Kursangebot | Grundkurs Kommunalrecht NRW | Zuständigkeit des Gemeinderates

Kommunalrecht Nordrhein-Westfalen

Zuständigkeit des Gemeinderates

2. Zuständigkeit des Rates

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Der Rat ist neben dem Bürgermeister das zentrale Vertretungsorgan der Bürgerschaft. Er kann über solche Angelegenheiten beschließen, für die er nach den gesetzlichen Regelungen die entsprechende Entscheidungskompetenz hat („Organkompetenz“).

Hinweis

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Da der Rat als Beschlussorgan der Gemeinde fungiert, setzt seine Organkompetenz die Zuständigkeit der Gemeinde („Verbandskompetenz“) voraus. Die Verbandskompetenz ist daher immer vorzuprüfen. Ist schon die Gemeinde nicht zuständig, kann auch ihr Rat nicht zuständig sein.

Die Zuständigkeit des Rates kann nach folgendem Schema geprüft werden:

Prüfungsschema

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Wie prüft man: Zuständigkeit des Rates

I.

Gesetzliche Spezialzuständigkeit des Rates

 

 

1.

Katalog des § 41 Abs. 1 S. 2 GO

 

 

2.

Sonstige Spezialvorschriften (§§ 73 Abs. 1, 113 Abs. 4 GO)

 

 

3.

Kontrolle der Verwaltung (§ 55 GO)

 

II.

Keine gesetzliche Spezialzuständigkeit des Bürgermeisters (z.B. § 73 Abs. 2 GO)

 

III.

Bei Geschäften der laufenden Verwaltung
Grundsatz: Bürgermeister (§ 41 Abs. 3 Hs. 1 GO)

 

 

 

Rückholrecht des Rates (§ 41 Abs. 3 Hs. 2 GO)

Rn. 198

IV.

Keine (rein) bezirkliche Angelegenheit in kreisfreien Städten

 

 

 

Abgrenzung von Zuständigkeit der Bezirksvertretung (§ 37 GO)

Rn. 199

V.

Allzuständigkeit des Rates nach § 41 Abs. 1 S. 1 GO (Auffangzuständigkeit)

 

a) Gesetzliche Spezialzuständigkeit des Rates

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Expertentipp

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Die Zuständigkeit des Rates haben Sie bereits unter dem Stichwort „Organkompetenz“ im Rahmen der Prüfung der Rechtmäßigkeit einer Satzung kennen gelernt.

Zu Beginn der Zuständigkeitsprüfung muss geprüft werden, ob eine gesetzliche Bestimmung dem Rat die Entscheidungskompetenz zuweist. Die Zuständigkeit des Rates kann für einzelne Angelegenheiten gesetzlich ausdrücklich angeordnet sein. Insbesondere in § 41 Abs. 1 S. 2 GO ist ein ganzer – aber nicht abschließend geregelter – Katalog von ausschließlichen Entscheidungszuständigkeiten des Rates enthalten. Außerhalb dieses Kataloges finden sich auch in anderen Vorschriften der Gemeindeordnung angeordnete Entscheidungskompetenzen des Rates (z.B. §§ 73 Abs. 1, 113 Abs. 4 GO). In diesen Fällen spricht man von der Spezialzuständigkeit des Rates. Der Rat hat in diesen Fällen die ausschließliche Organkompetenz. Wenn also ein anderes Organ darüber entscheidet, ist die Entscheidung rechtswidrig.

Beispiel

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Der Rat ist für den Erlass, die Änderung und die Aufhebung von Satzungen ausschließlich zuständig (§ 41 Abs. 1 S. 2 Buchstabe f GO). Überträgt der Rat rechtswidrigerweise die Entscheidung über eine Satzungsänderung auf den Hauptausschuss und beschließt dieser entsprechend, ist die Änderungssatzung nichtig.

Die Wahl der Beigeordneten obliegt gemäß § 71 Abs. 1 S. 3 GO ausschließlich dem Rat. Diese Entscheidung kann der Rat weder dem Personalausschuss, noch dem Bürgermeister als Dienstvorgesetztem der gewählten Beigeordneten noch gar einer privaten Personalberatungsfirma übertragen.

b) Keine gesetzliche Spezialzuständigkeit des Bürgermeisters

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Sofern Vorschriften der Gemeindeordnung dem Bürgermeister bestimmte Zuständigkeiten zuweisen, so kann ausschließlich dieser und kein anderes Organ eine solche Entscheidung treffen. Im Verhinderungsfall ist der ehrenamtliche Vertreter des Bürgermeisters (nur bei der Leitung der Ratssitzung und bei der Repräsentation der Gemeinde) bzw. dessen Vertreter im Amt (im Übrigen) zur Entscheidung berufen.

Fälle gesetzlicher Spezialzuständigkeiten des Bürgermeisters finden sich sowohl hinsichtlich seiner Stellung als Ratsvorsitzender (z.B. bei der Festsetzung der Tagesordnung nach § 48 Abs. 1 S. 1 GO oder bei der Leitung der Ratssitzungen nach § 51 Abs. 1 GO) als auch aufgrund seiner Stellung als Chef der Verwaltung (z.B. als Dienstvorgesetzter des Gemeindepersonals nach § 73 Abs. 2 GO).

Beispiel

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Der Bürgermeister der Gemeinde G will innerhalb der Gemeindeverwaltung im Rahmen einer internen Umorganisation die Leitungen von zwei Dezernaten (Organisationsebene oberhalb der Ämter) an zwei bisherige Amtsleiter übertragen. Einer der Amtsleiter ist Beamter, der andere Bediensteter der Gemeinde, welcher sich bereits in der höchsten tariflichen Einstufung befindet. Außer der Übertragung der Dezernatsleitungen erfolgt keine Entscheidung zum personalrechtlichen Status der Amtsleiter, also insbesondere keine Beförderung (beim Beamten) bzw. keine Vereinbarung einer außertariflichen Vergütung (beim Bediensteten). Die Hauptsatzung der Gemeinde G enthält eine Regelung im Sinne des § 73 Abs. 3 S. 2 GO; bestimmt also, dass „für Bedienstete in Führungsfunktionen Entscheidungen, die das beamtenrechtliche Grundverhältnis oder das Arbeitsverhältnis eines Bediensteten zur Gemeinde verändern, durch den Rat im Einvernehmen mit dem Bürgermeister zu treffen sind.“ Der Rat wendet sich an das Verwaltungsgericht, weil der Bürgermeister ohne Herstellung des Einvernehmens eigenmächtig die Übertragung der Dezernatsleitungen verfügt habe.

Die (Leistungs-)Klage hat in der Sache keinen Erfolg, da der Bürgermeister gemäß § 62 Abs. 1 S. 3 GO die Geschäfte der Verwaltung leitet und verteilt. Nach § 73 Abs. 3 S. 1 GO trifft er zudem die dienstrechtlichen und arbeitsrechtlichen Entscheidungen. Eine Einschränkung seiner Personalbesetzungskompetenz ergibt sich nicht aus § 73 Abs. 3 S. 2 GO in Verbindung mit der Hauptsatzung, da bei beiden Amtsleitern eine Veränderung des beamtenrechtlichen Grundverhältnisses bzw. des Arbeitsverhältnisses zur Gemeinde nicht vorgelegen hat. Eine solch relevante „Veränderung“ des beamtenrechtlichen Grundverhältnisses bzw. des Arbeitsverhältnisses liegt bei einer reinen Umsetzung innerhalb der Gemeindeverwaltung nur dann vor, wenn diese mit einer weiteren personalrechtlichen Maßnahme, wie etwa einer Beförderung bzw. Änderungskündigung oder Höhergruppierung verbunden würde. Zwar führt bei Bediensteten – anders als bei Beamten – die Übertragung einer höherwertigen Aufgabe zu tariflichen Höhergruppierungsansprüchen, allerdings hatte der bedienstete Amtsleiter bereits die Endstufe der tariflichen Vergütung erreicht, so dass sich für beide auch kein mit der Umsetzung verbundener Anspruch auf Beförderung bzw. Höhergruppierung ergab. Der Bürgermeister war mithin für diese Entscheidungen allein kraft Gesetzes zuständig.

c) Geschäfte der laufenden Verwaltung

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Liegt eine ausdrückliche gesetzliche Spezialzuweisung an den Rat nicht vor, so ist das zur Entscheidung anstehende Geschäft inhaltlich näher zu würdigen.

Geschäfte der laufenden Verwaltung sind gemäß § 41 Abs. 3 GO grundsätzlich vom Bürgermeister zu erledigen.

Definition

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Definition: Geschäften der laufenden Verwaltung

Unter Geschäften der laufenden Verwaltung versteht man die regelmäßig wiederkehrenden Geschäfte, die nach feststehenden Grundsätzen entschieden werden können.

OVG NRW Urteil vom 4.4.2006 – 15 A 5081/05 –, NWVBl. 2006, 426.

Ob ein Geschäft der laufenden Verwaltung vorliegt, hängt von der Größe der Gemeinde und den gemeindlichen Erfahrungen mit solchen Geschäften ab.

Vgl. zu Einzelfragen: Bätge Vertragsschluss, Haftung und Schadenersatz bei kommunalen Verpflichtungserklärungen in Festschrift für U. Hübner, Verantwortlichkeit im Wirtschaftsrecht, 2002, 3 f. Gegen die Qualifizierung als „Geschäft der laufenden Verwaltung“ spricht es, wenn die Angelegenheit für die Gemeinde eine grundsätzliche politische, rechtliche oder wirtschaftliche Bedeutung hat und erhebliche Verpflichtungen erwarten lässt.BayVGH Urteil vom 15.3.2004 – 22 B 03.1362 –, juris Rn. 33.

Beispiel

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Die Einzelzulassung zu einer gemeindlichen öffentlichen Einrichtung bzw. deren Ablehnung ist eine laufende, nämlich regelmäßig anfallende Angelegenheit, die für die Gemeinde keine grundsätzliche Bedeutung und keine erheblichen Verpflichtungen erwarten lässt.

VG München Urteil vom 6.8.2014 – 7 K 13.2449 –, juris; Schoch NVwZ 2016, 257, 264 m.w.N. Hingegen kann eine grundlegende Widmungsänderung einer bedeutenden öffentlichen Einrichtung nicht mehr als Geschäft der laufenden Verwaltung betrachtet werden und obliegt deshalb der Entscheidungskompetenz des Rates (vgl. auch § 41 Abs. 1 S. 2 Buchstabe l GO).

Eine kleinere Gemeinde, die aufgrund ihrer Geschichte eine bedeutende historische Kunstsammlung besitzt, hat mit den damit verbundenen Verpflichtungsgeschäften (Kunstleihverträge, Ausstellungsversicherungen etc.) mehr Erfahrungen als eine größere Gemeinde, die derartiges auf ihrem Gebiet nicht hat.

OLG Celle Urteil vom 18.10.1998 – 2 U 53/98 –, NJW 2001, 607.

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Der Rat hat für einen bestimmten Kreis dieser Geschäfte oder für den Einzelfall aber ein Rückholrecht.

Hinweis

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Dem Bürgermeister kraft anderer gesetzlicher Bestimmung ausdrücklich zugewiesene Aufgaben wie etwa die arbeits- und dienstrechtlichen Entscheidungen nach § 73 Abs. 3 S. 1 GO zählen hierzu nicht und dementsprechend kann der Rat diese Entscheidungen nicht an sich ziehen. Macht er dies trotzdem, so sind entsprechende Entscheidungen mangels Organkompetenz des Rates rechtswidrig.

d) Keine bezirkliche Angelegenheit in kreisfreien Städten

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In kreisfreien Städten ist die Zuständigkeit des Rates abzugrenzen von der der Bezirksvertretungen. Gemäß § 37 Abs. 1 S. 1 GO dürfen die Bezirksvertretungen nur solche Angelegenheiten entscheiden, deren Bedeutung nicht wesentlich über den Stadtbezirk hinausgeht („bezirkliche Angelegenheiten“).

Beispiel

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Das VG Düsseldorf

VG Düsseldorf Urteil vom 14.2.1997 – 1 K 833/96 –, NWVBl. 1997, 402. hat einen Fall zu entscheiden, bei dem in einem Stadtbezirk einer kreisfreien Stadt eine Galopprennbahn liegt. Das Grundstück stand im Eigentum der Stadt. Betriebsführer der Galopprennbahn war ein privatrechtlicher (Reiter-)Verein. Obwohl die Betriebsführung der Galopprennbahn Verluste erwirtschaftete, war die Stadt aus sportlichen Gründen an dem Betrieb als Galopprennbahn und der Betriebsführung durch den Verein interessiert. Die Stadt verpflichtete sich gegenüber dem Verein sogar dazu, am Ende des Jahres die Verluste der Betriebsführung aus dem gesamtstädtischen Haushalt zu übernehmen. Um die Verluste zu reduzieren, vereinbarten Stadt und Verein auf dem Gelände der Rennbahn eine kommerzielle Messe zu veranstalten. Die Bezirksvertretung war dagegen, da sie auf eine ausschließliche Nutzung als Rennbahn bestand. Wer ist für die Frage der Nutzung der Galopprennbahn zuständig?

Das Gericht verneinte zu recht eine rein bezirkliche Angelegenheit im Sinne des § 37 Abs. 1 S. 1 GO, da infolge der (gesamt-)städtischen Verlustabdeckungspflicht eine überbezirkliche Bedeutung vorlag. Der Rat konnte die Veranstaltung einer solchen Messe beschließen.

200

Auch wenn im Einzelfall eine rein bezirkliche Bedeutung vorliegen mag, ist zu beachten, dass für Fälle, die dem Rat gesetzlich zur ausschließlichen Zuständigkeit überwiesen sind, die Bezirksvertretung keine Entscheidungskompetenz haben kann.

Beispiel

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Der Rat entscheidet ausschließlich über den Erlass der Haushaltssatzung gemäß § 41 Abs. 1 S. 2 Buchstabe h GO. In der Haushaltssatzung wird gemäß § 78 GO auch der Haushaltsplan festgesetzt. Zu den dazu gehörigen Aufwendungen des Haushaltsjahres gehören auch die bezirksbezogenen Haushaltsmittel nach § 37 Abs. 3 GO. Obwohl diese ausschließlich einem bestimmten Bezirk zugeordnet sind, darf die allgemeine Bereitstellung durch die Haushaltssatzung nur durch den Rat erfolgen. Der von der Mittelbereitstellung zu unterscheidende Verwendungszweck der Mittel kann allerdings teilweise den Bezirksvertretungen zur Entscheidung übertragen werden (§ 37 Abs. 3 S. 1 GO).

e) Allzuständigkeit des Rates

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Erst sofern sich nach der bisherigen Prüfung für einen bestimmten Entscheidungsgegenstand kein zuständiges Gemeindeorgan findet, greift die Auffangkompetenz des Rates nach § 41 Abs. 1 S. 1 GO.

f) Dringliche Entscheidungen, § 60 GO

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Es gibt in der kommunalen Praxis Situationen, in denen der Rat für die Entscheidung einer Angelegenheit zuständig ist, aber das Abwarten auf eine turnusmäßige Ratssitzung nicht möglich ist, weil die Entscheidung über eine Angelegenheit besonders eilbedürftig ist und ansonsten der Gemeinde ein Schaden oder ein sonstiger erheblicher Nachteil droht.

Beispiel

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Mit notariellen Grundstückskaufvertrag wird zwischen zwei Privatpersonen ein Grundstück verkauft. Das Grundstück liegt in einem Bereich, für den die Gemeinde eine Vorkaufsrechtssatzung erlassen hat. Die Vorkaufsrechtssatzung soll sicherstellen, dass die für den Bereich eines künftigen Bebauungsplanes verfolgten städtebaulichen Ziele der Gemeinde verwirklicht werden können. Am 20.5. erhielt die Gemeinde die Ausfertigung des Grundstückskaufvertrages. Die gesetzliche Frist zur Ausübung des Vorkaufsrechts beträgt zwei Monate nach Mitteilung des Kaufvertrages (§ 28 Abs. 2 S. 1 BauGB). Für die Ausübung des Vorkaufsrechts ist aufgrund der besonderen städtebaulichen Bedeutung des Grundstücks der Rat zuständig (§ 41 Abs. 1 S. 1 GO). Da nach dem Sitzungskalender die letzte Ratssitzung aber gerade am 19.5. stattgefunden hat und der Rat erst nach seiner „Sommerpause“ Ende August wieder tagen soll, fragt sich der Bürgermeister, was er veranlassen muss, damit innerhalb der zweimonatigen Frist eine wirksame Ausübung des Vorkaufsrechts erfolgen kann.

Es kommen drei Lösungsansätze in Betracht, die in einem gesetzlichen Rangverhältnis stehen, welches strikt einzuhalten ist:

1.

Zuerst hat der Bürgermeister an die Einberufung einer Sondersitzung des Rates außerhalb des (nur ratsintern geltenden und rechtlich unverbindlichen) Sitzungskalenders zu denken. Eine solche Sondersitzung kann von ihm nach § 47 Abs. 1 S. 1 GO gegebenenfalls unter Einhaltung einer in der Geschäftsordnung normierten verkürzten Ladungsfrist (meist drei Tage) bei besonderer Eilbedürftigkeit einberufen werden. Eine Sondersitzung des zuständigen Organs ist damit in relativ kurzer Zeit realisierbar, ohne dass ein Nachteil für die Gemeinde zu erwarten ist. Der Ablauf der Frist für die Ausübung des Vorkaufsrechts wäre durch die Einberufung einer Sondersitzung in keiner Weise gefährdet. Die damit verbundenen Sitzungskosten sind als notwendige „Demokratiekosten“ für den Nachteilsbegriff ohne Relevanz.

2.

Nur wenn die Einberufung der Sondersitzung selbst mit verkürzter Ladungsfrist wegen des drohenden Fristablaufes nicht mehr möglich wäre, könnte der Bürgermeister den Hauptausschuss nach § 60 Abs. 1 S. 1 GO einberufen. Der drohende Fristablauf darf hierbei natürlich nicht „sehenden Auges“ von der Gemeinde selbst verschuldet sein, indem die mögliche Sondersitzung einfach nicht terminiert wird und es deshalb Ende August zeitlich pressiert.

3.

Ist auch die Einberufung des Hauptausschusses nicht rechtzeitig möglich und kann die Entscheidung nicht aufgeschoben werden, weil sonst erhebliche Nachteile oder Gefahren entstehen können, kann der Bürgermeister mit einem Ratsmitglied entscheiden (§ 60 Abs. 1 S. 2 GO).

Die Entscheidung des Hauptausschusses und die Entscheidung des Bürgermeisters mit einem Ratsmitglied anstelle des Rates werden vom Gesetz als „Dringliche Entscheidungen“ bezeichnet (§ 60 GO). Da im Beispielsfall aber bereits die Einberufung der Sondersitzung des Rates zur Vermeidung von Nachteilen für die Gemeinde infolge des drohenden Fristablaufes objektiv realisierbar ist, scheidet ein Vorgehen über die Dringlichkeitsentscheidungen nach § 60 Abs. 1 GO aus.

Dringlichkeitsentscheidungen sind dem Rat in der nächsten Sitzung zur Genehmigung vorzulegen (§ 60 Abs. 1 S. 3 GO). Er kann die Dringlichkeitsentscheidung aufheben, soweit nicht schon Rechte anderer durch die Ausführung des Beschlusses entstanden sind (§ 60 Abs. 1 S. 4 GO). Liegt die vom Gesetz geforderte Dringlichkeit nicht vor – etwa, wenn (wie im vorliegenden Beispielsfall) anstelle einer Dringlichkeitsentscheidung nach § 60 Abs. 1 GO der Rat noch im Wege einer Sondersitzung hätte entscheiden können – so kann dieser Mangel durch die Genehmigung des Rates in einer den Anforderungen des § 60 Abs. 1 S. 3 GO genügenden Form geheilt werden.

OVG NRW Urteile vom 23.4.1996 – 10 A 620/91 –, NVwZ 1997, S. 598 und vom 15.8.1985 – 2 A 2613/84 –, Der Gemeindehaushalt 1986, S. 261, vgl. auch Urteil vom 31.5.1988 – 2 A 1739/86 –, a.a.O.; VG Aachen Urteil vom 22.5.2012 – 3 K 347/11 –, juris; VG Gelsenkirchen Beschluss vom 11.2.2010 – 6 L 1231/09 –, juris; so auch OVG Schleswig-Holstein Urteil vom 15.3.2001 – 1 L 107/97 –, NordÖR 2002, S. 155 zu der entsprechenden Landesnorm in der schleswig-holsteinischen Gemeindeordnung. Denn bei § 60 Abs. 1 S. 3 GO handelt es sich um eine Vorschrift, die die ausnahmsweise im Dringlichkeitsfall gestattete Zuständigkeitsabweichung nachträglich legitimiert, indem dem allzuständigen Rat das Entscheidungsrecht über den Bestand der Dringlichkeitsentscheidung übertragen ist. Die Abweichung von der grundsätzlichen Zuständigkeitsverteilung ist also wieder aufgehoben; die Rechtslage ist so, als wenn der Rat den ursprünglichen (Dringlichkeits-)Beschluss selbst gefasst hätte.

Scheitert jedoch die nachträgliche Genehmigung durch den Rat – z.B., weil sie nicht in der unmittelbar folgenden Ratssitzung beschlossen worden ist oder die Beschlussfassung über die Genehmigung unter Verstoß gegen Verfahrensvorschriften der Gemeindeordnung erfolgt ist – so ist der Mangel der Eilbedürftigkeit nicht geheilt worden mit der Folge, dass von Anfang an eine unwirksame gemeindliche Entscheidung vorliegt, die keine Rechtswirkungen entfalten kann.

Im oben angeführten Beispielsfall des VG Aachen lag diese Konstellation vor. Für die innerhalb der Frist für die Ausübung des Vorkaufsrechts liegende Dringlichkeitsentscheidung fehlte die objektive Eilbedürftigkeit, da der Rat im Wege einer Sondersitzung innerhalb der zweimonatigen Frist hätte entscheiden können. Die Genehmigung der (fehlerhaften) Dringlichkeitsentscheidung war unter Verstoß gegen § 48 Abs. 2 S. 1 GO im nichtöffentlichen Teil erfolgt, so dass eine rückwirkende Heilung des Fehlers nicht eintreten konnte. Ein nochmaliger „Heilungsversuch“ in der darauffolgenden Ratssitzung scheitert an § 60 Abs. 1 S. 3 GO, der die Genehmigung der Dringlichkeitsentscheidung nur „in der nächsten Sitzung“ zulässt. Im Ergebnis hatte dies zur Folge, dass innerhalb der maßgeblichen Frist das gemeindliche Vorkaufsrecht nicht wirksam ausgeübt werden konnte. Die Gemeinde hat also keinen Zugriff auf das an einem Dritten wirksam veräußerte Grundstück.

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