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Staatsorganisationsrecht

Der Bundesrat

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B. Der Bundesrat

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Durch den Bundesrat wirken die Länder bei der Gesetzgebung und der Verwaltung des Bundes und in Angelegenheiten der Europäischen Union mit (Art. 50 GG). Damit verkörpert der Bundesrat als Vertretungsorgan der Länder auf Bundesebene das föderative System des Bundes. Er ist jedoch kein Organ der Länder, sondern Verfassungsorgan des Bundes.

I. Zusammensetzung und Arbeitsweise

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Der Bundesrat besteht aus Mitgliedern der 16 Landesregierungen, die sie bestellen und abberufen, Art. 51 Abs. 1 S. 1 GG. Gem. Art. 51 Abs. 2 GG hat jedes Land mindestens drei Stimmen, Länder mit mehr als zwei Millionen Einwohnern haben vier, Länder mit mehr als sechs Millionen Einwohnern fünf, Länder mit mehr als sieben Millionen Einwohnern sechs Stimmen. Insgesamt hat der Bundesrat 69 Stimmen und demzufolge 69 ordentliche Mitglieder, denn jedes Land kann nur so viele ordentliche Mitglieder für den Bundesrat benennen, wie es dort Stimmen hat (Art. 51 Abs. 3 GG). Nach jeder Landtagswahl müssen die Bundesratsmitglieder von der jeweiligen Regierung neu benannt werden, erst dann ändert sich auch die Zusammensetzung des Bundesrates.

Hinweis

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„Bundesrats-Wahlen“ gibt es nicht. Der Bundesrat kennt deshalb auch keine Wahlperioden. Er ist verfassungsrechtlich gesehen ein „ewiges Organ“, das sich auf Grund der Landtagswahlen von Zeit zu Zeit erneuert. Die Wahlen zum Landesparlament haben dadurch stets auch eine bundespolitische Bedeutung. Die Wähler entscheiden zwar in erster Linie über die Zusammensetzung des Landtages; indirekt wird damit aber zugleich festgelegt, wer im Bundesrat Sitz und Stimme erhält, denn die Mehrheit im Landesparlament bestimmt die Landesregierung, die ihrerseits die Bundesratsmitglieder aus ihrer Mitte bestellt (Art. 51 Abs. 1 GG). Die Mitglieder des Bundesrates und die Staatsgewalt, die vom Bundesrat ausgeht, sind damit persönlich und sachlich demokratisch legimiert.

An der Spitze des Bundesrates steht der Präsident. Er wird jährlich neu gewählt, Art. 52 Abs. 1 GG. Nach dem sog. „Königsteiner Abkommen“ vom 30.8.1950 fällt die Wahl turnusmäßig auf die Ministerpräsidenten der Länder in der Reihenfolge der Größe ihrer Bevölkerungszahl. Die besondere Bedeutung dieses Amtes im föderalen System der Bundesrepublik wird dadurch deutlich, dass der Präsident des Bundesrates nach Art. 57 GG den Bundespräsidenten vertritt.

Der Bundesrat tritt ca. einmal monatlich zu öffentlichen Plenarsitzungen zusammen, vgl. Art. 52 Abs. 3 S. 3 GG. Vorbereitet werden diese Sitzungen in den Ausschüssen des Bundesrates. Deren Aufgabenverteilung entspricht im Wesentlichen der Zuständigkeitsverteilung der Bundesministerien. Gem. Art. 52 Abs. 3 S. 2 GG hat sich der Bundesrat eine Geschäftsordnung (GOBR) gegeben, die Näheres über den Geschäftsgang im Bundesrat regelt. Die Bundesratsmitglieder haben Rederecht im Bundestag (Art. 43 Abs. 2 GG), die Bundesminister dürfen im Bundesrat das Wort ergreifen (Art. 53 Abs. 2 GG).

II. Aufgaben und Befugnisse des Bundesrates

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Video: Der Bundesrat

 Der Bundesrat wirkt gem. Art. 50 GG bei der Gesetzgebung und Verwaltung des Bundes und in Angelegenheiten der Europäischen Union mit. Der Bundesrat hat danach keine selbstständigen Befugnisse, sondern Mitwirkungsrechte bei der Wahrnehmung von Aufgaben anderer Bundesorgane, insbesondere Bundestag und Bundesregierung.

Hinweis

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Weil der Bundesrat insbesondere an der Gesetzgebung lediglich „mitwirkt“ und bei seiner Entscheidung die Länderinteressen vertritt, handelt es sich nicht um eine „Zweite Kammer“ wie z.B. beim Senat in den USA. Vom Senat in den USA unterscheidet sich der Bundesrat ferner dadurch, dass er nicht mit gewählten „Senatoren“ besetzt ist.

1. Mitwirkung an der Gesetzgebung des Bundes

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Von besonderem Gewicht ist die Mitwirkung des Bundesrates im Gesetzgebungsverfahren. Sie ist in Art. 76, 77 Abs. 2 bis 4 GG näher geregelt. Danach kommt kein Bundesgesetz zustande, ohne dass der Bundesrat damit befasst war. Viele Gesetze können sogar nur dann in Kraft treten, wenn der Bundesrat ihnen ausdrücklich zustimmt (s. Rn. 242).

2. Mitwirkung an der Verwaltung des Bundes

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Die Mitwirkung des Bundesrates an der Verwaltung des Bundes besteht im Wesentlichen darin, dass er zu bestimmten Rechtsverordnungen seine Zustimmung erteilen muss (Art. 80 Abs. 2 GG) bzw. bei diesen zustimmungspflichtigen Rechtsverordnungen ein eigenes Vorschlagsrecht hat (Art. 80 Abs. 3 GG). Daneben sind Allgemeine Verwaltungsvorschriften, die die Bundesregierung im Zusammenhang mit der Ausführung von Bundesgesetzen erlässt (vgl. Art. 84 Abs. 2, 85 Abs. 2 S. 1 GG), von der Zustimmung des Bundesrates abhängig.

Beispiel

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Mit Zustimmung des Bundesrates sind der „Verwarnungsgeldkatalog“ für Ordnungswidrigkeiten im Straßenverkehr und der „Punktekatalog“ für den Führerscheinentzug ergangen.

Der Zustimmung des Bundesrates bedürfen ferner die Errichtung bestimmter Bundesbehörden (vgl. Art. 87 Abs. 3 S. 3 GG), Maßnahmen des Bundeszwanges (Art. 37 Abs. 1 GG), Allgemeine Verwaltungsvorschriften für die Finanzverwaltung der Landesfinanzbehörden (Art. 108 Abs. 7 GG) und die Entsendung von Beauftragten der Bundesregierung zu Landesbehörden ohne Zustimmung der obersten Landesbehörden (Art. 84 Abs. 3 S. 2 GG).

3. Mitwirkung in Europäischen Angelegenheiten

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Art. 23 Abs. 2 GG bestimmt, dass in Angelegenheiten der Europäischen Union der Bundestag und durch den Bundesrat die Länder mitwirken. Die Mitwirkung des Bundesrates regelt Art. 23 Abs. 4 bis 6 GG sowie das auf der Grundlage des Art. 23 Abs. 7 GG erlassene Gesetz über die Zusammenarbeit von Bund und Ländern in Angelegenheiten der Europäischen Union.

Zur Vertiefung: Kottmann in: Europe and the Regions: Sub-National Entity Representation at Community Level, in: [2001] 26 European Law Review, S. 159 ff.

4. Weitere Aufgaben

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Zu den Aufgaben des Bundesrates gehört die Wahl der Hälfte der Bundesverfassungsrichter (Art. 94 Abs. 1 GG). Im Weiteren wirkt der Bundesrat bei Verträgen mit auswärtigen Staaten mit, Art. 59 Abs. 2 GG.

Ein Beschluss des Bundesrates ist erforderlich zur Anklage gegen den Bundespräsidenten vor dem BVerfG wegen Gesetzesverletzung (Art. 61 Abs. 1 GG) und zur Feststellung von Rechtsverletzungen der Länder bei Ausführung der Bundesgesetze (Art. 84 Abs. 4).

5. Der Bundesrat im prozessualen Verfahren

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Der Bundesrat ist gem. § 63 BVerfGG parteifähig im Organstreitverfahren. Er kann gem. Art. 93 Abs. 1 Nr. 2a GG i.V.m. §§ 13 Nr. 6a, 76 ff. BVerfGG die Nachprüfung verlangen, ob eine bundesgesetzliche Regelung den Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG entspricht (s. Rn. 216). Weiterhin ist der Bundesrat im Parteienverbotsverfahren gem. Art. 21 Abs. 2 GG i.V.m. §§ 13 Nr. 2, 43 ff. BVerfGG und im Anklageverfahren gegen den Bundespräsidenten gem. Art. 61 GG, §§ 13 Nr. 4, 49 ff. BVerfGG antragsberechtigt.

Bei der abstrakten Normenkontrolle besitzt der Bundesrat hingegen keine Antragsberechtigung.

III. Die Abstimmung im Bundesrat

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Das Grundgesetz unterscheidet zwischen Mitgliedern und Stimmen im Bundesrat: Jedes Bundesland kann so viele Mitglieder entsenden, wie es Stimmen hat, Art. 51 Abs. 3 S. 1 GG. Das Stimmengewicht jedes einzelnen Landes ist nach Art. 51 Abs. 2 GG abhängig von der jeweiligen Bevölkerungszahl.

Der Bundesrat fasst seine Beschlüsse mit mindestens der Mehrheit seiner Stimmen (Art. 52 Abs. 3 S. 1 GG). Für bestimmte Beschlüsse, insbesondere die Zustimmung zu einer Änderung des Grundgesetzes, bedarf es einer Zweidrittelmehrheit. Insgesamt hat der Bundesrat 69 Stimmen. So macht die für Beschlüsse in der Regel erforderliche absolute Mehrheit 35 Stimmen und die manchmal notwendige Zweidrittelmehrheit 46 Stimmen aus. Stimmenthaltungen wirken sich im Bundesrat somit wie Nein-Stimmen aus. Abgegeben werden können die Stimmen pro Land aber nur einheitlich, Art. 51 Abs. 3 S. 2 GG. Das setzt eine vorhergehende Festlegung der Stimmabgabe voraus. Das Landesrecht ordnet diese Weisungsbefugnis den Landesregierungen zu. Für eine selbstständige Entscheidung der Mitglieder des Bundesrats ist somit kein Raum.

Vgl. zum Ganzen BVerfGE 106, 310 ff.

Hinweis

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Gerade Koalitionsregierungen in den Ländern bereitet diese Mehrheitsregelung Probleme. Denn Koalitionsvereinbarungen sehen regelmäßig vor, dass die Bundesratsmitglieder eines Landes zur Stimmenthaltung angewiesen werden, wenn in der instruktionsbefugten Landesregierung keine Einigung über die Entscheidung einer Bundesrats-Vorlage zustande kommt.

Ist eine Weisung der Landesregierung zu einer bestimmten verfassungsgemäß? Das Weisungsrecht der Landesregierung steht zwar nicht ausdrücklich im Grundgesetz, ergibt sich aber durch Auslegung des Art. 51 Abs. 1 S. 1 GG im Wege des Erst-recht-Schlusses. Wenn schon die Mitglieder des Bundesrates von den Landesregierungen bestellt und abberufen werden, dann können sie erst recht zu einer bestimmten Stimmabgabe angewiesen werden.

Weisungswidriges Stimmverhalten: Stimmen die Bundesrats-Mitglieder eines Landes weisungswidrig ab, hindert dies aber nicht die Gültigkeit ihrer Stimmabgabe. Die Weisungen entfalten nur Wirkung im Innenverhältnis zwischen der Landesregierung und dem Bundesratsmitglied. Im Außenverhältnis zwischen dem Bundesrat und dem Bundesland bleibt der Verstoß gegen solche Weisungen unbeachtlich. Weisungswidrig im Bundesrat abgegebene Stimmen bleiben damit gültig.

Hinweis

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Trennen Sie zwischen Bundestag und Bundesrat: Die Mitglieder des Bundesrates haben nicht die Rechtsstellung von Abgeordneten. Sie üben kein freies Mandat aus, sondern sind grundsätzlich an die Weisungen der entsendenden Landesregierung gebunden.

Unterschiedliche Stimmabgabe für ein Bundesland: Geben mehrere anwesende Mitglieder eines Landes unterschiedliche Voten ab, so liegt keine einheitliche Stimmabgabe i.S.v. Art. 51 Abs. 3 S. 2 GG vor. Die Stimmen des Landes werden insgesamt als ungültig gewertet. Der Ministerpräsident eines Landes kann im Bundesrat nicht die „Stimmführerschaft“ für ein Land insoweit beanspruchen, als er durch seine Stimmabgabe eine widersprechende Stimme eines anderen Mitglieds desselben Landes überstimmen könnte.

Beispiel

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Der Bundesrat beschließt über die Zustimmung zu einem zustimmungspflichtigen Gesetz. Ist eine Zustimmung in den folgenden Fällen erfolgt?

1.

Mit Ja werden 34 Stimmen abgegeben; mit Nein 30 Stimmen und mit Enthaltung 5 Stimmen.

Gemäß Art. 52 Abs. 3 S. 1 GG fasst der Bundesrat seine Beschlüsse mit mindestens der Mehrheit seiner Stimmen. Da eine besondere Mehrheit für die Zustimmung grundsätzlich nicht vorgeschrieben ist, bedarf sie daher der absoluten Mehrheit im Bundesrat von 35 der 69 Stimmen. Weil nur 34 Stimmen für die Zustimmung vorliegen, ist ein Zustimmungsbeschluss nicht wirksam zustande gekommen ist.

2.

Der Bundesrat beschließt über die Zustimmung zu einem Gesetz über die Änderung des Art. 54 GG mit 39 Ja-Stimmen, 30 Enthaltungen und keiner Nein-Stimme.

Anders als im Beispiel Nr. 1 ist hier für die Zustimmung eine über die absolute Mehrheit hinausgehende Zweidrittelmehrheit erforderlich, da es um eine Änderung des Grundgesetzes geht (Art. 79 Abs. 2 GG). Da statt der erforderlichen 46 von 69 Stimmen nur 39 Ja-Stimmen für die Zustimmung vorliegen, liegt auch hier keine wirksame Zustimmung des Bundesrats vor.

3.

Der Bundesrat beschließt über die Zustimmung zu einem einfachen Bundesgesetz mit 30 Ja-Stimmen und 33 Nein-Stimmen. Die noch nicht berücksichtigten 6 Stimmen des Landes NRW sind fraglich. Der Ministerpräsident hat mit „Ja“ gestimmt, während der Umweltminister entgegen einer Weisung der Landesregierung mit „Nein“ gestimmt hat.

Gemäß Art. 52 Abs. 3 S. 1 GG bedarf der Besschluss der absoluten Mehrheit im Bundesrat von 35 der 69 Stimmen. Für einen wirksamen Zustimmungsbeschluss, kommt es daher darauf an, ob die noch fehlenden sechs Stimmen des Landes NRW als Ja-Stimmen gezählt werden können. Der Umweltminister durfte nach Art. 51 Abs. 1 S. 1 GG zu einer Stimmabgabe mit „Ja“ angewiesen werden, allerdings ist seine tatsächlich erfolgte Stimmabgabe mit „Nein“ im Außenverhältnis entscheidend. Da der Ministerpräsident mit „Ja“ abgestimmt hat, hat das Land NRW seine Stimmen nicht einheitlich abgegeben, was nach Art. 52 Abs. 3 S. 2 GG die Ungültigkeit aller Stimmen des Landes NRW zur Folge hat (siehe hierzu auch den Übungsfall Nr. 6). Im Ergebnis liegt also auch im dritten Beispiel keine wirksame Zustimmung des Bundesrates vor.

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