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Staatsorganisationsrecht

Das Demokratieprinzip

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I. Das Demokratieprinzip

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Definition

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Definition: Demokratie

Demokratie bedeutet damit Volksherrschaft (Volkssouveränität) und sieht das Volk als Träger der Staatsgewalt.

Vgl. Degenhart Staatsrecht I Rn. 25.

Für den demokratischen Willensprozess spielen die Parteien eine wichtige Rolle, da sie den Willen des Volkes bündeln, Wahlvorschläge unterbreiten und als Mittler zwischen dem Volk und den Staatsorganen fungieren. Die Rolle der politischen Parteien im demokratischen System ist deshalb durch Art. 21 GG ausdrücklich anerkannt.

Gem. Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG wird die Staatsgewalt vom Volk unmittelbar in Wahlen und Abstimmungen ausgeübt. Durch Wahlen wird die personelle Zusammensetzung der Volksvertretungen bestimmt. Unter Abstimmungen sind Volksentscheide zur Regelung politischer Sachfragen als Ausdruck unmittelbarer Demokratie zu verstehen.

Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG ordnet selbst aber keine Wahlen und Abstimmungen an. Ob und in welcher Form Wahlen und Abstimmungen stattfinden, ergibt sich vielmehr aus den nachfolgenden Bestimmungen des Grundgesetzes. Diese konzipieren die Demokratie auf Bundesebene als mittelbare Demokratie: Das Volk wählt den Bundestag nach Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG, hat aber keine Möglichkeit, durch Abstimmungen direkt auf die Richtung der Politik Einfluss zu nehmen.

Video: Das Demokratieprinzip

 

a) Die Volkssouveränität

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Gem. Art. 20 Abs. 2 S. 1 GG geht in der BR Deutschland alle Staatsgewalt vom Volke aus. Das hierdurch zum Ausdruck kommende Prinzip der Volkssouveränität bedeutet, dass sich die Ausübung von Staatsgewalt auf den Willen des Volkes zurückführen lassen muss. Dies kann in unmittelbarer Weise durch Wahlen und Abstimmungen oder mittelbar durch die Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung geschehen. Bei letzterem ist allerdings erforderlich, dass das Volk einen effektiven Einfluss auf die Ausübung von Staatsgewalt durch die Staatsorgane hat.

BVerfGE 83, 60, 71 f. Sobald das Volk die Staatsgewalt nicht unmittelbar, sondern durch die Staatsorgane ausübt, bedarf ihr Handeln einer demokratischen Legitimation.

Demokratische Legitimation beruht sowohl auf Personalentscheidungen (Wahl, Ernennung etc.), als auch auf sachlichen Anweisungen (Gesetze, Weisungen etc.): Mit der Stimmabgabe bei den Parlamentswahlen betätigt sich der Bürger als Glied des Staatsorgans Volk im „status activus“

BVerfGE 8, 104, 115 f. (zur Bundestagswahl s. Rn. 80 ff.). Der Bundestag wiederum wählt den Bundeskanzler, der die einzelnen Regierungsmitglieder vorschlägt, s. Rn. 176, 183. Hier lässt sich die Legitimationskette bis zum Volk zurückverfolgen. Das gilt ebenso für die Exekutive: Die vom Parlament beschlossenen Gesetze sind Maßstab der vollziehenden Gewalt, s. Rn. 51 ff. Zudem gewährleistet die grundsätzliche Weisungsgebundenheit der Verwaltung im Verhältnis zur Regierung die Legitimation durch das Volk. Bei der Judikative kommt die Volkssouveränität durch die Richterwahl zum Ausdruck: So werden gem. Art. 94 Abs. 1 S. 2 GG die Verfassungsrichter zur Hälfte vom Bundestag und zur Hälfte vom Bundesrat gewählt. Über die Ernennung der obersten Bundesrichter entscheidet gem. Art. 95 Abs. 2 GG der zuständige Bundesminister gemeinsam mit dem Richterwahlausschuss, der aus den zuständigen Landesministern und Abgeordneten des Bundestages besteht. Gem. Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG sind die Grundsätze der demokratischen Organisation und Legitimation von Staatsgewalt auch für die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern verbindlich.

Hinweis

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Das Volk, von dem nach Art. 20 Abs. 2 S. 1 GG alle Staatsgewalt ausgeht, ist die Gesamtheit der deutschen Staatsangehörigen sowie der ihnen nach Art. 116 Abs. 1 GG gleichgestellten Personen. Denkbar wäre zwar auch, alle auf Dauer der deutschen Staatsgewalt Unterworfenen und damit insbesondere auch die in Deutschland dauerhaft lebenden Ausländer an der Staatsgewalt teilhaben zu lassen. Nach der Konzeption des Grundgesetzes setzt Teilhabe jedoch den Erwerb der deutschen Staatsangehörigkeit voraus. Für die Verwirklichung der demokratischen Freiheitsidee kommt somit dem Staatsangehörigkeitsrecht wesentliche Bedeutung zu.

Degenhart Staatsrecht I Rn. 3.

b) Die Mehrheitsentscheidung und der Minderheitenschutz

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Kernelemente des Demokratieprinzips sind Mehrheitsentscheidung und Minderheitenschutz.

Da in einer freiheitlichen Demokratie einstimmige Wahlergebnisse nahezu ausgeschlossen, gilt das Mehrheitsprinzip Es basiert auf der Erwägung, dass der Wahlvorschlag mit breiterer Zustimmung vom Volk höher legitimiert ist, als derjenige mit niedrigerer Zustimmung.

Das Mehrheitsprinzip gilt aber nicht nur bei der Wahl, sondern auch bei der nachgelagerten Beschlussfassung der kollegial organisierten Staatsorgane (Bundestag, Bundesrat, Bundesregierung, Senate des Bundesverfassungsgerichts). Trotz des Mehrheitsprinzips ist in bestimmten Fällen auch der Minderheitenschutz im Demokratieprinzip verankert. Zur Ermöglichung einer effektiven Oppostionsarbeit reichen deshalb für die Ausübung bestimmter Kontrollrechte (z.B. Einsetzung eines Untersuchungsausschusses) Anträge einer näher definierten Minderheit des Bundestages. Bei den Mehrheiten im Bundestag wird unterschieden

einerseits zwischen der Mehrheit der Stimmen der Anwesenden und der Mehrheit der Stimmen der gesetzlichen Mitglieder und

andererseits zwischen einfacher und qualifizierter Mehrheit.

Degenhart Staatsrecht I Rn. 639.

Bei der Mehrheit der Anwesenden (einfache Mehrheit) reicht das Überwiegen der abgegebenen Ja-Stimmen gegenüber der Nein-Stimmen. Für die Mehrheit der gesetzlichen Mitgliederzahl (absolute Mehrheit) muss die Anzahl der Ja-Stimmen mehr als die Hälfte der gesetzlich vorgesehenen Mitgliederzahl betragen. Für besondere Abstimmungen ist eine qualifizierte Mehrheit vorgesehen, die ein besonderes Quorum vorschreibt.

Der Minderheitenschutz erfordert zudem, dass überhaupt eine legale Oppositionsarbeit betrieben werden kann und die Minderheit die Möglichkeit hat, in bestimmten, nicht zu langen Abständen selbst die Mehrheit stellen. Zu diesem Zweck muss die Wahlperiode des Parlaments begrenzt sein (Herrschaft auf Zeit), damit in vorher bestimmten nicht zu langen Abständen das Volk erneut entscheiden kann (Erfordernis der demokratischen Rückkoppelung).

Die derzeitige Wahlperiode des Bundestages beträgt nach Art. 39 Abs. 1 S. 1 GG vier Jahre. Über eine Verfassungsänderung mit den nach Art. 79 Abs. 2 GG erforderlichen Mehrheiten im Bundestag und im Bundesrat ist grundsätzlich eine allgemeine Verlängerung künftiger Wahlperioden möglich. Allerdings dürfte eine zu lange Wahlperiode im Hinblick auf Art. 79 Abs. 3 GG auf Grenzen stoßen. Als unzulässig wird eine Wahlperiode des Bundestages ab einer Dauer von sieben Jahren angesehen.

Maurer Staatsrecht § 13 Rn. 51 m.w.N.

Beispiel

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Während der laufenden Wahlperiode möchte der Bundestag diese aufgrund einer schweren Finanzkrise um ein Jahr verlängern und beschließt deshalb mit den erforderlichen Mehrheiten des Art. 79 Abs. 2 GG mit sofortiger Wirkung eine entsprechende Änderung des Art. 39 Abs. 1 S. 1 GG, in dem dort die Zahl „vier“ durch „fünf“ ausgetauscht wird. In der Verlängerung der laufenden Wahlperiode liegt eine Verletzung des Grundsatzes des Demokratieprinzips (Art. 79 Abs. 3 GG i.V.m. Art. 20 Abs. 1 und 2 GG). Die Verlängerung der laufenden Wahlperiode greift in den Kernbereich des Demokratieprinzips ein, da der amtierende Bundestag vom Volk lediglich für vier Jahre gewählt worden ist und nur entsprechend lang demokratisch legitimiert ist. Art. 79 Abs. 3 GG steht damit einer Verlängerung der laufenden Wahlperiode entgegen.

Eine allgemeine Verlängerung künftiger Wahlperioden ist hingegen grundsätzlich möglich. Zwar gibt es das aus dem Demokratieprinzip abzuleitende Gebot der periodischen und nicht zu lang andauernden demokratischen Rückkoppelung zum Volk. Dies ist jedoch jedenfalls bei einer fünfjährigen Wahlperiode noch eingehalten. Insoweit liegt also keine Verletzung des Art. 79 Abs. 3 GG vor.

Auch unabhängig von Wahlen muss die jederzeitige Möglichkeit bestehen, sich ungehindert zu informieren, Meinungen zu bilden und diese allein, über die Presse oder über Versammlungen zu äußern. Aus diesem Grunde haben die Kommunikationsgrundrechte des Art. 5 Abs. 1 GG sowie die Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit (Art. 8 und 9 GG) für eine freiheitliche Demokratie eine „schlechthin konstituierende Bedeutung“

BVerfGE 35, 202, 221. und sind „Wesensmerkmale der Demokratie“BVerfGE 80, 124, 134..

c) Willensbildung von unten nach oben

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Aufgrund des Grundsatzes der Volksherrschaft muss in der Demokratie der Willensbildungsprozess vom Volk zu den Staatsorgane ausgehen damit von „unten nach oben“. Hiermit wäre es nicht vereinbar, wenn die Staatsorgane durch amtliche Handlungen darin in parteiergreifender Weise eingreifen würden. Sie haben sich vielmehr in amtlicher Eigenschaft neutral zu verhalten, anderenfalls würde der freie Wille des Volkes verfälscht. Die Verletzung der amtlichen Neutralitätspflicht hat nicht nur eine Verletzung des Demokratieprinzips zur Folge, sondern es sind auch die Grundsätze der freien und gleichen Wahl sowie das Prinzip der Chancengleichheit der politischen Parteien beeinträchtigt.

BVerfGE 44, 125, 147.

Beispiel

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Die Bundesregierung veröffentlicht vier Wochen vor der Bundestagswahl auf ihrer mit Bundesmitteln finanzierten amtlichen Homepage einen „Informationsflyer“, in dem ihre „erfolgreichen Aktivitäten laufenden Regierungszeit“ aufgelistet werden. Auf dem Informationsflyer findet sich neben dem Bundesadler der Aufdruck „Information der Bundesregierung…“.

In einem solchen Fall ist das Demokratieprinzip (Art. 20 Abs. 1 und 2 GG) verletzt, da der Willensbildungsprozess nicht von unten nach oben erfolgt, sondern in parteiergreifender amtlicher Form verfälscht und damit umgekehrt wird. Durch die Darstellung einer amtlichen Erfolgsbilanz bezieht die Bundesregierung als Staatsorgan im politischen Meinungsbildungsprozess parteiergreifend Stellung für ihre Arbeit und mittelbar für die sie tragenden Koalitionsfraktionen. Der Informationsflyer hat zudem amtlichen Charakter (Finanzierung, Herausgeber, amtliche Homepage, Aufdruck des Staatsorgans und des Staatssymbols). Zusätzlich ist der Grundsatz der freien Wahl des Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG verletzt. Dieser schützt die freie Wahl vor amtlichen Beeinflussungen. Im vorliegenden Fall hat die festgestellte amtliche Wahlbeeinflussung im unmittelbaren Vorfeld der Bundestagswahl stattgefunden. Die hierfür relevante engere Wahlkampfzeit beginnt spätestens sechs Wochen vor der Wahl. Es liegt daher eine Verletzung der Freiheit der Wahl vor. Schließlich ist auch eine Verletzung der Gleichheit der Wahl nach Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG und der Chancengleichheit der Parteien nach Art. 21 Abs. 1 S. 1 GG i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG gegeben, da die die Bundesregierung nicht tragenden Bewerber der anderen Parteien nicht die Gelegenheit haben, mit amtlichen Mitteln eine solche Wahlwerbung vorzunehmen.

d) Wahlen nach demokratischen Grundsätzen

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Das Volk übt die Staatsgewalt in erster Linie durch Wahlen aus. Wahlen sind Personalentscheidungen, in denen die Vertreter des Volkes bestimmt werden. Ordnungsgemäß durchgeführte Wahlen vermitteln demnach demokratische Legitimation und sind deshalb das Fundament der Demokratie, auf das alles Weitere aufbaut.

Das Grundgesetz verlangt daher nicht nur für die Bundestagswahl in Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG, sondern auch für die Landtags- und Kommunalwahlen nach Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG die Einhaltung bestimmter Wahlrechtsgrundsätze. Selbst wenn diese dort nicht ausdrücklich normiert wären, so würden zumindest die Kernelemente der freien, gleichen und geheimen Wahl sich als unmittelbare Ausprägung des Demokratieprinzips

Sannwald in Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, GG, Art. 79 Rn. 56 m.w.N. ergeben und wären damit einer Grundgesetzänderung gemäß Art. 79 Abs. 3 GG entzogen. Die Wahlrechtsgrundsätze werden im Einzelnen bei der Erläuterung der Bundestagswahl in Rn. 84 ff. behandelt.

Hinweis

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Das BVerfG sieht im aktiven und passiven Wahlrecht gemäß Art. 38 Abs. 1 S. 1, Abs. 2 GG ein grundrechtsgleiches subjektives Recht auf Teilnahme an der demokratischen Legitimation der mit der Ausübung von Hoheitsgewalt betrauten Einrichtungen und Organe. Damit macht das Gericht wesentliche Teile des an sich objektiv-rechtlichen Demokratieprinzips der Verfassungsbeschwerde zugänglich.

Siehe hierzu Papier/Krönke Grundkurs Öffentliches Recht, Rn. 145.

e) Wesentlichkeitstheorie und Parlamentsvorbehalt

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Es wäre mit dem Prinzip der Volksherrschaft nicht zu vereinbaren, wenn nicht die unmittelbar vom Volke gewählten Vertreter, sondern andere Organe die für das Gemeinwohl wesentlichen Entscheidungen treffen würde. Deshalb hat das BVerfG aus dem Demokratieprinzip die Wesentlichkeitstheorie entwickelt, wonach ausschließlich das unmittelbar vom Volk gewählte Parlament die wesentlichen Angelegenheiten des Gemeinwohls zu beschließen hat. Umgekehrt formuliert, darf es keine für das Gemeinwohl wichtige Frage geben, die nicht ausdrücklich von der Volksvertretung beschlossen worden ist (Parlamentsvorbehalt).

BVerfGE 90, 286, 381 ff; 121, 135, 154 ff.

Beispiel

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Wenn die Bundesregierung einen bewaffneten Auslandseinsatz ohne vorherige Entscheidung des Bundestages und ohne Gefahr im Verzug beschließt, so wäre diese Anordnung wegen Verstoßes gegen das Demokratieprinzip in der Ausprägung der Wesentlichkeitstheorie verfassungswidrig. Bei Gefahr im Verzug ist die Bundesregierung ausnahmsweise berechtigt, den Einsatz vorläufig allein zu beschließen. Sie muss jedoch zum frühestmöglichen Zeitpunkt eine Entscheidung des Bundestages über die Fortsetzung herbeiführen.

Welche Entscheidungen als wesentlich gelten, lässt sich nicht pauschal sagen und hängt vom jeweiligen Sachbereich und der Eigenart des Regelungsgegenstandes ab. Anhaltspunkte für die Bedeutung sind den Wertungen des Grundgesetzes zu entnehmen.

Wesentlichkeit heißt dabei in erster Linie Grundrechtswesentlichkeit. Grundrechtswesentliche Entscheidungen dürfen nicht der Rechtsetzung durch die Exekutive überlassen werden.

Degenhart Staatsrecht I Rn. 329 ff.

Hinweis

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Für den Eingriff in Grundrechte bestehen allerdings spezielle Gesetzesvorbehalte, die dem allgemeinen Prinzip vorgehen, vgl. z.B. Art. 2 Abs. 2 S. 3 GG.

Das Prinzip des Parlamentsvorbehaltes findet sich auch in Art. 80 GG wieder: Danach können die Bundesregierung oder einzelne Minister durch Gesetz ermächtigt werden, Rechtsverordnungen zu erlassen. Dabei müssen jedoch Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung im Gesetz bestimmt werden, s. Rn. 264 ff.

Darüber hinaus wirkt sich der Parlamentsvorbehalt auf die Übertragung von Hoheitsrechten auf die Europäische Union und andere internationale Einrichtungen aus. So schließt nach der Rechtsprechung des BVerfG „das durch Art. 38 GG gewährleistete Recht, durch die Wahl an der Legitimation von Staatsgewalt teilzunehmen und auf deren Ausübung Einfluss zu gewinnen, (…) aus, dieses Recht durch Verlagerung von Aufgaben und Befugnissen des Bundestages so zu entleeren, dass das demokratische Prinzip, soweit es Art. 79 Abs. 3 i.V.m. Art. 20 Abs. 1 und 2 GG für unantastbar erklärt, verletzt wird.“

BVerfGE 89, 155, 182 – „Maastricht“. Siehe hierzu auch BVerfGE 123, 267 ff. – „Lissabon“ – und BVerfGE 129, 124 ff. – „Euro-Rettungsschirm“.

2. Mittelbare Demokratie und plebiszitäre Volksbeteiligung

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Nach Art. 20 Abs. 2 S. 2 Hs. 1 GG übt das Volk die Staatsgewalt unmittelbar in Wahlen und Abstimmungen aus. Nach dem Wortlaut dieser Norm wären damit auch unmittelbare Abstimmungen des Volkes in Sachfragen möglich. Bezieht man aber das Grundgesetz im Übrigen und hierbei vor das weitgehende Fehlen von abstimmungsrelevanten Vorschriften in die Auslegung ein, so wird deutlich, dass das Grundgesetz die Grundkonzeption der mittelbaren Demokratie verfolgt:

Danach wählt das Volk seine Vertreter durch die Wahl der Abgeordneten des Bundestages (Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG). Diese sind nach Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG Vertreter des ganzen Volkes. Das Volk gilt mithin als im Parlament vollständig vorhanden gedacht. Man spricht deshalb von einer repräsentativen Demokratie. Jeder einzelne Abgeordnete vertritt das Volk und nicht etwa nur seinen Wahlkreis, seine Wähler oder seine Partei. Deshalb sind die Abgeordneten auch nicht an Aufträge und Weisungen gebunden, sondern nur ihrem Gewissen unterworfen (Grundsatz des freien Mandates, Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG).

Demgegenüber enthält das Grundgesetz keine Regelungen über Volksentscheide auf Bundesebene. Dies gilt auch für die vermeintliche Ausnahme der Neugliederung des Bundesgebietes nach Art. 29 Abs. 2 und 3 GG, da hierüber nicht das gesamte Volk, sondern nur die Teilvölker der betroffenen Bundesländer zu entscheiden haben. Auch Art. 146 GG ist kein Volksentscheid im Rahmen des Grundgesetzes, sondern betrifft die Beschlussfassung des deutschen Volkes über eine neue Verfassung.

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Anders sieht es bei den Ländern aus. Sie haben einen weiten Freiraum, ihre verfassungsmäßige Ordnung zu gestalten. Zwar muss nach dem Homogenitätsgebot des Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG die verfassungsmäßige Ordnung der Länder den demokratischen Grundsätzen des Grundgesetzes entsprechen. Darüber hinaus ist es aber ihrem Ermessen überlassen, ob sie den Erlass von Gesetzen dem Parlament vorbehalten oder daneben ein Volksgesetzgebungsverfahren vorsehen. Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG, der für die Länder eine aus demokratischen Wahlen hervorgegangene Volksvertretung fordert, wäre nur dann berührt, wenn die Aufgaben und Befugnisse der Volksvertretung so weit reduziert würden, dass ihre Funktion ausgehöhlt würde.

Die Länder haben von diesem Gestaltungsrecht Gebrauch gemacht. Landesverfassungen jüngeren Datums kennen ein dreistufiges Verfahren mit Volksinitiative, Volksbegehren, Volksentscheid. Daneben gibt es noch die rein konsultative Volksbefragung ohne jegliche Bindungswirkung.

Beispiel

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So werden gem. Art. 72 Abs. 1 der Bayerischen Verfassung (BV) Gesetze vom Landtag oder vom Volk (Volksentscheid) beschlossen. Letzterer ist nach Art. 74 Abs. 1 BV herbeizuführen, wenn ein Zehntel der stimmberechtigten Staatsbürger das Begehren nach Schaffung eines Gesetzes stellt.

Auch auf Bundesebene ist die aktuelle Gestaltung der parlamentarischen Demokratie nicht unveränderbar. Allerdings könnten Formen der direkten Demokratie nur mit einer Verfassungsänderung eingeführt werden. Wegen der Erwähnung der Abstimmungen in Art. 20 Abs. 2 GG stünde Art. 79 Abs. 3 GG dem nicht entgegen, wobei die Mitwirkung der Länder gewährleistet sein muss.

Vgl. zum Ganzen Degenhart Staatsrecht I Rn. 110 ff.

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