Allgemeines Verwaltungsrecht - 2. Ggf.: Nachschieben von Gründen

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Allgemeines Verwaltungsrecht

2. Ggf.: Nachschieben von Gründen

Inhaltsverzeichnis

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Sofern sich im Rahmen der Prüfung der Tatbestandsvoraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage ergeben sollte, dass die von der Behörde zur Begründung des Verwaltungsakts nach § 39 Abs. 1 VwVfG angeführten (formellen; Rn. 207 ff.) Gründe diesen materiell-rechtlich nicht tragen, d.h. die – formell ordnungsgemäße – Begründung inhaltlich falsch ist, stellt sich die Frage, ob und inwieweit es der Behörde gestattet ist, die zum Zeitpunkt des Erlasses

„Lagen die Gründe nicht [schon] zum Zeitpunkt des Erlasses des Verwaltungsakts vor, liegt kein Nachschieben [von Gründen] vor, vielmehr ist eine Änderung der Sach- und Rechtslage gegeben“, welche „für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts“ grundsätzlich „unerheblich“ ist (näher Rn. 122), Wolff in: ders./Decker VwGO/VwVfG § 113 VwGO Rn. 54. des Verwaltungsakts objektiv bereits vorhandenen, behördlicherseits bislang allerdings noch nicht vorgetragenen („richtigen“) Gründe im Verwaltungsprozess nachzuschieben (ein Nachschieben von Gründen bis zum Abschluss des Widerspruchsverfahrens wirft dagegen wegen § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO keine besonderen Probleme auf).Zum Folgenden siehe – mit Ausnahme des Beispiels – auch im Skript „Verwaltungsprozessrecht“ Rn. 407 ff. m.w.N.

Beispiel

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In dem in Rn. 208 gebildeten Beispielsfall stellt sich im verwaltungsgerichtlichen Verfahren heraus, dass die von der Polizei in der Verfügung angegebene Begründung zwar gem. § 39 Abs. 1 S. 3 VwVfG formell rechtmäßig ist, aber die Inanspruchnahme des ausgewählten Störers materiell-rechtlich nicht trägt. Daraufhin führt die Polizei vor Gericht weitere Gesichtspunkte an, welche in der Verfügung zwar nicht genannt sind, die die erfolgte Störerauswahl aber objektiv – insbesondere ohne Ermessensfehler – rechtfertigt.

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Keine Antwort hierauf enthält § 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 VwVfG,

A.A. Warg Jura 2010, 819 (820) m.w.N. auch zur hier wiedergegebenen h.M. regelt diese Vorschrift doch allein die Nachholung der (formellen) Begründung i.S.v. § 39 Abs. 1 VwVfG, nicht hingegen auch die im vorliegenden Zusammenhang relevante Frage der Zulässigkeit des Nachschiebens von denjenigen Gründen, die für den Erlass des Verwaltungsakts nach der materiell-rechtlichen Rechtslage vorliegen müssen. Die grundsätzliche Rechtmäßigkeit dieses Vorgehens ergibt sich vielmehr aus § 86 Abs. 1 VwGO, wonach das Verwaltungsgericht den Sachverhalt von Amts wegen erforscht (Untersuchungsgrundsatz). Ist das Gericht mithin gehalten, alle vernünftigerweise zu Gebote stehenden Möglichkeiten einer Aufklärung des für seine Entscheidung relevanten Sachverhalts auszuschöpfen, die geeignet sein können, die für die Entscheidung erforderliche Überzeugung des Gerichts zu begründen, so schließt dies die Berücksichtigung auch von erst nachträglich – bezogen auf den Erlasszeitpunkt – zugänglich werdenden Erkenntnisquellen (nicht dagegen: nachträglich erstmals eintretende Veränderungen der Sach- oder Rechtslage) wie eben die von der Behörde nachgeschobenen Gründe mit ein. Dass dies nicht nur im Hinblick auf gebundene Verwaltungsentscheidungen gilt, sondern ebenfalls für die „Ergänzung“ von behördlichen Ermessenserwägungen (grundsätzlichAusnahmsweise darf die Behörde dann „erstmals im gerichtlichen Verfahren“ eine Ermessensentscheidung treffen, wenn sich die Rechtmäßigkeit des betreffenden Verwaltungsakts nach der Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten mündlichen Gerichtsverhandlung bzw. Entscheidung in der Tatsacheninstanz bemisst (Rn. 122), siehe BVerwG NVwZ 2012, 698 (699). nicht dagegen: „(völliges) Auswechseln der bisherigen Begründung oder eine erstmalige Begründung der Ermessensentscheidung“ BT-Drucks. 13/3993, S. 13. Vgl. auch BVerwG NVwZ-RR 2010, 550 m.w.N.), wird der Regelung des § 114 S. 2 VwGO entnommen, wonach die Verwaltungsbehörde ihre Ermessenserwägungen hinsichtlich des Verwaltungsakts auch noch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ergänzen kann.Zu den Folgen für die nach §§ 154 ff. VwGO zu treffende Kostenentscheidung siehe BVerwG NVwZ-RR 2010, 550 (550 f.). „Diese prozessrechtliche Vorschrift stellt […] klar, dass ein nach materiellem Recht zulässiges Nachholen von Ermessenserwägungen nicht an prozessualen Hindernissen scheitert.“ BVerwGE 141, 253 (258) m.w.N.

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Rechtliche Grenzen dieses prinzipiell mithin zulässigen Nachschiebens von Gründen ergeben sich allerdings zum einen daraus, dass sich hierdurch das Wesen des Verwaltungsakts nicht ändern darf. Denn wäre dies der Fall, so würde die Verwaltung nicht im Nachhinein die Begründung für einen bestehenden Verwaltungsakt liefern, sondern vielmehr – i.d.R. unter (konkludenter) Aufhebung des alten – einen neuen Verwaltungsakt erlassen. Auch würde sich der Klagegegenstand ändern, vgl. § 91 VwGO. Eine derartige Wesensänderung liegt vor, wenn durch das Nachschieben von Gründen ein Verwaltungsakt mit gänzlich anderem Regelungsgegenstand als zuvor entsteht. Dies wiederum ist zu bejahen, wenn der Verwaltungsakt nunmehr auf einen völlig anderen Sachverhalt (z.B. wird die zunächst mit einem Verstoß gegen Sicherheitsbestimmungen begründete Unzuverlässigkeit i.S.v. § 35 Abs. 1 S. 1 GewO nachher aus einer Steuerhinterziehung hergeleitet) oder eine Rechtsgrundlage gestützt wird, die anderen Zwecken dient als die bislang angeführte (z.B. wird eine ursprünglich auf dem Aspekt der [präventiven] Gefahrenabwehr beruhende polizeiliche Beschlagnahme später unter Rückgriff auf die der [repressiven] Strafverfolgung dienende StPO gerechtfertigt).

Beruft sich dagegen die Behörde z.B. im Widerrufsbescheid zu Unrecht auf § 49 Abs. 3 S. 1 Nr. 1 VwVfG und tauscht diese Rechtsgrundlage vor Gericht gegen den einschlägigen § 49 Abs. 3 S. 1 Nr. 2 VwVfG aus, so liegt hierin keine Veränderung des Wesens des Widerrufsbescheids, siehe Ehlers/Schröder Jura 2010, 824 (827).

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Zum anderen darf der Kläger durch das Nachschieben von Gründen durch die Behörde prozessual nicht in seiner Rechtsverteidigung beeinträchtigt werden.

BVerwGE 105, 55 (59) m.w.N. Auf i.d.S. nachgeschobene Gründe darf das Gericht seine Entscheidung daher nur dann stützen, wenn der Prozessbeteiligte zuvor die Gelegenheit hatte, sich zu diesen zu äußern, vgl. auch § 108 Abs. 2 VwGO und Art. 103 Abs. 1 GG zum Grundsatz des rechtlichen Gehörs.

Expertentipp

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Damit der Verwaltungsakt formell rechtmäßig ist, muss die Behörde diesen mit einer Begründung versehen, siehe § 39 Abs. 1 S. 1 VwVfG. Ob diese Gründe auch inhaltlich zutreffend sind, ist insoweit allerdings ohne Belang. Denn gem. § 39 Abs. 1 S. 2 VwVfG müssen nur diejenigen Gründe mitgeteilt werden, welche die Behörde tatsächlich zu ihrer Entscheidung bewogen haben. Diese rein formelle Begründung kann gem. § 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG bis zu dem in § 45 Abs. 2 VwVfG genannten Zeitpunkt noch nachgeholt werden, sog. Nachholen der Begründung.

Ob die von der Behörde gem. § 39 Abs. 1 VwVfG vorgetragenen Gründe den Verwaltungsakt darüber hinaus auch objektiv rechtfertigen, ist eine Frage, die im Rahmen von dessen materieller Rechtmäßigkeit zu untersuchen ist. Ist dies nicht der Fall, so berücksichtigt das Verwaltungsgericht aufgrund von § 86 Abs. 1 S. 1 VwGO (Untersuchungsgrundsatz) gleichwohl auch solche Tatsachen, die im Zeitpunkt des Erlasses des Verwaltungsakts zwar schon vorlagen, die von der Behörde zunächst aber nicht vorgetragen wurden, sondern die sie – sofern rechtlich zulässig (Rn. 223 f.) – erst im Laufe des Gerichtsverfahrens nachgeschoben hat. Dies gilt nach der ausdrücklichen Regelung des § 114 S. 2 VwGO auch in Bezug auf Ermessensverwaltungsakte. Sind diese Gründe, welche den Verwaltungsakt rechtlich tragen, allerdings erst nach dessen Erlass entstanden, so können sie auch im Rahmen des Nachschiebens der Gründe grundsätzlich nicht mehr berücksichtigt werden; i.d.R. können sie allenfalls den Erlass eines neuen Verwaltungsakts rechtfertigen.

„Deutlich und praktisch relevant wird diese strikte Trennung zwischen der formellen und materiellen Rechtmäßigkeit eines Verwaltungsakts“, wenn dieser „mangels Begründung (§ 39 Abs. 1 VwVfG) zunächst formell rechtswidrig [ist]. Die formelle Rechtswidrigkeit kann durch § 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 VwVfG geheilt werden, der Verwaltungsakt wird durch das Nachschieben der Begründung formell rechtmäßig.“ Ist dieser aber „wegen Ermessensausfalls zugleich materiell rechtswidrig“, so kann dies „nicht über § 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 VwVfG geheilt werden. Ein Nachschieben der Ermessenserwägungen scheitert an § 114 S. 2 VwGO, weil es sich nicht um eine Ergänzung handelt. Damit ist der Verwaltungsakt zwar formell rechtmäßig, jedoch materiell rechtswidrig.“

Lindner/Jahr JuS 2013, 673 (678).

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