Kursangebot | Grundkurs Kommunalrecht NRW | Innere Kommunalverfassung - Kommunalverfassungsstreit

Kommunalrecht Nordrhein-Westfalen

Innere Kommunalverfassung - Kommunalverfassungsstreit

D. Kommunalverfassungsstreit

339

Sofern es zu Rechtsstreitigkeiten zwischen den kommunalen Organen oder Organteilen über deren funktionelle Kompetenzen kommt, sind prozessuale Besonderheiten zu beachten. Es handelt sich um sogenannte Kommunalverfassungsstreitigkeiten (auch Organstreitverfahren genannt). Die Besonderheiten liegen vor allem darin begründet, dass die Wirkungen solcher Streitigkeiten innerhalb der Kommune verbleiben (Innenrechtsstreitigkeit) und dass es dabei (nur) um Streitigkeiten über funktionelle Kompetenzen, nicht aber um private Rechte geht.

I. Überblick

340

Die einzelnen Organe und Organteile haben die in der Kommunalverfassung dargestellten funktionellen Rechte und Pflichten („mitgliedschaftliche oder statusrechtliche Rechtsstellung“) Diese statusbezogene Rechtsstellung ist von der privaten Rechtsstellung der hinter dem Amt stehenden natürlichen Person zu unterscheiden.

Beispiel

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Ratsmitgliedern steht das Recht auf freie Mandatsausübung gemäß § 43 Abs. 1 GO zu. Fraktionen haben das Recht auf Außendarstellung gemäß § 56 Abs. 2 S. 1 GO.

Die dort geregelten Kompetenzen stehen ihnen nicht als Privatpersonen zu, sondern sind ihnen als Funktionsträger zugewiesen.

Hinweis

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Die kommunalrechtlichen Rechte und Pflichten sind demnach keine persönlichen, privaten Rechte der hinter dem Amt stehenden natürlichen Person. Es handelt sich vielmehr um die funktionellen Wahrnehmungszuständigkeiten eines Amtes. Diese Wahrnehmungszuständigkeiten des Amtes sind rechtlich strikt von privaten Rechten der jeweiligen natürlichen Person zu trennen, die gerade das Amt ausfüllt.

Beispiel

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Ratsmitglied R fühlt sich in den Ratssitzungen durch das Rauchen einiger Ratsmitglieder „in seinen Grundrechten“ verletzt. Er beruft sich auf sein Grundrecht auf körperliche Unversehrtheit und verklagt den Bürgermeister, damit dieser „endlich“ ein Rauchverbot anordnet.

Im Beispielsfall sind die Kompetenzrechte als Ratsmitglied zu trennen von den privaten Grundrechten des R als natürliche Person. Als Kompetenzrecht, welches dem Ratsmitglied als Funktionsträger zusteht, kommt vorliegend nur seine Mandatsausübungsfreiheit gemäß § 43 Abs. 1 GO in Betracht. Aus dieser können (kompetenzielle) innerorganisatorische Störungsbeseitigungsansprüche gegen dem anderen Funktionsträger, das Organ Bürgermeister, erwachsen (§ 43 Abs. 1 i.V.m. § 51 Abs. 1 GO). Das Ratsmitglied kann sich hingegen grundsätzlich nicht auf Grundrechte berufen, da ihm solche in der Funktion als öffentlich-rechtlicher Amtsträger und Organteil nicht zustehen.

Burgi § 12 IV.1.

341

Sofern es zu prozessualen Streitigkeiten über funktionale Rechte und Aufgaben (Kompetenzen) nach der Kommunalverfassung zwischen Funktionsträgern (Organe bzw. Organteile) kommt, so spricht man von einem Kommunalverfassungsstreit, der aufgrund seines öffentlich-rechtlichen Streitgegenstandes (Kompetenzen aus der Gemeindeordnung) gemäß § 40 Abs. 1 S. 1 VwGO vor dem Verwaltungsgericht auszutragen ist. Bei diesen Arten von Streitigkeiten handelt es sich also um interne Streitigkeiten zwischen Organen bzw. Organteilen innerhalb derselben Kommune, deren Rechtswirkungen sich nicht auf Dritte (Nichtorgane wie z.B. Bürger, Kommunalaufsicht etc.) erstrecken.

Die Arten solcher Kommunalverfassungsstreitverfahren lassen sich wie folgt differenzieren:

Bei interorganschaftlichen Streitigkeiten streiten zwei verschiedene Organe bzw. Organteile verschiedener Organe untereinander.

Beispiel

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Der Rat verklagt den Bürgermeister auf Gewährung von Akteneinsicht gemäß § 55 Abs. 4 S. 1 GO.

Eine Bezirksvertretung der kreisfreien Stadt S verklagt den Rat auf Feststellung, dass nicht der Rat, sondern die Bezirksvertretung für eine bestimmte Angelegenheit entscheidungszuständig ist.

Eine Fraktion geht gerichtlich gegen den Bürgermeister vor, da dieser sich weigert, entgegen § 48 Abs. 1 S. 2 GO einen von der Fraktion vorgelegten Punkt auf die Tagesordnung zu setzen.

Bei innerorganschaftlichen Streitigkeiten streiten Organteile desselben Organs bzw. Organteile mit dem Organ untereinander.

Beispiel

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Das Ratsmitglied R streitet gegen den Rat auf öffentliche Behandlung eines Gegenstandes.

Eine Ratsfraktion streitet gegen den Rat um erhöhte Zuwendungen zu den Aufwendungen für die Geschäftsführung nach § 56 Abs. 3 S. 1 GO.

342

Da es in all diesen Streitigkeiten nicht um private persönliche Rechte der hinter den Funktionen stehenden Amtsinhaber geht, sondern um Kompetenzrechte funktioneller Art der Funktionsträger, trägt die Kommune – um deren Interessen es bei diesen funktionellen Streitigkeiten letztlich geht – im Ergebnis die Kosten eines verwaltungsgerichtlichen Kommunalverfassungsstreits.

OVG NRW Urteil vom 12.11.1991 – 15 A 1046/90 –, NVwZ-RR 1993, 266. Der Funktionsträger, der in der Kostenentscheidung des Verwaltungsgerichts unterliegt, hat also einen entsprechenden Erstattungsanspruch gegen die Kommune. Die dogmatische Herleitung des Erstattungsanspruchs ist umstritten. Das OVG NRW stellte ihn in einer früheren Entscheidung als Anwendungsfall des allgemeinen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs darOVG NRW Urteil vom 12.11.1991 – 15 A 1046/90 –, NVwZ-RR 1993, 266., während es nunmehr mit der h.M.OVG NRW Urteil vom 24.4.2009 – 15 A 981/06 –, NVwZ-RR 2009, 819; OVG Saarlouis Beschluss vom 26.5.2008 – 3 A 12/08 –, juris Rn. 13; in diese Richtung wohl auch BVerwG Beschluss vom 2.6.2014 – 8 B 98/13, juris Rn. 11. ihn unmittelbar als Ausfluss der Organstellung des Funktionsträgers anerkennt.

II. Prüfungsaufbau beim Kommunalverfassungsstreit

343

Sofern ein Funktionsträger in einem Kommunalverfassungsstreit gegen einen anderen Funktionsträger der gleichen Kommune verwaltungsgerichtlich vorgeht, so sind die Erfolgsaussichten eines solchen prozessualen Vorgehens zu prüfen. Eine entsprechende verwaltungsgerichtliche Klage hat nur dann Erfolg, wenn sie zulässig und begründet ist. Da es beim prozessualen Vorgehen in diesen Fällen einige Besonderheiten gibt, wird folgendes Prüfungsschema für einen Kommunalverfassungsstreit in der Gemeinde vorgeschlagen:

Prüfungsschema

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Wie prüft man: Erfolgsaussichten einer Klage im Kommunalverfassungsstreit

A.

Zulässigkeit der Klage

 

 

I.

Verwaltungsrechtsweg, § 40 Abs. 1 S. 1 VwGO

 

 

 

1.

öffentlich-rechtliche Streitigkeit

 

 

 

 

a)

Streitgegenstand: Klärung der funktionellen Kompetenzen nach Kommunalrecht

 

 

 

 

b)

streitentscheidend: Kompetenznormen der GO (öffentlich-rechtlich)

 

 

 

 

 

 

Auch intern angelegter Kommunalverfassungsstreit kann wegen Art. 19 Abs. 4 GG „Streitigkeit“ im Sinne des § 40 Abs. 1 S. 1 VwGO darstellen.

Rn. 345

 

 

2.

nichtverfassungsrechtlicher Art

 

 

 

 

 

Zwar Kommunalverfassungsrecht, aber kein Staatsverfassungsrecht

Rn. 345

 

II.

Statthafte Klageart

 

 

 

1.

Begehren (§ 88 VwGO)

 

 

 

 

a)

Aufhebung einer Maßnahme

 

 

 

 

b)

Leistung

 

 

 

 

c)

Feststellung

 

 

 

2.

Klageart

 

 

 

 

 

Maßgebend: Klagearten der VwGO (keine Klageart sui generis)

Rn. 346

 

 

 

a)

Beim Aufhebungsbegehren: In aller Regel mangels VA keine Anfechtungsklage. Deshalb kommt insbesondere Feststellung der Rechtswidrigkeit des Beschlusses in Betracht.

 

 

 

 

b)

Bei Leistungsbegehren: In Betracht kommt die allgemeine Leistungsklage

 

 

 

 

c)

Bei Feststellungsbegehren: Sofern kein Handeln/Dulden/Unterlassen (dann Leistungsklage) verlangt wird, kommt die Feststellungsklage in Betracht.

 

 

III.

Klagebefugnis, § 42 Abs. 2 VwGO analog

 

 

 

 

Möglichkeit der Verletzung funktioneller Rechte des klagenden Funktionsträgers

Rn. 347

 

IV.

Klagegegner: Organ bzw. Organteil, gegen das sich das Klagebegehren richtet (nicht die Gemeinde als Rechtsträgerin)

 

 

V.

Beteiligtenfähigkeit, § 61 VwGO der Organe bzw. Organteile

 

 

 

1.

§ 61 Nr. 1 VwGO (als natürliche oder juristische Person) scheidet aus, da es beim Streit zwischen Funktionsträgern nicht um private, persönliche Rechte geht

 

 

 

2.

§ 61 Nr. 2 VwGO (als Vereinigung, soweit ihr ein Recht zusteht) greift ein bei Fraktionen, Ausschüssen, Bezirksvertretungen, Rat etc.

 

 

 

 

 

einzelne Funktionsträger (einzelnes Ratsmitglied, Bürgermeister etc.):
§ 61 Nr. 2 VwGO analog

Rn. 349

 

VI.

Allgemeines Rechtsschutzbedürfnis

 

 

 

Fehlt, wenn zumutbare innergemeindliche Rechtsinstrumente der Gemeindeordnung nicht vorher zumutbar ergriffen werden

 

B.

Begründetheit der Klage

 

 

Die Klage ist dann begründet, wenn die Maßnahme des anderen Funktionsträgers funktionelle (organschaftliche) Rechte des Klägers verletzt.

 

III. Zulässigkeit einer Klage beim Kommunalverfassungsstreit im Einzelnen

344

Ein prozessuales Vorgehen beim Kommunalverfassungsstreit im Wege einer Klage ist zulässig, wenn die Sachurteilsvoraussetzungen gegeben sind.

1. Verwaltungsrechtsweg

345

Zunächst müsste gemäß § 40 Abs. 1 S. 1 VwGO der Verwaltungsrechtsweg eröffnet sein. Dies ist dann der Fall, wenn der Kommunalverfassungsstreit eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art ist.

Bei der Frage nach der öffentlich-rechtlichen Streitigkeit ist zunächst der Streitgegenstand maßgeblich. Beim Kommunalverfassungsstreit geht es um die Klärung der funktionellen Kompetenzen nach Kommunalrecht. Streitentscheidend sind damit die öffentlich-rechtlichen Kompetenznormen der Gemeindeordnung. Auch der intern angelegte Kommunalverfassungsstreit kann wegen Art. 19 Abs. 4 GG eine „Streitigkeit“ im Sinne des § 40 Abs. 1 S. 1 VwGO darstellen.

Geis § 25 I.

Die Streitigkeit ist auch nichtverfassungsrechtlicher Art, da es sich zwar um ein „Kommunalverfassungsrecht“ handelt, aber nicht die von § 40 Abs. 1 S. 1 VwGO geforderte „doppelte Verfassungsunmittelbarkeit“ vorliegt: Es sind weder (Staats-)Verfassungsorgane beteiligt noch handelt es sich beim Streitgegenstand um materielles (Staats-)Verfassungsrecht.

Geis § 25 II 1.

2. Statthafte Klageart

346

Als statthafte Klagearten kommen die in der VwGO vorgesehenen Klagearten in Betracht. Es gibt nach heute ganz h.M.

OVG NRW Urteil vom 2.5.2006 – 15 A 817/04 –, Städte- und Gemeinderat 007, 37; Kopp/Schenke VwGO, § 43 Rn. 10. keine eigenständige, gesetzlich nicht normierte Klageart „Kommunalverfassungsstreit“. Der Begriff umschreibt nicht eine Klageart sui generis, sondern eine bestimmte Art von Streitigkeiten, nämlich die internen Organstreitverfahren auf kommunaler Ebene.

Die passende Klageart richtet sich nach dem Begehren des Klägers (§ 88 VwGO). Hierbei lassen sich im Kommunalverfassungsstreit drei Alternativen unterscheiden:

Zum einen kann es dem Kläger um die Aufhebung einer Maßnahme gehen

Beispiel

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Das Ratsmitglied R klagt gegen den Ratsbeschluss über seinen Ausschluss von Sitzungen wegen angeblicher Verstöße gegen die Ordnung nach § 51 Abs. 2 GO.

In diesen Fällen handelt es sich bei der angegriffenen Maßnahme in aller Regel nicht um einen Verwaltungsakt, da es an der nach § 35 S. 1 VwVfG NRW erforderlichen Außenwirkung fehlt.

BVerwG Beschluss vom 3.3.1994 – 7 B 11/94 –, NVwZ-RR 1994, 352. Die Rechtswirkung verbleibt vielmehr innerhalb der Kommune zwischen den kommunalen Funktionsträgern. Dementsprechend kommt insbesondere eine Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 VwGO nicht in Betracht. Regelmäßig wird für diese Fallkonstellation die Feststellung der Rechtswidrigkeit des Beschlusses dem Begehren entsprechen, die im Wege der Feststellungsklage prozessual verfolgt werden kann.

Wenn es dem Kläger gegenüber dem anderen Funktionsträger um eine beantragte Leistung, also ein Handeln, Dulden oder Unterlassen geht, wird die beantragte Leistung ebenfalls mangels Außenwirkung keinen Verwaltungsakt darstellen können, so dass eine Verpflichtungsklage ausscheidet. In Betracht kommt vielmehr die allgemeine Leistungsklage.

Beispiel

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Eine Fraktion verlangt vom Bürgermeister die Aufnahme eines Tagesordnungspunktes oder das Unterlassen eines vom Bürgermeister angekündigten Vorgehens.

Bei einem Feststellungsbegehren kommt die Feststellungsklage in Betracht. Für das nach § 43 Abs. 1 VwGO erforderliche Rechtsverhältnis ist ein organschaftliches Verhältnis ausreichend. Das erforderliche Feststellungsinteresse besteht bereits, wenn ein schutzwürdiges Interesse wirtschaftlicher, rechtlicher oder ideeller Art vorliegt.

OVG NRW Urteil vom 2.5.2006 – 15 A 817/04 –, EilDSTNRW 2007, 132.

Beispiel

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Ratsmitglied R beantragt die Feststellung der Rechtswidrigkeit der Wahl eines Beigeordneten mit der Begründung, dass sein Informationsrecht über die Bewerber verletzt worden sei (§ 43 Abs. 1 GO). Sein Feststellungsinteresse folgt aus seinem rechtlichen und politischen Interesse an der Klärung der Gültigkeit der Wahl und seine Mitwirkungsrechte.

3. Klagebefugnis

347

Zur Vermeidung von Popularklagen ist bei allen in Betracht kommenden Klagearten eine Klagebefugnis des Klägers erforderlich (§ 42 Abs. 2 VwGO analog). Erforderlich ist hierbei die Möglichkeit der Verletzung funktioneller Rechte des klagenden Funktionsträgers.

Burgi § 14 Anm. 3.

Bei der Prüfung ist zwischen den privaten, persönlichen Rechtspositionen der hinter dem Amt stehenden natürlichen Person und den funktionellen Rechten des Funktionsträgers zu unterscheiden. Nur letztere können im Kommunalverfassungsstreit eine Klagebefugnis begründen.

Beispiel

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Im obigen Beispiel (Rn. 340) zur Erreichung eines Rauchverbotes kann sich der Kläger in seiner Eigenschaft als Funktionsträger nicht auf Grundrechte berufen. Möglich ist aber die Geltendmachung funktioneller Rechte, wie z.B. der aus § 43 Abs. 1 i.V.m. § 51 Abs. 1 GO abzuleitende innerorganschaftliche Störungsbeseitigungsanspruch des Funktionsträgers „Ratsmitglied“ gegen den anderen Funktionsträger „Bürgermeister“ auf Anordnung eines Rauchverbotes.

4. Richtiger Klagegegner

348

Richtiger Klagegegner ist das jeweilige Organ bzw. der Organteil, gegen das sich das Klagebegehren richtet. Die Gemeinde als Rechtsträgerin kann nicht Klagegegnerin sein, da es beim Kommunalverfassungsstreit nicht um deren Rechte und Pflichten geht, sondern um die der jeweiligen Gemeindeorgane bzw. Organteile. Ebenso wenig ist § 78 VwGO anwendbar, da diese Vorschrift unmittelbar nur für Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen gilt, welche gerade beim Kommunalverfassungsstreit nicht in Rede stehen.

5. Beteiligtenfähigkeit

349

Die Beteiligtenfähigkeit der am Kommunalverfassungsstreit Beteiligten ist am Maßstab des § 61 VwGO zu ermitteln. Auch dabei ist zu berücksichtigen, dass es den Beteiligten nicht um die Durchsetzung privater, persönlicher Rechte, sondern um funktionelle Rechte als Wahrnehmungszuständigkeiten ihres Amtes

Burgi § 14 Anm. 2.geht.

Unter Berücksichtigung dieser Vorgaben scheidet eine Beteiligtenfähigkeit nach § 61 Nr. 1 VwGO (als natürliche oder juristische Person) aus, da es beim Streit zwischen Funktionsträgern eben nicht um private, persönliche Rechte geht, von denen Nr. 1 ausgeht.

Die Beteiligtenfähigkeit nach Maßgabe des § 61 Nr. 2 VwGO (als Vereinigung, soweit ihr ein Recht zusteht) greift ein bei Fraktionen, Ausschüssen, Bezirksvertretungen, Rat etc. Diese können sich auf ihre konkret in Rede stehenden organschaftlichen Kompetenzrechte berufen. Obwohl der Rat teilweise als Behörde agieren kann (z.B. bei der Feststellung der Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens nach § 26 Abs. 6 S. 1 GO), kommt eine Behördeneigenschaft – wie sie Nr. 3 des § 61 VwGO vorsieht – beim Kommunalverfassungsstreit nicht in Betracht, denn dieser handelt dort nicht als Behörde nach außen, sondern als Organ nach innen.

§ 61 Nr. 2 VwGO analog greift bei einzelnen Funktionsträgern ein (einzelnes Ratsmitglied, Bürgermeister etc.), da es diesen beim Kommunalverfassungsstreit nicht um ihre Rechtsstellung als natürliche Person geht, sondern als Organ oder Organteil. Die Vorschrift ist analog anzuwenden, da sie in direkter Anwendung von einer Personenvereinigung ausgeht.

6. Allgemeines Rechtsschutzbedürfnis

350

Das allgemeine Rechtsschutzbedürfnis fehlt dem Kläger nur, wenn zumutbare innergemeindliche Rechtsinstrumente der Gemeindeordnung nicht vorher ergriffen werden.

Beispiel

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Der Bürgermeister hat die Möglichkeit, Widerspruch nach § 54 Abs. 1 GO zu erheben, wenn er der Auffassung ist, dass ein Ratsbeschluss das Wohl der Gemeinde gefährde. Deshalb kann er nicht unmittelbar gegen den Rat klagen, wenn er nicht vorher dieses Recht ausgeübt hat.

IV. Begründetheit einer Klage im Kommunalverfassungsstreit

351

Die Begründetheit der Klage hängt ab von der zugrundeliegenden Klageart. Im Falle einer Feststellungsklage ist diese begründet, wenn das streitige Rechtsverhältnis besteht oder nicht besteht. Es ist deshalb zu prüfen, ob die gerügte Handlung des Organs rechtswidrig ist und dadurch organschaftliche Rechte des Klägers verletzt worden sind.

Die Leistungsklage ist dann begründet, wenn der klägerische Anspruch gerichtet auf Handlung, Duldung oder Unterlassung besteht.

Smith in Kleerbaum/Palmen, § 40 Erl. VII. 3; Zacharias § 12 II 2.

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