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Staatsorganisationsrecht - Prüfung der Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes

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Staatsorganisationsrecht

Prüfung der Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes

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Inhaltsverzeichnis

I. Prüfung der Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes

226

Soll das Gesetz Rechtssicherheit für die Bürger und demokratische Legitimation für das staatliche Handeln gewähren, muss eindeutig und verlässlich geregelt sein, wer das Gesetz erlassen darf (Gesetzgebungskompetenz) und welches Verfahren hierbei einzuhalten ist (Gesetzgebungsverfahren). Nur wenn das Gesetz wirksam zustande gekommen ist, ist es formell verfassungsmäßig. Bei Bundesgesetzen sind die Regeln des Zustandekommens im Grundgesetz enthalten, während in Landesgesetzen hierfür die jeweilige Landesverfassung gilt. Darüber hinaus darf das Gesetz auch inhaltlich – also materiell – nicht gegen höherrangiges Recht verstoßen. Diese Prüfung erfolgt im Rahmen der materiellen Verfassungsmäßigkeit.

Daraus ergibt sich der Aufbau für die Prüfung der Verfassungsmäßigkeit von Bundesgesetzen:

Prüfungsschema

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Wie prüft man: Verfassungsmäßigkeit eines Bundesgesetzes

I.

Formelle Verfassungsmäßigkeit

 

1.

Zuständigkeit = Gesetzgebungskompetenzen gem. Art. 70 ff. GG

 

2.

Verfahren = Gesetzgebungsverfahren gem. Art. 76–82 GG

 

3.

Form, Art. 82 GG

II.

Materielle Verfassungsmäßigkeit

 

 

= kein Verstoß gegen höherrangiges Recht

 

1.

Spezielle Regelungen des GG zu berücksichtigen? (z.B. Art. 80 GG)

 

2.

Staatsprinzipen des Art. 20 GG , insbesondere „Rechtsstaatsprinzip“

 

 

a)

Bestimmtheitsgebot

 

 

b)

Verbot des Einzelfallgesetzes

 

 

c)

Rückwirkung

 

3.

Kein Verstoß gegen Grundrechte

a) Gesetzgebungskompetenzen

227

Definition

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Definition: Gesetzgebungskompetenz

Die Gesetzgebungskompetenz bezeichnet das Recht, Gesetze erlassen zu dürfen.

Expertentipp

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Die Gesetzgebungskompetenz von Bund oder Land wird im Rahmen der Begründetheit als erster Punkt der formellen Verfassungsmäßigkeit (Zuständigkeit) geprüft, wann immer ein Gesetz Gegenstand eines Verfahrens vor dem BVerfG ist.

Video: Prüfung der Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes

 Ausgangspunkt für die Prüfung ist Art. 70 Abs. 1 GG, der den Grundsatz für die Kompetenzverteilung bei der Gesetzgebung zwischen Bund und Ländern regelt:

(1) Die Länder haben das Recht der Gesetzgebung, soweit dieses Grundgesetz nicht dem Bunde Gesetzgebungsbefugnisse verleiht.

(2) Die Abgrenzung der Zuständigkeit zwischen Bund und Ländern bemisst sich nach den Vorschriften dieses Grundgesetzes über die ausschließliche und die konkurrierende Gesetzgebung.

Diese Norm legt ein Regel-Ausnahme-Verhältnis fest: Im Regelfall sind die Länder zuständig, es sei denn das Grundgesetz weist dem Bund die Gesetzgebungskompetenz zu. Zuerst muss nach einem Kompetenztitel für den Bund gefragt werden. Der Bund ist grundsätzlich nur bei der sog. ausschließlichen und der konkurrierenden Gesetzgebung zuständig. Ausschließliche Gesetzgebung meint, dass der Bund das alleinige Recht hat, Gesetze zu erlassen. Konkurrierende Gesetzgebung bezeichnet die gesetzgeberischen Bereiche, in denen weder der Bund noch die Länder über die ausschließliche Zuständigkeit verfügen. Darüberhinaus gibt es in seltenen Ausnahmefällen die ungeschriebene Bundesgesetzgebungskompetenz kraft Sachzusammenhang, als Annex oder kraft Natur der Sache.

Prüfungsschema

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Wie prüft man: Gesetzgebungskompetenzen

I.

Gesetzgebungskompetenzen des Bundes

 

1.

Ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes, Art. 71 GG

 

 

a)

Katalog Art. 73 Abs. 1 Nr. 1–14; Art. 105 Abs. 1 GG

 

 

b)

Sonderfälle: Art. 21 Abs. 5, 23 Abs. 3 S. 3, Abs. 7, 38 Abs. 3, 41 Abs. 3, 45c Abs. 2, 48 Abs. 3 S. 3, 54 Abs. 7 GG u.a.

 

2.

Konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes, Art. 72 GG

 

 

a)

Grundsatz des Art. 72 Abs. 1 GG

 

 

b)

Art. 72 Abs. 2 GG: Erforderlichkeit einer bundesgesetzlichen Regelung

 

 

c)

Abweichungskompetenz der Länder gem. Art. 72 Abs. 3 GG

 

3.

Ungeschriebene Gesetzgebungskompetenz des Bundes

 

 

a)

Kompetenz kraft Sachzusammenhangs

 

 

b)

Annexkompetenz

 

 

c)

Kompetenz kraft Natur der Sache

II.

Gesetzgebungskompetenzen der Länder

 

 

Eine Zuständigkeit der Länder darf hingegen erst und nur dann bejaht werden, wenn

 

1.

die Punkte 1–3 nicht zu einer Kompetenz des Bundes geführt haben, oder

 

2.

im Falle einer ausschließlichen Bundeskompetenz eine Ermächtigung zu Gunsten der Länder nach Art. 71 GG besteht, oder

 

3.

der Bund gem. Art. 72 Abs. 1 GG von einer konkurrierenden Kompetenz noch keinen Gebrauch gemacht oder keine abschließende Regelung getroffen hat (extrem selten), oder

 

4.

im Falle einer konkurrierenden Bundeskompetenz eine Abweichungsmöglichkeit nach Art. 72 Abs. 3, 84 Abs. 1 S. 2 GG bzw. eine Ersetzungsberechtigung nach Art. 72 Abs. 4 GG besteht.

Expertentipp

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Sobald Sie eine Kompetenz des Bundes bejahen, müssen Sie die Prüfung beenden. In diesem Falle steht die Zuständigkeit des Bundes zum Gesetzeserlass fest.

aa) Ausschließliche Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes

228

Ausschließliche Gesetzgebungszuständigkeit meint, dass der Bund das alleinige Recht hat, Gesetze zu erlassen. Die Länder haben in diesem Fall die Befugnis zur Gesetzgebung nur, wenn sie hierzu durch ein Bundesgesetz ausdrücklich ermächtigt sind, Art. 71 GG. Das gilt auch dann, wenn der Bund gar keine Regelung auf dem betreffenden Gebiet erlassen hat.

Die Bereiche der ausschließlichen Gesetzgebung sind vor allem im Art. 73 GG aufgeführt.

Beispiel

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Staatsangehörigkeitsrecht, Waffen- und Sprengstoffrecht oder Erzeugung und Nutzung der Kernenergie zu friedlichen Zwecken.

Weitere Gegenstände der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz des Bundes können sich aus speziellen Verfassungsbestimmungen ergeben, die nähere Regelungen durch ein Bundesgesetz vorschreiben.

Beispiel

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Gem. Art. 21 Abs. 5 GG liegt die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz für nähere Regelungen zu den Parteien beim Bund.

Nach Art. 38 Abs. 3 GG kann nur der Bund das Nähere zur Bundestagswahl bestimmen.

Hinweis

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Der Bundestag kann im Fall der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz durch ein Gesetz die Gesetzgebungsbefugnis auf die Länder übertragen, Art. 71 GG.

bb) Konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes

229

Der Katalog in Art. 74 GG zählt die Bereiche auf, die unter die konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes fallen. Bei der konkurrierenden Gesetzgebung besteht nach dem Grundsatz des Art. 72 Abs. 1 GG eine vorrangige Gesetzgebungskompetenz des Bundes. Nur solange und soweit der Bund hiervon nicht Gebrauch gemacht hat, können die Länder zum Zuge kommen. Von diesem für den Bund günstigen Grundsatz des Art. 72 Abs. 1 GG gibt es zugunsten der Länder die beiden Ausnahmen des Art. 72 Abs. 2 („Erforderlichkeitsklausel“) und Abs. 3 („Abweichungskompetenz“):

Die Erforderlichkeitsklausel verlangt eine objektive Erforderlichkeit einer bundesgesetzlichen Regelung und setzt damit den Bund unter einen Rechtfertigungsdruck.

Die Abweichungskompetenz ermöglicht den Ländern den Erlass abweichender Regelungen, auch wenn der Bund von seiner Gesetzgebungskompetenz Gebrauch gemacht hat.

In welchen Fällen der Grundsatz des Art. 72 Abs. 1 GG bzw. die Erforderlichkeitsklausel oder Abweichungskompetenz Anwendung finden, ist im Einzelnen in den verschiedenen Absätzen des Art. 72 GG beschrieben.

(1) Der Grundsatz des Art. 72 Abs. 1 GG

230

Die Länder haben gem. Art. 72 Abs. 1 GG nur dann die Gesetzgebung, wenn der Bundesgesetzgeber noch nicht tätig geworden ist:

„… solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit nicht durch Gesetz Gebrauch gemacht hat.“

Expertentipp

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Denken Sie an einen Wettbewerb: Bund und Länder konkurrieren um die Gesetzgebungsbefugnis. Beide dürfen theoretisch tätig werden, aber der Bund hat Vorrang.

Das bedeutet im Einzelnen:

„solange“ bestimmt die zeitliche Komponente:

Nach Art. 72 GG ist Landesrecht auflösend bedingt und tritt außer Kraft, sobald Bundesrecht auf demselben Gebiet erlassen wird, und zwar unabhängig davon, ob die Regelungen inhaltsgleich sind oder kollidieren.

Hinweis

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Beachten Sie aber die Abweichungskompetenz der Länder nach Art. 72 Abs. 3 GG, s. Rn. 232.

Wenn das Bundesrecht aufgehoben wird, lebt Landesrecht nicht mehr auf, da es bereits außer Kraft ist und somit nicht mehr besteht.

„soweit“ bestimmt die sachliche Komponente:
Der Bund kann auch nur Teile eines Gebietes regeln und den Rest der Gesetzgebung der Länder überlassen.

„durch Gesetz“:
Nur ein Gesetz des Bundes nimmt den Ländern die Gesetzgebungskompetenz. Selbst ein nach Ansicht der Länder verfassungswidriges Bundesgesetz begründet die Sperrwirkung – bis das Gesetz durch das BVerfG für nichtig erklärt worden ist.

„Gebrauch gemacht“:
Auch durch bewusstes Weglassen bestimmter Regeln kann der Bund von seiner Zuständigkeit Gebrauch machen. Dies ergibt sich meistens aus den Gesetzesbegründungen.

„hat“:
Das Gesetz muss zumindest verkündet worden sein.

Beispiel

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Bürgerliches Recht, Vereinsrecht.

(2) Die Erforderlichkeitsklausel des Art. 72 Abs. 2 GG

231

Eine Abweichung hiervon gibt es auf den in Art. 74 Abs. 1 Nrn. 4, 7, 11, 13, 15, 19a, 20, 22, 25, 26 GG genannten Gebieten.

Beispiel

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Aufenthaltsrecht von Ausländern, Fürsorgerecht, Lebensmittelrecht.

Hier kann der Bundesgesetzgeber seine Zuständigkeit nur unter einer Bedingung ausüben:

wenn und soweit

(1)

die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder

(2)

die Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit

(3)

im gesamtstaatlichen Interesse eine bundesgesetzliche Regelung erforderlich macht.

Die Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG, der sog. Erforderlichkeitsklausel, wurden vom BVerfG

BVerfGE 106, 62. wie folgt einschränkend ausgelegt:

„Gleichwertige Lebensverhältnisse“:
Das Rechtsgut gleichwertiger Lebensverhältnisse ist erst dann bedroht und der Bund zum Eingreifen ermächtigt, wenn sich die Lebensverhältnisse in den Ländern der Bundesrepublik in erheblicher, das bundesstaatliche Sozialgefüge beeinträchtigender Weise auseinander entwickelt haben oder sich eine derartige Entwicklung konkret abzeichnet.

„Wahrung der Rechts- und Wirtschaftseinheit“:
Eine Gesetzesvielfalt auf Länderebene erfüllt die Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG erst dann, wenn sie eine Rechtszersplitterung mit problematischen Folgen darstellt, die im Interesse sowohl des Bundes als auch der Länder nicht hingenommen werden kann.

„Gesamtstaatliches Interesse“:
Die Wahrung der Wirtschaftseinheit liegt im gesamtstaatlichen Interesse, wenn es um die Erhaltung der Funktionsfähigkeit des Wirtschaftsraums der Bundesrepublik durch bundeseinheitliche Rechtssetzung geht. Der Erlass von Bundesgesetzen steht dann im gesamtstaatlichen Interesse von Bund und Ländern, wenn Landesregelungen oder das Untätigbleiben der Länder erhebliche Nachteile für die Gesamtwirtschaft mit sich bringen.

Gem. Art. 72 Abs. 4 GG kann durch Bundesgesetz bestimmt werden, dass eine bundesgesetzliche Regelung, für die eine Erforderlichkeit gem. Art. 72 Abs. 2 GG nicht mehr besteht, durch Landesrecht ersetzt werden kann. Der Bundesrat, eine Landesregierung oder ein Landesparlament kann eine Entscheidung hierüber beim BVerfG beantragen, Art. 93 Abs. 2 S. 1 Alt. 1 GG.

(3) Die Abweichungskompetenz der Länder gem. Art. 72 Abs. 3 GG

232

Auf bestimmten Gebieten der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz dürfen die Länder abweichende Gesetze erlassen, selbst wenn ein Bundesgesetz besteht. Zwar hat der Bund die Gesetzgebungskompetenz, doch haben die Länder eine Abweichungskompetenz, Art. 72 Abs. 3 GG. Betroffen sind das Jagdwesen (ohne das Recht der Jagdscheine), der Naturschutz und die Landschaftspflege (ohne die allgemeinen Grundsätze des Naturschutzes, das Recht des Artenschutzes oder des Meeresnaturschutzes), die Bodenverteilung, die Raumordnung, der Wasserhaushalt (ohne stoff- oder anlagenbezogene Regelungen) sowie die Hochschulzulassung und die Hochschulabschlüsse.

Machen Länder von ihrer Abweichungskompetenz Gebrauch, wird das Bundesgesetz in dem abweichenden Land nicht angewendet. Tritt das Landesgesetz außer Kraft, lebt das Bundesgesetz auch dort wieder auf.

Expertentipp

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Den Umstand, dass Art. 72 Abs. 3 S. 1 GG den Ländern für einige Bereiche die Möglichkeit abweichender Regelungen einräumt, müssen Sie bei der Prüfung der entsprechenden Bundeskompetenz nicht thematisieren. Dies wäre nur dann zu prüfen, wenn die Kompetenz eines Landes in Frage steht, nach Erlass eines Bundesgesetzes eine eigene Landesregelung zu verabschieden.

Beispiel

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Ein Bundesgesetz erkennt auch den Absolventen von Fachoberschulen eine uneingeschränkte Hochschulzugangsberechtigung zu (Hochschulzugangsgesetz).

Für die Bejahung der formellen Verfassungsmäßigkeit der Vorschrift müsste der Bund zum Erlass des Hochschulzugangsgesetzes zuständig gewesen sein. Die Zuständigkeit zur Gesetzgebung liegt nach Art. 70 Abs. 1 GG grundsätzlich bei den Ländern, soweit sie nicht durch das Grundgesetz ausdrücklich dem Bund zugewiesen ist.

a) Ausschließliche Bundeskompetenz, Art. 71, 73 GG

Eine Kompetenzzuweisung an den Bund für die Hochschulzugangsberechtigung könnte im Rahmen der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz gem. Art. 71, 73 GG erfolgt sein. Der Katalog des Art. 73 Abs. 1 GG enthält jedoch keinen entsprechenden Kompetenztitel. Eine ausschließliche Bundeskompetenz kommt daher nicht in Betracht.

b) Konkurrierende Bundeskompetenz, Art. 72, 74 GG

Möglicherweise ist eine konkurrierende Zuständigkeit gem. Art. 72, 74 GG einschlägig. Art. 74 Abs. 1 Nr. 33 GG erstreckt die konkurrierende Gesetzgebung des Bundes auf das Gebiet der „Hochschulzulassung“. Die vorliegend vom Bund normierte uneingeschränkte Hochschulzugangsberechtigung für Absolventen von Fachoberschulen lässt sich unter diese Regelungsmaterie subsumieren. Eine Erforderlichkeitsprüfung nach Art. 72 Abs. 2 GG ist im Falle des Art. 74 Abs. 1 Nr. 33 nicht durchzuführen. Daher folgt die Kompetenz des Bundes für den Erlass des vorliegenden Gesetzes aus Art. 72 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 74 Abs. 1 Nr. 33 GG.

Expertentipp

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Bei eindeutigen Konstellationen können Sie unmittelbar auf die einschlägige Norm zugreifen. So brauchen Sie beim Parteiengesetz (Art. 21 Abs. 5 GG), bei Änderungen des Wahlgesetzes (Art. 38 Abs. 3 GG) oder bei Eingriffen in „typische“ Landesgesetze (Polizei-, Kultur- und Kommunalrecht) nicht das komplette Schema durchzuprüfen.

cc) Ungeschriebene Gesetzgebungskompetenzen

233

Neben den geschriebenen Gesetzgebungskompetenzen sind in drei Ausnahmefällen auch ungeschriebene Gesetzgebungskompetenzen des Bundes anerkannt:

S. dazu BVerfGE 98, 265, 300 ff.

(1) Kompetenz des Bundes „kraft Natur der Sache“

234

Definition

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Definition: kraft Natur der Sache

Der Bund ist für ein Rechtsgebiet kraft Natur der Sache zuständig, wenn dieses „begriffsnotwendig“ nur durch Bundesgesetz geregelt werden kann.

BVerfGE 11, 69 f.; 12, 205, 251 ff.

Beispiel

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Ein Gesetz, welches z.B. den Sitz der Bundesorgane oder nationale Symbole festlegt, kann nur vom Bund erlassen werden.

(2) Annexkompetenz und Kompetenz kraft Sachzusammenhanges

235

Expertentipp

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Idee: „Ergänzung des Gesetzes“

In manchen Situationen ist eine vernünftige und sinnvolle Regelung der in Art. 73 und 74 GG genannten Gegenstände nur möglich, wenn der Bund auch Dinge mitregelt, die im Kompetenztitel nicht ausdrücklich genannt sind. Ohne eine erweiterte Auslegung der Kompetenztitel würde der Bund aber in die Gesetzgebungsbefugnis der Länder eingreifen.

Definition

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Definition: Annexkompetenz

Annexkompetenz: Der Bund regelt neben der Sachregelung noch ergänzende Dinge mit, die für eine wirksame Durchführung der Regelung unerlässlich sind. Die Regelung ergeht als Annex zu seinem Zuständigkeitsbereich.

Beispiel

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Die Bundeskompetenz zur Regelung des Straßenverkehrs nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG umfasst als Annex auch die Regelung über den Straßenverkehr behindernde Werbeanlagen.

BVerfGE 40, 371, 380.

Die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes für den Luftverkehr gemäß Art. 73 Abs. 1 Nr. 6 GG schließt als Annex die Befugnis ein, Regelungen zur Abwehr von Gefahren zu treffen, die sich aus dem Luftverkehr ergeben.

BVerfGE 132, 1, 6.

Expertentipp

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Idee: „Regelung eines Teilbereichs einer anderen Materie“

Definition

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Definition: Kompetenz kraft Sachzusammenhangs

Kompetenz kraft Sachzusammenhangs: Der Bund greift zur Regelung einer Rechtsmaterie in eine andere sachlich zusammenhängende Materie über, für die er eigentlich ausdrücklich nicht zuständig ist und regelt diese mit.

Beispiel

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Für das Parteienrecht besteht eine ausschließliche Bundeskompetenz nach Art. 21 Abs. 5 GG. Kraft Sachzusammenhangs ist auch die Zuteilung von Rundfunk-Sendezeiten für die Parteien Bundessache, obwohl grds. die Länder die Rundfunkhoheit haben.

BVerfGE 12, 205, 237.

Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das Handwerk gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG berechtigt den Bund auch zur Regelung der Altersvorsorge der Bezirksschornsteinfeger.

BVerfGE 1, 264, 272.

b) Gesetzgebungsverfahren

236

Das Gesetzgebungsverfahren regelt den Weg von der Gesetzesinitiative bis zur Verkündung des Gesetzes. Es besteht aus drei Abschnitten: dem Einleitungsverfahren, dem Beschlussverfahren durch Bundestag und Bundesrat und dem Abschlussverfahren. Die Ordnungsmäßigkeit des Gesetzgebungsverfahrens wird im Rahmen der formellen Verfassungsmäßigkeit als zweiter Punkt nach der Gesetzgebungskompetenz geprüft.

Expertentipp

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Das Gesetzgebungsverfahren wird nur dann untersucht, wenn der Sachverhalt Anhaltspunkte für Verfahrensmängel enthält. Wird ohne nähere Angaben nur mitgeteilt, dass ein Gesetz vom Bundestag beschlossen worden ist, dürfen Sie keinesfalls das ganze Schema durchprüfen. Das kostet Zeit und Punkte. In diesem Fall reicht der Satz: „Verfahrensmängel sind aus dem Sachverhalt nicht ersichtlich.“

Prüfungsschema

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Wie prüft man: Verfahren der Bundesgesetzgebung

A.

Einleitungsverfahren

 

 

I.

Ordnungsgemäße Gesetzesinitiative, Art. 76 Abs. 1 GG, § 76 GOBT

 

 

 

 

→ Bei Missachtung: Nichtigkeit des Gesetzes, falls keiner der Berechtigten die Vorlage eingebracht hat.

 

 

 

 

Quorum gem. § 76 Abs. 1 GOBT: Nichteinhaltung des § 76 GOBT sanktionslos.

Rn. 237

 

II.

Zuleitung an Bundesrat bzw. Bundesregierung

 

 

 

1.

Vorlagen der Bundesregierung: Zuleitung an Bundesrat, Art. 76 Abs. 2 GG

 

 

 

 

 

Umgehung durch Einbringen über Bundestagsfraktion

Rn. 238

 

 

2.

Vorlagen des Bundesrates: Zuleitung an Bundesregierung, Art. 76 Abs. 3 GG

 

B.

Beschlussverfahren

 

 

I.

Drei Lesungen und Beteiligung der Ausschüsse, §§ 78 ff., 54 ff. GOBT

 

 

 

 

→ Bei Missachtung: Gesetz grundsätzlich verfassungsgemäß; das GG fordert weder eine bestimmte Zahl an Lesungen noch die Existenz von Ausschüssen, sondern nur einen Beschluss, Art. 77 Abs. 1 S. 1 GG.

 

 

II.

Ordnungsgemäßer Gesetzesbeschluss, Art. 77 Abs. 1 S. 1 GG

 

 

 

1.

Beschlussfähigkeit

 

 

 

 

 

Die Voraussetzungen des § 45 Abs. 1 GOBT liegen nicht vor.

Rn. 241

 

 

2.

Mehrheit

 

 

 

 

a)

Grundsatz: einfache Mehrheit für einfache Gesetze, Art. 42 Abs. 2 S. 1 GG

 

 

 

 

 

 

Rechtliche Würdigung der Stimmenthaltungen

Rn. 241

 

 

 

b)

Ausnahmen:

 

 

 

 

 

Absolute Mehrheit, d.h. Mehrheit der gesetzlichen Mitgliederzahl, Art. 121 GG (Bsp: Art. 63 Abs. 2 S. 1, 67 Abs. 1 S. 1, 68 Abs. 1 S. 1, 77 Abs. 4 S. 1, 77 Abs. 4 S. 2 GG)

 

 

 

 

 

Anwesenheitsmehrheit (Bsp. §§ 80 Abs. 2 S. 1, 81 Abs. 1 S. 1 GOBT)

 

 

 

 

 

Zwei Drittel der Mitglieder (Grundgesetzänderung, Art. 79 Abs. 2 GG)

 

 

 

 

 

 

 

→ Bei Missachtung: Beschluss kommt nicht wirksam zustande.

 

 

III.

Beteiligung des Bundesrates, Art. 77 Abs. 2–4 GG

 

 

 

1.

Einspruchs- oder Zustimmungsgesetz?

 

 

 

 

 

Zustimmungsgesetze (Art. 77 Abs. 2a GG) liegen vor, wenn das GG ein Gesetz ausdrücklich für zustimmungspflichtig erklärt (Bsp.: Art. 23 Abs. 1 S. 2, 23 Abs. 7, 74 Abs. 2, 84 Abs. 1 S. 6 GG).

 

 

 

 

 

Andernfalls liegt ein Einspruchsgesetz (Art. 77 Abs. 3 GG) vor.

 

 

 

 

 

Zustimmungsbedürftigkeit von Änderungsgesetzen?

Rn. 243

 

 

2.

Prüfung des Zustandekommens

 

 

 

 

 

Fristversäumnis

Rn. 243

 

 

 

 

Zustimmungsverweigerung bei Einspruchsgesetz

Rn. 243

 

C.

Abschlussverfahren

 

 

 

 

Ausfertigung durch den Bundespräsidenten, Art. 82 Abs. 1 GG, nach Gegenzeichnung durch die Bundesregierung, Art. 58 S. 1 GG

 

 

 

 

→ Bei Missachtung: Nicht-Ausfertigung und fehlende Gegenzeichnung schließen Inkrafttreten aus.

 

 

 

 

Veröffentlichung im Bundesgesetzblatt

 

Expertentipp

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Prüfen Sie die Punkte, die im Sachverhalt problematisiert sind, in der Reihenfolge des Schemas. Achten Sie auf fehlende Verfahrensschritte. Unproblematische Punkte sollten Sie nicht erwähnen.

aa) Das Einleitungsverfahren

237

Das Einleitungsverfahren ist in Art. 76 GG geregelt. Die Norm enthält Vorgaben,

wer eine Gesetzesinitiative (Gesetzesentwurf) – das GG verwendet hierfür den Begriff „Gesetzesvorlage“ – in den Bundestag einbringen darf (Initiativberechigung, geregelt in Abs. 1) und

wem diese innerhalb welcher Frist zuzuleiten sind (Zuleitungsverfahren, geregelt in Abs. 2 und 3).

Gem. Art. 76 Abs. 1 GG kann nicht jeder eine solche Gesetzesinitiative einbringen. Gesetzesvorlagen dürfen vielmehr nur „aus der Mitte des Bundestages“, von der Bundesregierung oder vom Bundesrat eingebracht werden.

Hinweis

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Bei Gesetzesvorlagen von der Bundesregierung (Art. 62 GG) und vom Bundesrat (Art. 52 Abs. 3 GG) bedarf es jeweils eines wirksamen Beschlusses des Kollegialorgans. Es empfiehlt sich daher, insbesondere die Beschlussregeln des Bundesrates zu wiederholen (Rn. 160).

Gesetzentwürfe können von Bundestagsabgeordneten initiiert werden: Unter dem Begriff „aus der Mitte des Bundestages“ ist gem. § 76 Abs. 1 GOBT die Initiative einer Fraktion oder von 5 Prozent der Mitglieder des Bundestages zu verstehen. Solche Entwürfe müssen nicht erst dem Bundesrat vorgelegt werden

Eine ordnungsgemäße Initiative wird von weniger als fünf Prozent der Abgeordneten unterzeichnet: § 76 Abs. 1 GOBT verlangt für Gesetzesvorlagen aus dem Bundestag die Unterzeichnung durch fünf Prozent der Mitglieder des Bundestages. Als Rechtssatz im Range unter einem Gesetz kann jedoch die GOBT die Verfassung nicht einschränken, die lediglich verlangt, dass eine Vorlage „aus der Mitte des Bundestages“ stammt, Art. 76 Abs. 1 GG. Eine ordnungsgemäße Gesetzesinitiative ist daher zu bejahen.

Vgl. Degenhart Staatsrecht I Rn. 213.

Hinweis

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Verstöße gegen die GOBT sind für die Wirksamkeit von Gesetzen grundsätzlich folgenlos. Die GOBT ist bloßes Innenrecht, im Rang sogar unter einem formellen Gesetz. Zudem wäre die Rechtssicherheit nicht ausreichend gewährleistet, wenn bei einem Gesetzgebungsverfahren Verstöße gegen die GOBT die Nichtigkeit des Gesetzes zur Folge hätten. Denn Vorgänge innerhalb des Bundestages sind nach außen nur teilweise erkennbar.

238

Die meisten Gesetze entstehen auf Initiative der Bundesregierung. Am Anfang einer Initiative der Bundesregierung steht in der Regel ein Referentenentwurf des jeweils zuständigen Ministeriums. Nach Beteiligung des Bundeskanzleramtes und verschiedener Verbände beschließt das Kabinett einen Regierungsentwurf.

Bei Gesetzentwürfen der Bundesregierung hat der Bundesrat in einem sog. ersten Durchgang das Recht, sich noch vor dem Bundestag zu dem Entwurf zu äußern, Art. 76 Abs. 2 GG. Er kann innerhalb von sechs Wochen – in besonderen Fällen innerhalb von drei bzw. neun Wochen – eine Stellungnahme zum Regierungsentwurf abgeben. Die Bundesregierung legt ihre Ansicht dazu in einer Gegenäußerung dar. Danach leitet der Bundeskanzler den Entwurf mit der Stellungnahme und der Gegenäußerung an den Bundestag weiter.

Expertentipp

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Wird der erste Durchgang im Bundesrat versäumt, handelt es sich um einen Verstoß gegen das Grundgesetz, der zur Nichtigkeit führt.

Um das Gesetzgebungsverfahren abzukürzen und den ersten Durchgang im Bundestag gem. Art. 76 Abs. 2 S. 1 GG zu vermeiden, lässt die Bundesregierung den Gesetzentwurf durch eine Bundestagsfraktion einbringen: Hierin könnte eine unzulässige Umgehung der Bestimmung des Art. 76 Abs. 2 S. 1 GG liegen: Dem Bundesrat wird die Möglichkeit genommen, bereits in einem frühen Verfahrensstadium seine Vorstellungen einzubringen. Jedoch liegt in diesem Vorgehen ein zulässiges Gebrauchmachen von einer möglichen Verfahrensgestaltung. Das Initiativrecht des Bundestages ist nicht auf Vorlagen begrenzt, die inhaltlich von der Fraktion ausgearbeitet wurden. Schon aus Gründen der Rechtssicherheit wird in Art. 76 Abs. 1 GG allein auf den formalen Akt der Einbringung des Gesetzentwurfs abgestellt. Wenn sich die Fraktion eine Vorlage der Regierung zu eigen macht, so macht sie damit Gebrauch von ihren verfassungsrechtlichen Gestaltungsmöglichkeiten.

Für Gesetzesinitiativen des Bundesrates gilt gem. Art. 76 Abs. 3 GG ein ähnliches Verfahren. Nachdem die Mehrheit der Bundesratsmitglieder sich für einen Gesetzentwurf entschieden hat, geht der Entwurf zunächst an die Bundesregierung. Sie versieht ihn innerhalb von regelmäßig sechs Wochen mit einer Stellungnahme und leitet ihn dann dem Bundestag zu.

bb) Das Beschlussverfahren

239

Das Beschlussverfahren ist in Art. 77 GG geregelt. Es beginnt nach der Verfassung mit dem Beschluss des Bundestages nach Abs. 1 S. 1 (1. Teil) und setzt sich im Falle eines entsprechenden Beschlusses fort mit der Beteiligung des Bundesrates nach Abs. 2–4 (2. Teil).

Hinweis

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Viele Gesetzesentwürfe der Oppositionsfraktionen scheitern schon an dem nach Art. 77 Abs. 1 S. 1 GG erforderlichen Beschluss des Bundestages, da die erforderliche Mehrheit nicht erreicht wird.

Für das Beschlussverfahren bestehen hinsichtlich der Modalitäten des Bundestagsbeschlusses neben der verfassungsrechtlichen Regelung (Art. 77 GG) weitere Regelungen in der Geschäftsordnung des Bundestages.

Expertentipp

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Selbst wenn sich die Staatspraxis an die GOBT orientiert und etwaige Verstöße hiergegen für ein mögliches Organstreitverfahren durchaus relevant werden könnten, gilt für die hier und in Klausurfällen regelmäßig im Vordergrund stehende Frage der Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes, dass reine Verstöße gegen die GOBT nicht von Relevanz sind, sofern nicht (auch) gegen die Verfassung selbst verstoßen wird.

Im Beschlussverfahren wird nach den §§ 78 ff. GOBT die Gesetzesinitiative im Bundestag in drei Lesungen beraten.

(1) Beratung und Gesetzesbeschluss im Bundestag, Art. 42, 77 Abs. 1 GG, §§ 77 ff. GOBT

240

Bevor ein Gesetzentwurf im Bundestag beraten werden kann, muss er zunächst dem Bundestagspräsidenten zugeleitet und von der Verwaltung registriert und gedruckt werden. Als Bundestags-Drucksache wird er dann an alle Mitglieder des Bundestages, des Bundesrates und an die Bundesministerien verteilt und auf die Tagesordnung des Plenums gesetzt. In der Regel durchlaufen Gesetzentwürfe im Plenum des Bundestages drei Lesungen.

In der ersten Lesung findet eine Aussprache nur dann statt, wenn sie im Ältestenrat vereinbart oder von mindestens fünf Prozent der Abgeordneten verlangt wird. Dies geschieht meist bei besonders umstrittenen oder für die Öffentlichkeit interessanten Gesetzgebungsvorhaben. Im Normalfall werden in der ersten Lesung die Bundestagsausschüsse bestimmt, die sich mit dem Gesetzentwurf fachlich auseinandersetzen und ihn für die zweite Lesung vorbereiten. Dabei erhält ein Ausschuss die Federführung und ist verantwortlich für den Fortgang des Verfahrens. Die anderen Ausschüsse haben mitberatende Funktion, §§ 79, 80 Abs. 1 GOBT.

Die Detailarbeit der Gesetzgebung findet in den Ausschüssen statt, die mit Abgeordneten aller Fraktionen besetzt sind. Die Ausschussmitglieder beraten sich in Sitzungen und können Interessenvertreter und Experten zu öffentlichen Anhörungen einladen. Nach Abschluss der Beratungen legt der federführende Ausschuss einen Bericht mit Beschlussempfehlungen vor.

Vor der zweiten Lesung haben alle Abgeordneten die Beschlussempfehlung des federführenden Ausschusses erhalten. Jedes Mitglied des Parlaments kann Änderungsanträge stellen, die dann im Plenum direkt behandelt werden. Beschließt das Plenum Änderungen, muss die neue Fassung des Gesetzentwurfs zunächst gedruckt und verteilt werden. Mit der Zustimmung von zwei Dritteln der anwesenden Mitglieder kann dieses Verfahren jedoch abgekürzt werden. Dann kann unmittelbar die dritte Lesung beginnen.

In der dritten Lesung findet eine erneute Aussprache nur dann statt, wenn dies von einer Fraktion oder von mindestens fünf Prozent der Abgeordneten verlangt wird. Auch Änderungsanträge sind nun nicht mehr von einzelnen Abgeordneten, sondern nur noch von Fraktionen oder fünf Prozent der Mitglieder des Bundestages und auch nur zu Änderungen aus der zweiten Lesung zulässig.

Am Ende der dritten Lesung erfolgt die Schlussabstimmung. Hat der Gesetzentwurf die notwendige Mehrheit im Bundestag gefunden, wird er als Gesetz dem Bundesrat zugeleitet.

241

Ein Gesetz wird gem. Art. 77 Abs. 1 GG in Anwesenheit von insgesamt weniger als der Hälfte der Mitglieder des Bundestages beschlossen: Die Anzahl der Mitglieder des Bundestages ergibt sich aus Art. 121 GG i.V.m. §§ 1, 6 BWahlG und besteht aus mindestens 598 Abgeordneten zuzüglich der Überhang- und Ausgleichsmandate. Fraglich ist, ob der Bundestag dann überhaupt beschlussfähig ist. § 45 Abs. 1 GOBT verlangt für die Beschlussfähigkeit die Anwesenheit von mehr als der Hälfte der Mitglieder. Allerdings bestimmt § 45 Abs. 2 GOBT, dass die Beschlussunfähigkeit festgestellt werden muss. Geschieht dies nicht, ist zu fragen, welche Folgen ein Verstoß gegen § 45 Abs. 1 GOBT hat. Nach ganz h.M. kann die Norm als bloßes Innenrecht des Bundestages keinen Einfluss auf die Verfassungsmäßigkeit der vom Bundestag beschlossenen Gesetze haben. Der bloße Verstoß gegen § 45 Abs. 1 GOBT ist daher unbeachtlich. Der Bundestag war somit beschlussfähig.

Rechtliche Würdigung der Enthaltungen: Gemäß Art. 42 Abs. 2 S. 1 GG ist für einen Beschluss die Mehrheit der abgegebenen Stimmen erforderlich, sowie das GG nichts anderes bestimmt. „Mehrheit“ meint also die Abstimmungsmehrheit, nicht die Anwesenheitsmehrheit. Die Enthaltungen wirken sich insoweit nicht aus. Ansonsten würde einer Enthaltung ein ablehnender Aussagegehalt beigemessen, der ihr gerade nicht zukommt. Die Freiheit eines Abgeordneten gem. Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG muss ihm auch erlauben, zu einem Gesetzentwurf neutral zu bleiben Es reicht daher für die erforderliche einfache Mehrheit nach Art. 42 Abs. 2 S. 1 GG, dass für ein Gesetz mehr „Ja-“ als „Nein-Stimmen“ abgegeben werden. Dies wäre z.B. bei einem theoretischen Abstimmungsergebnis von nur einer Ja-Stimme bei Enthaltungen im Übrigen (also keiner Nein-Stimme) der Fall.

(2) Beteiligung des Bundesrates, Art. 77 Abs. 2, 2a GG

242

Durch den Bundesrat wirken die Länder bei jedem Gesetz mit. Für die Bedeutung der Entscheidung des Bundesrates ist entscheidend, ob es sich um ein Zustimmungs- oder Einspruchsgesetz handelt.

Maßgebender Unterschied ist, dass der Einspruch des Bundesrates – bei Überstimmung im Bundestag – nur zu einer zeitlichen Verzögerung des Beschlusses, die Verweigerung der Zustimmung jedoch zum Scheitern des Gesetzes führt. Bei Zustimmungsgesetzen ist die Zustimmung des Bundesrates zwingend erforderlich. Ohne ausdrückliche Zustimmung ist das Gesetzesvorhaben gescheitert.

Ein Zustimmungsgesetz liegt nur dann vor, wenn die Zustimmungsbedürftigkeit im Grundgesetz ausdrücklich angeordnet ist.

Beispiel

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Der Bund kann durch Gesetz nur mit Zustimmung des Bundesrates Hoheitsrechte auf die Europäische Union übertragen nach Art. 23 Abs. 1 S. 2 GG.

Ein Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes bedarf der Zustimmung des Bundesrates nach Art. 79 Abs. 2 GG.

Sofern dies nicht der Fall ist, liegt ein Einspruchsgesetz vor.

Ausgabewirksame Gesetze zu Lasten der Länder sind gem. Art. 104a Abs. 4 GG stets zustimmungspflichtig:

Expertentipp

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Die Zustimmungspflichtigkeit erfasst auch diejenigen Teile des Gesetzes, die, isoliert betrachtet, nicht die Zustimmungspflichtigkeit auslösen. Das Gesetz ist als gesetzgebungstechnische Einheit zu betrachten.

243

Zustimmungsbedürftigkeit von Änderungsgesetzen, die an sich keine zustimmungspflichtigen Inhalte haben, aber ein ursprünglich zustimmungspflichtiges Gesetz ändern: Änderungsgesetze haben die Funktion, den Inhalt oder die Dauer bereits erlassener Gesetze abzuändern. Für die Frage nach der Zustimmungsbedürftigkeit kommt es darauf an, ob auf das Änderungsgesetz selbst als Gegenstand des Gesetzgebungsverfahrens abgestellt wird oder ob die Eigenschaften des abzuändernden Gesetzes ausschlaggebend sind. Für die Zustimmungspflichtigkeit könnte sprechen, dass der Bundesrat mit seiner seinerzeitigen Zustimmung zum ursprünglichen Gesetz die Verantwortung für das Gesetz als Ganzes übernommen hat. Entscheidend wäre demnach das abzuändernde Gesetz. Dagegen spricht aber der Gesichtspunkt der gesetzgeberischen Einheit (hier des Änderungsgesetzes): Es kommt darauf an, ob das jeweils in Frage stehende Gesetz eine Zustimmungspflichtigkeit auslöst. Deshalb ist grundsätzlich auf die Inhalte des Änderungsgesetzes selbst abzustellen. Denn das Änderungsgesetz muss – wie jedes andere Gesetz auch – den verfahrensmäßigen Voraussetzungen genügen.

BVerfGE 37, 363, 382; vgl. auch Voßkuhle/Kaiser JuS 2017, 316, 317. Enthält das Änderungsgesetz als solches mithin keine zustimmungspflichten Inhalte, bedarf es grundsätzlichAusnahmsweise wird eine Zustimmungspflicht des Änderungsgesetzes in solchen Fällen bejaht, wenn dadurch das ursprüngliche Gesetz eine wesentlich andere Bedeutung und Tragweite erfährt, BVerfGE 126, 77, 100. auch dann keiner Zustimmung des Bundesrates, wenn dadurch ein zustimmungspflichtiges Gesetz geändert wird.

Beispiel

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Ein Bundesgesetz besteht aus zehn Paragraphen. Nur der letzte § 10 – eine staatshaftungsrechtliche Norm – ist zustimmungspflichtig (vgl. Art. 74 Abs. 2, Abs. 1 Nr. 25 GG). Beim erstmaligen Erlass des Gesetzes löst § 10 eine Zustimmungspflicht für das gesamte Gesetz aus. Kommt es aber später durch ein Änderungsgesetz nur zu Änderungen der §§ 1–9, so ist das Änderungsgesetz nicht zustimmungspflichtig.

Der Bundesrat kann bei fehlender Billigung des Gesetzentwurfs den Vermittlungsausschuss anrufen, Art. 77 Abs. 2 S. 1 GG.

Der Bundesrat ruft den Vermittlungsausschuss gem. Art. 77 Abs. 3 S. 1, Abs. 2 GG an, legt aber erst einen Monat nach Eingang der Mitteilung nach Art. 77 Abs. 3 S. 2 GG Einspruch ein. Diese Fristversäumung hat nach der ausdrücklichen Regelung des Art. 78 Var. 2 GG zur Folge, dass das Gesetz trotz Einspruchs zustande gekommen ist.

Bei einem zustimmungsbedürftigen Gesetz, dem der Bundesrat die Billigung verweigert hat, können Bundestag und Bundesregierung den Vermittlungsausschuss einschalten, Art. 77 Abs. 2 S. 4 GG.

Der Bundesrat geht fälschlicherweise von einem zustimmungspflichtigen Gesetz aus und verweigert die Zustimmung. Den Vermittlungsausschuss ruft er nicht an: Auch in diesem Fall gilt: Verstreicht bei einem Einspruchsgesetz die Frist des Art. 77 Abs. 2 S. 1 GG ohne Anrufung des Vermittlungsausschusses, so ist das Gesetz nach Art. 78 GG zustande gekommen. Die Verweigerung der Zustimmung kann auch nicht in die Anrufung des Vermittlungsausschusses umgedeutet werden, da es sich bei der verweigerten Zustimmung um etwas sachlich anderes, ein aliud handelt.

Der Vermittlungsausschuss kann Vorschläge machen, nicht jedoch selbst Gesetzesänderungen beschließen.

Näher hierzu BVerfGE 101, 297 ff. Daher darf er Änderungsvorschläge nur auf der Grundlage des vorliegenden Gesetzesentwurfes unterbreiten, gänzlich neue Regelungen darf er hingegen nicht vorschlagen. Schlägt der Vermittlungsausschuss vor, das Gesetz zu ändern, muss der Bundestag über die Änderungsvorschläge abstimmen. Der Bundesrat beschließt dann über das dergestalt geänderte Gesetz. Bestätigt der Vermittlungsausschuss den Gesetzesbeschluss des Bundestages oder wird das Verfahren ohne Einigung geschlossen, muss der Bundesrat sich mit der – dann unveränderten – Vorlage befassen.

In beiden Fällen hat der Bundesrat über die Zustimmung beziehungsweise Einspruchseinlegung zu entscheiden. Den Einspruch kann der Bundestag gem. Art. 77 Abs. 4 GG zurückweisen.

Hinweis

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Ein vom Bundestag beschlossenes Gesetz kommt gem. Art. 78 GG zustande, wenn

1.

der Bundesrat zustimmt,

2.

keinen Einspruch einlegt,

3.

den Einspruch verspätet einlegt,

4.

den Einspruch zurücknimmt,

5.

der Bundesrat die Einberufung des Vermittlungsausschusses nicht beantragt oder

6.

der Einspruch des Bundesrates vom Bundestag überstimmt wird.

Expertentipp

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Nutzen Sie die Servicefunktion der Vorschrift des Art. 78 GG, der die sechs Tatbestände beschreibt, unter denen ein vom Bundestag beschlossenes Gesetz zustande kommt. Wenn ein solcher Tatbestand im Klausurfall nicht vorliegt, können Sie aus Art. 78 GG im Ergebnis schließen, dass das Gesetz nicht zustande gekommen ist. Die nähere Begründung hierfür muss dann in Verbindung mit Art. 77 GG untersucht und erörtert werden.

cc) Das Abschlussverfahren

244

Im Abschlussverfahren wird das vom Bundestag beschlossene Gesetz zunächst von der Bundesregierung gegengezeichnet, Art. 58 S. 1 GG. Anschließend erhält der Bundespräsident das Gesetz nach Art. 82 Abs. 1 S. 1 GG zur Ausfertigung. In Kraft tritt das Gesetz schließlich mit der Veröffentlichung im Bundesgesetzblatt.

Im Abschlussverfahren stellt sich die Frage, inwieweit bei der Ausfertigung nach Art. 82 GG dem Bundespräsidenten ein Prüfungsrecht zusteht (vgl. hierzu ausführlich Rn. 173).

dd) Besonderheiten bei Verfassungsänderungen

245

Gesetze zur Änderung des Grundgesetzes unterliegen der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz des Bundes und dem Verfahren der Gesetzgebung nach den Art. 76 ff. GG. Dies ergibt sich aus Art. 79 Abs. 2 GG. Für sie gelten aber einige Besonderheiten, durch die sie sich vom einfachen Gesetzgebungsverfahren unterscheiden.

Video: Prüfung der Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes

 

Prüfungsschema

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Wie prüft man: Verfassungsgemäßheit von Gesetzen zur Änderung des Grundgesetz

A.

Formelle Verfassungsmäßigkeit

 

I.

Gesetzgebungskompetenz

 

 

 

Ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes kraft Natur der Sache

 

II.

Gesetzgebungsverfahren

 

 

1.

Grundsätzlich: wie ein normales Bundesgesetz (Art. 76 ff. GG)

 

 

2.

Besonderheiten: Art. 79 Abs. 2 GG

 

 

 

a)

Qualifzierte Mehrheit für Bundestagsbeschluss (2/3 der gesetzlichen Mitgliederzahl)

 

 

 

b)

Zustimmung des Bundesrates

 

 

 

c)

mit qualifizierter Mehrheit für Bundesratsbeschluss (2/3 der Stimmen)

B.

Materielle Verfassungsmäßigkeit

 

I.

Ausdrückliche Textänderung des GG (Art. 79 Abs. 1 S. 1 GG)

 

II.

Kein Verstoß gegen Art. 79 Abs. 3 GG

 

 

1.

Föderative Gliederung durch Länder mit eigener Staatsqualität

 

 

2.

Mitwirkung der Länder bei der Bundesgesetzgebung

 

 

3.

Grundsätze des Art. 1 und 20 GG

 

III.

Art. 79 Abs. 3 GG selbst ist der Verfassungsänderung entzogen

Ein Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes ist verfassungsgemäß, wenn es in formeller und materieller Hinsicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen entspricht.

(1) Formelle Verfassungsmäßigkeit

246

Ein solches Änderungsgesetz durch den Bund ist formell verfassungsgemäß, wenn hierfür eine Bundesgesetzgebungskompetenz besteht und das verfassungsrechtlich vorgegebene Gesetzgebungsverfahren eingehalten ist.

(a) Gesetzgebungskompetenz

247

Eine geschriebene Gesetzgebungskompetenz zugunsten des Bundes ist nicht formuliert. Allerdings besteht eine Gesetzgebungskompetenz kraft Natur der Sache, da nur der Bund das Grundgesetz – also seine eigene Bundesverfassung – ändern kann. Zudem ergibt sich die Bundeskompetenz daraus, dass für die Beschlussfassung hierüber in Art. 79 Abs. 2 GG ausschließlich Bundesorgane (Bundestag und Bundesrat) vorgesehen sind.

(b) Gesetzgebungsverfahren

(aa) Grundsätzlich: wie ein normales Bundesgesetz (Art. 76 ff. GG)

248

Auch ein Änderungsgesetz zum Grundgesetz ist ein Bundesgesetz, für das grundsätzlich die Regeln der Art. 76 ff. GG gelten.

(bb) Besonderheiten: Art. 79 Abs. 2 GG

249

Für das Gesetzgebungsverfahren enthält aber Art. 79 Abs. 2 GG angesichts der Bedeutung einer Verfassungsänderung einige erhöhte Anforderungen.

(aaa) Qualifzierte Mehrheit für Bundestagsbeschluss (2/3 der gesetzlichen Mitgliederzahl)

250

Für den nach Art. 77 Abs. 1 S. 1 GG erforderlichen Bundestagsbeschluss ist nach Art. 79 Abs. 2 GG eine qualifizierte Mehrheit von zwei Dritteln der Mitglieder des Bundestages erforderlich. Maßgebliche Bezugsgröße für die Berechung der Zweidrittelmehrheit ist nach Art. 121 GG i.V.m. §§ 1, 6 BWahlG die gesetzliche Mitgliederzahl des Bundestages.

Beispiel

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Der neunzehnte Bundestag hat eine gesetzliche Mitgliederzahl von 709 Mandaten. Zu den 598 Abgeordenten nach § 1 Abs. 1 S. 1 BWahlG sind nach § 6 Abs. 4–6 BWahlG noch 46 Überhangmandate und 65 Ausgleichsmandate hinzuzurechnen. Für die erforderliche Zweidrittelmehrheit ist damit eine Zustimmung von 473 Abgeordneten erforderlich.

(bbb) Zustimmung des Bundesrates

251

Ein verfassungsänderndes Bundesgesetz ist zustimmungspflichtig, da Art. 79 Abs. 2 GG ausdrücklich die Zustimmung des Bundesrates vorschreibt.

(ccc) Qualifizierte Mehrheit für Bundesratsbeschluss (2/3 der Stimmen)

252

Für den nach Art. 79 Abs. 2 i.V.m. Art. 77 Abs. 2a GG erforderlichen Zustimmungsbeschluss des Bundesrates ist nach Art. 79 Abs. 2 GG eine qualifizierte Mehrheit von zwei Dritteln der Stimmen des Bundesrates erforderlich.

Beispiel

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Insgesamt hat der Bundesrat 69 Stimmen und demzufolge macht die notwendige Zweidrittelmehrheit 46 Stimmen aus.

(2) Materielle Verfassungsmäßigkeit

253

Die Änderung des Grundgesetzes müsste auch materiell, d.h. inhalich verfassungsgemäß sein.

(a) Ausdrückliche Textänderung des GG (Art. 79 Abs. 1 S. 1 GG)

254

In formaler Hinsicht muss dafür zunächst im Text des Änderungsgesetzes ausdrücklich der Wortlaut des Grundgesetzes geändert oder ergänzt werden. Dies hat eine Warnfunktion für den Gesetzgeber und schließt Verfassungsänderungen bzw. formelles Verfassungsrecht außerhalb des Grundgesetzes aus.

(b) Kein Verstoß gegen Art. 79 Abs. 3 GG

255

Die Ewigkeitsgarantie des Art. 79 Abs. 3 GG bedeutet, dass einige Grundprinzipien der Verfassung von einer Änderung ausgeschlossen sind. Im Einzelnen fallen darunter:

(aa) Föderative Gliederung durch Länder mit eigener Staatsqualität

256

Damit wird die bundesstaatliche Ordnung (nicht der Bestand einzelner Länder) für unabänderlich erklärt. Den Ländern darf ihre Staatlichkeit nicht entzogen werden.

(bb) Mitwirkung der Länder bei der Bundesgesetzgebung

257

Diese Mitwirkung erfolgt nach den Regelungen des Grundgesetzes durch den Bundesrat nach Art. 50 ff. GG. Verfassungsänderungen, die eine dem Bundesratsmodell vergleichbar effektive Mitwirkungsbefugnis der Länder bei der Bundesgesetzgebung vorsehen, werden hierdurch nicht ausgeschlossen.

(cc) Grundsätze des Art. 1 und 20 GG

258

Vor Verfassungsänderungen geschützt sind zunächst die Grundsätze der in Art. 1 GG normierten Menschenwürde. Nicht ausdrücklich genannt sind die Einzelgrundrechte, auf die aber Art. 1 Abs. 3 GG Bezug nimmt. Dies bedeutet die Unabänderlichkeit der Grundrechte insoweit, als ihr Menschenwürdegehalt betroffen ist.

Beispiel

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Es wäre daher unzulässig, das Grundrecht auf Leben nach (Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG) auf bestimmte Personengruppen zu beschränken.

Geschützt sind ebenfalls die Grundsätze der in Art. 20 GG genannten Staatsstrukturprinzipien Rechtsstaat, Demokratie, Republik, Bundesstaat und Sozialstaat.

Hinweis

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Der Sperrbereich des Art. 79 Abs. 3 GG ist erst erreicht, wenn die Grundsätze berührt, d.h. grundlegend abgeändert werden, nicht schon im Fall einer bloßen Ausgestaltung oder Modifikation.

Vgl. hierzu: BVerfGE 30, 1.

(c) Art. 79 Abs. 3 GG selbst ist der Verfassungsänderung entzogen

259

Damit die in Art. 79 Abs. 3 GG liegende Sperrwirkung für den verfassungsändernden Gesetzgeber nicht gegenstandslos wird, muss nach dem Normzweck auch Art. 79 Abs. 3 GG selbst einer Verfassungsänderung entzogen sein.

260

Beispiel

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1968 wurde Art. 10 Abs. 2 S. 2 in das Grundgesetz eingefügt. Zum Zwecke des Staats- und Verfassungsschutzes wird es dadurch erlaubt, in das Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnis einzugreifen, wobei der Eingriff dem Betroffenen nicht mitgeteilt werden muss und an die Stelle einer gerichtlichen Überprüfung die Überprüfung durch ein parlamentarisches Kontrollgremium tritt.

Die Verfassungsänderung könnte das Rechtsstaatsprinzip beeinträchtigen, das von Art. 79 Abs. 3 GG gegen grundsätzliche Beeinträchtigungen geschützt wird. Nach dem BVerfG sei das Rechtsstaatsprinzip in Art. 20 GG nicht in seiner ganzen Breite niedergelegt. Insbesondere die Garantie gerichtlichen Rechtsschutzes ergebe sich nicht aus Art. 20 Abs. 1, sondern aus Art. 19 Abs. 4. Art. 79 Abs. 3 GG müsse wegen seiner weit reichenden Wirkungen eng ausgelegt werden. Er dürfe jedenfalls nicht dazu führen, dass der verfassungsändernde Gesetzgeber gehindert werde, auch elementare Verfassungsgrundsätze systemimmanent zu modifizieren. So hindere die Gewaltenteilung den verfassungsändernden Gesetzgeber nicht, exekutive Maßnahmen statt durch Gerichte durch ein parlamentarisches Gremium kontrollieren zu lassen. Die Gewaltenteilung werde unter dem Grundgesetz nicht starr praktiziert.

2. Die materielle Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen

261

Während die formelle Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes das verfassungskonforme Zustandekommen hinterfragt, geht es bei der materiellen Verfassungsmäßigkeit um den Regelungsinhalt des Gesetzes und dessen Konformität mit dem Grundgesetz.

Maßstab für die materielle Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen ist das gesamte höherrangige Recht. Bei der Überprüfung eines formellen Bundesgesetzes ist hierbei die Konformität mit dem Grundgesetz zu prüfen. Sofern es um die Überprüfung sonstiger Gesetze gilt (z.B. Bundesrechtsverordnung oder Landesgesetze) ist neben dem Grundgesetz auch das jeweilige höherrangige einfache Gesetzesrecht zu beleuchten.

Als höherrangiges materielles Recht kommen alle ausdrücklich im Grundgesetz benannten Vorschriften in Betracht.

Beispiel

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Ein Steuergesetz ist wegen Verstoßes gegen Art. 3 Abs. 1 GG verfassungswidrig, wenn es ohne sachlichen Grund einzelne Steuerschuldner diskriminiert.

Ein grundrechtsbeschränkendes Einzelfallgesetz kann in aller Regel einen gesetzlichen Grundrechtseingriff nicht rechtfertigen, weil es gemäß Art. 19 Abs. 1 S. 1 GG verfassungswidrig ist (vgl. Übungsfall Nr. 9 in Rn. 262)

Eine Änderung des Tierschutzgesetzes, welches uneingeschränkt Versuche an Wirbeltieren zulässt, verstößt gegen die Staatszielbestimmung des Art. 20a Var. 2 GG.

Eine Änderung des Abgeordnetengesetzes, wonach ein Abgeordneter an die Weisungen seiner Partei gebunden sein soll, ist wegen Verstoßes gegen Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG materiell rechtswidrig.

Die Einführung eines neuen Straftatbestandes in das Strafgesetzbuch für einen rückwirkenden Zeitpunkt verletzt Art. 103 Abs. 2 GG und ist damit unzulässig.

Ein Änderungsgesetz des GG, welches die Menschenwürde verletzt, verstößt gegen Art. 79 Abs. 3 GG.

Häufig kann sich die materiell-rechtliche Verfassungswidrigkeit eines Gesetzes aber auch aus den nicht ausdrücklich benannten Konkretisierungen der Staatsstrukturprinzipien des Art. 20 GG ergeben. Hierbei spielen vor allem die sich aus dem Rechtsstaatsprinzip ergebenden verfassungsrechtlichen Anforderungen eine wesentliche Rolle.

Expertentipp

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Es ist zum Beispiel geradezu eine klassische Aufgabenstellung in der Klausur, dass ein gesetzlicher Inhalt am Maßstab des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes zu überprüfen ist.

Selbstverständlich können sich aber auch aus den anderen Staatsstrukturprinzipien Anlässe ergeben, den gesetzlichen Inhalt näher zu prüfen:

Expertentipp

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Hier schließt sich der Kreis zu den materiell-rechtlichen Fragen, die im Verlaufe des Buches an zahlreichen Stellen behandelt worden sind und anhand der genannten Beispiele wiederholt werden sollten.

Beispiel

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Eine Änderung des Parteiengesetzes, welches die staatliche Parteienvollfinanzierung einführt, wäre wegen eines Verstoßes gegen das Demokratieprinzip materiell verfassungswidrig.

Ein Änderungsgesetz, welches den in den Sozialleistungsgesetzen (SGB II bzw. SGB XII) nomierten Regelsatz unterhalb des menschenwürdigen Existenzminimums absenkt, würde inhaltlich gegen das Sozialstaatsprinzip i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG verstoßen.

Eine Änderung der Landesverfassung in einem Bundesland, welches im Landtagswahlrecht den Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien aufheben würde, würde nicht nur gegen Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG, sondern auch gegen die Homogenitätsklausuel des Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG i.V.m. dem Demokratieprinzip verstoßen.

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