Polizei- und Sicherheitsrecht Bayern - Versammlungsrecht als besonderes Sicherheitsrecht - Rechtliche Grundlagen und Begrifflichkeiten

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Polizei- und Sicherheitsrecht Bayern

Versammlungsrecht als besonderes Sicherheitsrecht - Rechtliche Grundlagen und Begrifflichkeiten

B. Rechtliche Grundlagen und Begrifflichkeiten

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Verfassungsrechtlich garantiert wird das Versammlungsrecht durch Art. 8 GG und Art. 113 BV. Ergänzt wird dies durch die einfachgesetzliche Gewährleistung nach dem BayVersG, das auf der durch die Föderalismusreform geschaffenen Landesgesetzgebungskompetenz nach Art. 30, 70 GG erlassen wurde. Mit dem bayerischen Versammlungsgesetz wird nunmehr sowohl formelles als auch materielles Versammlungsrecht geregelt. Das früher vorhandene Ausführungsgesetz zum Bundesversammlungsgesetz und das bayerische Gesetz zur Befriedung des Landtagsgebäudes gehen nach Art. 28 Abs. 1 S. 3 Nr. 1–3 BayVersG darin auf.

Art. 8 GG schafft ein Deutschengrundrecht und gilt wie Art. 113 BV sowohl für öffentliche als auch nicht öffentliche Versammlungen. Art. 113 BV enthält darüber hinaus eine Gewährleistung für alle Bewohner Bayerns, stellt also nicht auf die Nationalität ab.

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Das bayerische Versammlungsgesetz

Ziegler/Tremel 865.

erweitert die Gewährleistung der Versammlungsfreiheit in Art. 1 BayVersG auf „jedermann“. Unter diesen Begriff fallen alle natürlichen Personen unabhängig von der Nationalität, juristische Personen des Privatrechts sowie auch sonstige nichtrechtsfähige Personenvereinigungen, soweit diese eine hinreichend verfestigte Organisationsstruktur aufweisen.

Bezüglich juristischer Personen des öffentlichen Rechts ergeben sich die bekannten Probleme der Grundrechtsfähigkeit.

I. Begriff der Versammlung

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Eine Versammlung ist eine Zusammenkunft mehrerer Personen, die in innerer Verbundenheit stehen, zum Zwecke gemeinsamer Meinungsbildung und -kundgabe.

Vgl. BVerfGE 104, 92 ff.; Becker/Heckmann/Kempen/Manssen Teil 3 Rn. 517.

Diese Definition entspricht der bisher allgemeinen Meinung in Rechtsprechung und Literatur.

Der bayerische Gesetzgeber hat sich dagegen in Art. 2 Abs. 1 BayVersG für eine (höchst unglückliche) eigenständige Definition entschieden. Nach Art. 2 Abs. 1 BayVersG ist eine Versammlung eine Zusammenkunft von mindestens zwei Personen zur gemeinschaftlichen, überwiegend auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichteten Erörterung oder Kundgebung.

Die sogenannte „innere Verbundenheit“, welche die Grundlage zur Abgrenzung zur bloßen Ansammlung (die in jedem Fall nach Art. 23 LStVG bzw. PAG zu beurteilen ist) ist dieser Definition wohl immanent. Maßgebliche Voraussetzung muss auch weiterhin sein, dass die Personen nicht zufällig, sondern bewusst zu dem beschriebenen Zwecke zusammentreten.

Mit Hinsicht auf die Grundsätze des BVerfG zu Art. 8 Abs. 1 GG, wonach keine bestimmte Qualität der Meinungsbildung (also z.B. nicht nur bei öffentlichen Angelegenheiten) für das Vorliegen einer Versammlung erforderlich ist, ist nicht davon auszugehen, dass der bayerische Gesetzgeber im Rahmen seiner unglücklichen Definition der Versammlung in Art. 2 Abs. 1 BayVersG mit dem Wort „öffentlichen“ eine bestimmte Qualität der Meinungsbildung fordern wollte. Vielmehr sollte damit wohl lediglich der Charakter der Versammlung dargestellt werden, der nach Ansicht des BVerfG lediglich in einer gemeinschaftlichen kollektiven Ausübung der Meinungsfreiheit nach Art. 5 Abs. 1 GG zu sehen ist (Diese Charakterisierung der Versammlungsfreiheit als kollektive Ausübung der Meinungsfreiheit ist auch der entscheidende Grund, warum keine bestimmte Qualität der Meinungsbildung gefordert wird. Auch die Meinungsfreiheit nach Art. 5 Abs. 1 GG stellt nicht auf eine bestimmte Qualität der Meinung ab).

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Nach Ansicht der Rechtsprechung schützt Art. 8 Abs. 1 GG dabei nicht nur Diskussionsveranstaltungen, sondern überhaupt alle Formen gemeinsamen Verhaltens bis hin zu nicht verbalen Ausdrucksformen, welche der Meinungskundgabe dienen sollen.

Vgl. Berner/Köhler vor Art. 16 Rn. 2 mit Hinweis auf BVerwG NJW 1989, 2411.

Diese Grundsätze sind dabei auch auf das BayVersG zu übertragen. Unter den Begriff der Erörterung und Kundgebung in Art. 2 Abs. 1 BayVersG fällt deshalb auch die non-verbale Meinungskundgabe (Trauermarsch).

Becker/Heckmann/Kempen/Manssen Teil 3 Rn. 517.

Veranstaltungen, die der bloßen Zurschaustellung eines Lebensgefühls dienen oder die eine reine Spaßveranstaltung i.S. einer Massenparty sind (insbesondere Love-Parade oder Union Move), fallen nicht unter den Begriff der Versammlung.

Vgl. Schenke Rn. 2361 und Berner/Köhler vor Art. 16 Rn. 2.

II. Öffentliche und nicht öffentliche Versammlung

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Eine Versammlung ist nach Art. 2 Abs. 2 BayVersG öffentlich, wenn die Teilnahme nicht auf einen individuell feststehenden Personenkreis beschränkt ist.

Maßgeblich ist also der Teilnehmerkreis.

Vgl. auch Becker/Heckmann/Kempen/Manssen Teil 3 Rn. 524.

Eine geschlossene oder nicht öffentliche Versammlung liegt demnach vor, wenn nicht jedermann die Möglichkeit der Teilnahme zusteht (z.B. Parteitag, bei dem nur Delegierte Zugang haben; Zugang nur auf Einladung oder nur für Mitglieder einer Vereinigung).

Nach Art. 2 Abs. 3 BayVersG gilt das BayVersG nur für öffentliche Versammlungen, soweit im BayVersG nicht anderes bestimmt ist (Art. 7 und 8 BayVersG und die dazugehörigen Straf- und OWi-Vorschriften). Im Übrigen gelten für die nicht öffentlichen Versammlungen das LStVG und das PAG.

Vgl. Wehr Rn. 265 und Schenke Rn. 343.

III. Versammlung in geschlossenen Räumen und unter freiem Himmel

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Beim Begriff der Versammlung ist weiterhin zu unterscheiden zwischen der Versammlung in geschlossenen Räumen und der Versammlung unter freiem Himmel. Maßgeblich für die Unterscheidung ist dabei das Vorhandensein seitlicher Begrenzungen, nicht entscheidend ist dagegen die Frage der Überdachung (ein nach oben geöffnetes Stadion stellt demnach einen geschlossenen Raum dar).

Becker/Heckmann/Kempen/Manssen Teil 3 Rn. 533.

Eine Versammlung in geschlossenen Räumen liegt vor, wenn der Ort der Versammlung durch seitliche Begrenzungen umschlossen ist.

Eine Versammlung unter freiem Himmel liegt vor, wenn der Ort der Versammlung nicht durch seitliche Begrenzungen umschlossen ist.

Der Gesetzesvorbehalt des Art. 8 Abs. 2 GG (dessen Grundsätze auch auf das Grundrecht nach Art. 113 BV anzuwenden sind) gilt dabei nach seinem Wortlaut nur für Versammlungen unter freiem Himmel; für die Versammlungen in geschlossenen Räumen gelten dagegen die verfassungsimmanenten Schranken, die allen Grundrechten ohne geschriebenen Gesetzesvorbehalt innewohnen (Grundrechte Dritter und objektive Verfassungsprinzipien; dagegen nicht allein Gesetzgebungskompetenzen).

Vgl. Wehr Rn. 257.

Der Begriff des Aufzugs taucht im BayVersG nicht (mehr) eigenständig auf, er ist vom Begriff der Versammlung erfasst.

Unter einem Aufzug versteht man eine sich fortbewegende Versammlung (vgl. Art. 13 Abs. 2 S. 2 BayVersG).

IV. Spontan- und Eilversammlung

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Spontanversammlung ist nach Art. 13 Abs. 4 BayVersG die Versammlung, die sich aus einem unmittelbaren Anlass ungeplant und ohne Veranstalter entwickelt.

Eilversammlung ist nach Art. 13 Abs. 3 BayVersG die Versammlung, deren Anlass kurzfristig entsteht. Damit ist gemeint, dass sich der Anlass der Versammlung innerhalb der 72 Stunden-Anzeigefrist (bzw. 96 Stunden bei überörtlichen Versammlungen, Art. 13 Abs. 1 BayVersG) ergibt. Die Anzeigefrist kann also nicht mehr gewahrt werden, dem Veranstalter wird aber abverlangt, die Versammlung spätestens mit der Bekanntgabe innerhalb der 72- bzw. 96-Stundenfrist anzuzeigen.

Anders als das frühere Bundesversammlungsgesetz (in § 15 Abs. 3 VersG) enthält das BayVersG keinen eigenständigen Auflösungsgrund für die fehlende Anzeige mehr. Dabei handelt es sich um eine Konsequenz des Brokdorf-Urteils des BVerfG (vgl. Rn. 326). Da es sich bei der Veranstaltung einer Versammlung unter freiem Himmel ohne Anzeige nach Art. 13 Abs. 1 BayVersG um eine Straftat des Veranstalters und/oder Leiters nach Art. 20 Abs. 2 Nr. 6 BayVersG handelt, könnte man über die Gefährdung der öffentlichen Sicherheit an eine Einschlägigkeit des Art. 15 Abs. 1 BayVersG denken. Allein die Verletzung der Anzeigepflicht kann dabei aber aufgrund der hohen Bedeutung der Versammlungsfreiheit nicht für eine Anwendung des Art. 15 Abs. 1 BayVersG ausreichen.

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Vor diesem Hintergrund soll an dieser Stelle kurz die Anzeige- und Mitteilungspflicht nach Art. 13 BayVersG dargestellt werden. Eine geplante Versammlung unter freien Himmel hat 72 Stunden vor Bekanntgabe (!) der Versammlung zu erfolgen. Maßgeblich ist also nicht eine 72 Stundenfrist vor der Durchführung der Versammlung, sondern vor deren Bekanntgabe (die in Art. 13 Abs. 1 S. 4 BayVersG definiert ist). Bei überörtlichen Versammlungen verlängert sich diese Frist auf 96 Stunden vor Bekanntgabe der Versammlung. Art. 24 Abs. 3 S. 1 BayVersG definiert dabei den Begriff der überörtlichen Versammlung als eine solche, die über das Gebiet einer Kreisverwaltungsbehörde hinausgeht (also in Bayern nach Art. 37 Abs. 1 S. 1, 7 LKrO über das Gebiet eines Landkreises oder einer kreisfreien Gemeinde (Art. 9 I GO) hinausgehend). In diesem Falle genügt nach Art. 24 Abs. 3 S. 1 BayVersG i.V.m. Art. 37 Abs. 1 S. 2 LKrO (und eventuell Art. 9 Abs. 1 GO) die Anzeige gegenüber einem Landratsamt/kreisfreien Gemeinde.

Art. 13 Abs. 2 BayVersG regelt den erforderlichen Inhalt der Anzeige.

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