlament abhängig, die von einer stabilen Koalition bestimmter Fraktionen gebildet würde und der eine Opposition gegenüberstünde. Zudem ist die EU-Gesetzgebung nach dem Primärrecht so konzipiert, dass sie nicht von bestimmten Mehrheitsverhältnissen im Europäischen Parlament abhängig ist.

Hinweis

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Prüfungsmaßstab für die Gewährleistung der Wahlrechtsgleichheit bei der Europawahl ist nicht Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG, sondern Art. 3 Abs. 1 GG und Art. 21 Abs. 1 GG i.V.m. dem Demokratieprinzip.

bb) Die Grundmandatsklausel

94

Durch die Grundmandatsklausel wird gemäß § 6 Abs. 3 S. 1 Hs. 2 BWahlG die Fünf-Prozent-Sperrklausel gelockert: Sie bestimmt, dass die Parteien auch bei Unterschreiten der Fünf-Prozent-Hürde an der Sitzverteilung nach Landeslisten teilnehmen, wenn ihre Kandidaten mit den Erststimmen der Wähler in mindestens drei Wahlkreisen ein Direktmandat errungen haben.

Beispiel

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Bei der Bundestagswahl 1994 erlaubte die Grundmandatsklausel der PDS den Wiedereinzug in den Bundestag. Sie erzielte zwar nur einen Zweitstimmenanteil von 4,4 Prozent, errang aber vier Direktmandate.

Die Regelung bedeutet eine Beeinträchtigung der Wahlrechtsgleichheit zu Lasten der Parteien, die keine Direktmandate in der erforderlichen Anzahl erringen. Sie hat bei einem Wahlergebnis von jeweils unter fünf Prozent zur Folge, dass Zweitstimmen, die für eine Partei mit drei Direktmandaten gegeben wurden, einen höheren Erfolgswert haben als Zweitstimmen für eine Partei, die nicht drei Direktmandate gewonnen hat. Damit schränkt die Grundmandatsklausel den Grundsatz der Gleichheit der Wahl gem. Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG ein. Zudem betrifft sie den Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien gem. Art. 21 Abs. 1 i.V.m. Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG.

Das BVerfG rechtfertigt diese Ungleichbehandlung dadurch, dass der Erwerb eines Direktmandats Rückschlüsse auf die Integrationskraft politischer Parteien und deren Verankerung in der Bevölkerung erlaubt. Wenn es einer insgesamt unterhalb der Fünf-Prozent-Grenze liegenden Partei gelingt, mit ihren Kandidaten mehrere Wahlkreismandate zu erringen, soll der Gesetzgeber dies als Indiz dafür werten dürfen, dass diese Partei besondere Anliegen aus der Bevölkerung aufgegriffen hat, die allgemein eine Repräsentanz im Parlament rechtfertigen. Er darf sie in diesem Sinne als politisch bedeutsam ansehen und deswegen an der Verteilung der Listenmandate teilnehmen lassen.

BVerfGE 95, 408, 420 f.

cc) Überhang- und Ausgleichsmandate

95

Überhangmandate entstehen, wenn eine Partei in einem Bundesland mehr Wahlkreise gewinnt, als Mandate auf ihre Landesliste entfallen. Die überzähligen Direktmandate stehen der Partei als Überhangmandate zu, § 6 Abs. 4 S. 2 BWahlG. Das BVerfG

BVerfGE 131, 316. hält die Zuteilung von Überhangmandaten ohne Ausgleich oder Verrechnung für mit dem Grundsatz der Gleichheit der Wahl unvereinbar, weil dadurch neben der Zweitstimme auch die Erststimme Einfluss auf die Sitzverteilung im Bundestag gewinne. In dem vom Gesetzgeber geschaffenen System der mit der Personenwahl verbundenen Verhältniswahl seien Überhangmandate nur in einem Umfang hinnehmbar, der den Grundcharakter der Wahl als einer Verhältniswahl nicht aufhebt. Der Bundesgesetzgeber hat als Folge dieser Entscheidung einen vollständigen Ausgleich der entstehenden Überhangmandate durch Ausgleichsmandate normiert (§ 6 Abs. 5–7 BWahlG). Dies führt dazu, dass die Gesamtzahl der Sitze von den eigentlich in § 1 Abs. 1 S. 1 BWahlG regelmäßig vorgesehenen 598 deutlich ansteigt.

Beispiel

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Nach der Bundestagswahl 2017 hat der Bundestag 709 Sitze. Hiervon sind 46 Überhangmandate und 65 Ausgleichsmandate.

f) Öffentlichkeit der Wahl

96

Als ungeschriebenen verfassungsrechtlichen Wahlrechtsgrundsatz hat das Bundesverfassungsgericht den Grundsatz der Öffentlichkeit der Wahl aus Art. 38 Abs. 1 i.V.m. Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 GG hergeleitet. Er gebietet, „dass alle wesentlichen Schritte der Wahl öffentlicher Überprüfbarkeit unterliegen, soweit nicht andere verfassungsrechtliche Belange eine Ausnahme rechtfertigen“.

BVerfGE 123, 39 (1. Leitsatz).

Die Öffentlichkeit der Wahl ist danach Grundvoraussetzung für eine demokratische politische Willensbildung. Sie umfasst das Wahlvorschlagsverfahren, die Wahlhandlung (in Bezug auf die Stimmabgabe durchbrochen durch das Wahlgeheimnis) und die Ermittlung des Wahlergebnisses.

BVerfGE 123, 39, 68.

Beispiel

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Nicht mit dem Grundsatz der Öffentlichkeit der Wahl vereinbar sind nicht öffentliche Auszählungen durch die Wahlvorstände, wenn der Wahlraum verschlossen ist.

BVerwGE 142, 124 mit Anm. Bätge KommP Wahlen 2012, 117.

Im Hinblick auf die Verwendung von Wahlcomputern muss für den Wähler hinreichend erkennbar und nachvollziehbar sein, was mit seiner Stimme geschieht.

BVerfGE 123, 39.

3. Wahlprüfung durch das Bundesverfassungsgericht

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Über die Gültigkeit einer Bundestagswahl, einschließlich der Gültigkeit der Wahl eines Abgeordneten, entscheidet das BVerfG im Wahlprüfungsverfahren nach Art. 41 Abs. 2 GG, §§ 13 Nr. 3, 48 BVerfGG. Es soll die gesetzmäßige Zusammensetzung des Bundestages gewährleisten.

Antragsberechtigt sind:

Der Abgeordnete, dessen Mitgliedschaft bestritten ist.

Jeder einzelne Wahlberechtigte, wenn seiner Beschwerde mindestens 100 weitere Wahlberechtigte beitreten.

Eine Fraktion oder eine Minderheit des Bundestages, die mindestens ein Zehntel der gesetzlichen Mitglieder umfasst.

Expertentipp

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Abgesehen vom ersten Fall handelt es sich um ein objektives Beanstandungsverfahren, der Antragsteller muss nicht geltend machen, in eigenen Rechten verletzt zu sein.

Hinweis

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Dem verfassungsgerichtlichen Verfahren ist ein Wahlprüfungsverfahren beim Bundestag vorgeschaltet. Zum Verfahren lesen Sie sich bitte die §§ 1 ff. WahlprüfG durch.

98

Für die Begründetheit des Verfahrens kommt es darauf an, dass Fehler im Wahlverfahren sich auf die Mandatsverteilung auswirken konnten. Ein mandatsrelevanter Wahlfehler liegt immer dann vor, wenn durch die geltend gemachte Rechtsverletzung die gesetzmäßige Zusammensetzung der zu wählenden Körperschaft berührt sein kann. Dabei darf es sich nicht nur um eine theoretische Möglichkeit handeln. Das BVerfG prüft im Wahlprüfungsverfahren nicht nur den angegriffenen Beschluss des Bundestages in formeller Hinsicht und darauf, ob Vorschriften des materiellen Rechts zutreffend angewandt worden sind, sondern auch, ob das angewandte Wahlgesetz mit der Verfassung in Einklang steht.

Bei der Feststellung von Wahlfehlern kann die Wahl dann für ungültig erklärt werden, wenn bei fehlerfreiem Wahlverlauf das Wahlergebnis in mandatsrelevanter Art anders ausgefallen wäre. Grundsätzlich ist das Erfordernis des Bestandsschutzes einer gewählten Volksvertretung, das seine rechtliche Grundlage im Demokratiegebot findet, mit den Auswirkungen des festgestellten Wahlfehlers abzuwägen. Wahlbeeinflussungen einfacher Art und ohne jedes Gewicht führen nicht zur Ungültigkeit einer Wahl. Die Ungültigerklärung einer gesamten Wahl setzt einen erheblichen Wahlfehler von solchem Gewicht voraus, dass ein Fortbestand der in dieser Weise gewählten Volksvertretung unerträglich erschiene.

BVerfGE 103, 111, 134; vgl. auch BVerfG E 123, 39 ff.

Hinweis

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Der Ausgleich erfolgt nach dem Grundsatz der praktischen Konkordanz:

Hesse Verfassungsrecht Rn. 72 ff.

Wo Kollisionen zwischen zwei verfassungsrechtlichen Rechtsgütern entstehen, sind diese Verfassungsgüter einander so zuzuordnen, dass beide zu optimaler Wirksamkeit gelangen, es darf nicht eines einseitig auf Kosten des anderen durchgesetzt werden.

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