Kursangebot | Grundkurs Europarecht | Das Rechtsetzungsverfahren - Die Grundlagen für die Rechtsetzungskompetenz der Union

Europarecht

Das Rechtsetzungsverfahren - Die Grundlagen für die Rechtsetzungskompetenz der Union

A. Die Grundlagen für die Rechtsetzungskompetenz der Union

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Um sekundärrechtliche Normen erlassen zu können, müssen die Unionsorgane zu der beabsichtigten Rechtsetzung überhaupt berechtigt sein, denn ohne eine entsprechende Rechtsetzungskompetenz darf eine Rechtsmaterie nicht auf Gemeinschaftsebene geregelt werden. Die Union besitzt keine Kompetenz-Kompetenz, ist also nicht berechtigt, aus eigener Souveränität heraus neue Kompetenzen für sich zu begründen. Da die Kommission gem. Art. 293 Abs. 1 AEUV das Gesetzesinitiativrecht hat, wählt sie auch die Grundlage für die Rechtsetzungskompetenz der Union aus. Nach ständiger EuGH-Rechtsprechung muss diese Wahl auf objektiven, gerichtlich nachprüfbaren Umständen beruhen, wie z.B. dem Ziel und dem Inhalt des beabsichtigten Rechtsaktes.

Karpenstein Praxis des EG-Rechts Rn. 228.

Die begrenzte Einzelermächtigung gem. Art. 5 Abs. 2 EUV n.F.

Die Union wird nur innerhalb der Grenzen der Zuständigkeiten tätig, die die Mitgliedstaaten ihr in den Verträgen zur Verwirklichung der darin niedergelegten Ziele übertragen haben. Alle der Union nicht übertragenen Zuständigkeiten verbleiben bei den Mitgliedstaaten.

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Für die Kompetenzabgrenzung der Zuständigkeiten der Union von denjenigen der Mitgliedstaaten gibt es drei Kompetenzverteilungsregeln, die sich aus dem Kompetenzkatalog der Art. 2–6 AEUV ergeben:

Die ausschließliche Rechtsetzungskompetenz der Union gem. Art. 3 AEUV.

Die mit den Mitgliedstaaten geteilte Rechtsetzungskompetenz der Union gem. Art. 4 AEUV.

Die Rechtsetzungskompetenz für Unterstützungs-, Koordinierungs- und Ergänzungsmaßnahmen gem. Art. 2 Abs. 5 und Art. 6 AEUV.

Die Bedeutung der ausschließlichen und der geteilten Rechtsetzungskompetenzen

Bis zum Inkrafttreten des Lissabon-Vertrages als konkurrierende Kompetenz bezeichnet.

weicht von derjenigen nach der bisherigen Rechtslage nicht ab.

Die Union ist für die Durchführung von Maßnahmen zur Unterstützung, Koordinierung oder Ergänzung der Maßnahmen der Mitgliedstaaten zuständig, ohne dass dadurch die Zuständigkeit der Union für diese Bereiche an die Stelle der Zuständigkeit der Mitgliedstaaten treten soll. Der abschließende Katalog dazu befindet sich in Art. 6 AEUV. So könnte die Union z.B. Maßnahmen in einem Mitgliedstaat zum Schutz und zur Verbesserung der menschlichen Gesundheit, der allgemeinen und beruflichen Bildung oder zum Katastrophenschutz treffen.

I. Die ausdrückliche Rechtsetzungskompetenz

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Soweit der Union ausdrücklich in den Verträgen Rechtsetzungskompetenzen eingeräumt werden, hat sie bei der Wahrnehmung dieser Kompetenzen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten.

Nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gem. Art. 5 Abs. 4 EUV n.F. dürfen die Maßnahmen der Union inhaltlich wie formal nicht über das zur Erreichung der Ziele der Verträge erforderliche Maß hinausgehen.

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Die Kompetenznormen waren bis zum Inkrafttreten des Lissabon-Vertrages nicht in einem Kompetenzkatalog im bisherigen EGV zusammengefasst, sondern überall in dem EGV verteilt.

Thiele Europarecht S. 135 f.

In den Art. 3, 4 und 6 AEUV sind nun nach Inkrafttreten des Lissabon-Vertrages katalogartig die Politikbereiche zusammengestellt, für die die Union eine der drei möglichen Kompetenzarten hat. Inhaltlich entspricht diese Verteilung im Wesentlichen der bisherigen Kompetenzverteilung. Neu ist die ausdrückliche Kompetenzordnung, mit deren Hilfe sich die Zuständigkeiten nun klarer abgrenzen lassen.

Nach der vollständigen Ratifizierung des Lissabon-Vertrages ist das Finden der Kompetenznormen leichter geworden, da in den Art. 3, 4 und 6 AEUV erstmalig ein Katalog vorhanden ist, in dem die verschiedenen Politikbereiche der Zuständigkeit der Union und einer bestimmten Kompetenzart zugewiesen werden.

1. Die ausschließliche Rechtsetzungskompetenz

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In bestimmten Bereichen haben die Mitgliedstaaten der Union die ausschließliche Rechtsetzungskompetenz übertragen. Konsequenz einer derartigen Kompetenzübertragung ist, dass diese von ihnen erfassten Bereiche nur noch von der Union und nicht mehr von den einzelnen Mitgliedstaaten geregelt werden dürfen. Das gilt unabhängig davon, ob die Union die ihr übertragene ausschließliche Rechtsetzungskompetenz schon genutzt hat.

Art. 3 Abs. 1 AEUV legt für die folgenden Bereiche die ausschließliche Rechtsetzungskompetenz fest:

Zollunion,

Festlegung der für das Funktionieren des Binnenmarktes erforderlichen Wettbewerbsregeln,

Währungspolitik für die Mitgliedstaaten, deren Währung der EURO ist,

Erhaltung der biologischen Meeresschätze im Rahmen der gemeinsamen Fischereipolitik,

gemeinsame Handelspolitik,

Abschluss internationaler Übereinkünfte nach den Regeln des Art. 3 Abs. 2 AEUV.

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Grundsätzlich ist nur die Union im Bereich der ausschließlichen Rechtsetzungskompetenz zu einer Regelung befugt und kann von ihrer Rechtsetzungskompetenz ohne weiteres Gebrauch machen. Bleiben die Unionsorgane in einem auf sie übertragenen Bereich ausschließlicher Rechtsetzungskompetenz allerdings völlig untätig, dann können die Mitgliedstaaten unter engen Voraussetzungen als Sachwalter des gemeinsamen Interesses nach Konsultation und Zustimmung der Kommission die zwingend erforderlichen Rechtsakte auf nationaler Ebene erlassen.

Streinz Europarecht Rn. 155.

Beispiel

Seefischerei

Slg. 1981, 1045, EuGH Rs. 804/79, Kommission/Vereinigtes Königreich.

Spätestens bis zum sechsten Jahr nach dem Beitritt von Dänemark, Irland und Großbritannien zur Europäischen Gemeinschaft 1972 sollte der Rat auf Vorschlag der Kommission die Voraussetzungen für die Seefischerei unter Berücksichtigung des Fischbestandes und der Erhaltung der biologischen Schätze des Meeres festlegen. Dies war in der Beitrittsakte festgelegt worden. 1980 war diese Regelung immer noch nicht vom Rat getroffen worden. Großbritannien erließ daher eine nationale Regelung zu Fanglizenzen und Fangmengen. Großbritannien begründete seinen nationalen Alleingang mit der Untätigkeit des Rates. Die Kommission leitete ein Vertragsverletzungsverfahren gegen Großbritannien ein, da die Gemeinschaft ausschließliche Rechtsetzungskompetenz auf dem Gebiet der Seefischerei habe und Großbritannien daher keine nationalen Regelungen auf diesem Gebiet treffen dürfe. Der EuGH hat die ausschließliche Rechtsetzungskompetenz des Rates aus Art. 37 EGV

und der entsprechenden Regelung der Beitrittsakte abgeleitet. Die Untätigkeit des Rates führe in diesem Bereich nicht dazu, dass die Mitgliedstaaten wieder zuständig würden. Als Sachwalter des gemeinsamen Interesses dürften die Mitgliedstaaten nur in Abstimmung mit den Gemeinschaftsorganen vorläufige Regelungen treffen. Großbritannien hatte seinen nationalen Alleingang nicht mit den Gemeinschaftsorganen abgestimmt. Es war daher nicht zum Erlass der britischen Regelung zur Seefischerei berechtigt.

2. Die geteilte Rechtsetzungskompetenz

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Die geteilte Rechtsetzungskompetenz gem. Art. 4 AEUV ist der Regelfall.

Streinz Europarecht Rn. 157.

Solange die Union nicht in Bereichen tätig wird bzw. ihre Zuständigkeit nicht mehr wahrnehmen will, für die ihr von den Mitgliedstaaten die Kompetenz eingeräumt wurde, können die Mitgliedstaaten diese Bereiche selbst auf ihren nationalen Ebenen regeln. Sobald die Union ihre eingeräumte Rechtsetzungskompetenz nutzt, tritt jedoch für die nationalen Gesetzgeber in den Mitgliedstaaten eine Sperrwirkung gem. Art. 2 Abs. 2 S. 2 und 3 AEUV ein. Die Union hat bei der Inanspruchnahme der geteilten Rechtsetzungskompetenz das Subsidiaritätsprinzip gem. Art. 5 Abs. 3 EUV n.F. zu beachten.

Thiele Europarecht S. 139 ff.

Das Subsidiaritätsprinzip gem. Art. 5 Abs. 3 EUV n.F.

Die Union wird in den Bereichen, die nicht in ihre ausschließliche Zuständigkeit fallen, nur tätig, sofern und soweit die erforderlichen Maßnahmen auf den nationalen Ebenen der Mitgliedstaaten nicht ausreichend verwirklicht werden können, sondern vielmehr wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkungen auf Unionsebene besser zu verwirklichen sind.

Neben dem Subsidiaritätsprinzip hat die Union vor der Inanspruchnahme der geteilten Rechtsetzungskompetenz den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gem. Art. 5 Abs. 4 EUV n.F. zu beachten.

194

Art. 4 Abs. 2 AEUV legt für die folgenden Bereiche die geteilte Rechtsetzungskompetenz fest:

Binnenmarkt,

Sozialpolitik bzgl. der im AEUV genannten Aspekte,

wirtschaftlicher, sozialer und territorialer Zusammenhalt,

Landwirtschaft und Fischerei ohne die Erhaltung der biologischen Meeresschätze,

Umwelt,

Verbraucherschutz,

Verkehr,

transeuropäische Netze,

Energie,

Raum der Freiheit, Sicherheit und des Rechts,

gemeinsame Sicherheitsanliegen im Bereich der öffentlichen Gesundheit bzgl. der im AEUV genannten Aspekte,

Forschung, technologische Entwicklung und Raumfahrt nach den Regeln des Art. 4 Abs. 3 AEUV,

Entwicklungszusammenarbeit und humanitäre Hilfe nach den Regeln des Art. 4 Abs. 4 AEUV.

Die Union darf nur dann im Bereich der geteilten Rechtsetzungskompetenz einen Rechtsakt erlassen, sofern und soweit gem. Art. 5 Abs. 3 EUV n.F. das Ziel des beabsichtigten Rechtsaktes auf der nationalen Ebene der Mitgliedstaaten nicht ausreichend erreicht werden kann. Das Ziel des beabsichtigten Rechtsaktes muss besser auf der Gemeinschaftsebene erreicht werden können.

Die vier Grundfreiheiten werden im letzten Teil dieses Buches in Rn. 322–389 behandelt.

3. Die unterstützende Rechtsetzungskompetenz

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Wenn Sie sich nicht mehr an den Anwendungsvorrang des Unionsrechts erinnern können, lesen Sie noch einmal die Rn. 74–79.

In diesem Bereich der unterstützenden Rechtsetzungskompetenz ist gem. Art. 2 Abs. 5 AEUV die Union nach Maßgabe der Verträge dafür zuständig, Maßnahmen zur Unterstützung, Koordinierung oder Ergänzung der Maßnahmen der Mitgliedstaaten durchzuführen. Durch diese Unterstützung wird die nationale Zuständigkeit für die jeweilige Maßnahme nicht zugunsten der Union verändert. Die Union hat bei der Inanspruchnahme der unterstützenden Rechtsetzungskompetenz das Subsidiaritätsprinzip gem. Art. 5 Abs. 3 EUV n.F. zu beachten.

Thiele Europarecht S. 142.

Neben dem Subsidiaritätsprinzip hat die Union vor der Inanspruchnahme der unterstützenden Rechtsetzungskompetenz den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gem. Art. 5 Abs. 4 EUV n.F. zu beachten.

196

Art. 6 AEUV legt für die folgenden Bereiche die unterstützende Rechtsetzungskompetenz fest:

Schutz und Verbesserung der menschlichen Gesundheit,

Industrie,

Kultur,

Tourismus,

allgemeine und berufliche Bildung, Jugend und Sport,

Katastrophenschutz,

Verwaltungszusammenarbeit.

Beachten Sie bei Klausurbearbeitungen, dass die Union von der geteilten und der unterstützenden Rechtsetzungskompetenz nur unter Beachtung des Subsidiaritätsprinzips gem. Art. 5 Abs. 3 EUV n.F. und des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit gem. Art. 5 Abs. 4 EUV n.F. Gebrauch machen darf.

II. Die Vertragsabrundungskompetenz gem. Art. 352 AEUV

197

Der EuGH hatte bei Rechtsakten des Rates mit erheblicher politischer Bedeutung wie z.B. dem Beitritt der damaligen EG zur EMRK schon vor dem Inkrafttreten des Lissabon-Vertrages die Anwendung des bisherigen Art. 308 EGV zur Kompetenzergänzung abgelehnt, um die Aushöhlung der Vorschriften zum Vertragsänderungsverfahren gem. Art. 48 EUV a.F.

Heute Art. 48 EUV n.F.

zu verhindern. Danach müssen Vertragsänderungen von allen Mitgliedstaaten gem. ihren jeweiligen verfassungsrechtlichen Vorschriften ratifiziert werden.

Beispiel

EMRK-Gutachten

EuGH Gutachten 2/94, EMRK vom 28.3.1996, Slg. 1996, I-1763.

Der EuGH hatte sich in diesem Gutachten mit dem Beitritt der Gemeinschaft zur EMRK beschäftigt. Er stellte in seinem Gutachten fest, dass keine Bestimmung des Vertrages den Gemeinschaftsorganen allgemein die Befugnis verleihe, Vorschriften auf dem Gebiet der Menschenrechte zu erlassen oder völkerrechtliche Verträge in diesem Bereich zu schließen. Der EuGH prüfte daher die Zuständigkeit auf der Grundlage des bisherigen Art. 235 EGV.

Später Art. 308 EGV (siehe hierzu die Übereinstimmungstabellen gem. Art. 12 des Vertrages von Amsterdam), heute Art. 352 AEUV.

Diese Kompetenzergänzungsnorm solle einen Ausgleich in Fällen schaffen, in denen den Gemeinschaftsorganen durch spezifische Bestimmungen des Vertrages ausdrücklich oder implizit verliehene Befugnisse fehlten und gleichwohl Befugnisse erforderlich schienen, damit die Gemeinschaft ihre Aufgaben im Hinblick auf die Erreichung eines der vom Vertrag festgelegten Ziele wahrnehmen könne. Art. 235 EGV könne aber nicht als Rechtsgrundlage für den Erlass von Bestimmungen dienen, die der Sache nach, gemessen an ihren Folgen, auf eine Vertragsänderung ohne Einhaltung des hierfür vom Vertrag vorgesehenen Verfahrens hinausliefen. Zwar sei die Wahrung der Menschenrechte eine Voraussetzung für die Rechtmäßigkeit der Handlungen der Gemeinschaft, doch hätte der Beitritt zur EMRK eine wesentliche Änderung des gegenwärtigen Gemeinschaftssystems des Schutzes der Menschenrechte zur Folge. Für die Einbindung der Gemeinschaft in ein völkerrechtliches, andersartiges institutionelles System und die Übernahme sämtlicher Bestimmungen der EMRK sei eine Vertragsänderung erforderlich.

Die Gemeinschaft konnte daher die Kompetenz zum Beitritt zur EMRK nicht aus dem Art. 235 EGV ableiten.

EuGH Gutachten 2/94, EMRK vom 28.3.1996, Slg. 1996, I-1763 (28-36).

Art. 352 AEUV sieht nun eine Vertragsabrundungskompetenz bei Erforderlichkeit des Tätigwerdens der Union im Rahmen der in den Verträgen festgelegten Politikbereiche vor, wenn entsprechende Kompetenzen vertraglich nicht vorgesehen sind. Das Tätigwerden der Union muss zur Verwirklichung der Ziele der Verträge notwendig sein. Der Rat kann einstimmig auf Vorschlag der Kommission und nach Zustimmung des Europäischen Parlamentes die geeigneten Vorschriften erlassen. Die nationalen Parlamente in den Mitgliedstaaten werden von der Kommission auf Gesetzesvorschläge aufmerksam gemacht, die sich auf die Vertragsabrundungskompetenz stützen. Die nationalen Parlamente prüfen die Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips nach Art. 5 Abs. 3 EUV n.F.

Rechtsakte zur Verwirklichung der Ziele der GASP dürfen gem. Art. 352 Abs. 4 AEUV nicht auf die Vertragsabrundungskompetenz gestützt werden.

Soweit Rechtsakte auf die Vertragsabrundungskompetenz gestützt werden dürfen, sind die Verfahren und die Befugnisse der Unionsorgane zu beachten.

III. Die Zuständigkeit kraft Sachzusammenhangs nach der Implied-Powers-Lehre

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Nach der Implied-Powers-Lehre sollten die im EGV ausdrücklich eingeräumten Kompetenzen auch die nicht vertraglich beschriebenen Kompetenzen umfassen, die für die Wahrnehmung der ausdrücklich eingeräumten Kompetenzen sinnvoll, vernünftig und zweckmäßig sind.

Thiele Europarecht S. 136 ff.

Diese Lehre basierte auf der AETR

AETR = Europäisches Übereinkommen über die Arbeit der im internationalen Straßenverkehr beschäftigten Fahrzeugbesatzungen.

-Rechtsprechung des EuGH. Hier hatte der EuGH aus einer innergemeinschaftlichen Kompetenz der damaligen EG auf einem bestimmten Gebiet eine entsprechende ausschließliche EG-Kompetenz zum Abschluss von Völkerrechtsverträgen auf genau diesem Gebiet abgeleitet. Diese Lehre gilt auch nach dem Inkrafttreten des Lissabon-Vertrages für den EUV n.F. und den AEUV.

Die Implied-Powers-Lehre regelt die Zuständigkeit kraft Sachzusammenhangs.

Beispiel

AETR

EuGH vom 31.3.1971, Rs. 22/70, Slg. 1971, 263.

Das AETR-Übereinkommen wurde 1962 von fünf der damals sechs EWG-Mitglieder und anderen europäischen Staaten unterzeichnet. Es trat jedoch aufgrund der nicht vollständigen Ratifikation nicht in Kraft. Zunächst wurde der Bereich bestimmter Sozialvorschriften im Straßenverkehr durch die VO 534/69 harmonisiert. Jahre später legte der Rat das dann überarbeitete Übereinkommen erneut zur Abstimmung vor. Die Kommission rief den EuGH an, da die ausschließliche Kompetenz im Bereich bestimmter Sozialvorschriften im Straßenverkehr durch die entsprechende Regelung in einer Verordnung auf die Gemeinschaft übergegangen sei. Der Beschluss des Rates zur erneuten Vorlage des AETR sei daher nichtig. Die Grundsätze, die für einseitige, autonome Maßnahmen der Gemeinschaft gälten, seien auch beim Abschluss von Abkommen mit dritten Ländern maßgebend, wenn diese Abkommen sich unmittelbar auf den Inhalt oder die Tragweite intern geltender Gemeinschaftsbestimmungen auswirkten. Die Mitgliedstaaten hätten ihre Zuständigkeit durch den Erlass der genannten Verordnung aufgegeben. Sie könnten daher keine gleichrangige Rechtsetzung auf dem Regelungsgebiet der Verordnung vornehmen. Der Rat erwiderte u.a. mit dem Hinweis, dass die Vertragsabschlusskompetenzen der Gemeinschaft in ihrem Umfang nicht den internen Rechtsetzungskompetenzen der Gemeinschaft entsprächen. Die Gemeinschaft habe keine Kompetenz zum Abschluss völkerrechtlicher Verträge.

Der EuGH stellte hierzu fest, dass der Gemeinschaft dann eine ungeschriebene Vertragsabschlusskompetenz für den Abschluss völkerrechtlicher Abkommen zustehe, wenn sie eine geschriebene Binnenkompetenz besitze und diese nur sinnvoll wahrnehmen könne, wenn ergänzend auch eine Außenkompetenz hinzutrete.

IV. Mehrere mögliche Kompetenznormen

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Kommen mehrere Kompetenznormen als Rechtsgrundlage in Betracht, kann der beabsichtigte sekundärrechtliche Rechtsakt grundsätzlich auf alle einschlägigen Kompetenznormen gestützt werden.

Problematisch wird dies aber dann, wenn sich aus den verschiedenen Kompetenznormen unterschiedlich starke Beteiligungen der Unionsorgane, insbesondere des Europäischen Parlamentes, ergeben. Einige vertreten die Auffassung, dass die Wahl der Kompetenznorm nach dem Schwerpunkt des beabsichtigten Rechtsaktes erfolgen solle.

Thiele Europarecht S. 136.

Ist aber ein solcher Schwerpunkt nicht vorhanden, soll nach anderer Auffassung die Rechtsgrundlage gewählt werden, die für das Europäische Parlament eine qualitativ hochwertigere Beteiligung vorsieht. Andere Stimmen meinen, in einem solchen Fall sollte die Kommission das Recht haben, die Rechtsgrundlage auswählen zu können.

Thiele Europarecht S. 136.

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