Kommunalrecht Nordrhein-Westfalen - Kommunales Wahlrecht

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Kommunalrecht Nordrhein-Westfalen

Kommunales Wahlrecht

A. Kommunales Wahlrecht

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Bei den Kommunalwahlen werden die maßgeblichen Organe der Kommunen unmittelbar von den Bürgern der jeweiligen Kommune gewählt.

Expertentipp

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Bitte sehen Sie sich die wahlrechtlichen Grundlagen in der GO und im KWahlG NRW an. Das KWahlG NRW ist eines der bedeutendsten kommunalrechtlichen Nebengesetze.

Die maßgeblichen Organe auf Gemeindeebene sind Rat und Bürgermeister. Beide Organe vertreten nach § 40 Abs. 2 S. 1 GO die Bürgerschaft. Sie werden jeweils in eigenständigen Wahlen von den Bürgern der Kommune gewählt. Obwohl die Wahlen nach § 65 Abs. 1 S. 1 GO grundsätzlich an einem gemeinsamen Wahltermin stattfinden (sogenannte verbundene Wahlen), handelt es sich rechtlich um unterschiedliche Wahlen mit zu differenzierenden Wählbarkeitsvoraussetzungen, wahlorganisatorischen Vorgaben und Wahlverfahren. Einerseits findet die Wahl der Ratsmitglieder nach § 42 GO i.V.m. §§ 3 ff. KWahlG NRW statt und andererseits die Wahl des Bürgermeisters nach § 65 GO i.V.m. §§ 46b ff. KWahlG NRW.

Auf Ebene des Kreises werden nach der entsprechenden Systematik die Kreistagsmitglieder nach § 27 KrO und der Landrat nach § 44 KrO gewählt. Dies führt dazu, dass ein Bürger in einer kreisangehörigen Gemeinde bei den Kommunalwahlen vier Stimmen zu vergeben hat und damit Kreistag, Landrat, Rat und Bürgermeister wählen kann. Die unterschiedlichen Wahlen werden unter dem Sammelbegriff „Kommunalwahlen“ im Plural zusammen gefasst.

In kreisfreien Städten findet neben der Wahl der Ratsmitglieder und des Bürgermeisters, der dort die Bezeichnung „Oberbürgermeister“ führt (§ 40 Abs. 2 S. 3 GO), in jedem Stadtbezirk die Wahl der Bezirksvertretungen nach § 36 Abs. 1 GO statt. Dem Bürger in einer kreisfreien Stadt stehen damit drei Stimmen bei den verbundenen Kommunalwahlen zur Verfügung.

Wahlberechtigt sind für alle Kommunalwahlen nur die Bürger der jeweiligen Kommune. Die Bürgereigenschaft ergibt sich wie beschrieben aus § 21 Abs. 2 GO i.V.m. § 7 KWahlG NRW. Für die Kreiswahlen sind dies die Bürger der kreisangehörigen Gemeinden im Kreisgebiet. In kreisfreien Städten muss für die Bezirksvertretungswahl der Bürger seine Wohnung im Stadtbezirk haben.

I. Kommunales Wahlsystem

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Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG gibt vor, dass in den Gemeinden und Kreisen eine Vertretung des Volkes bestehen muss, die aus allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgegangen ist. Demgemäß regeln auch die maßgeblichen einfachgesetzlichen Vorschriften der §§ 42 Abs. 1 S. 1, 36 Abs. 1 S. 2 GO bzw. § 27 Abs. 1 S. 1 KrO, dass die Mitglieder von Rat, Bezirksvertretung (in kreisfreien Städten) und Kreistag von den Bürgern der Kommune nach den maßgeblichen Wahlrechtsgrundsätzen gewählt werden. Die Dauer der Wahlperiode beträgt jeweils fünf Jahre. Die Wahlrechtsgrundsätze und die fünfjährige Wahlperiode

Zur Dauer der Wahlperiode der (Ober-)Bürgermeister und Landräte bestehen bis zum Jahr 2020 teilweise Übergangsregelungen in Art. 5 des Gesetzes zur Stärkung der kommunalen Demokratie vom 1.10.2013 (GV.NRW.S.563). gelten auch für die Wahl der Bürgermeister bzw. Oberbürgermeister (in kreisfreien Städten) sowie für die Wahl der Landräte, § 65 Abs. 1 S. 1 GO bzw. § 44 Abs. 1 S. 1 KrO.BVerwG Urteil vom 8.4.2003 – 8 C 14/02 –, DVBl. 2003, 943.

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Für alle Kommunalwahlen sind nach der verfassungsrechtlichen Vorgabe des Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG und nach den soeben genannten kommunalrechtlichen Bestimmungen die Wahlrechtsgrundsätze zu beachten.

Nach dem Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl dürfen nicht einzelne Bürger von der Teilnahme an der Wahl, insbesondere auf Grund politischer, wirtschaftlicher oder sozialer Gründe ausgeschlossen werden.

BVerfG Beschluss vom 7.10.1981 – 2 BvC 2/81 –, BVerfGE 58, 202, 205; Bätge Wahlen und Abstimmungen NRW, KWahlG, Kennziffer 10.00, Erl. 4.

Aus dem Grundsatz der Unmittelbarkeit der Wahl folgt, dass die Bestimmung der kommunalen Vertreter durch die Wähler selbst und direkt erfolgt. Da für die Wähler die Wirkung ihrer Stimmabgabe selbst erkennbar sein muss, ist die Einschaltung von Wahlmännern oder anderen Entscheidungsinstanzen (wie zum Beispiel einer weiteren Mitgliederversammlung der Partei) nach der Stimmabgabe ausgeschlossen.

Vgl. schon BVerfG Entscheidung vom 3.7.1957 – 2 BvR 9/56 –, BVerfGE 7, 63, 68); Bätge Wahlen und Abstimmungen NRW, KWahlG, Kennziffer 10.00, Erl. 5.

Der Grundsatz der freien Wahl sichert die Ausübung des Wahlrechts gegenüber Zwang und Druck.

BVerfG Urteil vom 10.4.1984 – 2 BvC 2/83 –, BVerfGE 66, 369, 380; Bätge Wahlen und Abstimmungen NRW, KWahlG, Kennziffer 10.00, Erl. 6. Er schützt die Wähler auch vor objektiv unrichtigen oder parteiergreifenden Äußerungen von Hoheitsträgern, die im zeitlichen und sachlichen Zusammenhang mit einer Kommunalwahl stehen.BVerwG Beschluss vom 9.5.2012 – 8 B 27/12 –, KommPWahlen 2013, 45 mit Anm. Bätge ebenda. In solchen Fällen amtlicher Wahlbeeinflussung liegt zudem ein Verstoß gegen den Grundsatz der Gleichheit der Wahl und gegen das Demokratieprinzip vor. Die Gleichheit der Wahl in der Ausprägung der Verletzung der Chancengleichheit ist betroffen, da der von der Äußerung negativ betroffene Bewerber nicht diese amtliche Bevorzugung erfährt. Der in Art. 20 Abs. 2 GG verankerte Demokratiegrundsatz ist berührt, da in Fällen amtlicher Wahlbeeinflussung die Willensbildung nicht von den Bürgern zu den Kommunalorganen, sondern (rechtswidrigerweise) anders herum erfolgt.Vgl. den Klausurfall von Bätge VR 2012, 162.

Beispiel

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Verstößt ein Bürgermeister in der Wahlkampfphase bei der Ausübung seines Amtes durch ein pflicht- und ordnungswidriges Verhalten (z.B. durch parteiergreifende amtliche Aussagen auf der gemeindlichen Homepage) gegen seine amtliche Neutralitätspflicht, so liegt hierin ein Verstoß gegen die Grundsätze der freien und gleichen Wahl und gegen das Demokratieprinzip, der im Falle einer möglichen Erheblichkeit für das Wahlergebnis zu einer Aufhebung der Wahl im Wahlprüfungsverfahren führen kann.

BVerwG Urteil vom 8.4.2003 – 8 C 14/02 –, DVBl. 2003, 943 und Beschluss vom 9.5.2012 – 8 B 27/12 –, KommPWahlen 2013, 45 mit Anm. Bätge.

Die Geheimheit der Wahl sichert die freie Wahl und erfordert, dass der Wahlvorgang so ausgestaltet wird, dass der Wähler seine Wahlentscheidung trifft, ohne dass Dritte davon Kenntnis nehmen können.

BVerfG Beschluss vom 16.7.1998 – 2 BvR 1953/95 –, BVerfGE, 99, 1, 13; Bätge Wahlen und Abstimmungen NRW, KWahlG, Kennziffer 10.00, Erl. 10. Auf den Schutz des Geheimhaltungsgebotes kann der Wähler nicht verzichten. Die Kennzeichnung des Stimmzettels außerhalb der Wahlkabine führt deshalb zur Zurückweisung des Wählers.

Der Grundsatz der Gleichheit der Wahl verlangt, dass jedermann sein aktives und passives Wahlrecht in formal möglichst gleicher Art und Weise ausüben können soll. Jede Stimme muss den gleichen Einfluss auf das Wahlergebnis, also den gleichen Zähl- und den gleichen Erfolgswert haben.

BVerfG Urteil vom 13.2.2008 – 2 BvK 1/07 –, BVerfGE 120, 82, 102; Bätge Wahlen und Abstimmungen NRW, KWahlG, Kennziffer 10.00, Erl. 7. Der Gesetzgeber hat nur einen eng begrenzten Spielraum für Differenzierungen, die zu ihrer Rechtfertigung eines durch die Verfassung legitimierenden Zweckes bedürften, der von einem Gewicht ist, das der Wahlgleichheit die Waage halten kann.

Beispiel

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Die Einführung einer Sperrklausel in das Kommunalwahlgesetz stellt einen Verstoß gegen die Grundsätze der Gleichheit der Wahl und der Chancengleichheit der Parteien und Wählergruppen dar, der – anders als bei der Landtags- und Bundestagswahl – aufgrund der im Vergleich zu Parlamenten geringeren Bedeutung der kommunalen Vertretungen auch nicht zu rechtfertigen ist. Anders als Parlamente erlassen die kommunalen Vertretungen keine Gesetze im formellen Sinne, in denen die wesentlichen Entscheidungen des Gemeinwesens getroffen werden müssen. Aufgrund der Direktwahl der Bürgermeister und Landräte durch die Bürger, treffen sie zudem keine Personalentscheidungen, die ähnlich bedeutsam wie die Kanzlerwahl durch den Bundestag bzw. die Ministerpräsidentenwahl durch den Landtag sind. Der Erhalt der Funktionsfähigkeit der Parlamente ist daher noch schutzwürdiger als derjenige der kommunalen Vertretungen.

In Nordrhein-Westfalen ist deshalb beabsichtigt, eine Sperrklausel nicht in das (einfache) Kommunalwahlgesetz, sondern in die Landesverfassung selbst einzufügen. Dadurch verringert sich der Prüfungsmaßstab für die Frage der Verfassungsmäßigkeit der Sperrklausel. Es ist nicht mehr die Vereinbarkeit mit der (übrigen) Landesverfassung zu prüfen, sondern nur noch mit dem bundesverfassungsrechtlichen Homogenitätsprinzip des Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG (Homogenität der Landesverfassung mit den Staatsstrukturprinzipien des Grundgesetzes). Ob dies vorliegt, wird in der Rechtslehre uneinheitlich gesehen. Die Beantwortung der Frage hängt wesentlich davon ab, ob das in Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG als bindende Richtschnur für die Landesverfassungen normierte Demokratieprinzip die Grundsätze der Gleichheit der Wahl und der Chancengleichheit der Parteien in einer engen (dann ist Sperrklausel eher unzulässig) oder weiteren (dann ist Sperrklausel eher zulässig) Auslegung enthält und wie weit der Entscheidungsspielraum der Länder einzuschätzen ist.

Vgl. zum teils stark divergierenden Meinungsstand ausführlich: Sachverständigenanhörung zum „Kommunalvertretungsstärkungsgesetz NRW“ (LT-Drs. 16/9795); zur Verfassungsmäßigkeit einer landesverfassungsrechtlichen Sperrklausel für die Wahl zu Bezirksverordnetenversammlungen in Berlin: VerfGH Berlin Urteil vom 13.5.2013 – 155/11 –, DVBl 2013, 848.

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Bei der Frage, wie ein gewählter Bewerber für die verschiedenen Kommunalorgane gewählt ist, muss zwischen der Wahl der Rats- und Kreistagsmitglieder einerseits und der Wahl der Bürgermeister und Landräte andererseits differenziert werden.

Die Rats- und Kreistagsmitglieder werden zur Hälfte direkt in den Wahlbezirken gewählt und zur anderen Hälfte im Wege des Verhältnisausgleiches nach (Reserve-)Listen für das ganze Wahlgebiet (§ 3 Abs. 1 KWahlG NRW). Wahlgebiet ist das Gebiet der jeweiligen Kommune, welches in vergleichbar einwohnerstarke Wahlbezirke unterteilt wird. Derjenige, der im Wahlbezirk die meisten Stimmen bekommt, zieht direkt in den Rat ein. Da der Wähler mit der Stimme für den Direktbewerber auch gleichzeitig die Reserveliste der ihn aufstellenden Partei bzw. Wählergruppe wählt (keine Stimmensplittung möglich wie bei der Bundes- und Landtagswahl) werden diese Stimmen im Wahlgebiet zusammengezählt und nach dem Sitzberechnungsverfahren nach Sainte-Laguë/Schepers (§ 33 KWahlG NRW) verteilt.

Im Folgenden wird ein Beispiel für das Sitzberechnungsverfahren nach Sainte-Laguë/Schepers ausgeführt:

Beispiel

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Der Rat einer Gemeinde mit 25 000 Einwohnern hat 38 Ratsmitglieder. Bei der Kommunalwahl haben von den 10 000 Stimmen erhalten:

A-Partei:

5100

B-Partei:

2500

C-Wählergruppe:

2137

D-Partei:

 263

Wie erfolgt die Sitzverteilung im Rat?

Die Berechnung erfolgt nach dem Divisorverfahren Sainte-Laguë/Schepers, welches in § 33 KWahlG NRW niedergelegt ist:

Zunächst wird der Zuteilungsdivisor durch Teilung der Gesamtstimmenzahl durch die Gesamtsitzzahl ermittelt:
10 000 (Gesamtstimmenzahl) : 38 (Gesamtsitzzahl) = 263 (Zuteilungsdivisor).

Die den Parteien/Wählergruppen zustehenden Sitzzahlen werden ermittelt nach der Formel:
Stimmenzahl der Partei/Wählergruppe : Zuteilungsdivisor (= 263) = Sitzzahl

Das ergibt konkret:

A-Partei:

19,39 (ungerundet)

gerundet (ab 0,5 Aufrundung): 19 Sitze

B-Partei:

 9,50 (ungerundet)

gerundet (ab 0,5 Aufrundung): 10 Sitze

C-Wählergruppe:

 8,12 (ungerundet)

gerundet (ab 0,5 Aufrundung):  8 Sitze

D-Partei:

 1,00 (ungerundet)

gerundet (ab 0,5 Aufrundung):  1 Sitz

Zur konkreten (namentlichen) Ermittlung der aus den Reservelisten in den Rat einziehenden Bewerber sind auf die insgesamt den einzelnen Parteien bzw. Wählergruppen zustehenden Sitze vorab die in den Wahlbezirken (direkt) gewählten Bewerber anzurechnen. Falls also die Bewerber, die von der B-Partei vorgeschlagen worden sind, in fünf Wahlbezirken direkt gewählt worden sind, würden aus der Reserveliste der B-Partei nur die ersten fünf Bewerber in den Rat einziehen.

Da im Beispiel die A-Partei zwar die absolute Mehrheit der Stimmen (5100), aber rechnerisch nicht die absolute Mehrheit der Sitze (nur 19 anstatt 20 Sitze) greift § 33 Abs. 4 KWahlG NRW: Es wird der A-Partei ein weiterer Sitz zugeteilt (Zusatzmandat) und der B-Partei (als Partei mit dem niedrigsten Zahlenbruchteil ab 0,5, § 33 Abs. 4 S. 2 KWahlG NRW) ein Sitz weniger zugeteilt. Damit ergibt sich folgende Sitzverteilung:

A-Partei:

20

B-Partei:

 9

C-Wählergruppe:

 8

D-Partei:

 1

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Bei den Bürgermeistern und Landräten ist das Wahlberechnungsverfahren einfacher: Es kommt nur darauf an, wer mehr als die Hälfte der gültigen Stimmen in der Kommune erhalten hat (§ 46c Abs. 1 S. 2 KWahlG NRW). Erhält von mehreren Bewerbern keiner die erforderliche absolute Mehrheit, findet am zweiten Sonntag nach der Wahl eine Stichwahl unter den beiden Bewerbern statt, die bei der ersten Wahl die höchsten Stimmenzahlen erhalten haben (§ 46c Abs. 2 S. 1 KWahlG NRW).

Die Bezirksvertretungen in kreisfreien Städten werden nach Listenwahlvorschlägen gewählt. Die Sitze werden entsprechend dem Sitzberechnungsverfahren für den Rat auf die Parteien und Wählergruppen verteilt (§ 46a Abs. 6 KWahlG NRW).

109

Die Wählbarkeit (passives Wahlrecht) unterscheidet sich vom aktiven Wahlrecht in mehrfacher Hinsicht:

Als Rats- und Kreistagsmitglied wählbar sind nur diejenigen wahlberechtigten Personen, die das achtzehnte Lebensjahr vollendet haben und seit mindestens drei Monaten in dem Wahlgebiet ihre (Haupt-)Wohnung haben (§ 12 KWahlG NRW);

für die Wählbarkeit von Bezirksvertretern in kreisfreien Städten muss hinzukommen, dass man im Stadtbezirk wohnt oder in einem Gemeindewahlbezirk des Stadtbezirks als Bewerber für die Wahl des Rates aufgestellt ist (§ 46a Abs. 4 S. 2 KWahlG NRW);

als Bürgermeister und Landrat wählbar ist gemäß § 65 Abs. 2 GO bzw. § 44 Abs. 2 KrO, wer am Wahltag Deutscher oder Staatsangehöriger eines Mitgliedstaates der Europäischen Union ist und eine Wohnung in der Bundesrepublik Deutschland innehat (also nicht zwingend im Wahlgebiet – Gemeinde bzw. Kreis) und das 23. Lebensjahr vollendet hat. Der Bewerber muss zudem die Gewähr dafür bieten, dass er jederzeit für die freiheitlich demokratische Grundordnung im Sinne des Grundgesetzes eintritt.

110

Von der Wählbarkeit ist die sogenannte Inkompatibilität zu unterscheiden. Aus Gründen der Unvereinbarkeit von Amt und Mandat sind bestimmte Beschäftigte des öffentlichen Dienstes aus den in § 13 Abs. 1 KWahlG NRW angeordneten Gründen zwar wählbar, müssen sich aber nach der Wahl entscheiden, ob sie die Wahl annehmen.

Vgl. Klausurfälle von Beckmann in Hofmann/Beckmann, Fall 2 und Bätge VR 1999, 99. Da sie nach § 13 Abs. 3 S. 1 KWahlG NRW die Wahl nur annehmen können, wenn sie die Beendigung ihres Dienstverhältnisses nachweisen, wird teilweise von einem „faktischen Wählbarkeitsausschluss“ dieses Personenkreises gesprochen.Vgl. im Einzelnen: Bätge Wahlen und Abstimmungen NRW, § 13 KWahlG (Kennziffer 11.13), Erl. 1.

Beispiel

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Der in der kreisangehörigen Gemeinde G wohnhafte Beamte K ist in der Kreisverwaltung des Kreises K tätig und leitet dort das Kommunalaufsichtsamt. Gemäß § 13 Abs. 1 S. 1 Buchstabe d KWahlG NRW kann er nicht gleichzeitig dem Rat der im Kreis K gelegenen Gemeinde G angehören.

II. Verfahren nach der Kommunalwahl

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Nach dem Wahltag stellt der Wahlausschuss, ein spezialgesetzlicher und entscheidungsbefugter Pflichtausschuss der Kommune, das Wahlergebnis fest (§ 34 Abs. 1 KWahlG NRW).

Hierbei stützt er sich auf die Auszählungsergebnisse der Wahlvorstände in den jeweiligen Stimmbezirken bzw. der Briefwahlvorstände für die Briefwahl. Die Wahlvorstände bestehen aus Mitgliedern, die vom Bürgermeister für dieses Amt berufen werden. Die Mitwirkung als Mitglied in einem Wahlvorstand ist eine ehrenamtliche Tätigkeit im Sinne des § 28 Abs. 1 GO. Die Heranziehung zu der ehrenamtlichen Tätigkeit ist ein belastender Verwaltungsakt im Sinne des § 35 S. 1 VwVfG NRW. Sie kann von einem Bürger nur dann abgelehnt werden, wenn ein wichtiger Grund im Sinne des § 29 Abs. 1 GO vorliegt.

112

Die Kontrolle der Rechtmäßigkeit der Wahl ist auf die nachträgliche Wahlprüfung nach §§ 39 ff. KWahlG NRW beschränkt. Gegen die Gültigkeit der Wahl können jeder Wahlberechtigte, die Aufsichtsbehörde und die für das Wahlgebiet zuständige Leitung solcher Parteien und Wählergruppen, die an der Wahl teilgenommen haben, binnen einen Monats nach Bekanntgabe des Wahlergebnisses Einspruch einlegen. Die neu gewählte Vertretung (Rat bzw. Kreistag) entscheidet nach Vorprüfung durch den Wahlprüfungsausschuss über die Einsprüche und die Gültigkeit der Wahl. Gegen den Wahlprüfungsbeschluss der Vertretung kann nach § 41 Abs. 1 S. 1 KWahlG NRW eine verwaltungsgerichtliche Klage erhoben werden. Sofern der Kläger der Auffassung ist, dass die Wahl infolge eines beachtlichen Wahlfehlers ungültig sei und der Rat aber die Gültigkeit der Wahl festgestellt hat, ist die Verpflichtungsklage statthaft. Mit der Feststellung der Ungültigkeit wird der Erlass eines Verwaltungsaktes durch den Rat begehrt, der in diesem Fall als Behörde agiert.

Schneider in Kallerhoff/von Lennep/Bätge u.a., F III 5.4.2. Wendet sich hingegen ein gewählter Vertreter oder die Leitung einer Partei bzw. Wählergruppe gegen den Beschluss des Rates, die Wahl für ungültig zu erklären, so steht ihm bzw. ihr hierfür eine Kombination von Anfechtungs- und Verpflichtungsklage zur Verfügung. Rechtsschutzziel ist in solchen Fällen die Aufhebung des Ungültigkeitsbeschlusses und die Verpflichtung des Rates, die Wahl für gültig zu erklären.BVerwG Urteil vom 7.3.2012 – 8 C 7/11 –, KommPWahlen 2012, S. 117 mit Anm. Bätge.

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Nach Beginn der Wahlperiode des neu gewählten Rates muss der Bürgermeister diesen innerhalb von sechs Wochen zu seiner ersten (konstituierenden) Sitzung einberufen, § 47 Abs. 1 S. 2 GO. In der konstituierenden Sitzung sind maßgebliche organisatorische und personelle Aspekte zu beschließen.

Beispiel

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Bildung und Zusammensetzung der Ausschüsse (§§ 50 Abs. 3, 58 GO), Wahl der ehrenamtlichen Stellvertreter des Bürgermeisters (§ 67 Abs. 1 GO).

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