Rechtsschutz gegen einen Bebauungsplan

Die gerichtliche Überprüfung eines Bebauungsplans nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO bildet einen beliebten Gegenstand von Fallbearbeitungen im öffentlichen Baurecht. Daher sollten Sie diesen Abschnitt besonders aufmerksam durcharbeiten!

Die prinzipale Überprüfung eines Bebauungsplans mittels Normenkontrolle nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO stellt indes nicht die einzige Möglichkeit dar, um die Rechtmäßigkeit eines Bebauungsplans einer (endgültigen) gerichtlichen Kontrolle zu unterziehen. Daneben besteht vor allem die Möglichkeit einer inzidenten verwaltungsgerichtlichen Kontrolle im Rahmen von Klagen, die Einzelmaßnahmen zum Gegenstand haben und bei denen die Frage der Rechtmäßigkeit des Bebauungsplans eine Vorfrage für die eigentliche Entscheidung bildet. So kann es zu einer inzidenten Überprüfung eines Bebauungsplans kommen, wenn ein Bauherr auf Erteilung einer Baugenehmigung klagt, die ihm unter Hinweis darauf versagt wurde, dass der Erteilung der Baugenehmigung Festsetzungen des Bebauungsplans entgegenstehen. Die Rechtmäßigkeit des Bebauungsplans bildet hier eine Vorfrage für den streitgegenständlichen Anspruch auf Erteilung einer Baugenehmigung.

Wenn Festsetzungen eines Bebauungsplans unmittelbar den rechtlichen Status eines Grundstücks berühren, kommt auch eine Überprüfung des Bebauungsplans im Wege der Verfassungsbeschwerde nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG, §§ 13 Nr. 8a, 90, 92 ff. BVerfGG in Betracht.

Das Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO stellt sowohl ein objektives Rechtsbeanstandungsverfahren als auch ein subjektives Rechtsschutzverfahren dar:

Die Normenkontrolle eines Bebauungsplans nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO prüfen Sie wie folgt:

Den richtigen Einstieg in die Fallbearbeitung schaffen Sie mit Hilfe eines möglichst präzise formulierten Obersatzes. Wie bei allen verwaltungsrechtlichen Fallbearbeitungen gilt prinzipiell auch bei der Normenkontrolle nach § 47 VwGO, dass diese Erfolg hat, wenn und soweit sie zulässig und begründet ist. Generell formuliert, könnte der Obersatz wie folgt lauten: „Die abstrakte Normenkontrolle des/der . . . (hier Antragsteller nennen) nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO hat Erfolg, wenn und soweit sie zulässig und begründet ist.“

Die Zulässigkeit des Normenkontrollantrags prüfen Sie in neun Schritten:

Ihre Untersuchung beginnen Sie mit der Frage, ob die Gerichtsbarkeit des zur Entscheidung berufenen Oberverwaltungsgerichts gegeben ist. Der Sache nach prüfen Sie, ob der Verwaltungsrechtsweg nach § 40 Abs. 1 VwGO eröffnet ist (s. dazu näher Skript „Verwaltungsprozessrecht“).

Die Gerichtsbarkeit des Oberverwaltungsgerichts ist bei der Überprüfung eines Bebauungsplans ohne Weiteres gegeben. Denn mit einem Bebauungsplan wird eine Rechtsvorschrift zur Überprüfung gestellt, zu dessen Vollzug im Verwaltungsrechtsweg anfechtbare oder mit der Verpflichtungsklage erzwingbare Verwaltungsakte ergehen können.

Der Normenkontrollantrag ist gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO statthaft, wenn die Gültigkeit u.a. von Satzungen, die nach den Vorschriften des BauGB erlassen worden sind, Streitgegenstand des Verfahrens ist. Dazu gehört der als Satzung nach § 10 Abs. 1 BauGB beschlossene Bebauungsplan.

Wie sich aus dem Wortlaut des § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO ergibt, ist der Antrag auf Normenkontrolle statthaft, wenn der Bebauungsplan erlassen, d.h. verkündet, worden ist (zu den diesbzgl. Anforderungen oben Rn. 88). In diesem Zeitpunkt steht der Inhalt des Bebauungsplans endgültig fest. Ob die Verkündung rechtmäßig erfolgt ist, ist für die Frage der Statthaftigkeit des Antrags auf Normenkontrolle unerheblich.

Schließlich setzt ein statthafter Antrag auf Normenkontrolle ungeschrieben grundsätzlich voraus, dass der zur Überprüfung gestellte Bebauungsplan noch in Kraft sein muss. Sofern der Bebauungsplan im Zeitpunkt der Antragstellung auf Normenkontrolle bereits außer Kraft getreten ist, ist ein Normenkontrollverfahren nur ausnahmsweise statthaft, und zwar dann, wenn der Bebauungsplan trotz seines Außer-Kraft-Tretens noch fortwirkt. Dies ist z.B. der Fall, wenn in der Vergangenheit liegende Sachverhalte noch nach dem Bebauungsplan zu entscheiden sind.

Sofern der Bebauungsplan erst nach Erhebung des Normenkontrollantrags außer Kraft tritt, bleibt das Normenkontrollverfahren statthaft (vgl. Wortlaut des § 47 Abs. 2 S. 1 VwGO „durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung . . . verletzt zu sein . . .“).

Sowohl natürliche oder juristische Personen (vgl. § 47 Abs. 2 S. 1 Alt. 1 VwGO) als auch jede Behörde (vgl. § 47 Abs. 2 S. 1 Alt. 2 VwGO) können den Antrag auf Normenkontrolle stellen.

Indem § 47 Abs. 2 S. 1 Alt. 2 VwGO ausdrücklich von „Behörde“ spricht, hat der Gesetzgeber für das Verfahren der Normenkontrolle nach § 47 VwGO generell das sog. Behördenprinzip festgelegt, das – als Gegenstück zum sog. Rechtsträgerprinzip – ansonsten nur gilt, wenn ein Land von der Ermächtigung des § 61 Nr. 3 VwGO Gebrauch gemacht hat.

Eng verbunden mit der Frage des richtigen Antragstellers ist die Frage der Antragsbefugnis in einem Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO. Das Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO stellt ein objektives Verfahren dar, das auch dem Schutz subjektiver Rechte dient (s.o. Rn. 191). Für die Begründetheit des Antrags auf Normenkontrolle kommt es jedoch nicht darauf an, dass der Antragsteller durch die Unwirksamkeit des Bebauungsplans in seinen Rechten verletzt ist.

§ 47 VwGO enthält folgende geschriebene und ungeschriebene Regelungen für die Antragsbefugnis, die insbesondere zwecks Vermeidung von Popularanträgen den Kreis der Antragsberechtigten einschränken:

In gewisser Anlehnung an § 42 Abs. 2 VwGO müssen natürliche oder juristische Personen gemäß § 47 Abs. 2 S. 1 VwGO die Möglichkeit einer Verletzung in subjektiv-öffentlichen Rechten geltend machen (vgl. Wortlaut „in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden“). Zu diesen Rechten gehört zunächst das Grundrecht aus Art. 14 GG. Nutzungsmöglichkeiten des Grundstücks, die von Art. 14 Abs. 1 GG gewährleistet werden, dürfen nur durch einen wirksamen Bebauungsplan eingeschränkt werden. Neben Art. 14 GG ist als subjektiv-öffentliches Recht das sog. Recht auf gerechte Abwägung aus § 1 Abs. 7 BauGB anerkannt.

Unstreitig antragsbefugt ist immer ein Grundstückseigentümer, wenn und soweit er sich gegen Festsetzungen des Bebauungsplans wendet, die unmittelbar sein im Geltungsbereich des Bebauungsplans gelegenes Grundstück betreffen,

Mieter oder Pächter, also (nur) obligatorisch Berechtigte eines Grundstücks, können bei einer möglichen Verletzung des Gebots gerechter Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB antragsbefugt sein. Dies ist z.B. der Fall, wenn der Mieter oder der Pächter durch den Vollzug des Bebauungsplans in seinem durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützten eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb

Im Gegensatz zur Antragsbefugnis natürlicher oder juristischer Personen sieht § 47 Abs. 2 S. 1 VwGO für antragstellende Behörden keine entsprechende ausdrückliche Einschränkung vor. Als ungeschriebene Einschränkung verlangt die h.M. jedoch, dass die antragstellende Behörde den zur Überprüfung gestellten Bebauungsplan bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben zu beachten hat (sog. objektives Kontrollinteresse). Dies ist z.B. dann der Fall, wenn die Behörde mit dem Vollzug des Bebauungsplans befasst ist oder bei der Erfüllung ihrer Aufgaben durch den Bebauungsplan betroffen wird.

Der Antrag auf Normenkontrolle ist gegen die Gemeinde zu richten, die den Bebauungsplan beschlossen hat (vgl. § 47 Abs. 2 S. 2 VwGO).

Der Antrag auf Normenkontrolle ist nach § 47 Abs. 2 S. 1 VwGO innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung des Bebauungsplans zu stellen. Bei dieser Frist handelt es sich um eine echte Ausschlussfrist mit der Folge, dass eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand nach § 60 VwGO ausgeschlossen ist.

Das Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO setzt voraus, dass es durch einen ordnungsgemäßen Antrag eingeleitet wird. Der Antrag muss den für die Klageerhebung geltenden Vorschriften der §§ 81, 82 VwGO entsprechen (s. zu den §§ 81, 82 VwGO näher das Skript „Verwaltungsprozessrecht“).

Zur Entscheidung über einen Normenkontrollantrag ist gemäß § 47 Abs. 1 VwGO das Oberverwaltungsgericht (bzw. der Verwaltungsgerichtshof) eines Landes berufen, in Nordrhein-Westfalen demnach das Oberverwaltungsgericht für das Land NRW (vgl. § 16 JustG NRW

Abschließend prüfen Sie, ob für den Antrag auf Normenkontrolle ein Rechtsschutzbedürfnis an der Feststellung der Unwirksamkeit des Bebauungsplans besteht.

Ergibt Ihre Prüfung, dass der Normenkontrollantrag unzulässig ist, halten Sie dies als Ergebnis Ihres Hauptgutachtens fest. Sind Sie nach dem Bearbeitervermerk aufgefordert, die Begründetheit eines unzulässigen Normenkontrollantrags in einem Hilfsgutachten zu untersuchen, leiten Sie in diesem Falle den Obersatz Ihrer hilfsweisen Begründetheitsprüfung z.B. wie folgt ein: „Unterstellt, der Antrag des/der . . . (hier Antragsteller benennen) auf Normenkontrolle nach § 47 VwGO ist zulässig, dann ist der Antrag auf Normenkontrolle begründet, wenn und soweit … (s. dazu unten Rn. 217).“

Ergibt Ihre Prüfung dagegen, dass der Antrag auf Normenkontrolle zulässig ist, setzen Sie Ihre Untersuchung im Hauptgutachten mit der Begründetheit des Normenkontrollantrags fort. Die Prüfung der Begründetheit leiten Sie mit einem möglichst präzise formulierten Obersatz ein, der wie folgt aussehen könnte: „Der Antrags des/der . . . (hier Antragsteller benennen) auf Normenkontrolle nach § 47 VwGO ist begründet, wenn und soweit der angegriffene Bebauungsplan ungültig ist (vgl. § 47 Abs. 5 S. 2 Hs. 1 VwGO). Dies ist dann der Fall, wenn und soweit der angegriffene Bebauungsplan wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht formell und/oder materiell rechtswidrig ist.“

Bei dem Verfahren nach § 47 VwGO handelt es sich um ein objektives Verfahren, das auch subjektiv ausgestaltet ist, und zwar insoweit, als der Antragsteller für seine Antragsbefugnis eine mögliche Rechtsverletzung geltend machen muss (s.o. Rn. 191 und Rn. 206 ff.). Für den Prüfungsmaßstab im Rahmen der Begründetheit des Normenkontrollantrags hat die so verstandene Rechtsnatur des Normenkontrollverfahrens zur Folge, dass der zulässigerweise zur gerichtlichen Kontrolle gestellte Bebauungsplan nicht nur beschränkt auf die als möglicherweise verletzt gerügten subjektiv-öffentlichen Rechte des Antragstellers, sondern insgesamt auf seine formelle und materielle Rechtmäßigkeit hin überprüft wird.

Etwas anderes kann sich jedoch aus der sog. Vorbehaltsklausel des § 47 Abs. 3 VwGO ergeben, nach der das Oberverwaltungsgericht die Vereinbarkeit der Rechtsvorschrift mit Landesrecht nicht prüft, soweit gesetzlich vorgesehen ist, dass die betreffende Rechtsvorschrift ausschließlich durch das Verfassungsgericht eines Landes nachprüfbar ist. § 47 Abs. 3 VwGO gilt auch für § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO.

Im Ansatz übereinstimmend wird unter Hinweis auf den Wortlaut des § 47 Abs. 3 VwGO (vgl. „prüft die Vereinbarkeit der Rechtsvorschrift mit Landesrecht nicht“) zunächst angenommen, dass § 47 Abs. 3 VwGO ausschließlich die Frage betrifft, welchen Prüfungsmaßstab das Oberverwaltungsgericht bei seiner Normenkontrollentscheidung anlegt. Streitig ist jedoch die sich daran anschließende Frage, ob sich eine etwaige ausschließliche Prüfungskompetenz eines Landesverfassungsgerichts dahin auswirkt, dass das Oberverwaltungsgericht von vornherein nicht für eine Normenkontrolle zuständig ist oder dass dem Oberverwaltungsgericht lediglich ein eingeschränkter Prüfungsmaßstab zur Verfügung steht, der nur so weit geht, wie der Vorbehalt des § 47 Abs. 3 VwGO reicht. Eine Ansicht in der Literatur nimmt an, dass § 47 Abs. 3 VwGO eine Zulässigkeitsvoraussetzung darstellt. Zur Begründung ihres Standpunktes verweist diese Ansicht auf die Funktion des § 47 Abs. 3 VwGO. § 47 Abs. 3 VwGO stelle einen kompetenziellen Vorbehalt zu Gunsten der Landesgesetzgebung dar. Sehe der Landesgesetzgeber vor, dass eine Rechtsvorschrift ausschließlich durch das Verfassungsgericht eines Landes nachprüfbar sei, komme insoweit eine Normenkontrolle durch das Oberverwaltungsgericht von vornherein nicht in Betracht. Das wegen § 47 Abs. 3 VwGO vorenthaltene Maßstabsrecht stehe dem Oberverwaltungsgericht überhaupt nicht zur Verfügung. Dieser Umstand sei bereits als Sachentscheidungsvoraussetzung im Rahmen der Zulässigkeit eines Normenkontrollantrags zu berücksichtigen.

Die Antwort auf diese Frage ist umstritten:

Die Gegenansicht, zu der auch das Bundesverwaltungsgericht gehört,

Nach der Formulierung des Obersatzes für die Begründetheit des Normenkontrollantrags und der Klärung des Prüfungsmaßstabs prüfen Sie die Rechtmäßigkeit des Bebauungsplans nach dem oben (Rn. 40 ff.) näher besprochenen Schema.

Erweist sich die zur Überprüfung gestellte Regelung als rechtswidrig (vgl. § 47 Abs. 5 S. 2 Hs. 1 VwGO „ungültig“), stellt das Oberverwaltungsgericht die Unwirksamkeit der Regelung fest (zum Sonderfall einer gemeinschaftsrechtswidrigen Regelung s.o. Rn. 222). Soweit ein Bebauungsplan teilbar ist, kommt auch eine teilweise Unwirksamerklärung in Betracht.

In Bezug auf die Entscheidungsfolgen sieht § 47 Abs. 5 S. 2 VwGO vor, dass die Unwirksamerklärung allgemein verbindlich und die Entscheidungsformel vom Antragsgegner ebenso zu veröffentlichen wie die Rechtsvorschrift bekannt zu machen wäre (s. zu den diesbzgl. Anforderungen bei einem Bebauungsplan oben Rn. 85). Gemäß § 47 Abs. 5 S. 3 i.V.m. § 183 VwGO bleiben erteilte Baugenehmigungen von der Unwirksamkeitserklärung eines Bebauungsplans unberührt. Dies schließt indes nicht aus, dass die zuständige Baubehörde die erteilten Baugenehmigungen nach Maßgabe des § 48 VwVfG NRW