Kommunalrecht Nordrhein-Westfalen - Recht der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie - Verfassungsrechtliche Rechtfertigung des Eingriffes

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Kommunalrecht Nordrhein-Westfalen

Recht der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie - Verfassungsrechtliche Rechtfertigung des Eingriffes

IV. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung des Eingriffes

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Der Eingriff in den Schutzbereich des kommunalen Selbstverwaltungsrechts kann gerechtfertigt sein. Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 78 Abs. 1 und 2 LVerf NRW sehen vor, dass die kommunale Selbstverwaltung nicht schrankenlos gewährleistet ist, sondern nur „im Rahmen der Gesetze“ (Vorbehalt des Gesetzes) gilt. Zugunsten der Kommunen folgt daraus, dass Eingriffe in das kommunale Selbstverwaltungsrecht auf ein wirksames Gesetz zurückzuführen sein müssen. Belastende Regelungen ohne gesetzliche Ermächtigungsgrundlage sind damit unzulässig. § 3 Abs. 3 S. 1 GO greift diesen verfassungsrechtlichen Grundsatz einfachgesetzlich auf, in dem er ausdrücklich normiert:

Eingriffe in die Rechte der Gemeinden sind nur durch Gesetz zulässig.

Aufgrund des Gesetzesvorbehaltes ist damit in formaler Hinsicht das Vorliegen eines Gesetzes (Parlamentsgesetz als Gesetz im formellen Sinn bzw. Rechtsverordnung als Gesetz im materiellen Sinn, welches auf einem wirksamen Parlamentsgesetz beruht) erforderlich, auf dessen Grundlage staatliche Behörden bzw. unmittelbar der Gesetzgeber selbst in den Schutzbereich der kommunalen Selbstverwaltung eingreifen (1). Das bloße Vorliegen einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage reicht allerdings für die verfassungsrechtliche Rechtfertigung allein nicht aus. Hinzukommen muss, dass das Gesetz selbst verfassungsgemäß und damit wirksam ist (Art. 20 Abs. 3 GG). Insbesondere muss das Gesetz dem aus dem Rechtsstaatsprinzip stammenden Verhältnismäßigkeitsgrundsatz (Übermaßverbot) entsprechen (2). Des Weiteren darf das Gesetz in keinem Fall den Wesensgehalt (Kernbereich) des kommunalen Selbstverwaltungsrechts verletzen (3).

1. Vorbehalt des Gesetzes

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Die kommunale Selbstverwaltung ist nur im Rahmen der Gesetze gewährleistet. Eingriffe müssen deshalb auf ein Gesetz entweder unmittelbar (Eingriff durch Gesetzgeber) oder mittelbar (Eingriff durch staatliche Behörde auf Grundlage eines Gesetzes) zurückzuführen sein.

Beispiel

Eine kommunalaufsichtsrechtliche Maßnahme der Aufsichtsbehörde zu Lasten einer Gemeinde ist wegen Verstoßes gegen das gemeindliche Selbstverwaltungsrecht rechtswidrig, wenn die Voraussetzungen einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage nicht gegeben sind.

Vgl. etwa OVG NRW Beschluss vom 29.10.2015 – 15 B 971/15 –, Städte- und Gemeinderat 2015, 30, wonach die Verlängerungsoption des § 80 Abs. 5 S. 4 GO kein kommunalaufsichtsrechtliches Instrument für die Behebung von Rechtsfehlern bei der Haushaltsaufstellung ist.

Ein Eingriff in das kommunale Selbstverwaltungsrecht nur aufgrund belastender Verwaltungsvorschriften ohne gesetzliche Grundlage verstößt gegen den Grundsatz des Vorbehaltes des Gesetzes und ist daher rechtswidrig.

Dieses Gesetz muss wirksam sein, d.h. mit höherrangigem Recht in Einklang stehen. Ein formelles Landesgesetz darf nicht gegen die Landesverfassung oder gegen jegliches Bundesrecht (Art. 31 GG) verstoßen. Eine Rechtsverordnung des Landes darf zudem nicht gegen Parlamentsgesetze des Landes verstoßen und muss sich im Rahmen des delegierenden Parlamentsgesetzes bewegen (vgl. Art. 70 S. 2 LVerf NRW). Ein Bundesgesetz muss insbesondere mit dem Grundgesetz übereinstimmen (Art. 20 Abs. 3 GG).

Regelmäßig werden die Verhältnismäßigkeit des eingreifenden Gesetzes und die Einhaltung des Wesensgehaltes der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie zu überprüfen sein. Die Verfassungsmäßigkeit des Eingriffsgesetzes im Übrigen muss nur bei Anlass geprüft werden.

2. Verhältnismäßigkeitsgrundsatz (Übermaßverbot)

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Der Eingriffsakt muss verhältnismäßig sein. Handelt es sich um einen Exekutivakt (z.B. belastende Verfügung der Kommunalaufsichtsbehörde) so müssen sowohl die gesetzliche Ermächtigungsgrundlage als auch der Einzelakt (Gesetzesanwendung) verhältnismäßig sein. Erfolgt der Eingriff unmittelbar durch den Gesetzgeber, so muss das Gesetz selbst verhältnismäßig sein.

Vgl. exemplarisch zur Verhältnismäßigkeit einer gesetzlichen Verpflichtung der Gemeinden, ab einer bestimmten Einwohnerzahl ausnahmslos hauptamtliche Gleichstellungsbeauftragte zu bestellen: VerfGH NRW Urteil vom 15.1.2002 – 40/00 –, NVwZ 2002, 1502.

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Die Verhältnismäßigkeitsprüfung des Eingriffsgesetzes erfolgt nach dem bekannten Muster des Verfassungsrechts:

Vgl. etwa Hufen § 9 II 5.

Verhältnismäßigkeit des Eingriffsgesetzes

I.

Legitimer Gesetzeszweck = Der Gesetzgeber muss ein im Gemeininteresse liegendes Ziel verfolgen.

II.

Objektive Eignung zur Förderung des gesetzgeberischen Zweckes = Das eingesetzte Mittel ist zur Erreichung des Zwecks geeignet, wenn mit seiner Hilfe das angestrebte Ziel erreicht oder die Zielerreichung gefördert werden kann.

III.

Erforderlichkeit = Das Mittel ist erforderlich, wenn es kein anderes Mittel gibt, welches unter geringeren Belastungen der Kommune zur Zielerreichung ebenso geeignet ist (Grundsatz des mildesten Mittels).

IV.

Angemessenheit = Die für die Kommune eingetretenen Nachteile müssen in einem angemessenen Verhältnis zu dem bezweckten Vorteil stehen (Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne, Herbeiführung einer praktischen Konkordanz zwischen dem konkret in Rede stehenden Gemeininteresse und der kommunalen Selbstverwaltung).

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Bereits bei der Bestimmung des legitimen Zwecks ist vom Gesetzgeber zu berücksichtigen, dass die verfassungsrechtlichen Kompetenzverteilungsregelungen der Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 78 Abs. 1 LVerf NRW einen grundsätzlichen Vorrang der Gemeinden für Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft vorsehen. Demgemäß ist die grundsätzlich weite Zwecksetzungskompetenz des Gesetzgebers insoweit eingeschränkt, als der Eingriff in die kommunale Selbstverwaltungsgarantie nicht lediglich aus rein „finanziellen“, „wirtschaftlichen“, „organisatorischen“ oder „verwaltungsvereinfachenden“ Zwecken motiviert sein darf. Aufgrund der grundsätzlich gegebenen gemeindlichen Kompetenz für örtliche Angelegenheiten müssen eingreifende Gesetze vielmehr „mehr“ bezwecken. Ein hinreichender Gemeinwohlbelang dürfte jedenfalls vorliegen, wenn auf anderem Wege die ordnungsgemäße Aufgabenerfüllung nicht sicherzustellen wäre.

Geis § 6 II 4.

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Bei der Prüfung der Eignung reicht eine grundsätzliche Förderung des gesetzgeberischen Zweckes aus. Das Ausmaß der Förderung und die Effektivität des Mittels sind für die Frage der grundsätzlichen Eignung nicht entscheidend.

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Die Erforderlichkeitsprüfung ist nichts anderes als ein Gebot zum Interventionsminimum. Zu berücksichtigen ist dabei immer, dass nur solche milderen Mittel herangezogen werden können, die auch gleich geeignet sind.

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Im Rahmen der Angemessenheit sind die widerstreitenden Interessen möglichst präzise zu benennen und unter Berücksichtigung der Wertigkeit der kommunalen Selbstverwaltung und der Schwere des Eingriffs gegenüber der Wertigkeit des bezweckten Vorteils miteinander abzuwägen.

Beispiel

Wenn der Landesgesetzgeber das Einsammeln und Befördern des Abfalls als vormals gemeindliche Aufgabe durch Änderung des Abfallgesetzes zur Kreisaufgabe bestimmt, so kann ein legitimer Gesetzeszweck in der verbesserten Aufgabenerledigung durch Konzentration der Abfalleinsammlung mit der bereits bei den Kreisen befindlichen Abfallbeseitigung gesehen werden. Die Aufgabenverlagerung wäre auch geeignet, geradezu Bedingung für die gewollte Aufgabenkonzentration. Ein gleich geeignetes milderes Mittel ist nicht erkennbar. Im Rahmen der Angemessenheitsprüfung ist eine Abwägung zwischen der vom Gesetzgeber angenommenen verbesserten Aufgabenerfüllung gegenüber dem nicht unwesentlichen Eingriff in die gemeindliche Selbstverwaltung durch Entzug einer örtlichen Angelegenheit vorzunehmen. Berücksichtigung könnte dabei beispielsweise eine gesetzlich ermöglichte Rückübertragungsmöglichkeit finden, aufgrund derer einzelne Kreise aus besonderen Gründen die Abfalleinsammlung doch ihren kreisangehörigen Gemeinden belassen können.

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Die Grenze der Angemessenheit ist jedenfalls überschritten, wenn der Wesensgehalt der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie verletzt wird.

Zacharias § 4 I 1b dd.

Die Wesensgehaltsgarantie ist damit zum einen äußerste Grenze der Angemessenheit, aber zum anderen als eigenständiger Prüfungspunkt auch ein selbstständiger Rechtsverstoß, der eigenständig zu würdigen ist.

3. Wesensgehaltsgarantie

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Ein Eingriff in den unantastbaren Wesensgehalt des Selbstverwaltungsrechts ist generell unzulässig. Hiervon ist vor allem die Gewährleistung der Institutionen „Gemeinde“ und „Gemeindeverband“ umfasst.

Die verfassungsrechtlich gewährte Selbstverwaltung darf durch gesetzgeberische Maßnahmen nicht derart ausgehöhlt werden, dass sie nur noch auf dem Papier besteht. Vielmehr muss die eigenverantwortliche Aufgabenerledigung ein qualitatives und quantitatives Gewicht haben, dass sie der Institutionellen Garantie der Kommunen gerecht wird.

Burgi § 6 V 2.

Gemessen am konkreten Eingriff ist zu prüfen, ob der Rest, der nach dem Eingriff verbleibt, dieser Garantie noch gerecht wird. Der auch als „Kernbereich“ bezeichnete unantastbare Gehalt des kommunalen Selbstverwaltungsrechts dürfte nur selten berührt sein.

So auch Burgi in Dietlein/Burgi/Hellemann, § 2 B, Rn. 73.

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Der Wesensgehalt ist bei Eingriffen in die gemeindliche Selbstverwaltung auch dann verletzt, wenn die grundsätzliche Regelkompetenz der Gemeinden für Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft durch gesetzliche Zuständigkeitskataloge ersetzt wird. Dies ist bereits dem Wortlaut des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG zu entnehmen, der „alle“ Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft zuvorderst den Gemeinden zuweist.

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Der Verfassungsgeber hat zudem die Rechtsetzungskompetenz (Befugnis, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft „zu regeln“) und die finanzielle Eigenverantwortung (vgl. Art. 28 Abs. 2 S. 3 GG) im Wortlaut des Art. 28 Abs. 2 GG besonders hervorgehoben. Ein Entzug oder eine wesentliche Beschränkung durch den einfachen Gesetzgeber spricht daher gleichfalls für eine Verletzung des Wesensgehaltes.

Dies dürfte auch für die übrigen Hoheiten gelten, sofern diese jedenfalls nicht nur eingeschränkt, sondern entweder völlig entzogen bzw. derart ausgehöhlt würden, dass lediglich eine substanzlose Hülle davon übrig bliebe.

Hofmann/Theisen/Bätge 2.2.3.

Beispiel

Bei der gesetzlichen Einräumung einer Mitentscheidungskompetenz der staatlichen Aufsichtsbehörde bei konkreten Personalauswahlentscheidungen auf gemeindlicher Ebene würde die gemeindliche Personalhoheit entsprechend ausgehöhlt.

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Eine Verletzung des Wesensgehaltes des Selbstverwaltungsrechts bei den Kreisen liegt nach dem Bundesverfassungsgericht vor, wenn den Kreisen neben den zugewiesenen staatlichen Aufgaben keine oder so wenig überörtliche kreiskommunale Aufgaben des eigenen Wirkungskreises zugewiesen werden, dass die Kreise ihrer institutionellen Garantie als Selbstverwaltungskörperschaften nicht mehr gerecht werden können.

BVerfG Urteil vom 20.12.2007 – 2 BvR 2433/04 –, DVBl. 2008, 173-184.

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