Kursangebot | Grundkurs Kommunalrecht NRW | Bürgerbegehren und Bürgerentscheid

Kommunalrecht Nordrhein-Westfalen

Bürgerbegehren und Bürgerentscheid

II. Bürgerbegehren und Bürgerentscheid

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Das in § 26 Abs. 1 S. 1 GO geregelte Verfahren des Bürgerbegehrens mit nachfolgendem Bürgerentscheid ermöglicht eine unmittelbare Entscheidung der Bürger anstelle des Rates auf Initiative der Bürger. Nach Maßgabe des § 26 Abs. 1 S. 2 GO hat aber auch der Rat selbst die Möglichkeit, ein Bürgerentscheid zu initiieren. Für diesen Fall entfällt die Stufe des „Bürgerbegehrens“ und wird ersetzt durch einen Ratsbeschuss mit qualfizierter Mehrheit (zwei Drittel der gesetzlichen Zahl der Mitglieder). Der nachfolgende Bürgerentscheid findet bei diesem Verfahren in identischer Weise statt. Das Gesetz spricht deshalb von einem Ratsbürgerentscheid (§ 26 Abs. 1 S. 2 GO).

Unter Berücksichtigung dieser Differenzierung wird zunächst das wesentlich häufigere und rechtlich komplexere Verfahren des Bürgerbegehrens mit nachfolgendem Bürgerentscheid dargestellt, bevor auf die Besonderheiten des Ratsbürgerentscheides eingegangen wird.

1. Überblick über das Verfahren des Bürgerbegehrens mit nachfolgendem Bürgerentscheid

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Es handelt sich um ein zweistufiges Verfahren:

Die erste Stufe ist das Bürgerbegehren. Das Bürgerbegehren ist ein Antrag der Bürger an den Rat, dass an seiner Stelle die Bürger über eine Angelegenheit der Gemeinde (Sachfrage) entscheiden.

Die zweite Stufe ist der Bürgerentscheid. Der Bürgerentscheid ist die eigentliche Abstimmung über diese Sachfrage.

Damit der Schritt von der ersten Stufe (Bürgerbegehren) zur zweiten Stufe (Bürgerentscheid) gegangen werden kann, muss eine zwingende Voraussetzung erfüllt werden: Gemäß § 26 Abs. 6 S. 1 GO muss eine feststellende Entscheidung des Rates vorliegen, dass das Bürgerbegehren zulässig ist. Sofern die Initiatoren diese feststellende Entscheidung des Rates nicht erreichen, kann der Bürgerentscheid nicht durchgeführt werden.

Beispiel

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Dem Rat der Gemeinde G wird von drei Vertretern einer Bürgerinitiative ein Bürgerbegehren vorgelegt, welches inhaltlich das Ziel verfolgt, die vom Rat vorher beschlossene Schließung des gemeindlichen Schwimmbades wieder rückgängig zu machen. Der Rat stellt die Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens fest, da seiner Auffassung nach die erforderliche Begründung nicht den gesetzlichen Vorgaben entspricht.

In dieser Situation kann – selbst wenn entgegen der Auffassung des Rates die Begründung den gesetzlichen Anforderungen sehr wohl entsprechen sollte – der Bürgerentscheid nicht durchgeführt werden, da es an der Feststellung der Zulässigkeit durch den Rat fehlt. Nur wenn die Vertreter des Bürgerbegehrens die zwingend benötigte Zulässigkeitsfeststellung des Rates verwaltungsgerichtlich einklagen (dazu sogleich), kann der Bürgerentscheid durchgeführt werden.

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Rechtlich ist der Rat verpflichtet, die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens festzustellen, wenn die Zulässigkeitsvoraussetzungen eines Bürgerbegehrens vorliegen. Diese finden sich an verschiedener Stelle des § 26 GO. Es gibt Voraussetzungen

formeller und inhaltlicher Art (Antragsform, bestimmtes Begehren, Mindestinhalt, Begründung, Vertreterbenennung, Mitteilung der Durchführungsabsicht, Angabe der Kostenschätzung der Verwaltung bei der Sammlung der Unterschriften, gültige und ausreichende Unterschriften) und

solche, die den Gegenstand des Bürgerbegehrens betreffen (Angelegenheit des Rates, die nicht in den Negativkatalog des § 26 Abs. 5 GO fällt).

2. Voraussetzungen eines zulässigen Bürgerbegehrens und Rechtsschutz

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Im Folgenden wird der gegebene Überblick über das zweistufige Verfahren anhand eines Prüfungsvorschlages konkretisiert und um die damit verbundene typische prozessuale Dimension erweitert. Der Prüfungsaufbau kann in dieser Form verwandt werden, wenn – wie das typischerweise in Klausuren zum Bürgerbegehren und Bürgerentscheid der Fall ist – gefragt wird, welche Erfolgsaussichten eine Klage der Vertreter des Bürgerbegehrens gegen die vom Rat verweigerte Feststellung der Zulässigkeit hat.

Expertentipp

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Wenn ausnahmsweise nur nach der Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens gefragt wird, so braucht die Zulässigkeit der Klage nicht geprüft werden, sondern lediglich die Voraussetzungen der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens.

Ein weiterer ausnahmsweise denkbarer Klausurtyp besteht darin, dass die Kommunalaufsichtsbehörde gegen einen Ratsbeschluss einschreiten will, der nach Auffassung der Kommunalaufsicht zu Unrecht die Zulässigkeit festgestellt hat. Beim letzteren Klausurtyp kommt es wegen § 122 Abs. 1 GO (siehe dazu näher unter Rn. 350) darauf an, ob der Ratsbeschluss rechtmäßig ist. Für die Frage der materiellen Rechtmäßigkeit des Ratsbeschlusses ist es dann entscheidend, ob das Bürgerbegehren zulässig ist. Auch dabei sind die im (umfassenderen) Prüfungsschema unter II. 1 und II. 2 dargestellten Zulässigkeitsvoraussetzungen maßgebend.

Prüfungsschema

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Wie prüft man: Erfolgsaussichten einer Klage auf Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens

I.

Zulässigkeit der Klage

 

 

1.

Verwaltungsrechtsweg (§ 40 Abs. 1 S. 1 VwGO)

 

 

2.

Statthafte Klageart

 

 

 

 

Richtet sich nach dem klägerischen Begehren: Feststellung der Zulässigkeit durch den Rat (§ 26 Abs. 6 S. 1 GO) ist ein VA der Behörde Rat i.S.d. § 35 S. 1 VwVfG; damit: Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 VwGO

Rn. 124

 

3.

Klagebefugnis, § 42 Abs. 2 VwGO

 

 

 

 

Abzustellen ist auf die gemeinschaftlichen Vertreter (§ 26 Abs. 6 S. 2 GO)

Rn. 126

 

4.

Vorverfahren (§ 68 Abs. 2 VwGO)

 

 

 

 

Entfällt gemäß § 68 Abs. 1 S. 2, Abs. 2 VwGO i.V.m. § 110 Abs. 1 S. 2 JustG NRW

Rn. 127

 

5.

Klagefrist (§ 74 Abs. 1 S. 2, Abs. 2 VwGO)

 

 

6.

Klagegegner

 

 

 

 

Gemeinde gemäß § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO

Rn. 128

 

7.

Beteiligtenfähigkeit

 

 

 

 

Gemeinde als juristische Person gemäß § 61 Nr. 1 VwGO

 

 

 

 

 

Vertreter des Bürgerbegehrens gemäß § 61 Nr. 1 VwGO, § 26 Abs. 6 S. 2 GO als Prozessstandschafter

Rn. 129

II.

Begründetheit der Klage gemäß § 113 Abs. 5 S. 1 VwGO, wenn Anspruch auf Feststellung der Zulässigkeit
(§ 26 Abs. 6 S. 1 GO)

 

 

1.

Formelle und inhaltliche Zulässigkeitsvoraussetzungen

 

 

 

a)

Antragsform: Schriftlicher Antrag (§ 26 Abs. 2 S. 1 GO)

 

 

 

b)

bestimmtes Begehren und Mindestinhalt, insbesondere hinsichtlich der Abstimmungsfrage:

 

 

 

 

aa)

mit Ja oder Nein beantwortbar (vgl. § 26 Abs. 7 S. 1 GO)

 

 

 

 

bb)

entscheidungserheblich und nicht nur entscheidungsvorbereitend

 

 

 

 

cc)

hinreichend bestimmt (aus sich heraus verständlich und umsetzbar)

 

 

 

c)

Begründung („wahr“)

 

 

 

d)

Benennung von bis zu drei Vertretern (§ 26 Abs. 2 S. 2 GO)

 

 

 

e)

Mitteilung der Absicht, ein Bürgerbegehren durchzuführen (§ 26 Abs. 2 S. 3 GO)

 

 

 

f)

Kostenschätzung der Verwaltung und Angabe bei der Sammlung der Unterschriften (§ 26 Abs. 2 S. 5 und S. 6 GO)

 

 

 

g)

Unterschriftslisten, Antrags- und Unterschriftsberechtigung, Unterschriftsquorum (§ 26 Abs. 4 GO),

 

 

 

 

aa)

Ordnungsgemäße Unterschriftenliste

 

 

 

 

bb)

Wirksame Eintragungen und Unterschriften

 

 

 

 

cc)

Hinreichende Anzahl von Unterschriften (Unterschriftenquorum)

 

 

 

h)

Frist bei Bürgerbegehren gegen einen Ratsbeschluss (§ 26 Abs. 3 GO)

 

 

2.

Zulässiger Gegenstand

 

 

 

a)

Angelegenheit des Rates

 

 

 

 

aa)

Verbandskompetenz der Gemeinde (Art. 28 Abs. 2 GG)

 

 

 

 

bb)

Organkompetenz des Rates (§ 41 GO)

 

 

 

b)

Keine Ausnahmen nach § 26 Abs. 5 GO (Negativkatalog)

 

a) Zulässigkeit der Klage auf Feststellng der Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens

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Eine Klage der Vertreter des Bürgerbegehrens hat dann Erfolg, wenn sie zulässig und begründet ist. Sie müsste zunächst in zulässiger Weise erhoben werden.

aa) Verwaltungsrechtsweg

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Gemäß § 40 Abs. 1 S. 1 VwGO ist der Verwaltungsrechtsweg für die Klage eröffnet, wenn es sich um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit handelt. Dies hängt vom Streitgegenstand ab. Streitentscheidend ist hier die Frage der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens. Maßgeblich hierfür ist die öffentlich-rechtliche Vorschrift des § 26 GO.

bb) Statthafte Klageart

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Die Bestimmung der statthaften Klageart hängt vom klägerischen Begehren ab, § 88 VwGO. Die Vertreter des Bürgerbegehrens begehren die Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens gemäß § 26 Abs. 6 S. 1 GO durch den Rat. Nur durch diese positive Entscheidung des Rates kann das Ziel erreicht werden, zu einem Bürgerentscheid zu kommen.

Expertentipp

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Sofern im Sachverhalt beschrieben steht, dass der Bürgermeister den Vertretern des Bürgerbegehrens die ablehnende Entscheidung des Rates mitteilt, wird teilweise der Fehler gemacht, dass Bearbeiter eine Anfechtung der Ablehnungsentscheidung vorschlagen. Dies wäre aber nicht sachgerecht, da mit einer bloßen Aufhebung der Ablehnungsentscheidung die Vertreter des Bürgerbegehrens nicht zu einem Bürgerentscheid weiterkommen. Sie bleiben sozusagen „auf der ersten Stufe stehen“, da ihnen nach wie vor die zwingend erforderliche Feststellung nach § 26 Abs. 6 S. 1 GO fehlen würde.

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Wenn die erstrebte Feststellung der Zulässigkeit des Rates ein (begünstigender) Verwaltungsakt im Sinne des § 35 S. 1 VwVfG NRW ist, dann ist die Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Hs. 2 VwGO die passende Klageart. Dies ist hier nach ganz h.M.

OVG NRW Urteil vom 5.2.2002 – 15 A 1965/99 –, NWVBl. 2002, 346; Brunner in Kleerbaum/Palmen, § 26 Anm. VII.2; Hofmann/Theisen/Bätge 2.3.3.2.1.2 m.w.N. anzunehmen, denn die begehrte Feststellung ist

eine hoheitliche Maßnahme einer Behörde. Der Rat nimmt hier unmittelbar selbst als Behörde eine öffentliche Aufgabe wahr, da nur ihm die gesetzliche Kompetenz zusteht, die Zulässigkeit festzustellen.

Hinweis

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Die Mitwirkung des Bürgermeisters, der im Regelfall die Behörde der Gemeinde ist, erschöpft sich lediglich in der Bekanntgabe des bereits vom Rat erlassenen Verwaltungsaktes.

eine (Einfall-)Regelung mit Außenwirkung. Der Rat stellt gegenüber den Vertretern des Bürgerbegehrens verbindlich fest, dass das Bürgerbegehren zulässig bzw. unzulässig ist. Die Außenwirkung dieser Regelung ergibt sich daraus, dass die Vertreter des Bürgerbegehrens nicht Organe der Gemeinde sind, sondern die Entscheidung sie als außerhalb der Gemeindeverwaltung stehende Bürger trifft.

OVG NRW Urteil vom 5.2.2002 – 15 A 1965/99 –, NWVBl. 2002, 345; vgl. im Einzelnen Bätge Wahlen und Abstimmungen in NRW, § 26 Abs. 6 Erl. 4.

cc) Klagebefugnis

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Bei einer Verpflichtungsklage ist gemäß § 42 Abs. 2 VwGO eine Klagebefugnis der Vertreter des Bürgerbegehrens erforderlich. Diese müssten geltend machen können, durch die ablehnende Entscheidung des Rates in subjektiven Rechten verletzt zu sein. Als verletztes subjektives Recht kommt ihr Recht auf Durchführung des Bürgerentscheides nach § 26 Abs. 6 S. 3 GO in Betracht, welches eine vorherige Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens voraussetzt. Dies ist auch ein eigenständiges Recht der Vertreter, da nur diese – und nicht andere Unterzeichner oder das „Bürgerbegehren“ in Gänze – berechtigt sind, Rechtsbehelfe einzulegen, § 26 Abs. 2 S. 2 GO.

OVG NRW Urteil vom 9.12.1997 – 15 A 974/97 –, NWVBl. 1998, S. 274.

Andere nicht als Vertreter des Bürgerbegehrens benannte Personen wie zum Beispiel ein Unterzeichner, der nicht als Vertreter benannt ist, oder eine Fraktion haben keine Klagebefugnis.

OVG NRW Beschluss vom 19.3.2004 – 15 B 522/04 –, NWVBl. 2004, 346.

Hinweis

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Da die prozessualen Rechte gemäß § 26 Abs. 2 S. 2 GO und der Anspruch auf Durchführung des Bürgerentscheids nur den Vertretern in ihrer Gesamtheit (Plural) zustehen, fehlt einzelnen Vertretern bereits die Klagebefugnis.

VG Düsseldorf Beschluss vom 13.3.2015 – 1 L 891/15 – und Urteil vom 21.5.2015 – 1 K 3171 –, jeweils juris. Eine Klage auf Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens wäre daher unzulässig, wenn ein Vertretungsberechtigter sich der Klageerhebung verweigert. Wenn der Vertreter aus seinem Amt als Vertretungsberechtigter ausscheidet, können zwar die verbleibenden Vertretungsberechtigten ab diesem Moment ohne den Ausgeschiedenen die Klage erheben. Sofern das Ausscheiden aber erst nach Ablauf der Klagefrist erfolgt, kann der Mangel der nicht gemeinschaftlichen Klageerhebung nicht mehr durch das spätere Ausscheiden des „Klageverweigerers“ rückwirkend geheilt werden.VG Düsseldorf Urteil vom 21.5.2015 – 1 K 3171 –, juris.

Vertreter eines Bürgerbegehrens können dabei nur die Bürger einer Gemeinde sein, in der das Bürgerbegehren durchgeführt wird (§ 26 Abs. 2 S. 2 GO). D.h., dass eine als „Vertreter“ bezeichnete Person, die gar nicht in der Gemeinde wohnt, auch keine Klagebefugnis haben kann. Scheidet einer von mehreren Vertretern des Bürgerbegehrens aus – z.B. Verlust der Bürgereigenschaft infolge Umzuges in eine andere Gemeinde –, wachsen dessen Vertretungsrechte den übrigen Vertretern zu.

OVG NRW Beschluss vom 19.3.2004 – 15 B 522/04 –, juris.

Gegenüber einer kommunalaufsichtsrechtlichen Verfügung, mit der ein die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens feststellender Ratsbeschluss nach § 26 Abs. 6 S. 1 GO aufgehoben wird, können die Vertreter des Bürgerbegehrens geltend machen, in eigenen Rechten verletzt zu sein.

VG Düsseldorf Urteil vom 28.9.2001 – 1 L 2156/01 –, VwRR 2001, 123.

dd) Vorverfahren

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ee) Klagegegner

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Gemäß § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO ist die Verpflichtungsklage gegen die Körperschaft zu richten, deren Behörde den beantragten Verwaltungsakt unterlassen hat. Da der Rat die Feststellungsentscheidung unterlassen hat, ist die Klage gegen die Gemeinde zu richten.

ff) Beteiligtenfähigkeit

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Die Beteiligtenfähigkeit der Gemeinde als juristische Person ergibt sich aus § 61 Nr. 1 VwGO.

Die Vertreter des Bürgerbegehrens sind als natürliche Personen gemäß § 61 Nr. 1 VwGO beteiligtenfähig. Trotz des Wortlautes „Vertreter“ vertreten sie insbesondere nicht die Gesamtheit der Unterzeichner des Bürgerbegehrens, sondern machen eine eigenständige Rechtsposition im Klagewege geltend. Sie „vertreten“ also nicht etwa Unterzeichner des Bürgerbegehrens im zivilrechtlichen Sinne und machen keine fremden Rechte wahr, sondern sie machen eigene Rechte geltend (vgl. § 26 Abs. 6 S. 2 GO).

OVG NRW Urteil vom 9.12.1997 – 15 A 974/97 –, NWVBl. 1998, 274.

Hinzuweisen ist darauf, dass die Vertreter des Bürgerbegehrens gemeinschaftlich handeln müssen (vgl. Plural in § 26 Abs. 6 S. 2 GO).

b) Begründetheit der Klage

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Gemäß § 113 Abs. 5 S. 1 VwGO ist die Klage begründet, wenn die ablehnende Entscheidung des Rates rechtswidrig ist und die Kläger (Vertreter des Bürgerbegehrens) dadurch in ihren Rechten verletzt sind. Dies ist dann der Fall, wenn die Vertreter einen Anspruch auf Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens gemäß § 26 Abs. 6 S. 1 GO haben. Dann müsste das Bürgerbegehren zulässig sein

aa) Formelle und inhaltliche Zulässigkeitsvoraussetzungen des Bürgerbegehrens

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Zunächst müssten die formellen und inhaltlichen Zulässigkeitsvoraussetzungen vorliegen.

(1) Antragsform: Schriftlicher Antrag

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Gemäß § 26 Abs. 2 S. 1 GO muss das Bürgerbegehren schriftlich eingereicht werden. Unter dem Rechtsbegriff „Bürgerbegehren“ ist nach der Legaldefinition des § 26 Abs. 1 S. 1 GO der Antrag der Bürger an den Rat zu verstehen, er möge zulassen, dass an seiner Stelle die Bürger über eine Angelegenheit der Gemeinde entscheiden.

(2) bestimmtes Begehren und Mindestinhalt

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Der Antrag muss zunächst eine bestimmte Frage enthalten, die mit „Ja“ oder „Nein“ beantwortet werden kann (vgl. § 26 Abs. 1 S. 1 i.V.m. Abs. 7 S. 1 GO). Inhaltlich muss die Frage eine Entscheidung zum Inhalt haben (vgl. § 26 Abs. 1 S. 1 a.E. GO), da die Bürger anstelle des Rates „entscheiden“. Eine Fragestellung, die lediglich der Entscheidungsvorbereitung dient, ist unzulässig.

OVG NRW Urteil vom 9.12.1997 – 15 A 974/97 –, NWVBl. 1998, 274, OVG NRW Urteil vom 5.2.2002 – 15 A 1965/99 –, NWVBl. 2002, 346.

Beispiel

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Wenn die Frage lauten würde: „Sind Sie dafür, dass der Rat bei seiner Entscheidung über die Schließung des Schwimmbades im Stadtteil S die Belange des Schulschwimmens mitberücksichtigt?“, so wäre dies unzulässig.

Sofern mehrere Teilfragen bestehen, ist dies unschädlich, sofern eine einheitliche Antwort mit „Ja“ oder „Nein“ auf alle Teilfragen möglich ist.

OVG NRW Urteil vom 19.2.2008 – 15 A 2961/07 –, NVwZ-RR 2008, 636, 637; Bätge Wahlen und Abstimmungen NRW, § 26 Abs. 2, Erl. 3.

Beispiel

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Die Frage „Sind Sie für die Fortführung der städtischen Leibniz-Realschule in ihrer jetzigen Form und zugleich gegen die dortige Einrichtung einer Gesamtschule“ wäre also zulässig.

Die Frage muss zudem hinreichend konkret sein und den Entscheidungsgegenstand bezeichnen. Dies ist deshalb wichtig, da der nachfolgende Bürgerentscheid im Falle seiner Bejahung die Wirkung eines Ratsbeschlusses hat (§ 26 Abs. 8 S. 1 GO) und vom Bürgermeister umgesetzt werden muss (§ 62 Abs. 2 S. 2 GO). Dies setzt voraus, dass die Frage und die Begründung so konkret dargelegt werden, da sie aus sich heraus bei objektiver Betrachtung umsetzungsfähig sind.

Beispiel

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Ein Bürgerbegehren mit der Fragestellung „Sind Sie dafür, dass im Stadtteil S eine Eissporthalle mit Freizeitzentrum gebaut wird?“ ist unzulässig, da dem Begehren Größe und genauer Standort der Eissporthalle nicht zu entnehmen ist und unklar bleibt, was im Einzelnen im Rahmen des Freizeitzentrums verwirklicht werden soll.

OVG NRW Urteil vom 23.4.2002 – 15 A 5594/00 –, DÖV 2002, 961.

Expertentipp

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Bitte lesen Sie die im Buch angegebenen Normen, da dies die entscheidende Primärrechtsquelle ist, die Ihnen in der Klausur zur Verfügung steht. Das Gesetz muss auch bei diesem Arbeitsbuch „Ihr ständiger Begleiter“ sein.

Da die Bürger „an Stelle des Rates“ entscheiden, muss der Rat für die vom Bürgerbegehren umfassten Gegenstände zuständig sein. Dies ist nicht der Fall, wenn aufgrund gesetzlicher Regelung für den Entscheidungsgegenstand nicht der Rat, sondern ein Ausschuss zuständig ist.

Beispiel

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Ein Bürgerbegehren über die Einteilung des Gemeindegebietes in Wahlbezirke wäre unzulässig, da hierfür der Wahlausschuss und nicht der Rat zuständig ist (§ 4 KWahlG NRW).

Hat jedoch der an sich nach § 41 Abs. 1 S. 1 GO zuständige Rat die Entscheidung über den in Rede stehenden Gegenstand von sich aus im Wege freiwilliger Delegation nach § 41 Abs. 2 S. 1 GO auf einen Ausschuss übertragen, so ist der Gegenstand grundsätzlich bürgerbegehrensfähig. Dies ist damit zu begründen, dass die Entscheidungsbefugnis auf den Ausschuss in solchen Fällen zugunsten des Rates rückholbar ist.

OVG NRW Urteil vom 19.2.2008 – 15 A 2961/07 –, NVwZ-RR 2008, 636, 638; Peters Ad Legendum 2014, 143, 144. Es kommt daher zur Erfüllung des Merkmals „an Stelle des Rates“ alleine darauf an, ob der Entscheidungsgegenstand grundsätzlich in den Zuständigkeitsbereich des Rates fällt.

Beispiel

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Der Rat hat in einer Zuständigkeitsordnung bestimmt, dass dem Bauausschuss die Entscheidungsbefugnis über den Straßenausbau (Beleuchtung, Gehwege etc.) obliegt. Ein Bürgerbegehren gegen den Beschluss des Bauausschusses, den Ausbau der Straße X zeitlich zu strecken, würde damit einen Gegenstand betreffen, der in die (grundsätzliche) Entscheidungskompetenz des Rates fällt (§ 41 Abs. 1 S. 1 GO).

Der Mindestinhalt des Bürgerbegehrens folgt im Einzelnen aus § 26 Abs. 2 GO.

(3) Begründung

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Die Begründung gehört zum Mindestinhalt eines Bürgerbegehrens. Sie dient dem Zweck, die Unterzeichner über den Sachverhalt und die Argumente der Initiatoren aufzuklären. Da die Begründung Bestandteil der einzelnen Unterschriftenlisten ist (§ 26 Abs. 4 S. 3 i.V.m. § 25 Abs. 4 S. 1 GO) reichen in aller Regel kurze Begründungen aus.

Brunner in Kleerbaum/Palmen, GO, § 26 Erl. 5. Ihre Funktion erfüllt die Begründung allerdings nur, wenn die dargestellten Tatsachen, soweit sie für die Entscheidung wesentlich sind, zutreffen. Ein Bürgerbegehren ist deshalb unzulässig, wenn tragende Elemente seiner Begründung unrichtig sind.OVG NRW Urteil vom 23.4.2002 – 15 A 5594/00 –, DÖV 2002, 961.

(4) Benennung von bis zu drei Vertretern (§ 26 Abs. 2 S. 2 GO)

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Bis zu drei Vertreter sind im Antrag (§ 26 Abs. 2 GO) und damit auf jeder Unterschriftenliste (§ 26 Abs. 4 S. 3 i.V.m. § 25 Abs. 4 GO) aufzuführen. Es muss sich um Bürger der Gemeinde handeln, in der das Bürgerbegehren durchgeführt wird.

Hinweis

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Scheidet einer von mehreren Vertretern des Bürgerbegehrens im Laufe des Verfahrens aus (z.B. durch Umzug in eine andere Gemeinde), wachsen dessen Verfahrensrechte den übrigen Vertretern zu. Zwar wird dadurch die Vertreterbenennung auf den Unterschriftenlisten im Laufe der Unterschriftensammlung unrichtig, aber darin liegt in aller Regel kein erheblicher – die Bildung des Bürgerwillens maßgeblich beeinflussender – zur Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens führender Verstoß gegen die Wahrheitspflicht.

OVG NRW Beschluss vom 19.3.2004 – 15 B 522/04 –, NWVBl. 2004, 346.

(5) Mitteilung der Absicht, ein Bürgerbegehren durchzuführen (§ 26 Abs. 2 S. 3 GO)

136

Gemäß § 26 Abs. 2 S. 3 GO haben Bürger, die beabsichtigen, ein Bürgerbegehren durchzuführen, dies der Verwaltung schriftlich mitzuteilen. Aufgrund der Mitteilung soll die Verwaltung in die Lage versetzt werden, den Vertretungsberechtigten eine Einschätzung der mit der Durchführung der verlangten Maßnahme verbundenen Kosten (Kostenschätzung) mitzuteilen.

Auch wenn für die mit dem Bürgerbegehren verlangte Maßnahme aus Sicht der Initiatoren keine Kosten entstehen oder die geforderte Maßnahme gar zu Einsparungen führt, sieht der Wortlaut der Norm die Pflicht der Initiatoren des Bürgerbegehrens vor, ihre Absicht der Durchführung des Bürgerbegehrens der Verwaltung mitzuteilen. Die Kommunalverwaltung erhält dadurch in jedem Fall das Recht zur Prüfung der Kostenfrage und kann sicherstellen, dass ihre Einschätzung bei der Sammlung der Unterschriften den Bürgern offenzulegen ist.

(6) Kostenschätzung der Verwaltung und Angabe bei der Sammlung der Unterschriften (§ 26 Abs. 2 S. 5 und S. 6 GO)

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Nach § 26 Abs. 2 S. 6 GO ist die Kostenschätzung der Verwaltung bei der Sammlung der Unterschriften anzugeben. Mit dem Erfordernis der Kostenschätzung der Verwaltung verfolgt der Gesetzgeber das Ziel, sicherzustellen, dass die Bürger über die Kosten der Maßnahme als wesentliches Entscheidungskriterium informiert werden.

Gesetzentwurf der Landesregierung NRW, LT-Drs. 15/2151, Begründung, S. 14.

Zu diesem Zweck sieht § 26 Abs. 2 S. 5 und S. 6 GO ein bestimmtes Kostenschätzungsverfahren vor, welches von den Initiatoren des Bürgerbegehrens einzuhalten ist. Danach teilen Bürger, die ein Bürgerbegehren durchführen wollen, dies der Verwaltung mit (§ 26 Abs. 2 S. 3 GO). Diese hat nach Eingang der schriftlichen Mitteilung eine Kostenschätzung zu erstellen, welche den Vertretungsberechtigten schriftlich bekannt zu geben ist (§ 26 Abs. 2 S. 5 GO). Nach § 26 Abs. 2 S. 6 GO ist die Kostenschätzung der Verwaltung den Bürgern so zur Kenntnis zu geben, dass jeder Unterzeichnende von der Kostenschätzung Kenntnis nehmen kann. Sie ist deshalb auf der Unterschriftenliste aufzunehmen (§ 26 Abs. 4 S. 3 i.V.m. § 25 Abs. 4 GO) Diese Verpflichtung gilt auch dann, wenn die Vertreter des Bürgerbegehrens eine andere Einschätzung der Kosten haben. Für diesen Fall kann aber ihre abweichende Auffassung in der Begründung des Bürgerbegehrens dargestellt werden. Wird die Kostenschätzung der Verwaltung von den Vertretern des Bürgerbehrens hingegen nicht bzw. nicht vollständig dargestellt, sondern inhaltlich verkürzt oder in sonstiger Weise verfremdet und ist dies geeignet, beim Bürger Fehlvorstellungen über die tatsächlichen Auswirkungen der geplanten Maßnahme auf den Gemeindehaushalt hervorzurufen, führt dies zur Unwirksamkeit der dergestalt gesammelten Unterschriften und damit zur Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens.

Beispiel

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Die Kostenschätzung der Verwaltung enthält folgenden Text: „Die Stadt X geht von einer Bauzeit von ca. 9 Monaten und einem Kostenaufwand von 90 000 € sowie einer Förderung in Höhe von 60 % aus. Die durch das Bürgerbegehren gewünschte „kleine Lösung“ verursacht nach Schätzung der Verwaltung eine Bauzeit von 5 Monaten und einen Kostenaufwand von 70 000 €, wobei die Frage der Förderfähigkeit noch nicht geklärt werden kann.“ In den Unterschriftenlisten haben die Vertreter des Bürgerbegehrens die relevante Frage der Förderfähigkeit der beiden Konkurrenzmodelle der Stadtverwaltung („große Lösung mit 60prozentiger Förderfähigkeit“) und des Bürgerbegehrens („kleine Lösung mit unklarer Förderfähigkeit“) weggelassen. Dies führt zur Unwirksamkeit der Unterschriften und damit zur Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens.

Die Kommunalverwaltung hat eine plausible und summarische Kostenschätzung zu erstellen.

So ausdrücklich Gesetzentwurf der Landesregierung NRW, LT-Drs. 15/2151, Begründung, S. 14. Es ist seitens der Kommunalverwaltung eine schlüssige und nachvollziehbare Einschätzung der Kosten der Maßnahme erforderlich, die mit dem Bürgerbegehren verfolgt wird. Die Kostenschätzung kann schon angesichts des beschränkten Platzes auf den Unterschriftenlisten nur summarisch dargestellt werden. Es reicht damit grundsätzlich eine überschlägige Schätzung aus.Vgl. OVG NRW Urteil vom 28.1.2003 – 15 A 203/02 –, NWVBl. 2003, 312.

Die Kostenschätzung muss gegebenenfalls auch die Rückabwicklungskosten der zum Zeitpunkt des Bürgerbegehrens von der Gemeinde bereits eingeleiteten Maßnahmen berücksichtigten, wenn der Abbruch eines Projektes gefordert wird bzw. aus dem Bürgerbegehren folgt.

VG Düsseldorf Urteil vom 13.2.1998 – 1 K 5181/96 –, NWVBl. 1998, 368. Zu berücksichtigen sind in diesem Zusammenhang zum Beispiel Rückabwicklungskosten oder Vertragsstrafen.VG Düsseldorf Urteil vom 26.2.1999 – 1 K 11023/96 –, NWVBl. 1999, 356; BayVGH Beschluss vom 10.11.1997 – 4 CE 97.3392 –, BayVBl 1998, 209.

Beispiel

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Ein Bürgerbegehren wendet sich gegen einen Ratsbeschluss zur Bereitstellung von zusätzlichen Haushaltsmitteln für erhöhte Baukosten in Höhe von 30 Mio. Euro für ein laufendes städtisches Infrastrukturprojekt zur Neugestaltung der Verbindung des Bahnhofes mit der City. Das Infrastrukturprojekt basiert auf einem vor Jahren getroffenen Grundsatzbeschluss des Rates, der noch um 30 Mio. Euro niedrigere Baukosten vorsah und diese haushaltsrechtlich bereitgestellt hat sowie einem seinerzeit beschlossenen Bebauungsplan. Das Vorhaben wird durch das Land finanziell gefördert. Die Stadt ist bereits entsprechende vertrags- und vergaberechtliche Verpflichtungen eingegangen und hat mit dem Bau begonnen. Die Baukostenerhöhung zwischen dem Grundsatzbeschluss und dem Mittelerhöhungsbeschluss basiert nicht auf Planungsänderungen, sondern schlicht auf einer Steigerung der Baupreise. Eine Verweigerung der Bereitstellung der erforderlichen Mehrkosten würde deshalb dazu führen, dass das Projekt insgesamt mit der im Grundsatzbeschluss vorgegebenen Planung nicht realisiert werden kann.

Da sich das Bürgerbegehren ausschließlich gegen den Mittelerhöhungsbeschluss wendet und dieser einen rein fiskalischen Inhalt hat (Bereitstellung der erforderlichen weiteren Haushaltsmittel bei unveränderter Planung), dürfte ein solches Bürgerbegehren bereits wegen § 26 Abs. 5 Nr. 3 GO (Bürgerbegehren gegen die Haushaltssatzung) unzulässig sein. Der Grundsatzbeschluss mit dem vorgegebenen Planungs- und Gestaltungsinhalt ist wegen Ablaufs der Frist nach § 26 Abs. 3 GO keinem Bürgerbegehren mehr zugänglich. Unabhängig hiervon müsste die Kostenschätzung der Verwaltung die Projektabbruchkosten berücksichtigen, da das mit dem Grundsatzbeschluss beschlossene Projekt bei Verweigerung der Mittelerhöhung faktisch nicht mehr realisiert werden könnte. Es sind deshalb unter anderem die Rückzahlung der Fördermittel des Landes, Vertragsstrafen und Schadenersatzansprüche wegen Nichterfüllung der Verträge sowie fehlinvestierte Baukosten zu berücksichtigen.

(7) Unterschriftslisten, Antrags- und Unterschriftsberechtigung, Unterschriftsquorum (§ 26 Abs. 4 GO),

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Ein Bürgerbegehren kann nur dann zulässig erhoben werden, wenn es von einer bestimmten Anzahl der Bürger in der Gemeinde unterzeichnet ist (§ 26 Abs. 4 S. 1 GO). Die erforderliche Anzahl von Unterschriften ist nach der Einwohnerzahl der jeweiligen Gemeinde gestaffelt. Je nach Einwohnerzahl sind (wirksame) Unterschriften zwischen 3 % und 10 % der Bürger erforderlich.

Expertentipp

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Sofern im Klausursachverhalt die Einwohnerzahl sowie die Unterschriftenzahl angesprochen werden, so sollten Sie gedanklich nicht unmittelbar mit der Berechnung des Unterschriftenquorums beginnen. Es ist vielmehr vorher zu prüfen, ob die angegebene Anzahl der Unterschriften überhaupt rechtswirksam und damit berücksichtigungsfähig ist. Dies setzt voraus, dass die Unterschriften auf rechtlich einwandfreien Unterschriftenlisten abgegeben worden sind, die Unterzeichner die Bürgereigenschaft haben und als solche auch identifizierbar sind.

139

Es ist daher zunächst zu prüfen, ob die Unterschriftenliste als solche den gesetzlichen Vorgaben entspricht und die erforderlichen Informationen für die Unterzeichner enthält. Sofern dies nicht der Fall sein sollte, sind die darauf enthaltenen Unterschriften unwirksam und können nicht mitgezählt werden.

OVG NRW Urteil vom 15.2.2000 – 15 A 552/97 –, NVwZ-RR 2001, 50. Auf den Unterschriftenlisten müssen jeweils alle Bestandteile des Bürgerbegehrens (Antrag) enthalten sein (§ 26 Abs. 4 S. 3 i.V.m. § 25 Abs. 4 GO). Zu diesen Bestandteilen gehören nach § 26 Abs. 2 GO:

die zur Entscheidung zu bringende Frage,

die Begründung,

die Kostenschätzung der Verwaltung sowie

die Vertreterbenennung.

140

Sofern die Unterschriftenlisten den rechtlichen Kriterien entsprechen, ist zu prüfen, ob die darauf enthaltenen Unterschriften von Bürgern stammen, welche auch als solche identifiziert werden können.

Erforderlich ist damit zunächst die Feststellung der Bürgereigenschaft der Unterzeichner, die nach § 21 Abs. 2 GO i.V.m. § 7 KWahlG NRW zu ermitteln ist. Die Bürgereigenschaft muss im Zeitpunkt der Unterschriftsleistung gegeben sein.

Beispiel

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Damit sind etwaige Unterschriften von Personen nicht berücksichtigungsfähig, die im Zeitpunkt der Unterzeichnung nicht bzw. nicht lange genug in der Gemeinde wohnen, das sechzehnte Lebensjahr noch nicht vollendet haben oder nicht die Staatsangehörigkeit eines EU-Mitgliedsstaates besitzen.

Damit die Unterzeichner überhaupt als Bürger identifiziert werden können, aber auch zur Vermeidung doppelter und fingierter Unterschriften

Vgl. zum Normzweck: Bätge/Hotstegs KommPWahlen 2012, 108., verlangt § 26 Abs. 4 S. 3 i.V.m. § 25 Abs. 4 GO neben der Unterschrift von jedem Unterzeichnenden die grundsätzliche Angabe von „Namen, Vornamen, Geburtsdatum und Anschrift“. Sofern einzelne Angaben fehlen (z.B. die Hausnummer, der zweite Vorname oder das Geburtsdatum), stellt sich die Frage, ob deshalb die Unterschrift nicht gewertet werden kann. Maßgeblich hierfür ist der Normzweck: Sofern eine zweifelsfreie Erkennbarkeit der Person des Unterzeichnenden gegebenenfalls nach Recherche der Gemeindeverwaltung (z.B. Einsicht in das Melderegister etc.) gewährleistet ist, ist die Unterschrift trotz Fehlens der Angabe gültig.OVG NRW Beschluss vom 1.8.2013 – 15 B 584/13 –, KommJur 2013, 374.

141

Sofern sowohl die Unterschriftenlisten mit den erforderlichen Angaben als auch die Unterschriften von zweifelsfrei identifizierbaren Bürgern geprüft und ermittelt worden sind, stellt sich die Frage, ob die nach § 26 Abs. 4 S. 1 GO erforderliche Anzahl von wirksamen Unterschriften erreicht ist.

Die Anzahl der erforderlichen Unterschriften (Unterschriftenquorum) von Bürgern ergibt sich aus der Einwohnerzahl der jeweiligen Gemeinde.

Beispiel

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In einer Gemeinde mit 25 000 Einwohnern sind 15 000 aktiv wahlberechtigt. Gemäß § 26 Abs. 4 S. 1, 3. Spiegelstrich GO müssen daher 8 % der Bürger (15 000) das Bürgerbegehren unterzeichnen. Erforderlich sind also 1200 Unterschriften von Bürgern der betreffenden Gemeinde.

(8) Frist bei Bürgerbegehren gegen ein Ratsbeschluss (§ 26 Abs. 3 GO)

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Eine Frist ist nur dann zu beachten, wenn sich das Bürgerbegehren gegen einen Ratsbeschluss richtet („kassatorisches Bürgerbegehren“). Für diesen Fall gilt grundsätzlich eine dreimonatige Einreichungsfrist berechnet ab dem Sitzungstag (§ 26 Abs. 3 S. 2 GO). Richtet sich das Bürgerbegehren gegen einen Ratsbeschluss, der der Bekanntmachung bedarf (z.B. Satzungsbeschlüsse), muss es innerhalb von sechs Wochen nach der Bekanntmachung eingereicht sein (§ 26 Abs. 3 S. 1 GO).

Maßgeblich für die Frage, ob sich ein Bürgerbegehren inhaltlich gegen einen Ratsbeschluss richtet (und damit fristgebunden ist), ist das konkrete Begehren. Es ist zu klären, ob das Bürgerbegehren ein vom Rat beschlossenes Regelungsprogramm aufheben oder ändern will.

OVG NRW Urteil vom 28.1.2003 – 15 A 203/02 –, NWVBl. 2003, 312. Entscheidend ist, ob bei lebensnaher Wertung das Bürgerbegehren inhaltlich auf eine Revision des Ratsbeschlusses abzielt.

Beispiel

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Der Rat beschließt am 1.3. für ein gemeindliches Schulschwimmbecken eine bestimmte Sanierungsmaßnahme durch Verwendung von Mitteln aus öffentlichen Konjunkturförderprogrammen. Am 3.6. wird ein Bürgerbegehren eingereicht, in dem nicht ausdrücklich die Aufhebung des Ratsbeschlusses vom 1.3. begehrt wird, aber in der Frage eine andere bauliche Konzeption gefordert wird. Zudem bezeichnet der Begründungstext des Bürgerbegehrens den Ratsbeschluss als eine die Schüler benachteiligende Fehlentscheidung und fordert – bei verständiger Würdigung – gleichzeitig dessen Revision, wenn es weiter heißt, dass man (stattdessen) „daher die oben genannte bauliche Lösung“ aus der Frage des Bürgerbegehrens will. Aufgrund des kassatorischen Charakters des Bürgerbegehrens greift die Dreimonatsfrist des § 26 Abs. 3 S. 2 GO mit der Folge, dass dieses wegen Verfristung unzulässig ist.

Die schriftliche Mitteilung der Absicht, ein Bürgerbegehren durchzuführen, führt nach § 26 Abs. 3 S. 3 GO zu einer Hemmung der Fristen für ein Bürgerbegehren, welches sich gegen einen Ratsbeschluss richtet. Erst mit der schriftlichen Mitteilung der Kostenschätzung durch die Verwaltung nach § 26 Abs. 2 S. 5 GO läuft die Frist wieder.

Beispiel

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Ein Bürgerbegehren wendet sich gegen den Beschluss des Rates vom 1.7., ein städtisches Schwimmbad zu schließen. Die schriftliche Mitteilung an die Verwaltung über die Absicht, das Bürgerbegehren durchzuführen, erfolgt am 10.7. Am 10.8. teilt die Verwaltung den Vertretungsberechtigten des Bürgerbegehrens schriftlich ihre Einschätzung der mit dem Weiterbetrieb des Schwimmbades verbundenen Kosten mit.

Hinsichtlich der Frist ist § 26 Abs. 3 GO maßgeblich. Diese Vorschrift ist anwendbar, da sich das Bürgerbegehren gegen einen Beschluss des Rates richtet, konkret gegen den Schließungsbeschluss vom 1.7. Da der Beschluss über die Schließung des Schwimmbades nicht der Bekanntmachung bedarf, beträgt die Frist nach § 26 Abs. 3 S. 2 GO grundsätzlich drei Monate nach dem Sitzungstag. Sie würde daher am 1.10. enden. Im Zeitraum vom 10.7. bis zum 10.8. war die Frist jedoch nach § 26 Abs. 3 S. 3 GO gehemmt, so dass der Ablauf der Einreichungsfrist erst am 1.11. erfolgt.

bb) Zulässiger Gegenstand

143

Da die Bürger an Stelle des Rates über eine Angelegenheit der Gemeinde entscheiden (§ 26 Abs. 1 S. 1 GO), muss der Gegenstand des Bürgerbegehrens ein solcher sein, für den die Gemeinde die Verbandskompetenz und der Rat die Organkompetenz hat.

Beispiel

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Unzulässig sind damit Angelegenheiten der Verteidigung (Bundesangelegenheit) – sofern keine spezifische örtliche Betroffenheit erkennbar ist – oder Entscheidungen über die Präsenz von Polizeidienstkräften oder -stellen in der Stadt (Landesangelegenheit).

Ebenso wenig darf ein Bürgerbegehren in die Kompetenz des Bürgermeisters, z.B. als Dienstvorgesetzter der Gemeindebediensteten (§ 73 Abs. 2 GO) oder eines nach gesetzlichen Vorschriften allein entscheidungsbefugten Ausschusses (z.B. Wahlausschuss nach § 4 Abs. 1 KWahlG NRW) eingreifen. Sofern hingegen der Rat eine Angelegenheit durch Hauptsatzung oder einfachen Ratsbeschluss nach § 41 Abs. 2 GO auf einen Ausschuss übertragen hat, bleibt die erforderliche grundsätzliche Organkompetenz des Rates im Sinne des § 26 Abs. 1 S. 1 GO erhalten.

OVG NRW Urteil vom 19.2.2008 – 15 A 2961/07 –, NVwZ-RR 2008, 636, 638.

Daneben sind solche Angelegenheiten für ein Bürgerbegehren ausgeschlossen, die in dem Negativkatalog des § 26 Abs. 5 GO abschließend aufgeführt sind:

die innere Organisation der Gemeindeverwaltung, also die Gegenstände der Organisations- und Geschäftsleitungsgewalt, deren Ausübung geprägt ist durch fachlich-technische Zweckmäßigkeitserwägungen;

Beispiel

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In der Stadt D richtet sich ein Bürgerbegehren gegen die geplante Einstellung eines weiteren Beigeordneten. Die Stadt hat laut Hauptsatzung bislang einen Beigeordneten. Nunmehr plant der Rat die Hauptsatzung entsprechend zu erweitern und einen weiteren Beigeordneten einzustellen. Ein Bürgerbegehren formiert sich gegen die beabsichtigte Einstellung mit der Fragestellung „Sind Sie dafür, dass in der Hauptsatzung lediglich ein Beigeordneter festgelegt wird?“

In diesem Fall ist der Negativkatalog in Gestalt des Gesichtspunktes der inneren Organisation der Gemeindeverwaltung (§ 26 Abs. 5 Nr. 1 GO) nicht berührt, da damit nicht der äußere kommunalverfassungsrechtliche Rahmen gemeint ist, sondern fachlich-technische Entscheidungen der Behördenleitung. Dies folgt aus einer Auslegung der Bestimmung unter Berücksichtigung des Wortlautes („innere“ Organisation der Gemeindeverwaltung), des Zweckes (Erhalts der Funktionsfähigkeit gemeindlichen Verwaltungshandelns) sowie der systematischen Stellung des Abs. 5 in § 26 GO („Negativkatalog“ als Ausnahmevorschrift eng auszulegen). Die Festlegung der Zahl der Beigeordneten in der Hauptsatzung betrifft nicht fachlich-technische Zweckmäßigkeitserwägungen der Behördenleitung innerhalb des „Verwaltungsapparates“, sondern den äußeren kommunalverfassungsrechtlichen Rahmen, nämlich die Grundstruktur der Leitungsebene. Die satzungsmäßige Bestimmung der Zahl der Beigeordneten ist eine Bestimmung darüber, wie viele Personen in hervorgehobener Stellung die Gemeinde nach außen vertreten sollen (vgl. §§ 68, 69, 70, 71, 64 GO).

die Rechtsverhältnisse der Mitglieder des Rates, der Bezirksvertretungen und der Ausschüsse sowie der Bediensteten der Gemeinde (z.B. Höhe der Aufwandsentschädigungen von Ratsmitgliedern, Vorsitz in einem Ausschuss bzw. Einstellungen, Entlassungen oder Einleitung von Disziplinarmaßnahmen bei gemeindlichen Bediensteten; Ausnahme: Einleitung des Bürgermeisterabwahlverfahrens nach der Spezialregelung des § 66 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 GO);

die Haushaltssatzung, die Eröffnungsbilanz, der Jahresabschluss und der Gesamtabschluss der Gemeinde (einschließlich der Wirtschaftspläne der Eigenbetriebe) sowie die kommunalen Abgaben und die privatrechtlichen Entgelte;

Hinweis

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Die Abgrenzung, ob die haushaltssatzungsrechtlichen Festsetzungen „eigentlicher Kern“

So auch die Abgrenzung des MIK NRW http://www.mik.nrw.de/themen-aufgaben/buergerbeteiligung-wahlen/buergerbegehren-und-buergerentscheid/leitfaden/themen-des-buergerbegehrens.html, ähnlich Becker in Articus/Schneider, GO NRW, § 26 Erl. 2.2.3 und von Lennep in Rehn/Cronauge/von Lennep/Knirsch, GO NRW, § 26 Anm. VI 3. des Bürgerbegehrens sind (dann unzulässig) oder nur mittelbare bzw. untergeordnete Folge eines anderen (Sach-)Themas sind, hängt vom angegriffenen Gegenstand des Ratsbeschlusses und vom Gegenstand des dagegen gerichteten Bürgerbegehrens ab. Bei finanzrelevanten Ratsbeschlüssen kommt es darauf an, ob der konstitutive Regelungsinhalt des Ratsbeschlusses sich in der haushaltsrechtlichen Bereitstellung von Haushaltsmitteln erschöpft (dann Ausschlussgrund) oder eine darüber hinausgehende Entscheidung in der Sache getroffen wird (dann hinsichtlich der „überschießenden“ Sachentscheidung kein Ausschlussgrund). Im Beispielsfall der Rn. 137 (Bürgerbegehren gegen haushaltsrechtlichen Mittelerhöhungsbeschluss, der im Übrigen keine Sachentscheidungen enthält) dürfte das dagegen gerichtete Bürgerbegehren deshalb nach § 26 Abs. 5 S. 1 Nr. 3 GO unzulässig sein.

Kommunale Abgaben sind nicht nur solche nach dem Kommunalabgabengesetz NRW, sondern sämtliche Geldleistungen, die von Kommunen erhoben werden können. Damit ist z.B. auch die Frage der Einführung oder Höhe von Parkgebühren einem Bürgerbegehren entzogen.

VG Düsseldorf Urteil vom 30.11.1998 – 1 K 11351/96 –, NWVBl 1999, 194; VG Köln Urteil vom 19.11.1999 – 4 K 7263/97 –, NVwZ-RR 2000, 455; Bätge Wahlen und Abstimmungen NRW, § 26 Abs. 5 (Kennziffer 92.05), Erl. 4.

Angelegenheiten, die im Rahmen eines Planfeststellungsverfahrens oder eines förmlichen Verwaltungsverfahrens mit Öffentlichkeitsbeteiligung oder eines abfallrechtlichen, immissionsschutzrechtlichen, wasserrechtlichen oder vergleichbaren Zulassungsverfahrens zu entscheiden sind, weil in solchen Verfahren eine anderweitige Partizipation der Bürger sachgerechter durch Einwendungsrechte und mündliche Erörterungstermine gewährleistet ist (prozessähnliche Verfahrensabläufe). Hierzu gehört nicht das Verfahren nach § 78 Abs. 5 SchulG NRW, wonach bei der Errichtung und Fortführung von Schulen neben der Entwicklung des Schüleraufkommens „der Wille der Eltern zu berücksichtigen ist“; so dass eine Schulschließung bürgerbegehrensfähig ist.

die Aufstellung, Änderung, Ergänzung und Aufhebung von Bauleitplänen mit Ausnahme der Entscheidung über die Einleitung des Bauleitplanverfahrens;

Angelegenheiten, über die innerhalb der letzten zwei Jahre bereits ein Bürgerentscheid durchgeführt worden ist.

Neben den in § 26 Abs. 5 GO ausdrücklich ausgeschlossenen Gegenständen sind auch solche Bürgerbegehren unzulässig, die auf ein rechtswidriges Ziel gerichtet sind.

OVG NRW Beschluss vom 4.4.2007 – 15 B 266/07 –, ZKF 2007, 261; BayVGH, Beschluss vom 10.11.1997 – 4 CE 97.3392 –, BayVBl 1998, 209; Bätge, Wahlen und Abstimmungen in NRW, Kennziffer 92.05, Erl. 7. Da der spätere Bürgerentscheid nach § 26 Abs. 8 S. 1 GO die Wirkung eines Ratsbeschlusses hat, müssen dieser und das vorgelagerte Bürgerbegehren - wie ein Ratsbeschluss – das Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) beachten. Dies hat zur Folge, dass die mit dem Bürgerbegehen verlangten Maßnahmen nicht gegen bestehende Gesetze bzw. vertragliche Verpflichtungen verstoßen dürfen. Sofern der Abbruch eines laufenden Infrastrukturprojektes gefordert wird, muss das Bürgerbegehen daher auf die Kündigung der Projektverträge ausgerichtet sein und darf auch im Übrigen nicht gegen bestehende Gesetze verstoßen.Vgl. hierzu das Bürgerbegehren zur Kündigung der Projektverträge zur Finanzierung des Projekts Stuttgart 21: VG Stuttgart Urteil vom 17.7.2013 – 7 K 4182/11 –, juris; Dziallas/Jäger, KommJur 2016, 6, 10.

Die mit Bürgerbegehren verfolgten Ziele dürfen grundsätzlich auch Mehrkosten verursachen, ohne dass dies zur Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens führt. Wichtig ist hierbei, dass die Kostenschätzung der Verwaltung die Bürger darüber objektiv informiert (§ 26 Abs. 2 S. 6 GO). Es liegt dann in den in den Händen der Bürger, ob sie sich für eine derartige kostenauslösende Maßnahme entscheiden. Ebenso wie bei Ratsbeschlüssen gibt es jedoch für Bürgerbegehren diesbezüglich eine Grenze: Ein Bürgerbegehren ist auch dann auf ein rechtswidriges Ziel gerichtet, wenn es gegen den Grundsatz der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit der gemeindlichen Haushaltsführung nach § 75 Abs. 1 S. 2 GO NRW verstößt.

Vgl. hierzu BayVGH Beschluss vom 10.11.1997 – 4 CE 97.3392 –, BayVBl 1998, 209. Unter dem Gesichtspunkt der Wirtschaftlichkeit ist eine Maßnahme aber nur dann rechtswidrig, wenn sie mit den Grundsätzen vernünftiger Wirtschaft schlechthin unvereinbarOVG Rheinland-Pfalz Urteil vom 1.7.1974 – 7 A 16/72 –, AS RP SL 13, 412; Bätge in Bogner, Beratungs- und Beschlussfassungsverfahren in der Gemeindevertretung, S. 259. bzw. nicht mehr vertretbarOVG NRW Beschluss vom 26.10.1990 – 15 A 1099/87 –, DÖV 1991, S. 611, 612. ist.

3. Sperrwirkung des zulässigen Bürgerbegehrens

144

Ist die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens vom Rat festgestellt, so tritt gemäß § 26 Abs. 6 S. 6 GO eine gesetzliche Sperrwirkung ein: Bis zur Feststellung des Ergebnisses des Bürgerentscheids darf eine dem Begehren entgegenstehende Entscheidung der Gemeindeorgane nicht getroffen oder mit dem Vollzug einer derartigen Entscheidung nicht mehr begonnen werden. Eine Ausnahme besteht nur, wenn zu diesem Zeitpunkt rechtliche Verpflichtungen der Gemeinde hierzu bestanden.

Beispiel

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Ein Bürgerbegehren richtet sich gegen die vom Rat beschlossene Schließung eines Schwimmbades. Der Rat wollte das Schwimmbad schließen, um in einem ersten Schritt (noch vor bauplanungsrechtlichen Maßnahmen) in tatsächlicher Hinsicht Platz für eine Umplanung zu erhalten und einem Investor die Möglichkeit zu eröffnen, dort eine Industrieanlage zu errichten. Der Investor erfährt von einer sich mittlerweile formierenden Bürgerinitiative, die das Bürgerbegehren eingereicht hat und droht, sich aus dem Projekt zurückzuziehen, falls nicht die Stadt vor einem Bürgerentscheid durch einen Abriss des Schwimmbades vollendete Tatsachen schafft. Dies ist gemäß § 26 Abs. 6 S. 6 GO ab dem Zeitpunkt der Zulässigkeitsfeststellung des Bürgerbegehrens durch den Rat nicht möglich.

Trifft der Rat trotz der Sperrwirkung eine gegenteilige Entscheidung, so können die Vertreter des Bürgerbegehrens dagegen verwaltungsgerichtlich im Klageverfahren bzw. im einstweiligen Rechtsschutzverfahren vorgehen.

Beispiel

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Zwei Monate nachdem der Rat die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens gegen die Einstellung eines weiteren Beigeordneten festgestellt hat, beabsichtigt der Bürgermeister nach erfolgter Ausschreibung die Einstellung eines Laufbahnbeamten als Dezernenten in der Stadtverwaltung. Sein angedachtes Dezernat entspricht dem angedachten Geschäftskreis des ursprünglich angedachten Beigeordneten. Die Vertreter des Bürgerbegehrens sehen hier einen Verstoß gegen die Sperrwirkung ihres für zulässig erklärten Bürgerbegehrens und rufen dagegen das Verwaltungsgericht an. Wie ist die Rechtslage?

Die Vertreter des Bürgerbegehrens könnten im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes nach § 123 Abs. 1 S. 1 VwGO gegen die beabsichtigte Einstellung vorgehen. Die erforderliche Eilbedürftigkeit liegt darin, dass eine bevorstehende Urkundenaushändigung aufgrund des Beamtenrechts vollendete Tatsachen schaffen würde. Allerdings gelingt es den Vertretern im vorliegenden Fall nicht, einen Anordnungsanspruch glaubhaft zu machen. Sie könnten sich hier nicht auf die Sperrwirkung des für zulässig erklärten Bürgerbegehrens berufen (§ 26 Abs. 6 S. 6 GO). In der beabsichtigten Einstellung eines Laufbahnbeamten liegt nicht „eine dem Begehren entgegenstehende Entscheidung der Gemeindeorgane“. Anders als Laufbahnbeamte haben Beigeordnete die Stellung eines kommunalen Wahlbeamten (§ 71 Abs. 1 S. 2 GO). Der Laufbahnbeamte ist dagegen kein Bestandteil der kommunalverfassungsrechtlichen Struktur der Gemeinde, sondern als Bediensteter im Sinne des § 74 GO Teil der nachgeordneten Verwaltung. Es handelt sich also bei der beabsichtigten Einstellung um ein aliud; ein Bürgerbegehren gegen die Einstellung eines Laufbahnbeamten wäre im Übrigen schon nach § 26 Abs. 5 Nr. 1 GO (innere Organisation der Gemeindeverwaltung) unzulässig.

Abwandlung: Was ändert sich, wenn der Rat dem zulässigen Bürgerbegehren nach § 26 Abs. 6 S. 4 GO entsprochen hat und dennoch die Einstellung eines Laufbahnbeamten als Dezernenten beabsichtigt.

Für diesen Fall greift nicht mehr die Sperrwirkung des zulässigen Bürgerbegehrens nach § 26 Abs. 6 S. 6 GO, da sich dieses mit der Entscheidung des Rates, diesem zu entsprechen, erledigt hat. Da aufgrund der Entscheidung, dem Bürgerbegehren zu entsprechen, auch kein Bürgerentscheid stattfinden konnte, greift nach dem Wortlaut auch die zweijährige Bindungswirkung des § 26 Abs. 8 S. 2 GO nicht.

Für diese Fälle ist an eine entsprechende Anwendung des § 26 Abs. 8 S. 2 GO mit der Folge einer zweijährigen Bindung des Rates an seinen Entsprechens-Beschluss zu denken, da der Entsprechens-Beschluss nach § 26 Abs. 6 S. 4 GO an die Stelle des Bürgerentscheides getreten ist. Nach anderer Auffassung

Wansleben in Held/Becker, § 26 GO, Anm. 5.4; offen gelassen von VG Düsseldorf Beschluss vom 21.10.2010 – 1 L 1675/10 –, juris. könne der Rat den Entsprechens-Beschluss ohne zeitliche Fristvorgabe jederzeit wieder aufheben. Diese erscheint mir nicht stichhaltig, da dann dem Rat die Möglichkeit gegeben würde, mit einem Entsprechens-Beschluss und nachfolgender Aufhebung bzw. Änderung desselben, das Bürgerbegehren rechtsmissbräuchlich innerhalb kurzer Zeit zu umgehen.In diese Richtung auch Brunner in Kleerbaum/Palmen, § 26 GO, Anm. VIII.1. Hierdurch würde das berechtigte und schutzwürdige Vertrauen der Vertretungsberechtigten in den Entsprechens-Beschluss verletzt. Es ist daher § 26 Abs. 8 S. 2 GO entsprechend anzuwenden mit der Folge einer zweijährigen Bindung des Rates an seinen Entsprechens-Beschluss. Im vorliegenden Fall dürfte die Stadt den Laufbahnbeamten aber trotz des Bürgerbegehrens auch innerhalb der zweijährigen Bindungsfrist einstellen, da sich die Bindung, wie aufgezeigt, nur auf die Einstellung eines Beigeordneten bezieht.

Aufgrund der Gleichwertigkeit von demokratisch-repräsentativen Entscheidungen und von Bürgerentscheiden ergibt sich außerhalb der gesetzlich geregelten Sperrwirkung (nach Feststellung der Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens) grundsätzlich kein „außergesetzlicher Handlungsstop“ der Gemeindeorgane zwecks Rücksichtnahme auf ein sich anbahnendes, bereits anlaufendes oder gar bereits für unzulässig erklärtes Bürgerbegehren. Nur unter ganz besonderen Umständen kann sich darüber hinaus eine Beschränkung der Handlungsmacht der Gemeinde aus dem für das Verhältnis der Gemeindeorgane zur Bürgerschaft anwendbaren Grundsatz der Organtreue ergeben.

Siehe hierzu im Einzelnen unter Rn. 115.

4. Ratsbürgerentscheid

145

Nach § 26 Abs. 1 S. 2 GO kann das Verfahren zur Durchführung eines Bürgerentscheides nicht nur auf Initiative der Bürger über ein Bürgerbegehren eingeleitet werden, sondern auch auf Initiative des Rates.

Für einen solchen Ratsbürgerentscheid ergeben sich die Zulässigkeitsvoraussetzungen aus § 26 Abs. 1 S. 2 GO sowie den nach § 26 Abs. 1 S. 3 GO für entsprechend anwendbar erklärten Teilen des § 26 GO (Absatz 2 S. 1 sowie die Absätze 5, 7, 8 und 10). Nach § 26 Abs. 1 S. 2 GO kann der Rat mit einer Mehrheit von zwei Dritteln der gesetzlichen Zahl der Mitglieder beschließen, dass über eine Angelegenheit der Gemeinde ein Bürgerentscheid stattfindet. Die gesetzliche Mitgliederzahl setzt sich zusammen aus der Summe der Zahl der Ratsmitglieder nach § 3 KWahlG NRW und dem Bürgermeister, der zwar kein „Ratsmitglied“ im Sinne des § 3 KWahlG NRW, aber „Mitglied des Rates“ kraft Gesetzes gemäß § 40 Abs. 2 S. 2 GO ist. Der gesetzlichen Mitgliederzahl muss nunmehr die Zahl derjenigen gegenübergestellt werden, die für den Ratsbürgerentscheid stimmen. Dazu kann auch der stimmberechtigte Bürgermeister gehören, da er Mitglied des Rates ist.

Aufgrund des im Verfahren des Ratsbürgerentscheides für entsprechend anwendbar erklärten § 26 Abs. 2 S. 1 GO sowie der Abs. 5, 7, 8 und 10 müssen die zur Entscheidung zu bringende Frage sowie eine Begründung vorhanden sein. Zudem darf auch ein Ratsbürgerentscheid nicht über eine dem Ausschlusskatalog des Abs. 5 unterfallende Angelegenheit durchgeführt werden.

5. Bürgerentscheid

146

Stellt der Rat die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens fest – ggf. nach einem Verpflichtungsurteil des Verwaltungsgerichts – und entspricht er dem zulässigen Bürgerbegehren nicht („Abhilfe“), dann ist innerhalb von drei Monaten ein Bürgerentscheid durchzuführen (§ 26 Abs. 6 S. 3 GO):

Der Bürgerentscheid hat im Sinne der Vertreter des Bürgerbegehrens nach § 26 Abs. 7 S. 2 GO Erfolg, wenn

die zur Entscheidung gestellte Frage von der Mehrheit der gültigen Stimmen entsprechend beantwortet wurde und

diese Mehrheit mindestens das in § 26 Abs. 7 S. 2 GO bestimmte Quorum erreicht.

Nach § 26 Abs. 8 S. 1 GO hat der erfolgreiche Bürgerentscheid die Wirkung eines Ratsbeschlusses. Er muss daher vom Bürgermeister durchgeführt werden (§ 62 Abs. 2 S. 2 GO). Der erfolgreiche Bürgerentscheid unterliegt einer zweijährigen Bindungsfrist, innerhalb derer eine Abänderung durch den Rat nicht möglich ist (§ 26 Abs. 8 S. 2 GO). Nur ein erneuter Bürgerentscheid auf Initiative des Rates könnte eine Abänderung bewirken.

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