Kursangebot | Grundkurs Baurecht NRW | Rechtsschutz gegen einen Bebauungsplan

Baurecht Nordrhein-Westfalen

Rechtsschutz gegen einen Bebauungsplan

I. Überblick

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Expertentipp

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Lesen Sie § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO!

Die gerichtliche Überprüfung eines Bebauungsplans nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO bildet einen beliebten Gegenstand von Fallbearbeitungen im öffentlichen Baurecht. Daher sollten Sie diesen Abschnitt besonders aufmerksam durcharbeiten!

Hinweis

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Wegen der Prüfungsrelevanz der Konstellation „Aufstellung eines Bebauungsplans“ beschränkt sich die folgende Darstellung auf diese Fallkonstellation. Für andere Konstellationen gilt die folgende Darstellung grundsätzlich aber entsprechend.

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Expertentipp

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Die Unterscheidung zwischen prinzipaler (abstrakter) und inzidenter (konkreter) Normenkontrolle ist auch im Verfassungsprozessrecht relevant (s. dazu das Skript „Staatsorganisationsrecht“)!

Die prinzipale Überprüfung eines Bebauungsplans mittels Normenkontrolle nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO stellt indes nicht die einzige Möglichkeit dar, um die Rechtmäßigkeit eines Bebauungsplans einer (endgültigen) gerichtlichen Kontrolle zu unterziehen. Daneben besteht vor allem die Möglichkeit einer inzidenten verwaltungsgerichtlichen Kontrolle im Rahmen von Klagen, die Einzelmaßnahmen zum Gegenstand haben und bei denen die Frage der Rechtmäßigkeit des Bebauungsplans eine Vorfrage für die eigentliche Entscheidung bildet. So kann es zu einer inzidenten Überprüfung eines Bebauungsplans kommen, wenn ein Bauherr auf Erteilung einer Baugenehmigung klagt, die ihm unter Hinweis darauf versagt wurde, dass der Erteilung der Baugenehmigung Festsetzungen des Bebauungsplans entgegenstehen. Die Rechtmäßigkeit des Bebauungsplans bildet hier eine Vorfrage für den streitgegenständlichen Anspruch auf Erteilung einer Baugenehmigung.

190

Wenn Festsetzungen eines Bebauungsplans unmittelbar den rechtlichen Status eines Grundstücks berühren, kommt auch eine Überprüfung des Bebauungsplans im Wege der Verfassungsbeschwerde nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG, §§ 13 Nr. 8a, 90, 92 ff. BVerfGG in Betracht.

Vgl. BVerfGE 79, 174. Allerdings ist eine Verfassungsbeschwerde gemäß § 90 Abs. 2 S. 1 BVerfGG nur zulässig, wenn zuvor der Rechtsweg erschöpft wurde (s. Skript S_JURIQ-Grundrechte/Teil_5/Kap_B/Abschn_II/Nr_2/Rz_725S_JURIQ-Grundrechte/Teil_5/Kap_B/Abschn_IV/Rz_725„Grundrechte“ Rn. 743 ff.). Dies ist im hier interessierenden Zusammenhang nur der Fall, wenn der Beschwerdeführer vor Erhebung der Verfassungsbeschwerde erfolglos ein Normenkontrollverfahren nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO durchgeführt hat.

Hinweis

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Als Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes gegen einen Bebauungsplan kommen § 47 Abs. 6 VwGO und § 32 BVerfGG in Betracht.

191

Das Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO stellt sowohl ein objektives Rechtsbeanstandungsverfahren als auch ein subjektives Rechtsschutzverfahren dar:

Vgl. BVerwG NVwZ 2008, 899. Ein objektives Rechtsbeanstandungsverfahren ist es insoweit, als über die Wirksamkeit einer Regelung mit allgemein verbindlicher Wirkung entschieden wird (vgl. § 47 Abs. 5 S. 2 VwGO).Vgl. BVerwGE 65, 131. Dem subjektiven Rechtsschutz des Einzelnen dient das Verfahren insoweit, als es auf Antrag durchgeführt wird und nur zulässig ist, wenn eine mögliche Rechtsverletzung geltend gemacht werden kann.Vgl. BVerwGE 110, 203.

192

Die Normenkontrolle eines Bebauungsplans nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO prüfen Sie wie folgt:

Prüfungsschema

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Wie prüft man: Normenkontrolle eines Bebauungsplans nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO

I.

Zulässigkeit des Normenkontrollantrags

 

 

1.

„Im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit“

 

 

2.

Statthafte Verfahrensart

 

 

 

 

Bebauungsplan i.S.d. § 33 BauGB

Rn. 199

 

3.

Antragsberechtigung

 

 

4.

Antragsbefugnis

 

 

 

 

weites Verständnis der Antragsbefugnis

Rn. 209

 

5.

Richtiger Antragsgegner

 

 

6.

Antragsfrist

 

 

7.

Ordnungsgemäßer Antrag

 

 

8.

Zuständiges Gericht

 

 

9.

Rechtsschutzbedürfnis

 

II.

Begründetheit des Normenkontrollantrags

 

 

 

§ 47 Abs. 3 VwGO als Zulässigkeits- oder Begründetheitsvoraussetzung

Rn. 220

 

 

§ 47 Abs. 3 VwGO: konkrete oder abstrakte Betrachtungsweise

Rn. 221

 

 

Europäisches Gemeinschaftsrecht als Prüfungsmaßstab i.R.d. § 47 VwGO

Rn. 222

 

 

Zum Prüfungsschema „Rechtmäßigkeit eines Bebauungsplans“ s.o. Rn. 41 ff.

 

Expertentipp

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Auch hier gilt wieder: Prüfungsschemata sollen Ihnen lediglich eine Orientierung für Ihre Fallbearbeitung geben. Wenden Sie das Schema keinesfalls starr an. Erörtern Sie insbesondere nur die nach dem Sachverhalt wirklich problematischen Punkte. Unproblematische Punkte sind kurz – dann auch ruhig im Urteilsstil – abzuhandeln.

193

Den richtigen Einstieg in die Fallbearbeitung schaffen Sie mit Hilfe eines möglichst präzise formulierten Obersatzes. Wie bei allen verwaltungsrechtlichen Fallbearbeitungen gilt prinzipiell auch bei der Normenkontrolle nach § 47 VwGO, dass diese Erfolg hat, wenn und soweit sie zulässig und begründet ist. Generell formuliert, könnte der Obersatz wie folgt lauten: „Die abstrakte Normenkontrolle des/der . . . (hier Antragsteller nennen) nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO hat Erfolg, wenn und soweit sie zulässig und begründet ist.“

Expertentipp

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Achten Sie auf die richtige Formulierung: Ein zulässiger und begründeter Rechtsbehelf hat Erfolg (nicht nur Aussicht auf Erfolg)!

II. Zulässigkeit des Normenkontrollantrags

194

Die Zulässigkeit des Normenkontrollantrags prüfen Sie in neun Schritten:

1. „Im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit“

195

Ihre Untersuchung beginnen Sie mit der Frage, ob die Gerichtsbarkeit des zur Entscheidung berufenen Oberverwaltungsgerichts gegeben ist. Der Sache nach prüfen Sie, ob der Verwaltungsrechtsweg nach § 40 Abs. 1 VwGO eröffnet ist (s. dazu näher Skript „Verwaltungsprozessrecht“).

Vgl. Kopp/Schenke VwGO § 47 Rn. 17.

Expertentipp

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Auch wenn in der Sache kein Unterschied besteht, sollten Sie sich in der Fallbearbeitung am Wortlaut des § 47 Abs. 1 VwGO orientieren, der „im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit“ lautet. Dadurch zeigen Sie, dass Sie den kleinen Unterschied zur üblichen Vorgehensweise über § 40 Abs. 1 VwGO erkannt haben.

196

Die Gerichtsbarkeit des Oberverwaltungsgerichts ist bei der Überprüfung eines Bebauungsplans ohne Weiteres gegeben. Denn mit einem Bebauungsplan wird eine Rechtsvorschrift zur Überprüfung gestellt, zu dessen Vollzug im Verwaltungsrechtsweg anfechtbare oder mit der Verpflichtungsklage erzwingbare Verwaltungsakte ergehen können.

Vgl. in Anlehnung an die allgemeine Formulierung bei Kopp/Schenke VwGO § 47 Rn. 17.

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Merken Sie sich diese Formulierung für Ihre Fallbearbeitung!

2. Statthafte Verfahrensart

197

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Wiederholen Sie an dieser Stelle kurz den Streitgegenstandsbegriff im Skript „Verwaltungsprozessrecht“!

Der Normenkontrollantrag ist gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO statthaft, wenn die Gültigkeit u.a. von Satzungen, die nach den Vorschriften des BauGB erlassen worden sind, Streitgegenstand des Verfahrens ist. Dazu gehört der als Satzung nach § 10 Abs. 1 BauGB beschlossene Bebauungsplan.

Vgl. Kopp/Schenke VwGO § 47 Rn. 21.

Hinweis

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Im Gegensatz zu einem Bebauungsplan stellt der Flächennutzungsplan nach h.M. keine Satzung dar, so dass § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO nicht einschlägig ist. Seine Festsetzungen enthalten grundsätzlich auch keine Rechtsvorschriften i.S.d. § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO. Daher kann ein Flächennutzungsplan grundsätzlich nicht tauglicher Gegenstand einer Normenkontrolle nach § 47 VwGO sein.

Vgl. dazu näher Hellermann in: Dietlein/Hellermann Öffentliches Recht in Nordrhein-Westfalen § 4 Rn. 109.

198

Wie sich aus dem Wortlaut des § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO ergibt, ist der Antrag auf Normenkontrolle statthaft, wenn der Bebauungsplan erlassen, d.h. verkündet, worden ist (zu den diesbzgl. Anforderungen oben Rn. 88). In diesem Zeitpunkt steht der Inhalt des Bebauungsplans endgültig fest. Ob die Verkündung rechtmäßig erfolgt ist, ist für die Frage der Statthaftigkeit des Antrags auf Normenkontrolle unerheblich.

Vgl. Kopp/Schenke VwGO § 47 Rn. 15 Fn. 24. Nicht notwendig ist, dass der Bebauungsplan bereits in Kraft getreten ist.Vgl. Kopp/Schenke VwGO § 47 Rn. 15.

199

Fraglich ist, ob ein Bebauungsplanentwurf i.S.d. § 33 BauGB Gegenstand eines Normenkontrollverfahrens nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO sein kann. Für dessen Überprüfbarkeit in einem Normenkontrollverfahren könnte zwar sprechen, dass dieser Bebauungsplanentwurf bereits „planreif“ ist; aber er ist eben noch nicht beschlossen, wie es § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO verlangt. Hinzu kommt, dass es nicht ausgeschlossen ist, dass auch ein „planreifer“ Bebauungsplanentwurf im laufenden Planungsverfahren noch geändert wird. Daher kann ein „planreiferBebauungsplanentwurf i.S.d. § 33 BauGB nicht tauglicher Gegenstand eines Antrags auf Normenkontrolle nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO sein.

Vgl. dazu Kopp/Schenke VwGO § 47 Rn. 22 m.w.N.

200

Schließlich setzt ein statthafter Antrag auf Normenkontrolle ungeschrieben grundsätzlich voraus, dass der zur Überprüfung gestellte Bebauungsplan noch in Kraft sein muss. Sofern der Bebauungsplan im Zeitpunkt der Antragstellung auf Normenkontrolle bereits außer Kraft getreten ist, ist ein Normenkontrollverfahren nur ausnahmsweise statthaft, und zwar dann, wenn der Bebauungsplan trotz seines Außer-Kraft-Tretens noch fortwirkt. Dies ist z.B. der Fall, wenn in der Vergangenheit liegende Sachverhalte noch nach dem Bebauungsplan zu entscheiden sind.

Vgl. Kopp/Schenke VwGO § 47 Rn. 90.

Beispiel

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Eine Veränderungssperre, die im Zeitpunkt der Stellung des Antrags auf Normenkontrolle bereits nach § 17 Abs. 1 und Abs. 2 BauGB außer Kraft getreten ist, wirkt nicht mehr fort. Sie hat für Entscheidungen über die Zulässigkeit oder die Unzulässigkeit baulicher Vorhaben keine Bedeutung mehr. Selbst wenn die Gemeinde gemäß § 17 Abs. 3 BauGB eine außer Kraft getretene Veränderungssperre ganz oder teilweise neu beschließt, bildet allein die neu beschlossene Veränderungssperre die Grundlage für Entscheidungen über die Zulässigkeit von baulichen Vorhaben.

Vgl. BVerwGE 68, 12.

Expertentipp

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Merken Sie sich daher: Um tauglicher Gegenstand eines Normenkontrollverfahrens zu sein, braucht der Bebauungsplan einerseits noch nicht in Kraft getreten zu sein; er darf aber andererseits grundsätzlich noch nicht außer Kraft getreten sein.

201

Sofern der Bebauungsplan erst nach Erhebung des Normenkontrollantrags außer Kraft tritt, bleibt das Normenkontrollverfahren statthaft (vgl. Wortlaut des § 47 Abs. 2 S. 1 VwGO „durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung . . . verletzt zu sein . . .“).

3. Antragsberechtigung

202

Expertentipp

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Lesen Sie § 47 Abs. 2 S. 1 VwGO!

Sowohl natürliche oder juristische Personen (vgl. § 47 Abs. 2 S. 1 Alt. 1 VwGO) als auch jede Behörde (vgl. § 47 Abs. 2 S. 1 Alt. 2 VwGO) können den Antrag auf Normenkontrolle stellen.

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Achten Sie auf die korrekte Terminologie: Im Verfahren nach § 47 VwGO gibt es Antragsteller (nicht Kläger)!

203

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Wiederholen Sie ggf. das Rechtsträger- und Behördenprinzip im Rahmen des § 61 VwGO im Skript „Verwaltungsprozessrecht“!

Indem § 47 Abs. 2 S. 1 Alt. 2 VwGO ausdrücklich von „Behörde“ spricht, hat der Gesetzgeber für das Verfahren der Normenkontrolle nach § 47 VwGO generell das sog. Behördenprinzip festgelegt, das – als Gegenstück zum sog. Rechtsträgerprinzip – ansonsten nur gilt, wenn ein Land von der Ermächtigung des § 61 Nr. 3 VwGO Gebrauch gemacht hat.

4. Antragsbefugnis

204

Eng verbunden mit der Frage des richtigen Antragstellers ist die Frage der Antragsbefugnis in einem Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO. Das Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO stellt ein objektives Verfahren dar, das auch dem Schutz subjektiver Rechte dient (s.o. Rn. 191). Für die Begründetheit des Antrags auf Normenkontrolle kommt es jedoch nicht darauf an, dass der Antragsteller durch die Unwirksamkeit des Bebauungsplans in seinen Rechten verletzt ist.

Hinweis

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Dadurch unterscheidet sich die Normenkontrolle nach § 47 VwGO z.B. von der Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO, die nur begründet ist, wenn der Kläger durch die Rechtswidrigkeit des angegriffenen Verwaltungsakts in seinen Rechten verletzt ist (vgl. § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO).

205

§ 47 VwGO enthält folgende geschriebene und ungeschriebene Regelungen für die Antragsbefugnis, die insbesondere zwecks Vermeidung von Popularanträgen den Kreis der Antragsberechtigten einschränken:

206

In gewisser Anlehnung an § 42 Abs. 2 VwGO müssen natürliche oder juristische Personen gemäß § 47 Abs. 2 S. 1 VwGO die Möglichkeit einer Verletzung in subjektiv-öffentlichen Rechten geltend machen (vgl. Wortlaut „in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden“). Zu diesen Rechten gehört zunächst das Grundrecht aus Art. 14 GG. Nutzungsmöglichkeiten des Grundstücks, die von Art. 14 Abs. 1 GG gewährleistet werden, dürfen nur durch einen wirksamen Bebauungsplan eingeschränkt werden. Neben Art. 14 GG ist als subjektiv-öffentliches Recht das sog. Recht auf gerechte Abwägung aus § 1 Abs. 7 BauGB anerkannt.

Vgl. BVerwGE 107, 215; hierzu auch OVG NRW NWVBl. 2016, 245. Dieses beinhaltet ein Recht auf fehlerfreie Abwägung eines eigenen privaten Belangs, das in der konkreten Planungssituation städtebaulich relevant ist.Vgl. Kopp/Schenke VwGO § 47 Rn. 71 ff. Daher ist antragsbefugt, wer hinreichend substantiiert die Möglichkeit darlegt, dass ein entsprechender Belang fehlerhaft abgewogen wurde.Vgl. BVerwGE 107, 215.

207

Unstreitig antragsbefugt ist immer ein Grundstückseigentümer, wenn und soweit er sich gegen Festsetzungen des Bebauungsplans wendet, die unmittelbar sein im Geltungsbereich des Bebauungsplans gelegenes Grundstück betreffen,

Vgl. BVerwGE 116, 144. wie z.B. Änderungen des Gebietscharakters oder Änderungen der Art und des Maßes der baulichen Nutzung des Grundstücks. Er kann eine mögliche Verletzung seines Grundrechts aus Art. 14 Abs. 1 GG oder die Beeinträchtigung privater Belange bei der Abwägungsentscheidung geltend machen.

208

Mieter oder Pächter, also (nur) obligatorisch Berechtigte eines Grundstücks, können bei einer möglichen Verletzung des Gebots gerechter Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB antragsbefugt sein. Dies ist z.B. der Fall, wenn der Mieter oder der Pächter durch den Vollzug des Bebauungsplans in seinem durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützten eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb

Vgl. BVerwGE 110, 36. oder durch eine erhebliche Zunahme von Verkehrslärm in seiner Gesundheit (Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG) beeinträchtigt wird.Vgl. BVerwG NVwZ 2000, 807.

209

Durch die Anerkennung des Rechts auf gerechte Abwägung ist der Kreis der Antragsbefugten innerhalb der natürlichen und juristischen Personen doch wieder recht weit. Dies steht im Widerspruch zum Willen des Gesetzgebers, der mit der Einführung des Erfordernisses einer möglichen Verletzung in subjektiv-öffentlichen Rechten (§ 47 Abs. 2 S. 1 VwGO) mit Wirkung zum 1.1.1997 die Anforderungen an die Antragsbefugnis von natürlichen oder juristischen Personen erhöhen wollte. Bis zu dieser Änderung setzte die Antragsbefugnis lediglich voraus, dass der Antragssteller einen möglichen Nachteil erleidet. Die beabsichtigte Verschärfung der Anforderungen an die Antragsbefugnis privater oder juristischer Personen ist damit weitestgehend ausgeblieben.

Vgl. Hellermann in: Dietlein/Hellermann Öffentliches Recht in Nordrhein-Westfalen § 4 Rn. 112. Das Bundesverwaltungsgericht hat das Problem zwar erkannt, aber zugleich beiseite geschoben.Vgl. BVerwGE 107, 215.

210

Im Gegensatz zur Antragsbefugnis natürlicher oder juristischer Personen sieht § 47 Abs. 2 S. 1 VwGO für antragstellende Behörden keine entsprechende ausdrückliche Einschränkung vor. Als ungeschriebene Einschränkung verlangt die h.M. jedoch, dass die antragstellende Behörde den zur Überprüfung gestellten Bebauungsplan bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben zu beachten hat (sog. objektives Kontrollinteresse). Dies ist z.B. dann der Fall, wenn die Behörde mit dem Vollzug des Bebauungsplans befasst ist oder bei der Erfüllung ihrer Aufgaben durch den Bebauungsplan betroffen wird.

Vgl. zum Ganzen Kopp/Schenke VwGO § 47 Rn. 82 und Rn. 94.

5. Richtiger Antragsgegner

211

Expertentipp

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Lesen Sie § 47 Abs. 2 S. 2 VwGO!

Der Antrag auf Normenkontrolle ist gegen die Gemeinde zu richten, die den Bebauungsplan beschlossen hat (vgl. § 47 Abs. 2 S. 2 VwGO).

6. Antragsfrist

212

Der Antrag auf Normenkontrolle ist nach § 47 Abs. 2 S. 1 VwGO innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung des Bebauungsplans zu stellen. Bei dieser Frist handelt es sich um eine echte Ausschlussfrist mit der Folge, dass eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand nach § 60 VwGO ausgeschlossen ist.

Vgl. Kopp/Schenke VwGO § 47 Rn. 83.

Hinweis

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Die in § 47 Abs. 2 S. 1 VwGO normierte Jahresfrist hat keinen Einfluss auf die Möglichkeit einer inzidenten gerichtlichen Überprüfung des Bebauungsplans.

Vgl. Kopp/Schenke VwGO § 47 Rn. 83. Deshalb wird die Jahresfrist verschiedentlich für verfassungswidrig gehalten.Vgl. z.B. Kopp/Schenke VwGO § 47 Rn. 84.

7. Ordnungsgemäßer Antrag

213

Das Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO setzt voraus, dass es durch einen ordnungsgemäßen Antrag eingeleitet wird. Der Antrag muss den für die Klageerhebung geltenden Vorschriften der §§ 81, 82 VwGO entsprechen (s. zu den §§ 81, 82 VwGO näher das Skript „Verwaltungsprozessrecht“).

Vgl. Kopp/Schenke VwGO § 47 Rn. 36 f.

8. Zuständiges Gericht

214

Zur Entscheidung über einen Normenkontrollantrag ist gemäß § 47 Abs. 1 VwGO das Oberverwaltungsgericht (bzw. der Verwaltungsgerichtshof) eines Landes berufen, in Nordrhein-Westfalen demnach das Oberverwaltungsgericht für das Land NRW (vgl. § 16 JustG NRW

Justizgesetz Nordrhein-Westfalen (v. Hippel/Rehborn Nr. 252). ).

9. Rechtsschutzbedürfnis

215

Abschließend prüfen Sie, ob für den Antrag auf Normenkontrolle ein Rechtsschutzbedürfnis an der Feststellung der Unwirksamkeit des Bebauungsplans besteht.

Vgl. näher Kopp/Schenke VwGO § 47 Rn. 88 ff. Im Rahmen des Normenkontrollverfahrens nach § 47 VwGO werden die – hier aus Gründen des näheren sachlichen Zusammenhangs bereits oben (Rn. 210 und Rn. 189) erwähnten – Prüfungspunkte eines objektiven Kontrollinteresses der Behörde und der Möglichkeit, eine inzidente Normenkontrolle unabhängig von dem Verfahren nach § 47 VwGO zu veranlassen, als Aspekte des Rechtsschutzbedürfnisses behandelt. Das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis liegt außerdem nur vor, wenn durch die angestrebte Nichtigerklärung des Bebauungsplans die Rechtsstellung des Antragstellers verbessert werden kann.Vgl. BVerwG NVwZ-RR 1996, 478. Dies ist dann der Fall, wenn die mögliche Verletzung in einem subjektiv-öffentlichen Recht noch verhindert bzw. beseitigt oder zumindest gemindert werden kann.

Beispiel

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Für ein Normenkontrollverfahren gegen Festsetzungen eines Bebauungsplans, zu deren Verwirklichung bereits eine unanfechtbare Baugenehmigung erteilt worden ist, fehlt das Rechtsschutzbedürfnis, wenn der Antragsteller dadurch, dass der Bebauungsplan für nichtig erklärt wird, derzeit seine Rechtsstellung nicht verbessern kann.

Vgl. BVerwGE 78, 85.

III. Begründetheit des Normenkontrollantrags

216

Ergibt Ihre Prüfung, dass der Normenkontrollantrag unzulässig ist, halten Sie dies als Ergebnis Ihres Hauptgutachtens fest. Sind Sie nach dem Bearbeitervermerk aufgefordert, die Begründetheit eines unzulässigen Normenkontrollantrags in einem Hilfsgutachten zu untersuchen, leiten Sie in diesem Falle den Obersatz Ihrer hilfsweisen Begründetheitsprüfung z.B. wie folgt ein: „Unterstellt, der Antrag des/der . . . (hier Antragsteller benennen) auf Normenkontrolle nach § 47 VwGO ist zulässig, dann ist der Antrag auf Normenkontrolle begründet, wenn und soweit … (s. dazu unten Rn. 217).“

217

Ergibt Ihre Prüfung dagegen, dass der Antrag auf Normenkontrolle zulässig ist, setzen Sie Ihre Untersuchung im Hauptgutachten mit der Begründetheit des Normenkontrollantrags fort. Die Prüfung der Begründetheit leiten Sie mit einem möglichst präzise formulierten Obersatz ein, der wie folgt aussehen könnte: „Der Antrags des/der . . . (hier Antragsteller benennen) auf Normenkontrolle nach § 47 VwGO ist begründet, wenn und soweit der angegriffene Bebauungsplan ungültig ist (vgl. § 47 Abs. 5 S. 2 Hs. 1 VwGO). Dies ist dann der Fall, wenn und soweit der angegriffene Bebauungsplan wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht formell und/oder materiell rechtswidrig ist.“

218

Bei dem Verfahren nach § 47 VwGO handelt es sich um ein objektives Verfahren, das auch subjektiv ausgestaltet ist, und zwar insoweit, als der Antragsteller für seine Antragsbefugnis eine mögliche Rechtsverletzung geltend machen muss (s.o. Rn. 191 und Rn. 206 ff.). Für den Prüfungsmaßstab im Rahmen der Begründetheit des Normenkontrollantrags hat die so verstandene Rechtsnatur des Normenkontrollverfahrens zur Folge, dass der zulässigerweise zur gerichtlichen Kontrolle gestellte Bebauungsplan nicht nur beschränkt auf die als möglicherweise verletzt gerügten subjektiv-öffentlichen Rechte des Antragstellers, sondern insgesamt auf seine formelle und materielle Rechtmäßigkeit hin überprüft wird.

Vgl. BVerwG NVwZ 2008, 899. Das Oberverwaltungsgericht untersucht die Rechtmäßigkeit des Bebauungsplans daher grundsätzlich am Maßstab des gesamten höherrangigen Bundesrechts (Grundgesetz, Gesetze und Rechtsverordnungen des Bundes) und des gesamten höherrangigen Landesrechts (Landesverfassung, Landesgesetze und Landesrechtsverordnungen).Vgl. Kopp/Schenke VwGO § 47 Rn. 112.

219

Expertentipp

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Lesen Sie § 47 Abs. 3 VwGO!

Etwas anderes kann sich jedoch aus der sog. Vorbehaltsklausel des § 47 Abs. 3 VwGO ergeben, nach der das Oberverwaltungsgericht die Vereinbarkeit der Rechtsvorschrift mit Landesrecht nicht prüft, soweit gesetzlich vorgesehen ist, dass die betreffende Rechtsvorschrift ausschließlich durch das Verfassungsgericht eines Landes nachprüfbar ist. § 47 Abs. 3 VwGO gilt auch für § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO.

Vgl. Kopp/Schenke VwGO § 47 Rn. 95. Hierfür sprechen der Wortlaut, die systematische Stellung und die Entstehungsgeschichte des § 47 Abs. 3 VwGO.

220

Umstritten ist jedoch, ob es sich bei § 47 Abs. 3 VwGO um eine Zulässigkeitsvoraussetzung des Normenkontrollantrags handelt oder ob § 47 Abs. 3 VwGO erst bei der Begründetheit des Normenkontrollantrags relevant wird.

Im Ansatz übereinstimmend wird unter Hinweis auf den Wortlaut des § 47 Abs. 3 VwGO (vgl. „prüft die Vereinbarkeit der Rechtsvorschrift mit Landesrecht nicht“) zunächst angenommen, dass § 47 Abs. 3 VwGO ausschließlich die Frage betrifft, welchen Prüfungsmaßstab das Oberverwaltungsgericht bei seiner Normenkontrollentscheidung anlegt. Streitig ist jedoch die sich daran anschließende Frage, ob sich eine etwaige ausschließliche Prüfungskompetenz eines Landesverfassungsgerichts dahin auswirkt, dass das Oberverwaltungsgericht von vornherein nicht für eine Normenkontrolle zuständig ist oder dass dem Oberverwaltungsgericht lediglich ein eingeschränkter Prüfungsmaßstab zur Verfügung steht, der nur so weit geht, wie der Vorbehalt des § 47 Abs. 3 VwGO reicht. Eine Ansicht in der Literatur nimmt an, dass § 47 Abs. 3 VwGO eine Zulässigkeitsvoraussetzung darstellt. Zur Begründung ihres Standpunktes verweist diese Ansicht auf die Funktion des § 47 Abs. 3 VwGO. § 47 Abs. 3 VwGO stelle einen kompetenziellen Vorbehalt zu Gunsten der Landesgesetzgebung dar. Sehe der Landesgesetzgeber vor, dass eine Rechtsvorschrift ausschließlich durch das Verfassungsgericht eines Landes nachprüfbar sei, komme insoweit eine Normenkontrolle durch das Oberverwaltungsgericht von vornherein nicht in Betracht. Das wegen § 47 Abs. 3 VwGO vorenthaltene Maßstabsrecht stehe dem Oberverwaltungsgericht überhaupt nicht zur Verfügung. Dieser Umstand sei bereits als Sachentscheidungsvoraussetzung im Rahmen der Zulässigkeit eines Normenkontrollantrags zu berücksichtigen.

Vgl. zum Ganzen Ziekow in: Sodan/Ziekow VwGO § 47 Rn. 332. – Die Gegenansicht in der Literatur geht davon aus, dass § 47 Abs. 3 VwGO eine Begründetheitsvoraussetzung darstellt. Diese Auffassung beruft sich auf den dies indizierenden Wortlaut des § 47 Abs. 3 VwGO und auf den Umstand, dass eine Normenkontrolle nach § 47 VwGO die Feststellung der Unwirksamkeit einer Regelung zum Gegenstand habe. Woraus sich die Unwirksamkeit ergebe, sei für einen Antragsteller unerheblich. Der Zulässigkeit eines Normenkontrollantrags stehe daher nicht entgegen, wenn ein Antragsteller die Unwirksamkeit einer Regelung auch auf die Verletzung solcher Normen stütze, die dem Oberverwaltungsgericht als Prüfungsmaßstab nach § 47 Abs. 3 VwGO nicht zur Verfügung stehen.Vgl. zum Ganzen Kopp/Schenke VwGO § 47 Rn. 101.

Expertentipp

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Mit Ausnahme von Bayern (Art. 98 S. 4 Verf. Bayern) und Hessen (Art. 132 Verf. Hessen) kennt kein Land derzeit eine für § 47 Abs. 3 VwGO relevante ausschließliche Zuständigkeit des Landesverfassungsgerichts. In Nordrhein-Westfalen ist dieser Streit demnach rein theoretischer Natur. Dies sollten Sie bei Ihrer Fallbearbeitung bedenken, wenngleich es nicht schadet, den Streit als solchen zu kennen! Wegen der fehlenden Relevanz für die Falllösung sollte es genügen, dass Sie die Existenz des Meinungsstreits erwähnen und unter Hinweis auf die fehlende Relevanz für die Lösung Ihres Falles auf sich beruhen lassen.

221

Dementsprechend theoretisch erweist sich für NRW der weitere Streitpunkt im Rahmen des § 47 Abs. 3 VwGO. Denn umstritten ist auch, ob § 47 Abs. 3 VwGO schon dann anzuwenden ist, wenn das Landesrecht eine verfassungsrechtliche Überprüfung der betreffenden Regelung abstrakt vorsieht, d.h. unabhängig davon, ob der Antragsteller ein solches Verfahren selbst einleiten könnte (sog. abstrakte Betrachtungsweise), oder ob § 47 Abs. 3 VwGO erst dann anzuwenden ist, wenn der Antragsteller selbst eine solche Normenkontrolle vor dem Landesverfassungsgericht anstrengen könnte (sog. konkrete Betrachtungsweise). Als § 47 VwGO im Jahre 1976 novelliert wurde, wollte der Gesetzgeber den Meinungsstreit zwischen der abstrakten und der konkreten Betrachtungsweise „im Sinne der konkreten Betrachtungsweise“ entscheiden.

BT-Drucks. 7/4324, S. 9. Allerdings hat diese gesetzgeberische Absicht im Wortlaut des § 47 Abs. 3 VwGO keinen Niederschlag gefunden. Wohl weit überwiegend wird daher angenommen, dass allein entscheidend sei, ob eine ausschließliche Nachprüfung der Regelung durch das Landesverfassungsrecht vorgesehen sei. Unerheblich sei, ob der Antragsteller diese Nachprüfung selbst anstrengen könne.Vgl. zum Ganzen Kopp/Schenke VwGO § 47 Rn. 103.

222

Von auch praktischer Bedeutung ist allerdings für NRW die Frage, ob auch europäisches Gemeinschaftsrecht Prüfungsmaßstab des Normenkontrollverfahrens nach § 47 VwGO sein kann.

Beispiel

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Beim Aufstellen eines Bebauungsplans verkennt die Gemeinde A die Tragweite einer europäischen Verordnung. Ansonsten beachtet die Gemeinde alle formell- und materiell-rechtlichen Rechtmäßigkeitsanforderungen. Die vom Bebauungsplan unmittelbar betroffenen Grundstückseigentümer beauftragen einen Rechtsanwalt mit der Prüfung der Erfolgsaussichten eines Normenkontrollantrags.

Die Antwort auf diese Frage ist umstritten:

Vgl. Kopp/Schenke VwGO § 47 Rn. 99 m.w.N. Eine Ansicht in der Literatur geht davon aus, europäisches Gemeinschaftsrecht könne nicht Prüfungsmaßstab sein, weil die im Wege der Normenkontrolle angegriffene Regelung bei einem Verstoß gegen europäisches Gemeinschaftsrecht nur unanwendbar, nicht aber unwirksam sei.Vgl. etwa Ehlers JURA 2005, 171. Nach dieser Ansicht hätte der Normenkontrollantrag der Grundstückseigentümer keinen Erfolg, weil der einzige Gesichtspunkt, der die Rechtswidrigkeit des Bebauungsplans begründen könnte, nämlich die rechtswidrige Anwendung der Gemeinschaftsrechtsverordnung, als Prüfungsmaßstab nicht in Betracht kommt und somit irrelevant ist.

Die Gegenansicht, zu der auch das Bundesverwaltungsgericht gehört,

Vgl. allgemein BVerwG NVwZ-RR 1995, 358. vertritt dagegen den Standpunkt, dass dieser Umstand gerade nicht zu einer Einschränkung des Prüfungsmaßstabs führen könne, zumal dadurch die Effektivität des Normenkontrollverfahrens geschmälert würde. Diese Ansicht nimmt an, dass das Oberverwaltungsgericht bei einer gemeinschaftsrechtswidrigen Regelung seine Entscheidung auf die Feststellung der Unanwendbarkeit dieser Regelung beschränken könne.Vgl. Kopp/Schenke VwGO § 47 Rn. 99. Nach dieser Ansicht kann das zuständige Oberverwaltungsgericht die Gemeinschaftsrechtsverordnung als Prüfungsmaßstab heranziehen und zu der Erkenntnis gelangen, dass der Bebauungsplan wegen der rechtswidrigen Anwendung der Gemeinschaftsrechtsverordnung rechtswidrig ist. In diesem Falle erklärt das Oberverwaltungsgericht den Bebauungsplan entgegen § 47 Abs. 5 S. 2 Hs. 1 VwGO nicht für nichtig, sondern für unanwendbar.

223

Nach der Formulierung des Obersatzes für die Begründetheit des Normenkontrollantrags und der Klärung des Prüfungsmaßstabs prüfen Sie die Rechtmäßigkeit des Bebauungsplans nach dem oben (Rn. 40 ff.) näher besprochenen Schema.

IV. Inhalt der gerichtlichen Entscheidung

224

Expertentipp

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Lesen Sie § 47 Abs. 5 S. 2 VwGO!

Erweist sich die zur Überprüfung gestellte Regelung als rechtswidrig (vgl. § 47 Abs. 5 S. 2 Hs. 1 VwGO „ungültig“), stellt das Oberverwaltungsgericht die Unwirksamkeit der Regelung fest (zum Sonderfall einer gemeinschaftsrechtswidrigen Regelung s.o. Rn. 222). Soweit ein Bebauungsplan teilbar ist, kommt auch eine teilweise Unwirksamerklärung in Betracht.

Vgl. dazu Kopp/Schenke VwGO § 47 Rn. 120 ff. Maßgeblicher Zeitpunkt für die Frage der Rechtswidrigkeit und damit der Unwirksamkeit des Bebauungsplans ist grundsätzlich der Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung vor dem Oberverwaltungsgericht.Vgl. Kopp/Schenke VwGO § 47 Rn. 137.

V. Entscheidungsfolgen

225

In Bezug auf die Entscheidungsfolgen sieht § 47 Abs. 5 S. 2 VwGO vor, dass die Unwirksamerklärung allgemein verbindlich und die Entscheidungsformel vom Antragsgegner ebenso zu veröffentlichen wie die Rechtsvorschrift bekannt zu machen wäre (s. zu den diesbzgl. Anforderungen bei einem Bebauungsplan oben Rn. 85). Gemäß § 47 Abs. 5 S. 3 i.V.m. § 183 VwGO bleiben erteilte Baugenehmigungen von der Unwirksamkeitserklärung eines Bebauungsplans unberührt. Dies schließt indes nicht aus, dass die zuständige Baubehörde die erteilten Baugenehmigungen nach Maßgabe des § 48 VwVfG NRW

Bzw. der inhaltsgleichen Vorschriften in den anderen Ländern. zurücknimmt.

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