Kursangebot | Grundkurs Staatsorganisationsrecht | Die Bundestagswahlen

Staatsorganisationsrecht

Die Bundestagswahlen

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I. Die Bundestagswahlen

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Durch Wahlen erhalten die Volksvertretungen ihre politische Legitimation. Gem. Art. 39 Abs. 1 S. 1 GG wird der Bundestag regelmäßig aller vier Jahre neu gewählt. Eine Neuwahl darf frühestens drei Monate und muss spätestens einen Monat vor Ablauf der Wahlperiode stattfinden.

Eine vorzeitige Auflösung des Bundestages ist nur in zwei Fällen vorgesehen:

wenn es nicht zur Wahl des Bundeskanzlers kommt (Art. 63 Abs. 4 S. 3 GG, s. Rn. 165) oder

wenn der Vertrauensantrag des Bundeskanzlers vom Parlament abgelehnt wird (Art. 68 GG, s. Rn. 168).

Im Falle der vorzeitigen Auflösung des Bundestags findet die Neuwahl innerhalb von 60 Tagen nach der Auflösung statt (Art. 39 Abs. 1 S. 4 GG).

Mit dem Ende der Wahlperiode des Bundestages gelten alle Vorlagen (mit Ausnahme von Petitionen und Vorlagen, die keiner Beschlussfassung bedürfen) als erledigt (§ 125 GOBT). Dieser (verfassungsgewohnheitsrechtlich begründete) Grundsatz der Diskontinuität bedeutet etwa, dass alle noch nicht beschlossenen Gesetzentwürfe unabhängig vom Stand der Beratungen erneut in den neu gewählten Bundestag einzubringen sind. Der Diskontinuitätsgrundsatz gilt nur für den Bundestag, nicht hingegen für Bundesrat und Bundesregierung.

1. Personalisierte Verhältniswahl in der Bundesrepublik Deutschland

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In Art. 38 Abs. 1 und 2 GG werden nur die Grundzüge der Wahl der Abgeordneten des Deutschen Bundestages umrissen. Gem. Art. 38 Abs. 3 GG bestimmt das Nähere ein Bundesgesetz. Damit hat der Verfassungsgeber die konkrete Ausgestaltung des Wahlsystems bewusst offen gelassen. Der Gesetzgeber ist insoweit aufgerufen, das materielle Verfassungsrecht auszufüllen. Von dieser Ermächtigung hat er mit Erlass des BWahlG

Bundeswahlgesetz, abgedruckt in: Staats- und Verwaltungsrecht Bundesrepublik Deutschland Nr. 30. Gebrauch gemacht.

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Der Gesetzgeber darf in Ausführung dieses Regelungsauftrags das Verfahren der Wahl zum Deutschen Bundestag als Mehrheitswahl oder als Verhältniswahl gestalten. Er darf auch beide Wahlsysteme miteinander verbinden, solange dabei die Grundsätze des Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG berücksichtigt werden.

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Das geltende Wahlrecht verbindet beide Systeme: Nach § 1 Abs. 1 S. 2 BWahlG werden die Abgeordneten des Deutschen Bundestags, deren regelmäßige Zahl nach § 1 Abs. 1 S. 1 BWahlG 598 beträgt, nach den Grundsätzen einer personalisierten Verhältniswahl gewählt.

Jeder Wähler erhält nach § 4 BWahlG zwei Stimmen. Das Element der Personenwahl findet darin seinen Ausdruck, dass die Hälfte der Abgeordneten gem. § 1 Abs. 2, § 4 BWahlG mit der Erststimme auf der Grundlage von Kreiswahlvorschlägen in Wahlkreisen nach den Grundsätzen der Mehrheitswahl gewählt werden und dadurch ein Direktmandat gewinnt. Mit der Zweitstimme werden die übrigen 299 Abgeordneten aufgrund von Landeslisten der politischen Parteien nach den Grundsätzen der Verhältniswahl gewählt, § 1 Abs. 2, § 4 Hs. 2, § 27 Abs. 1 S. 1 BWahlG.

Das Verhältnis von Erst- und Zweitstimme ist in §§ 5, 6 BWahlG geregelt. Die Mandatszuteilung vollzieht sich nach diesen Regelungen in mehreren Schritten. Zunächst werden die in den Wahlkreisen errungenen Direktmandate ermittelt. Sodann wird die jeder Landesliste zustehende Abgeordnetenzahl separat in den Ländern ermittelt, § 6 Abs. 2 S.1 BWahlG. Dabei werden die Sitzkontingente der Länder nach dem Bevölkerungsanteil der Länder bestimmt. Schließlich werden für die endgültige Mandatsverteilung die in den Wahlkreisen errungenen Direktmandate auf die für jede Landesliste ermittelte Abgeordnetenzahl angerechnet (§ 6 Abs. 4 S. 1 BWahlG). Übersteigt die Zahl der von einer Partei in einem Land errungenen Direktmandate die Zahl der ihr nach dem Anteil der Wählerzweitstimmen zustehenden Sitze, bleiben diese Mandate der Partei zwar erhalten (sog. Überhangmandate, § 6 Abs. 4 S. 2 BWahlG). Jedoch ist im Anschluss die Gesamtsitzzahl so weit anzupassen, dass Überhangmandate im Verhältnis der Parteien zueinander vollständig ausgeglichen werden (§ 6 Abs. 5, Abs. 6, Abs. 7 BWahlG).

Expertentipp

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Nach wiederholter Kritik durch das BVerfG wurden die gesetzlichen Bestimmungen zum Wahlverfahren mit Wirkung vom 9.5.2013 grundlegend geändert. Siehe hierzu Rn. 100

Bei der Wahl zum 17. Deutschen Bundestag und bei der Europawahl im Jahr 2009 wurde zur Berechnung der Sitzzuteilung an die Parteien und für die Verteilung der Wahlkreise auf die Länder erstmals das neue Verfahren „Sainte-Laguë/Schepers“ angewandt. Bei dieser Methode werden die jeweiligen Anzahlen der Zweitstimmen für die einzelnen Parteien durch einen gemeinsamen Divisor geteilt. Die sich ergebenden Quotienten werden standardmäßig zu Sitzzahlen gerundet, d.h., bei einem Bruchteilsrest von mehr oder weniger als 0,5 wird auf- oder abgerundet. Bei einem Rest von genau 0,5 entscheidet das Los. Der Divisor wird dabei so bestimmt, dass die Sitzzahlen in der Summe mit der Gesamtzahl der zu vergebenden Mandate übereinstimmen: Im ersten Schritt wird die Gesamtanzahl aller zu berücksichtigenden Stimmen durch die Gesamtanzahl der zu verteilenden Sitze geteilt und auf diese Weise ein vorläufiger Zuteilungsdivisor ermittelt wird. Etwa verbleibende Diskrepanzen werden in den folgenden Schritten durch Herauf- oder Herabsetzung des Zuteilungsdivisors so lange abgebaut, bis die Endzuteilung erreicht ist, bei der die Sitzzuteilung mit der Anzahl der zu vergebenden Sitze übereinstimmt.

Hinweis

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Zuvor erfolgte die Sitzverteilung auf Bundesebene nach Hare/Niemeyer. Dieses Verfahren wird derzeit noch in Bayern, Berlin, Brandenburg, Hessen, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen-Anhalt und Thüringen für die Landtage durchgeführt. Die einer Partei zuzuteilenden Sitze werden nach diesem Verfahren in zwei Schritten berechnet: Zuerst wird jeweils die Anzahl der Zweitstimmen einer Partei mit der Gesamtanzahl der zu vergebenden Sitze multipliziert und durch die Gesamtanzahl aller zu berücksichtigenden Zweitstimmen geteilt. Im zweiten Schritt wird das Ergebnis aufgespalten in den ganzzahligen Anteil und den Rest. Die ganzzahligen Anteile werden der jeweiligen Partei als Sitze zugeschrieben. Die übrigen Sitze werden den Parteien in der Reihenfolge der Reste nach deren Größe zugewiesen.

2. Die Wahlrechtsgrundsätze des Art. 38 Abs. 1 GG

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Video: Die Bundestagswahlen

Gem. Art. 38 Abs. 1 GG werden die Abgeordneten des Deutschen Bundestages in allgemeiner, unmittelbarer, freier, gleicher und geheimer Wahl gewählt.

Hinweis

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Diese Grundsätze gelten gem. Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG auch für die Volksvertretungen in Ländern, Kreisen und Gemeinden – allerdings lediglich als objektives Recht. Eine einklagbare subjektive Berechtigung wie bei Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG ergibt sich aus der Vorschrift nicht.

Vgl. Papier/Krönke Grundkurs Öffentliches Recht I Rn. 145.

Die Wahlrechtsgrundsätze des Art. 38 Abs. 1 GG binden den Gesetzgeber, wenn er gem. Art. 38 Abs. 3 GG das Wahlrecht in einem Bundesgesetz näher ausgestaltet. Eingriffe des Gesetzgebers in die Wahlrechtsgrundsätze bedürfen zu ihrer Rechtfertigung eines zwingenden Grundes.

BVerfGE 28, 220, 225.

a) Allgemein

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Der Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl untersagt den unberechtigten Ausschluss von Staatsbürgern von der Teilnahme an der Wahl. Er verbietet dem Gesetzgeber, bestimmte Bevölkerungsgruppen aus politischen, wirtschaftlichen oder sozialen Gründen von der Ausübung des Wahlrechts auszuschließen und fordert, dass grundsätzlich jeder sein Wahlrecht in möglichst gleicher Weise ausüben können soll.

BVerfGE 58, 202, 205.

Beispiel

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Bis zur Einführung des Wahlrechts für Frauen im Jahr 1918 war diese Bevölkerungsgruppe von der Ausübung des Wahlrechts ausgeschlossen. Ein Gegenbeispiel ist auch das Zensuswahlrecht, bei dem das Wahlrecht abhängig vom Einkommen ist.

Wahlberechtigt ist nach Art. 38 Abs. 2 GG, wer das achtzehnte Lebensjahr vollendet hat.

Hinweis

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Für eine Absenkung des Wahlalters wäre eine Grundgesetzänderung notwendig.

Nach § 12 Abs. 1 BWahlG sind Ausländer vom Wahlrecht auf Bundesebene ausgeschlossen. Fraglich ist, ob dies mit dem Art. 38 Abs. 1 GG, dem Grundsatz der allgemeinen Wahl, zu vereinbaren ist. Die h.M. geht davon aus, dass die Wahl der Willensbildung durch das Staatsvolk als Souverän dient, vgl. Art. 20 Abs. 2 GG, welches in der Präambel und Art. 146 GG jeweils explizit als das „deutsche Volk“ bezeichnet wird. Ist aber das „Volk“ in diesem Sinne durch die Wahlrechtsgrundsätze berechtigt, kann ein Verstoß gegen Art. 38 Abs. 1 GG dann nicht vorliegen, wenn Personen ausgeschlossen werden, die überhaupt nicht zum so definierten Volk gehören. Die Zugehörigkeit zum Staatsvolk vermittelt jene dauerhafte Beziehung des Bürgers zum Staat, die durch die dauerhafte Unterwerfung unter die Staatsgewalt gekennzeichnet ist. Hieraus folgt die Notwendigkeit der demokratischen Legitimation dieser Staatsgewalt. Für den Ausländer besteht diese dauerhafte Bindung zum Staat nicht. Eine Neudefinition des Volkes durch Änderung des Grundgesetzes ist daher wegen Art. 79 Abs. 3 GG nicht möglich. Dies gilt auch für die Landtagswahlen wegen des Homogenitätsgebotes in Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG. Für kommunale Wahlen sind zum Teil abweichende Auffassungen vertreten worden, der Volksbegriff könne hierfür abweichend bestimmt werden. Das BVerfG

BVerfGE 83, 37 ff. ist dem entgegengetreten, hat aber die Möglichkeit einer Verfassungsänderung offen gehalten. Durch die Verfassungsänderung vom 21.12.1992 wurde für Kommunalwahlen in Art. 28 Abs. 1 S. 3 GG explizit ein Wahlrecht für Personen aus anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft ermöglicht, nicht jedoch für Ausländer aus anderen Staaten.

Hinweis

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Beim Erwerb der Staatsangehörigkeit werden zwei Rechtsprinzipien unterschieden:

„ius sanguinis“ = Recht des Blutes, Erwerb der Staatsangehörigkeit durch Abstammung (so etwa in Deutschland)

„ius soli“ = Recht des Bodens, Erwerb der Staatsangehörigkeit durch Geburt auf dem Territorium eines Landes

Staatsangehörigkeit kann auch durch Einbürgerung erworben werden.

Einschränkungen des Wahlrechts sind nur zulässig, wenn sie sich aus dem Wesen des Wahlrechts ergeben. Sie sind in §§ 12, 13 BWahlG geregelt. Dabei sind insbesondere die Einschränkungen bei sog. „Auslandsdeutschen“ relevant. Hier erklärte das BVerfG

BVerfG Beschluss vom 4.7.2012 (2 BvC 1/11, 2 BvC 2/11). die seit 2008 geltende Fassung des § 12 Abs. 2 S. 1 BWahlG für nichtig, nach der das Wahlrecht für im Ausland lebende Deutsche allein an die Voraussetzung geknüpft wurde, dass sie vor ihrem Fortzug mindestens drei Monate ununterbrochen in Deutschland gewohnt haben oder ihren gewöhnlichen Aufenthalt hatten. Hintergrund für diese Regelung war, dass der Gesetzgeber eine Vertrautheit mit den politischen Verhältnissen in der Bundesrepublik Deutschland sichern wollte. Dem BVerfG war diese Regelung zu undifferenziert, da sie beispielweise jemanden, der direkt nach seiner Geburt für kurze Zeit in Deutschland gelebt hat, ein Wahlrecht zugestand, während Auslandsdeutsche, die als „Grenzgänger“ ihre Berufstätigkeit in Deutschland ausüben und damit typischerweise mit den politischen Verhältnissen vertraut sind, kein Wahlrecht hatten.

Mit Wirkung vom 3.5.2013 hat der Gesetzgeber § 12 Abs. 2 S. 1 BWahlG wie folgt angepasst: Deutsche Staatsangehörige, die ihren ständigen Wohnsitz im außereuropäischen Ausland haben, sind bei Vorliegen der sonstigen Voraussetzungen wahlberechtigt, sofern sie entweder nach Vollendung ihres vierzehnten Lebensjahres mindestens drei Monate ununterbrochen in der Bundesrepublik Deutschland gelebt haben und dieser Aufenthalt nicht länger als 25 Jahre zurück liegt oder aus anderen Gründen persönlich und unmittelbar Vertrautheit mit den politischen Verhältnissen in der Bundesrepublik Deutschland erworben haben und von ihnen betroffen sind.

Der Ausschluss vom Wahlrecht wegen einer strafgerichtlichen Verurteilung ist engen Schranken unterworfen. Die Aberkennung muss gesetzlich vorgesehen sein und darf im Höchstfall fünf Jahre betragen, § 45 Abs. 5 StGB.

b) Unmittelbar

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Mit der Stimmabgabe muss direkt klar sein, welcher Abgeordnete gewählt werden soll. Der Wähler muss vor dem Wahlakt klar erkennen, wer sich um ein Mandat bewirbt und wie sich seine Stimmabgabe darauf auswirkt.

BVerfGE 95, 335, 350. Dies wird durch den Grundsatz der Unmittelbarkeit der Wahl gewährleistet.

Definition

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Definition: Unmittelbar

Unmittelbar ist eine Wahl, wenn zwischen die Entscheidung des Wählers und der Wahl des Bewerbers kein weiterer Willensakt fällt.

Beispiel

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Die Entscheidung durch ein sog. Wahlmännergremium wie bei den Präsidentschaftswahlen in den USA ist in Deutschland ausgeschlossen. Hingegen verstößt die nach § 6 BWahlG vorgesehene Listenwahl nicht gegen den Grundsatz der Unmittelbarkeit, weil die Entscheidung über die Liste der Wahl vorausgeht (§ 27 BWahlG) und die festgelegte Reihenfolge unabänderlich ist (§ 6 Abs. 4 S. 2 BWahlG). Und auch im Falle einer Nachbesetzung von Listenplätzen ausgeschiedener Kandidaten oder Mitglieder des Bundestages ist der Grundsatz der Unmittelbarkeit jedenfalls dann nicht verletzt, wenn das Ausscheiden auf „Handlungen der Gewählten selbst“

BVerfGE 3, 45, 50. zurückzuführen ist. Diese Maßstäbe gelten entsprechend für Nachbesetzung infolge von Parteiausschlüssen.Vgl. Papier/Krönke Grundkurs Öffentliches Recht I Rn. 153.

c) Geheim

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Der Wahl als Instrument demokratischer Legitimation und pluralistischer Willensbildung muss eine geheime Wahl zugrunde liegen, um Auskunft darüber zu geben, was der Bürger wirklich denkt. Der Wahlvorgang hat geheim zu bleiben, vgl. § 33 Abs. 1, § 34 Abs. 2 S. 2 BWahlG. Dabei verbietet der Grundsatz der geheimen Wahl auch einen freiwilligen Verzicht auf das Wahlgeheimnis während des Wahlvorgangs. Es ist allerdings niemand gehindert, die Partei seiner Wahl zu nennen.

Hinweis

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Die Auszählung der Stimmen folgt wegen der nach dem Demokratieprinzip erforderlichen Öffentlichkeit der Wahl hingegen öffentlich, siehe Rn. 101.

d) Frei

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Die Entscheidung des Wählers muss ohne Einflussnahme von außen erfolgen. Der Grundsatz der freien Wahl bedeutet deshalb die Freiheit vor unzulässiger Einflussnahme auf den Wähler. So dürfen Inhaber staatlicher oder kommunaler Ämter in ihrer Funktion keine Kandidaten unterstützen. Die Strafvorschriften der §§ 108 bis 108b StGB dienen der Ahndung einer Einflussnahme während der Stimmabgabe, die den Wähler zu einem bestimmten Wahlverhalten nötigt. Legitim hingegen sind der Wahlkampf und die ihn bestimmende Wahlpropaganda und -werbung.

Bei der Briefwahl ist freie und geheime Wahl nur bedingt gewährleistet. Es kann nicht ausgeschlossen werden, dass bei der Stimmabgabe Dritte beteiligt waren und Einfluss genommen haben. Andererseits dient die Briefwahl der Allgemeinheit der Wahl, da auch Wähler abstimmen können, denen der Gang zum Wahllokal am Wahltermin nicht möglich ist. Deshalb werden im Rahmen der Briefwahl gewisse Einschränkungen der geheimen Wahl hingenommen. Jedoch hat das BVerfG die mit der Briefwahl verbundene Gefährdung der geheimen und freien Stimmabgabe nur unter engen Voraussetzungen hingenommen:

BVerfGE 59, 119, 126. Der Wähler hat eidesstattlich zu versichern, dass er den Stimmzettel persönlich und unbeeinflusst ausgefüllt hat. Die Stimmabgabe im Wahllokal hat der Regelfall zu sein.

e) Gleich

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Die Gleichbehandlung aller Staatsbürger bei der Ausübung des Wahlrechts ist eine der wesentlichen Grundlagen der freiheitlich-demokratischen Grundordnung.

BVerfGE 11, 351, 360. Der Grundsatz der Gleichheit der Wahl trägt diesem Rechnung.BVerfGE 99, 1, 13. Er gebietet, dass alle Staatsbürger das aktive und passive Wahlrecht möglichst in formal gleicher Weise ausüben können.

Hinweis

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Die Gleichheit der Wahl muss nicht nur beim Wahlvorgang selbst, sondern auch bei der Wahlvorbereitung, der Wahlwerbung und der Wahlkampfkostenerstattung gewährleistet sein.

Der Grundsatz der Gleichheit der Wahl fordert, dass die Stimme jedes Wahlberechtigten – im Rahmen des vom Gesetzgeber nach Art. 38 Abs. 3 GG festzulegenden Wahlsystems – die gleiche rechtliche Erfolgschance hat. Er spiegelt sich in Bezug auf das passive Wahlrecht im Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien.

BVerfGE 95, 408, 417.

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Wahlgleichheit bedeutet zum einen, dass jede abgegebene Stimme als eine Stimme zählt (one man one vote) – Grundsatz der Zählwertgleichheit.

Beispiel

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Um das Gewicht der Familien mit Kindern zu stärken, sollen sog. Familienwahlen eingeführt werden, bei denen die Erziehungsberechtigten Minderjähriger zusätzliche Stimmen für ihre Kinder bekommen. Eine solche Regelung würde gegen den Grundsatz der Zählwertgleichheit verstoßen.

Degenhart Staatsrecht I Rn. 85.

Zum anderen bedeutet Wahlgleichheit, dass jede Stimme gleiches Gewicht für die Zusammensetzung des Parlaments, also gleiche rechtliche Erfolgschancen hat

BVerfGE 82, 322, 337. – Grundsatz der Erfolgswertgleichheit. Diesen Erfordernissen hat der Gesetzgeber im Bundeswahlgesetz Rechnung zu tragen.

Expertentipp

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Näheres zur Mehrheits- und Verhältniswahl finden Sie unter Rn. 86.

Der Grundsatz der Wahlgleichheit wirkt sich in den Systemen der Mehrheits- und der Verhältniswahl unterschiedlich aus. Dem Zweck der Mehrheitswahl entspricht es, dass nur die für den Mehrheitskandidaten abgegebenen Stimmen zur Mandatszuteilung führen. Die auf den Minderheitskandidaten entfallenden Stimmen bleiben hingegen bei der Vergabe der Mandate unberücksichtigt. Die Wahlgleichheit fordert hier über den gleichen Zählwert aller Stimmen hinaus nur, dass bei der Wahl alle Wähler auf der Grundlage möglichst gleich großer Wahlkreise und von daher mit annähernd gleichem Stimmgewicht teilnehmen können.

BVerfGE 95, 335, 353.Hingegen bedeutet Wahlgleichheit bei der Verhältniswahl, dass jeder Wähler mit seiner Stimme den gleichen Einfluss auf die Zusammensetzung der Vertretung haben muss.BVerfGE 16, 130, 139. Ziel des Verhältniswahlsystems ist es, dass alle Parteien in einem möglichst den Stimmenzahlen angenäherten Verhältnis in dem zu wählenden Organ vertreten sind. Zur Zählwertgleichheit tritt im Verhältniswahlrecht die Erfolgswertgleichheit hinzu.

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Der Grundsatz der Gleichheit der Wahl unterliegt ebenso wie der Grundsatz der Chancengleichheit der politischen Parteien keinem absoluten Abweichungsverbot. Allerdings bedürfen Differenzierungen des Gesetzgebers bei der Ordnung des Wahlrechts stets der Rechtfertigung. Es genügen in diesem Zusammenhang „zureichende“, „aus der Natur des Sachbereichs der Wahl der Volksvertretung sich ergebende Gründe“.

BVerfGE 6, 84, 92. Hierzu zählt insbesondere die Verwirklichung der mit der Wahl verfolgten Ziele, insbesondere die Gewährleistung der Funktionsfähigkeit der zu wählenden Volksvertretung (s. Fünf-Prozent-Sperrklausel, Rn. 96) und die Sicherung des Charakters der Wahl als eines Integrationsvorgangs bei der politischen Willensbildung des Volkes (zur Problematik der Grundmandate s. Rn. 97).

aa) Die Fünf-Prozent-Sperrklausel

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Expertentipp

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Zur Chancengleichheit der Parteien s. Rn. 16.

Nach der Fünf-Prozent-Sperrklausel des § 6 Abs. 3 S. 1 Hs. 1 BWahlG bleiben Parteien bei der Sitzvergabe im Bundestag unberücksichtigt, die nicht mindestens fünf Prozent der gültigen Zweitstimmen erhalten haben. Entsprechend ist der Erfolgswert der für sie abgegebenen Stimmen gleich Null – im Gegensatz zu den Stimmen, die für die erfolgreichen Parteien abgegeben wurden. Die Sperrklausel bedeutet also eine erhebliche Einschränkung der Wahlrechtsgleichheit.

Gleichzeitig werden die Parteien durch die Sperrklausel ungleich behandelt: Scheitern sie an der Fünf-Prozent-Hürde, werden sie bei der Vergabe der Mandate nicht berücksichtigt. Listenverbindungen von zwei oder mehr Parteien, die für sich jeweils die Fünf-Prozent-Hürde nicht überwinden, aber zusammen mehr als fünf Prozent der abgegebenen Wählerstimmen erzielen, sind unzulässig.

Das BWahlG wurde in Reaktion auf BVerfGE 121, 266 ff. entsprechend geändert.

Hinweis

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Die Interessenvertretung und Regionalpartei des Südschleswigschen Wählerverbands (SSW), die für das Landesparlament von Schleswig-Holstein kandidiert, ist als Partei nationaler Minderheiten (dänische Minderheit in Schleswig-Holstein) von der Fünf-Prozent-Sperrklausel gem. § 6 Abs. 3 S. 2 BWahlG befreit.

Die durch die Fünf-Prozent-Sperrklausel bewirkte Ungleichgewichtung der Wählerstimmen wird mit dem Argument der Wahrung der Handlungs- und Entscheidungsfähigkeit des Parlaments durch die Bildung regierungsfähiger Mehrheiten gerechtfertigt. Die auch in anderen Staaten mit Verhältniswahlsystem übliche Sperrklausel soll in Reaktion auf die Verhältnisse in der Weimarer Republik eine politische Zersplitterung des Parlamentes verhindern, die seine Handlungsfähigkeit gefährden könnte. Denn ohne derartige Hürden bestünde die Gefahr, dass es auch kleinen Gruppen mit zerstreuter Wählerschaft gelänge, ins Parlament einzuziehen. Regierungsbildung und Regierungsstabilität würden dadurch erschwert. Wegen der Funktion der Wahlen, zur Integration aller Kräfte und Strömungen im Volk beizutragen, sieht das BVerfG bei einer Sperrklausel von fünf Prozent jedoch die Obergrenze.

BVerfGE 95, 408, 418 f.

Expertentipp

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Ob eine Sperrklausel und der damit einhergehende schwerwiegende Eingriff der Wahlrechtsgleichheit und Chancengleichheit der Parteien zur Sicherstellung der Funktionsfähigkeit des Vertretungsorgans gerechtfertigt ist, hängt von der konkreten Aufgabenstellung und den spezifischen Arbeitsbedingungen ab. Sie müssen in Ihrer Argumentation deshalb unbedingt auf die tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse in dem jeweiligen Vertretungsorgan (Bundestag, Europaparlament, Landtag, kommunale Parlamente) eingehen. Siehe hierzu auch Übungsfall Nr. 4 (Rn. 104)

Ausnahmen von der Fünf-Prozent-Sperrklausel gelten bei Direktmandaten:

Ein Abgeordneter, der ein Direktmandat erworben hat, erhält in jedem Fall einen Sitz im Bundestag.

Hat eine Partei drei Direktmandate errungen, gilt für sie die Sperrklausel nicht. Nach der sog. Grundmandatsklausel des § 6 Abs. 3 S. 1 Hs. 2 BWahlG erhält diese Partei so viele Mandate, wie ihr nach dem Verhältnis der Zweitstimmen zustehen (s. Rn. 97).

Expertentipp

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In Reaktion auf das Urteil hat der Deutsche Bundestag im Fünften Gesetz zur Änderung des Europawahlgesetzes im Juni 2013 die Fünf-Prozent-Klausel in § 2 Abs. 7 EuWG gestrichen und eine Drei-Prozent-Klausel eingeführt.

Beispiel

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So hat das BVerfG mit Urteil vom 9.11.2011 entschieden, dass die bei der Europawahl 2009 geltende Fünf-Prozent-Sperrklausel gegen die Grundsätze der Wahlrechtsgleichheit und der Chancengleichheit der politischen Parteien verstößt, und daher die der Sperrklausel zugrunde liegende Vorschrift des § 2 Abs. 7 Europawahlgesetz (EuWG) für nichtig erklärt.

BVerfGE 129, 300 ff.

Nach Ansicht des Gerichts ist die Funktionsfähigkeit des Europäischen Parlaments durch das Vorhandensein kleiner politischer Gruppierungen nicht in einem für die Rechtfertigung der Fünf-Prozent-Sperrklausel erforderlichen Maße beeinträchtigt:

Aufgrund der erheblichen Integrationskraft der Fraktionen im Europäischen Parlament, die eine große Bandbreite der verschiedenen politischen Strömungen in den Mitgliedstaaten auffangen, ist davon auszugehen, dass auch weitere Kleinparteien, die beim Fortfall der Sperrklauseln im Europäischen Parlament vertreten wären, sich den bestehenden Fraktionen anschließen und mit ihnen die erforderlichen Abstimmungsmehrheiten organisiert werden können.

Eine mit der Wahl zum Deutschen Bundestag vergleichbare Interessenlage besteht auf europäischer Ebene nicht. Das Europäische Parlament wählt keine Regierung, die auf seine fortlaufende Unterstützung angewiesen wäre. Ebenso wenig ist die Gesetzgebung der Europäischen Union von einer gleichbleibenden Mehrheit im Europäischen Parlament abhängig, die von einer stabilen Koalition bestimmter Fraktionen gebildet würde und der eine Opposition gegenüberstünde. Zudem ist die EU-Gesetzgebung nach dem Primärrecht so konzipiert, dass sie nicht von bestimmten Mehrheitsverhältnissen im Europäischen Parlament abhängig ist.

Der Wahlfehler veranlassten das Gericht nicht dazu, die Wahl zum Europäischen Parlament des Jahres 2009 in Deutschland für ungültig zu erklären und eine erneute Wahl anzuordnen. Im Rahmen der gebotenen Abwägung räumte das BVerfG dem Bestandsschutz der im Vertrauen auf die Verfassungsmäßigkeit des Europawahlgesetzes zusammengesetzten Volksvertretung Vorrang gegenüber der Durchsetzung des festgestellten Wahlfehlers ein. Insbesondere sei der Wahlfehler nicht als „unerträglich“ anzusehen. Er beträfe nur einen geringen Anteil der Abgeordneten des deutschen Kontingents und stelle die Legitimation der deutschen Abgeordneten des Europäischen Parlaments in ihrer Gesamtheit nicht in Frage.

Hinweis

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Prüfungsmaßstab für die Gewährleistung der Wahlrechtsgleichheit bei den Europawahlen ist nicht Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG, sondern Art. 3 Abs. 1 GG und Art. 21 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Demokratieprinzip.

bb) Die Grundmandatsklausel

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Durch die Grundmandatsklausel wird gemäß § 6 Abs. 3 S. 1 Hs. 2 BWahlG die Fünf-Prozent-Sperrklausel gelockert: Sie bestimmt, dass die Parteien auch bei Unterschreiten der Fünf-Prozent-Hürde an der Sitzverteilung nach Landeslisten teilnehmen, wenn ihre Kandidaten mit den Erststimmen der Wähler in mindestens drei Wahlkreisen ein Direktmandat errungen haben.

Beispiel

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Im Oktober 1994 erlaubte die Grundmandatsklausel der PDS den Wiedereinzug in den Bundestag. Sie erzielte zwar nur einen Zweitstimmenanteil von 4,4 Prozent, errang aber vier Direktmandate.

Die Regelung bedeutet eine Beeinträchtigung der Wahlrechtsgleichheit zu Lasten der Parteien, die keine Direktmandate erringen. Sie hat bei einem Wahlergebnis von jeweils unter fünf Prozent zur Folge, dass Zweitstimmen, die für eine Partei mit drei Direktmandaten gegeben wurden, einen höheren Erfolgswert haben als Zweitstimmen für eine Partei, die nicht drei Direktmandate gewonnen hat. Damit schränkt die Grundmandatsklausel den Grundsatz der Gleichheit der Wahl gem. Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG ein. Zudem betrifft sie den Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien gem. Art. 21 Abs. 1 i.V.m. Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG.

Das BVerfG rechtfertigt diese Ungleichbehandlung dadurch, dass der Erwerb eines Direktmandats Rückschlüsse auf die Integrationskraft politischer Parteien und deren Verankerung in der Bevölkerung erlaubt. Wenn es einer insgesamt unterhalb der Fünf-Prozent-Grenze liegenden Partei gelingt, mit ihren Kandidaten mehrere Wahlkreismandate zu erringen, soll der Gesetzgeber dies als Indiz dafür werten dürfen, dass diese Partei besondere Anliegen aus der Bevölkerung aufgegriffen hat, die allgemein eine Repräsentanz im Parlament rechtfertigen. Er darf sie in diesem Sinne als politisch bedeutsam ansehen und deswegen an der Verteilung der Listenmandate teilnehmen lassen.

BVerfGE 95, 408, 420 f.

cc) Effekt des negativen Stimmgewichts und Überhangmandate

Sowohl das negative Stimmgewicht als auch die Überhangmandate waren in letzter Zeit Gegenstand verfassungsgerichtlicher Entscheidungen, welche jeweils Änderungen des BWahlG nach sich zogen.

(1) Der Effekt des negativen Stimmgewichts

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Als Effekt des negativen Stimmgewichts wird der Fall bezeichnet, dass ein Wähler seine Zweitstimme für eine Partei abgibt, diese Stimmabgabe sich aber bei der Sitzverteilung nicht zugunsten, sondern zu Lasten der gewählten Partei auswirkt. Hierzu konnte es in der Vergangenheit kommen, weil nach den Regelungen des alten BWahlG die Ländersitzkontingente nach der Anzahl der Wähler in dem Bundesland gebildet wurden und damit an die jeweilige Wahlbeteiligung anknüpften – eine vor der Stimmabgabe nicht feststehenden Größe.

(2) Überhangmandate

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Überhangmandate entstehen, wenn eine Partei in einem Bundesland mehr Wahlkreise gewinnt, als Mandate auf ihre Landesliste entfallen. Die überzähligen Direktmandate stehen der Partei als Überhangmandate zu, § 6 Abs. 4 S. 2 BWahlG. Nach dem alten Verfahren führte dies zu einer Einschränkung der Erfolgswertgleichheit der Stimmen: Eine Partei konnte durch Überhangmandate mehr Direktmandate in einem Bundesland erhalten, als ihr nach dem Verhältnis der Zweitstimmen zustehen. Damit hatten Überhangmandate Einfluss auf den Parteienproporz. Sie gaben der Erststimme nicht nur auf die personelle, sondern auch auf die politische Zusammensetzung des Parlaments Einfluss. Das Erringen von Überhangmandaten konnte im Einzelfall das Zünglein an der Waage für das Kräfteverhältnis im Parlament sein.

Beispiel

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Bei der Bundestagswahl 2002 bekamen CDU/CSU und SPD annähernd gleich viele Zweitstimmen. Damit wären beide Parteien auf die gleiche Anzahl der 598 Sitze gekommen. Da die Union zusätzlich dazu nur ein und die SPD vier Überhangmandate erhielt, wurden die Sozialdemokraten stärkste Fraktion in der 15. Wahlperiode und konnten den Kanzler stellen. Bei der Wahl zum 16. Deutschen Bundestag konnten CDU/CSU sieben Überhangmandate gewinnen, die SPD neun. Durch diese Überhangmandate erhöhte sich die Zahl der Abgeordneten im 16. Deutschen Bundestag von 598 auf 614.

(3) Die Rechtsprechung des BVerfG

100

Am 3.7.2008 entschied das BVerfG

BVerfG E 121, 266 ff., dass der Effekt des negativen Stimmgewichts die Grundsätze der Gleichheit und Unmittelbarkeit der Wahl verletze und die entsprechende Regelung im BWahlG verfassungswidrig sei: Die Erfolgswertgleichheit fordere, dass der Erfolgswert jeder Stimme, für welche Partei sie auch immer abgegeben wurde, gleich ist. Dies bedeute auch, dass sie für die Partei für die sie abgegeben wurde, positive Wirkung entfalten können muss. Ein Wahlsystem, in dem ein Zuwachs an Stimmen zu Mandatsverlusten führt und umgekehrt, lässt den demokratischen Wettbewerb um Zustimmung bei den Wahlberechtigten widersinnig erscheinen. Darüber hinaus verletze die Regelung auch die Unmittelbarkeit der Wahl: Der Wähler kann nicht erkennen, ob sich seine Stimme für die zu wählende Partei und deren Wahlbewerber positiv oder negativ auswirkt.

In Reaktion auf das Urteil modifizierte der Gesetzgeber das BWahlG, jedoch ohne Erfolg: Mit Urteil vom 25.7.2012

BVerfG Urt. V. 25.7.2012, 2 BvF 3/11, 2 BvR 2670/11, 2 BvE 9/11. wurden das neu gestaltete Verfahren der Zuteilung der Abgeordnetensitze des Deutschen Bundestages erneut für verfassungswidrig erklärt. Zur Vermeidung des negativen Stimmgewichts wurde der Gesetzgeber aufgefordert, für die Bestimmung der Ländersitzkontingente statt der Wählerzahl etwa die Größe der Bevölkerung oder die Zahl der Wahlberechtigten heranzuziehen. Zudem hielt das BVerfG die Zuteilung von Überhangmandaten ohne Ausgleich oder Verrechnung für mit dem Grundsatz der Gleichheit der Wahl unvereinbar, weil dadurch neben der Zweitstimme auch die Erststimme Einfluss auf die Sitzverteilung im Bundestag gewinne. In dem vom Gesetzgeber geschaffenen System der mit der Personenwahl verbundenen Verhältniswahl seien Überhangmandate nur in einem Umfang hinnehmbar, der den Grundcharakter der Wahl als einer Verhältniswahl nicht aufhebt.

Hinweis

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In Reaktion auf die Entscheidungen des BVerfG sind am 9.5.2013 die Änderungen des BWahlG in Kraft getreten, mit denen die länderweise Verteilung der Sitze auf die Landesliste modifiziert und zur Vermeidung von Überhangmandaten bei überzähligen Dirketmandaten eine entsprechende Erhöhung der Gesamtzahl der Sitze geregelt wurde. Siehe zur personalisierten Verhältniswahl auf Bundesebene Rn. 87.

f) Grundsatz der Öffentlichkeit der Wahl

101

Das Bundesverfassungsgericht leitet den Grundsatz der Öffentlichkeit der Wahl aus Art. 38 i.V.m. Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 GG her. Er gebietet, „dass alle wesentlichen Schritte der Wahl öffentlicher Überprüfbarkeit unterliegen, soweit nicht andere verfassungsrechtliche Belange eine Ausnahme rechtfertigen“.

BVerfGE 123, 39 (1. Leitsatz).

Die Öffentlichkeit der Wahl ist danach Grundvoraussetzung für eine demokratische politische Willensbildung. Sie umfasst das Wahlvorschlagsverfahren, die Wahlhandlung (in Bezug auf die Stimmabgabe durchbrochen durch das Wahlgeheimnis) und die Ermittlung des Wahlergebnisses.

BVerfGE 123, 39, 68.

Zum Einsatz von Wahlcomputern bei der Bundestagswahl 2005 hat das BVerfG entschieden, dass der Einsatz elektronischer Wahlgeräte die Überprüfbarkeit der wesentlichen Schritte der Wahlhandlung und der Ergebnisermittlung durch den Bürger voraussetzt. Das Gericht beruft sich dabei auf den Grundsatz der Öffentlichkeit der Wahl, der sich aus den verfassungsrechtlichen Grundentscheidungen für Demokratie, Republik und Rechtsstaat ergibt. Die bei der Bundestagswahl 2005 eingesetzten rechnergesteuerten Wahlgeräte entsprachen nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts nicht den Anforderungen, die die Verfassung an die Verwendung elektronischer Wahlgeräte stellt. Die Wahlgeräte ermöglichten keine wirksame Kontrolle der Wahlhandlung, da wegen der ausschließlich elektronischen Erfassung der Stimmen auf einem Stimmspeichermodul weder Wähler noch Wahlvorstände oder im Wahllokal anwesende Bürger die unverfälschte Erfassung der abgegebenen Stimmen überprüfen konnten. Auch die wesentlichen Schritte bei der Ergebnisermittlung konnten von der Öffentlichkeit nicht nachvollzogen werden, da Programmierfehler in der Software oder zielgerichtete Wahlfälschungen durch Manipulation der Software bei elektronischen Wahlgeräten nur schwer erkennbar sind. Der Wähler selbst muss ohne nähere computertechnische Kenntnisse nachvollziehen können, ob seine abgegebene Stimme als Grundlage für die Auszählung oder jedenfalls als Grundlage einer späteren Nachzählung unverfälscht erfasst wird. Der unzulässige Einsatz der Wahlcomputer führt nach Ansicht des Gerichts jedoch nicht zur Auflösung des Bundestages, weil der Bestandsschutz der gewählten Volksvertretung die festgestellten Wahlfehler überwiegt.

BVerfGE 123, 39 ff.

3. Wahlprüfung durch das Bundesverfassungsgericht

102

Über die Gültigkeit einer BundestagsWahl, einschließlich der Gültigkeit der Wahl eines Abgeordneten, entscheidet das BVerfG im Wahlprüfungsverfahren nach Art. 41 Abs. 2 GG, §§ 13 Nr. 3, 48 BVerfGG. Es soll die gesetzmäßige Zusammensetzung des Deutschen Bundestages gewährleisten.

Expertentipp

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Abgesehen vom ersten Fall handelt es sich um ein objektives Beanstandungsverfahren, der Antragsteller muss nicht geltend machen, in eigenen Rechten verletzt zu sein.

Antragsberechtigt sind:

Der Abgeordnete, dessen Mitgliedschaft bestritten ist.

Jeder einzelne Wahlberechtigte, wenn seiner Beschwerde mindestens 100 weitere Wahlberechtigte beitreten.

Eine Fraktion oder eine Minderheit des Bundestages, die mindestens ein Zehntel der gesetzlichen Mitglieder umfasst.

Hinweis

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Dem verfassungsgerichtlichen Verfahren ist ein Wahlprüfverfahren beim Bundestag vorgeschaltet. Zum Verfahren lesen Sie sich bitte die §§ 1 ff. WahlprüfG durch.

103

Für die Begründetheit des Verfahrens kommt es darauf an, dass Fehler im Wahlverfahren sich auf die Mandatsverteilung auswirken konnten. Ein Wahlfehler liegt immer dann vor, wenn durch die geltend gemachte Rechtsverletzung die gesetzmäßige Zusammensetzung der zu wählenden Körperschaft berührt sein kann. Dabei darf es sich nicht nur um eine theoretische Möglichkeit handeln. Das BVerfG prüft im Wahlprüfungsverfahren nicht nur den angegriffenen Beschluss des Deutschen Bundestages in formeller Hinsicht und darauf, ob Vorschriften des materiellen Rechts zutreffend angewandt worden sind, sondern auch, ob das angewandte Wahlgesetz mit der Verfassung in Einklang steht.

Expertentipp

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Beim Wahlprüfungsverfahren bestehen deutliche Parallelen zur Normenkontrolle. Sollte in einer Klausur dieses „exotische“ Verfahren gefragt sein, können Sie Ihre Kenntnisse zur Normenkontrolle anwenden.

Bei der Feststellung von Wahlfehlern kann die Wahl dann für ungültig erklärt werden, wenn bei fehlerfreiem Wahlverlauf das Wahlergebnis anders ausgefallen wäre. Grundsätzlich ist das Erfordernis des Bestandsschutzes einer gewählten Volksvertretung, das seine rechtliche Grundlage im Demokratiegebot findet, mit den Auswirkungen des festgestellten Wahlfehlers abzuwägen. Wahlbeeinflussungen einfacher Art und ohne jedes Gewicht führen nicht zur Ungültigkeit einer Wahl. Die Ungültigerklärung einer gesamten Wahl setzt einen erheblichen Wahlfehler von solchem Gewicht voraus, dass ein Fortbestand der in dieser Weise gewählten Volksvertretung unerträglich erschiene.

BVerfGE 103, 111, 134; vgl. auch BVerfG E 123, 39 ff.

Hinweis

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Der Ausgleich erfolgt nach dem Grundsatz der praktischen Konkordanz:

Hesse Verfassungsrecht Rn. 72 ff.

Wo Kollisionen zwischen zwei verfassungsrechtlichen Rechtsgütern entstehen, sind diese Verfassungsgüter einander so zuzuordnen, dass beide zu optimaler Wirksamkeit gelangen, es darf nicht eines einseitig auf Kosten des anderen durchgesetzt werden.

Ein Verstoß gegen den Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit kann außerdem im Wege der Verfassungsbeschwerde geltend gemacht werden, Art. 93 Abs. 1 S. 1 GG.

Hinweis

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Hinsichtlich der Wahlrechtsgleichheit ist Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG lex specialis zu Art. 3 Abs. 1 GG. Der Antrag kann daher nicht auf den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz gestützt werden.

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