Kursangebot | Grundkurs Staatsorganisationsrecht | Die Bundesregierung

Staatsorganisationsrecht

Die Bundesregierung

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D. Die Bundesregierung

163

Die Bundesregierung ist das zentrale Gremium der politischen Führung. Die Prinzipien für die Arbeit innerhalb der Bundesregierung sind im Grundgesetz festgelegt: Art. 65 S. 1 GG: Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers, Art. 65 S. 2 GG: Ressortprinzip, Art. 65 S. 3 GG: Kabinettsprinzip. Der Geschäftsgang innerhalb der Bundesregierung ist in der auf Grundlage des Art. 65 S. 4 GG erlassenen Geschäftsordnung der Bundesregierung (GOBReg)

Geschäftsordnung der Bundesregierung (GOBReg) i.d.F. der Bekanntmachung vom 21.11.2002 (GMBl. S. 848). sowie in der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien (GGO)Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien (GGO) i.d.F. der Bekanntmachung vom 9.8.2000 (GMBl. S. 526), zuletzt geändert durch Beschluss vom 1.9.2011 (GMBl S. 576). geregelt.

I. Der Bundeskanzler

164

Der Bundeskanzler ist kein Beamter, wohl aber öffentlicher Amtsträger. Die Rechtsstellung des Bundeskanzlers (und der Bundesminister) ist näher geregelt im Bundesministergesetz (BMinG).

Bundesministergesetz (BMinG) i.d.F. der Bekanntmachung vom 27.7.1971 (BGBl. I S. 1166), zuletzt geändert durch Gesetz vom 23.10.2008 (BGBl. I S. 2018).

1. Die Wahl des Bundeskanzlers

165

Video: Die Bundesregierung

Gem. Art. 63 Abs. 1 GG wird der Bundeskanzler auf Vorschlag des Bundespräsidenten vom Bundestag gewählt. Da zur Wahl des Bundeskanzlers die Mehrheit der Mitglieder des Bundestages erforderlich ist (sog. Kanzlermehrheit, Art. 63 Abs. 2 GG), schlägt der Bundespräsident in der Regel den Kandidaten der Mehrheitsfraktionen vor.

Billigt der Bundestag den Vorschlag des Bundespräsidenten nicht, so kann er binnen 14 Tagen einen Bundeskanzler mit mehr als der Hälfte seiner Mitglieder wählen, Art. 63 Abs. 3 GG. Kommt diese Wahl nicht zustande, so findet unverzüglich eine Wahl statt, bei welcher die einfache (relative) Mehrheit der abgegebenen Stimmen entscheidet. Erhält der Gewählte dabei weniger als die Stimmen der Mehrheit der Mitglieder des Bundestages (absolute Mehrheit), so braucht der Bundespräsident den Gewählten nicht zu ernennen. Er kann stattdessen den Bundestag auflösen, Art. 63 Abs. 4 GG.

Das Amt des Bundeskanzlers endet mit dem Zusammentritt eines neuen Bundestages (Art. 69 Abs. 2 Hs. 1 GG). Das Amt endet ferner mit dem Rücktritt des Bundeskanzlers. Dieser ist im Grundgesetz zwar nicht vorgesehen, gleichwohl ist er zulässig.

Beispiel

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Bundeskanzler Brandt trat 1974 wegen der sog. Guillaume-Affäre zurück.

2. Die Organisations- und Personalgewalt des Bundeskanzlers

166

Aufgrund seiner Organisationsgewalt bestimmt der Bundeskanzler über Anzahl und fachlichen Zuschnitt der Ministerien. Er kann neue Ministerien errichten, bestehenden Ministerien neue Aufgaben zuweisen, Ministerien zusammenlegen oder bisherige Ministerien auflösen.

Beispiel

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Auflösung des ehemaligen Bundesministeriums für Post und Telekommunikation, Umorganisation des Ministeriums für Wirtschaft und Arbeit in das Ministerium für Wirtschaft und Technologie

Rechtlich gebunden ist er dabei nur insoweit, als das Grundgesetz die Einrichtung bestimmter Ministerien zwingend vorsieht: das Bundesministerium der Verteidigung (Art. 65a GG), das Bundesministerium der Justiz (Art. 96 Abs. 2 S. 4 GG) und das Bundesministerium der Finanzen (Art. 112 S. 1 GG). Allerdings können auch die Zuständigkeitsbereiche dieser Ministerien geändert werden, sofern die grundgesetzliche Aufgabenzuweisung (durch die genannten Artikel) nicht berührt wird.

Der Bundeskanzler verfügt ferner über die Personalgewalt, da er die Bundesminister bestimmt, Art. 64 Abs. 1 GG.

3. Die Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers

167

Gem. Art. 65 S. 1 GG bestimmt der Bundeskanzler die Richtlinien der Politik und trägt dafür die Verantwortung. Der Bundeskanzler ist damit zuständig für die Formulierung der Grundlinien der Politik der Bundesregierung, für die politischen Leitentscheidungen und auch für die Entscheidung von Einzelfragen mit erheblicher politischer Tragweite.

Der Bundeskanzler hat das Recht und die Pflicht, auf die Durchführung der Richtlinien zu achten (§ 1 Abs. 2 GOBReg). Bei Zweifeln über den Inhalt der Richtlinienentscheidung haben die Bundesministerien eine Entscheidung des Bundeskanzlers herbeizuführen (§ 1 Abs. 1 S. 3 GOBReg).

4. Die Vertrauensfrage

168

Gem. Art. 68 Abs. 1 GG hat der Bundeskanzler das Recht, beim Bundestag zu beantragen, ihm das Vertrauen auszusprechen (s. auch § 98 Abs. 1 GOBT). Diese sog. Vertrauensfrage kommt insbesondere in Betracht, wenn der Bundeskanzler in der Sache nicht mehr das erforderliche Vertrauen des Parlaments genießt,

BVerfGE 62, 1, 42 ff. also sich die Mehrheitsverhältnisse im Bundestag – etwa durch den Bruch der Koalition – geändert haben. Zulässig ist auch die Verbindung eines Sachantrages mit der Vertrauensfrage.

Beispiel

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Der Bundeskanzler will den Einsatz der Bundeswehr in Afghanistan in seiner Fraktion durchsetzen, nachdem einige Fraktionsmitglieder sich vehement dagegen ausgesprochen haben.

Erforderlich für eine positive Entscheidung über die Vertrauensfrage ist die absolute Mehrheit. Wird die Vertrauensfrage mit einem Sachantrag verbunden, so handelt es sich technisch gesehen um einen Antrag, so dass auch der Sachantrag mit absoluter Mehrheit angenommen werden muss, selbst wenn für ihn an sich eine einfache Mehrheit ausgereicht hätte. Kommt die absolute Mehrheit nicht zustande, so hat der Bundespräsident zwei Möglichkeiten: Er kann den Bundestag auf Vorschlag des Bundeskanzlers innerhalb von 21 Tagen auflösen (Art. 68 Abs. 1 S. 1 GG) oder die bisherige Regierung (ggf. als Minderheitsregierung) weiter amtieren lassen. In diesem Fall kann der Bundespräsident auf Vorschlag der Bundesregierung den Gesetzgebungsnotstand nach Art. 81 GG erklären, in dem die Regierung für die Dauer von sechs Monaten Gesetze auch gegen den Willen des Bundestages, aber nur mit Zustimmung des Bundesrates, verabschieden kann. Das Auflösungsrecht des Bundespräsidenten erlischt, wenn der Bundestag mit absoluter Mehrheit einen neuen Bundeskanzler wählt, Art. 68 Abs. 1 S. 2 GG.

Vertrauensfrage als Vehikel zu Neuwahlen: Fraglich ist, ob die von vornherein geplante Ablehnung der Vertrauensfrage zur Auflösung des Bundestages führen kann. Dies ist der Fall, wenn der Bundeskanzler zwar noch die Mehrheit hinter sich hat, die Regierungskoalition aber den Vertrauensantrag ablehnt, um Neuwahlen herbei zu führen. Nach Auffassung des BVerfG

BVerfGE 62, 1, 42 ff. darf der Bundeskanzler die Vertrauensfrage nur stellen, wenn die politischen Kräfteverhältnisse im Bundestag seine Handlungsfähigkeit so beeinträchtigen, dass er nicht mehr sinnvoll regieren kann.

5. Das konstruktive Misstrauensvotum

169

Gem. Art. 67 Abs. 1 GG kann der Bundestag dem Bundeskanzler aus eigener Initiative das Misstrauen dadurch aussprechen, dass er mit absoluter Mehrheit einen neuen Bundeskanzler wählt. Misstrauenserklärung und Neuwahl des Bundeskanzlers fallen in einem Akt zusammen. Dadurch soll verhindert werden, dass sich lediglich eine Mehrheit für die Abwahl des Bundeskanzlers – und mit ihm der Bundesregierung (Art. 69 Abs. 2 Hs. 2 GG) – findet, nicht aber für eine neue Regierung.

II. Die Bundesminister

170

Wie der Bundeskanzler stehen auch die Bundesminister in einem öffentlich-rechtlichen Amtsträgerverhältnis, welches durch die Bestimmungen des Bundesministergesetzes (BMinG) näher ausgestaltet wird.

1. Ernennung und Entlassung

171

Die Bundesminister werden auf Vorschlag des Bundeskanzlers vom Bundespräsidenten ernannt und entlassen (Art. 64 Abs. 1 GG). Der Bundespräsident kann den Vorschlag des Bundeskanzlers nur aus rechtlichen Gründen ablehnen, vgl. zum Prüfungsrecht des Bundespräsidenten Rn. 185.

Mit dem Ende des Amtes des Bundeskanzlers endet auch das der Bundesminister, Art. 69 Abs. 2 GG. Darüber hinaus kann die Amtszeit eines Ministers dadurch ihr Ende finden, dass der Bundespräsident ihn auf Vorschlag des Bundeskanzlers entlässt, Art. 64 Abs. 1 GG.

Hinweis

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Der Bundestag kann nicht aus eigenem Recht einen einzelnen Bundesminister – etwa durch ein Misstrauensvotum – aus dem Amt bringen. Eine Aufforderung des Bundestages an den Bundeskanzler, einen bestimmten Bundesminister zu entlassen hätte – allenfalls – die Qualität eines „schlichten Parlamentsbeschlusses“ ohne rechtliche Bindungswirkung für den Bundeskanzler.

Auf Ersuchen des Bundespräsidenten oder des Bundeskanzlers ist ein Bundesminister verpflichtet, die Geschäfte bis zur Ernennung eines Nachfolgers weiterzuführen (Art. 69 Abs. 3 GG) – dasselbe gilt für den Bundeskanzler auf Ersuchen des Bundespräsidenten.

2. Das Ressortprinzip

172

Gem. Art. 65 S. 2 GG leiten die Bundesminister ihren Geschäftsbereich selbstständig und in eigener Verantwortung. Innerhalb ihres Ressorts, einschließlich der nachgeordneten Behörden (z.B. Umweltbundesamt, Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung etc.) können sie sowohl die politischen Leitlinien bestimmen als auch in eigener Verantwortung organisatorische und personelle Entscheidungen treffen. Dabei dürfen sie sich allerdings nicht in Widerspruch zu den Richtlinienentscheidungen des Bundeskanzlers setzen. Im Zweifel ist eine Entscheidung des Bundeskanzlers herbeizuführen (§ 1 Abs. 1 S. 3 GOBReg). Die Kehrseite des Ressortprinzips ist, dass die Minister dem Parlament und dem Bundeskanzler gegenüber für alle Vorgänge, die in seinen Verantwortungsbereich fallen rechenschaftspflichtig sind.

III. Exkurs: Die Staatssekretäre

173

Keine Mitglieder der Bundesregierung sind die beamteten und parlamentarischen Staatssekretäre, vgl. Art. 62 GG.

Beamtete Staatssekretäre sind die obersten Beamten der Ministerien. Sie sind „Herr der Verwaltung“. Ihnen obliegt – nach dem Minister – die personelle und organisatorische Leitung der verschiedenen Fachabteilungen des Ministeriums sowie der nachgeordneten Behörden. Gleichwohl haben sie – wie jeder Ministerialbeamte – lediglich eine „dienende“ Funktion und sind verpflichtet, die Politik des jeweiligen Ministers bzw. der jeweiligen Regierung mitzutragen. Aufgrund des erforderlichen politischen Vertrauensverhältnisses zum Minister zählt der beamtete Staatssekretär zu den „politischen Beamten“. Diese können zwar – als Beamte – nicht entlassen, wohl aber ohne weitere Begründung in den sog. einstweiligen Ruhestand versetzt werden, wenn der Minister meint, mit ihnen nicht vertrauensvoll zusammenarbeiten zu können, vgl. § 36 BBG.

Der parlamentarische Staatssekretär ist Mitglied des Bundestages, § 1 Abs. 1 Hs. 2 ParlStG.

Gesetz über die Rechtsverhältnisse der Parlamentarischen Staatssekretäre vom 24.7.1974 (BGBl. I S. 1538), zuletzt geändert durch Artikel 15 Abs. 3 Gesetz vom 5.2.2009 (BGBl. I S. 160). Er wird auf Verlangen des Bundeskanzlers im Einvernehmen des Ministers diesem beigeordnet und unterstützt den Minister bei dessen Aufgabenerfüllung, § 1 Abs. 2 ParlStG. Seine wesentliche Aufgabe ist es, Kontakt- und Vermittlungsstelle zwischen den Ministerien und den die Regierung tragenden Fraktionen zu sein. Dabei unterliegt er den Weisungen des Ministers. Seine Amtszeit endet gem. § 4 ParlStG mit Entlassung, mit Ablauf der Amtszeit seines Ministers oder mit Ausscheiden aus dem Bundestag.

IV. Die Bundesregierung als Kollegialorgan: Das Kabinettsprinzip

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Bundeskanzler und Bundesminister bilden das sog. Bundeskabinett, also die Bundesregierung. Das Bundeskabinett wird vom Bundeskanzler geleitet, der die Sitzungen einberuft und leitet sowie die Tagesordnung aufstellt.

Gem. Art. 65 S. 3 GG entscheidet bei Meinungsverschiedenheiten zwischen den Bundesministern die Bundesregierung als Kollegialorgan, also das Bundeskabinett. Dieses sog. Kabinettsprinzip steht im Rang hinter der Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers. Dessen Richtlinienentscheidungen können durch das Bundeskabinett nicht „überstimmt“ werden. Wohl aber können Vorhaben einzelner Bundesminister vom Bundeskabinett verhindert oder modifiziert werden. Insofern hat das Kabinettsprinzip Vorrang vor dem Ressortprinzip. Dies gilt allerdings wiederum nicht, wenn es sich um eine der grundgesetzlich vorgesehenen Fachministerentscheidungen handelt.

175

Die Entscheidungen der Bundesregierung als Kollegialorgan werden regelmäßig auf den (gewöhnlich mittwochs stattfindenden) Sitzungen des Bundeskabinetts durch die anwesenden Kabinettsmitglieder getroffen (§ 20 Abs. 1 GOBReg). Diese Sitzungen sind nicht öffentlich. Nach außen tritt die Bundesregierung als Einheit auf. Auch der etwa in einer Abstimmung unterlegene Bundesminister muss die Kabinettsentscheidung nach außen mittragen und vertreten. Gegen die Auffassung der Bundesregierung zu wirken, ist ihm nicht gestattet (§ 28 Abs. 2 GOBReg, sog. „Kabinettsdisziplin“).

Weniger wichtige Fragen können auch im sog. Umlaufverfahren entschieden werden, d.h. für einen Vorgang wird die schriftliche Zustimmung der einzelnen Bundesminister eingeholt (§ 20 Abs. 2 GOBReg). Das Umlaufverfahren ist allerdings dann verfassungswidrig, wenn die Zustimmung des Ministers als erteilt gilt, falls er nicht innerhalb einer bestimmten Frist widerspricht.

BVerfGE 91, 148, 171 ff.

Neben der in Art. 65 S. 3 GG genannten Aufgabe weist das Grundgesetz dem Bundeskabinett eine Fülle weiterer Zuständigkeiten zu. Wann immer im Grundgesetz von der „Bundesregierung“ die Rede ist, wird das Bundeskabinett tätig.

Beispiel

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Die Unterrichtung des Bundesrates und des Bundestages in Angelegenheiten der Europäischen Union, Art. 23 Abs. 2 GG; der Erlass allgemeiner Verwaltungsvorschriften für die bundeseigene Verwaltung oder bundesunmittelbare Körperschaften oder Anstalten des öffentlichen Rechtes, Art. 86 GG; das Initiativrecht bei der Gesetzgebung, Art. 76 Abs. 1 GG; Erlass von Rechtsverordnungen, die Befugnis kann aber auch einem einzelnen Bundesminister übertragen werden (Art. 80 Abs. 1 GG); Direktions- und Aufsichtsbefugnisse, wenn die Länder Bundesgesetze ausführen (vgl. Art. 84 Abs. 2, Abs. 5 und Art. 85 Abs. 2 und Abs. 3 GG).

Hinweis

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Die Bundesregierung ist parteifähig:

im Organstreitverfahren, Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG i.V.m. §§ 13 Nr. 5, 63 BVerfGG

im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle, Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG i.V.m. §§ 13 Nr. 6, 76 Abs. 1, 77 BVerfGG

im Bund-Länder-Streit, Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG i.V.m. §§ 13 Nr. 7, 68 BVerfGG

in anderen öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten zwischen Bund und Ländern gem. Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 GG i.V.m. §§ 13 Nr. 8, 71 Nr. 1 BVerfGG

im Verfahren über die Verwirkung von Grundrechten, Art. 18 GG i.V.m. §§ 13 Nr. 1, 36 BVerfGG

im Parteiverbotsverfahren, Art. 21 Abs. 2 GG i.V.m. §§ 13 Nr. 2, 43 BVerfGG

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