Verwaltungsprozessrecht - 2. Spruchreife

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Verwaltungsprozessrecht

2. Spruchreife

Inhaltsverzeichnis

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Sind die vorgenannten Voraussetzungen erfüllt, so hängt der Ausspruch des Gerichts im Fall der Vornahmeklage gem. § 113 Abs. 5 S. 1 VwGO davon ab, ob die Sache spruchreif ist oder nicht.

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Definition

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Definition: Spruchreife

Spruchreife bedeutet, dass alle tatsächlichen und rechtlichen Voraussetzungen für eine abschließende gerichtliche Entscheidung über das Klagebegehren gegeben sind.“

Hufen Verwaltungsprozessrecht § 26 Rn. 16.

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Aufgrund des im Verwaltungsprozessrecht geltenden Untersuchungsgrundsatzes (§ 86 Abs. 1 VwGO) ist das Gericht grundsätzlich dazu verpflichtet, die Sache spruchreif zu machen und damit die Voraussetzungen für ein „Durchentscheiden“ zu schaffen. Insbesondere muss es eine durch die Behörde etwaig unterlassene Sachverhaltsaufklärung (§ 24 VwVfG) nachholen und unklare Rechtsfragen selber klären. Verbleibt der Verwaltung nach dem jeweils einschlägigen materiellen Recht aber noch ein selbstständiger Entscheidungsspielraum (z.B. ein Ermessens- oder Beurteilungsspielraum) oder ist im umgekehrten Fall einer rechtlich gebundenen Entscheidung das Gericht ganz ausnahmsweise einmal an der Herbeiführung der Spruchreife gehindert (z.B. weil das Gesetz die ordnungsgemäße Durchführung eines Verwaltungsverfahrens verlangt), so fehlt es an dieser. In diesen Fällen behördlicher Letztentscheidungskompetenz einer Vornahmeklage gleichwohl in vollem Umfang stattzugeben, würde einen Verstoß des Gerichts gegen den Gewaltenteilungsgrundsatz des Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG bedeuten.

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Beispiel

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Abiturient A klagt auf Zulassung zu einem Studienfach, für das ein numerus clausus (n.c.) besteht. Wurde der n.c. fehlerhaft festgesetzt (z.B. wegen nicht ausreichender Berücksichtigung der vorhandenen Kapazitäten), so ist die Ablehnung des A zwar rechtswidrig. Gleichwohl hat A bei einem Überhang von Bewerbern keinen Anspruch auf Zulassung zum Studium, d.h. die Universität kann mangels Spruchreife nicht zu einer Zulassung des A gerichtlich verpflichtet werden, da diese unter den Bewerbern noch eine Auswahlentscheidung treffen muss.

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Ausnahmsweise dringt der Kläger bei Vorliegen aller übrigen Voraussetzungen aber selbst im Fall einer behördlichen Ermessensentscheidung mit einer Vornahmeklage – und nicht nur mit einer Bescheidungsklage – dann vollständig durch, wenn das Ermessen der Behörde i.S.d. klägerischen Begehrens auf Null reduziert ist.

Die nachfolgenden Ausführungen sind – mit Ausnahme der Beispiele – dem Skript „Allgemeines Verwaltungsrecht“ Rn. 231 ff. m.w.N. entnommen. Denn sollte sich im konkreten Fall herausstellen, dass von sämtlichen der nach der jeweiligen Ermessenvorschrift abstrakt in Betracht kommenden Handlungsvarianten alle bis auf eine ermessensfehlerhaft sind (z.B. wegen einer Selbstbindung der Verwaltung oder europa- bzw. verfassungsrechtlicher Vorgaben inkl. des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes), so ist das Ermessen der Behörde auf diese einzig ermessensfehlerfreie, d.h. allein rechtmäßige, Entscheidung reduziert (z.B. wird die straßenrechtliche Sondernutzungserlaubnis grundsätzlich nach Ermessen erteilt; in Wahlkampfzeiten muss sie jedoch an politische Parteien für Wahlplakate ergehen, vgl. Art. 21 Abs. 1 i.V.m. Art. 38 Abs. 1 GG). Im Ergebnis „muss“ die Behörde daher diese Entscheidung treffen, würde sie ansonsten doch rechtswidrig handeln.

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Beispiel

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Eine aus fünf Männern bestehende Polizeistreife beobachtet, wie zwei mit Baseballschlägern Bewaffnete auf eine am Boden liegende Person einschlagen.

Das der Polizei (z.B. nach § 3 PolG BW, Art. 11 Abs. 1 bay. PAG, § 8 Abs. 1 PolG NRW) grundsätzlich zustehende (Entschließungs-)Ermessen, die notwendigen Maßnahmen zu treffen, um eine im einzelnen Fall bestehende, konkrete Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung abzuwehren, ist vorliegend wegen der schweren Gefahr für die Gesundheit und das Leben des Angegriffenen dahingehend auf Null reduziert, dass sie zum Einschreiten verpflichtet ist, vgl. Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG. Lediglich ein (Auswahl-)Ermessen bzgl. der genauen Maßnahme bzw. Mittel (z.B. Schlagstockeinsatz oder Schusswaffengebrauch) besteht noch.

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Neben der Vermeidung von Ermessensfehlern ist die behördliche Einzelfallentscheidung trotz Vorliegens einer Ermessensnorm u.U. gleichwohl auch dann auf ein bestimmtes Ergebnis vom Gesetzgeber vorprogrammiert, wenn dieser in der betreffenden Ermessensnorm zum Ausdruck bringt, dass die Behörde im Regelfall eine bestimmte Entscheidung treffen soll (z.B. soll nach § 48 Abs. 2 S. 4 VwVfG die Rücknahme des Verwaltungsakts in den Fällen des § 48 Abs. 2 S. 3 VwVfG „in der Regel“ mit Wirkung für die Vergangenheit erfolgen), sog. intendiertes Ermessen – was ggf. erst infolge weiterer Auslegung zu ermitteln sein kann (so ist z.B. wegen Art. 14 Abs. 1 GG das „können“ in § 35 Abs. 2 BauGB als „müssen“ auszulegen). Für eine von der legislativen Intention abweichende Ermessensentscheidung der Behörde bleibt dann nur insoweit Raum, als im Einzelfall besondere Umstände vorliegen. Folgt die Behörde in ihrer Entscheidung der für die typische Fallkonstellation vom Gesetzgeber Vorgesehenen, so bedarf es hierfür nach der Rechtsprechung

BVerwGE 72, 1 (6); 105, 55 (57 f.). keiner spezifischen Ermessensabwägung und damit auch keiner näheren Begründung nach § 39 Abs. 1 VwVfG mehr.

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Schließlich kann sich eine Einschränkung des der Behörde gesetzlich eingeräumten Ermessens auch daraus ergeben, dass diese auf eine bestimmte Art von Sachverhalt stets eine ganz bestimmte Rechtsfolge aus dem Kreis der ihr nach dem Gesetz abstrakt zur Verfügung stehenden Vielzahl unterschiedlicher Handlungsmöglichkeiten angewendet hat. Von dieser bisher geübten Praxis der Ermessensausübung, die beim Einzelnen einen gewissen Vertrauenstatbestand schafft, darf die Behörde aufgrund des in Art. 3 Abs. 1 GG verankerten Gleichbehandlungsgebots dann auch in vergleichbaren weiteren Fällen ohne sachlichen Grund nicht mehr abweichen, sog. Selbstbindung der Verwaltung. Voraussetzung hierbei ist allerdings, dass die bisherige Verwaltungspraxis rechtmäßig war – Art. 3 Abs. 1 GG gewährt keinen Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht – und von ihr in der Zukunft nicht allgemein zugunsten einer neuen Ermessenshandhabung abgewichen werden soll.

464

Beispiel

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Die Stadt S hat die in ihrem Eigentum stehende Stadthalle in der Vergangenheit zahlreichen Landesverbänden verschiedener politischer Parteien zur Durchführung ihrer jeweiligen Landesparteitage überlassen. Als nunmehr auch der Landesverband L der radikalen P-Partei einen solchen Antrag bei S stellt, möchte diese den Antrag ablehnen. Kann sie dies in rechtmäßiger Weise tun?

Nein. Nach § 5 Abs. 1 S. 1 ParteienG hat L einen Anspruch gegen S auf Überlassung der Stadthalle. Zwar steht es S nach Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG grundsätzlich frei, ihre gemeindlichen Einrichtungen politischen Parteien zur Verfügung zu stellen oder diese aber von deren Nutzung auszuschließen. Doch hat S bei der Ausübung ihres Selbstverwaltungsrechts den durch Art. 3 Abs. 1, 21 Abs. 1 und 38 Abs. 1 GG gewährleisteten Grundsatz der Chancengleichheit politischer Parteien zu beachten. Dieser ist verletzt, wenn ein Träger öffentlicher Gewalt wie S die Nutzung einer öffentlichen Einrichtung einer Partei verweigert, obwohl er sie anderen Parteien eingeräumt hat.

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Der Grund für das Vorhandensein einer im vorstehenden Sinn gleichförmigen Verwaltungspraxis besteht nicht selten darin, dass eine übergeordnete (vorgesetzte) Behörde gegenüber den im Außenverhältnis zum Bürger regelmäßig zuständigen unteren bzw. nachgeordneten Behörden Vorschriften dahingehend macht, wie diese das ihnen vom Gesetzgeber eingeräumte Ermessen auszuüben haben, sog. ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften. Hierdurch soll eine einheitliche und gleichmäßige Ermessenshandhabung durch die Verwaltung sichergestellt werden (z.B. Anweisung des Regierungspräsidenten an die Landratsämter seines Bezirks zu § 65 S. 1 LBO BW, den in ihrem Ermessen stehenden Abbruch aller im Außenbereich illegal errichteter Wochenendhäuser zu verfügen); sie vermitteln Rechtssicherheit und wirken gleichheitswidrigem Verwaltungshandeln entgegen. Kommt es infolge der ständigen Anwendung einer solchen insbesondere auf den Gebieten des Ausländer-, Subventions-, Straßen- und Umweltrechts existierenden Verwaltungsvorschrift zu einer entsprechenden Verwaltungspraxis, so erlangt die an sich zwar nur innerhalb der Verwaltung wirkende ermessenslenkende Verwaltungsvorschrift über die in Übereinstimmung mit ihr nach außen hin geübte Verwaltungspraxis i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG mittelbar ebenfalls Wirkung im Verhältnis zum Bürger.

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Sofern eine derartige Verwaltungsvorschrift erst seit kurzer Zeit existiert und sich daher auf ihrer Grundlage noch keine ständige Verwaltungspraxis hat bilden können, ist die Behörde gleichwohl verpflichtet, auch den von ihr zu entscheidenden „ersten Fall“ in Übereinstimmung mit dieser bislang noch nicht angewandten ermessenslenkenden Verwaltungsvorschrift zu entscheiden. Denn andernfalls würde eine gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoßende Ungleichbehandlung im Verhältnis zu den zukünftig zu erwartenden Fällen stattfinden (Verwaltungsvorschrift als Indiz für zukünftiges Verwaltungshandeln), sog. antizipierte Verwaltungspraxis.

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Da Verwaltungsvorschriften als abstrakt-generelle (Behördeninnen-)Regelungen naturgemäß nur den „typischen“ Fall erfassen, ist der mit der Einzelfallentscheidung betraute Amtswalter gehalten zu prüfen, ob die konkreten Umstände nicht derart besonders sind, dass sie ein von der in der ermessenslenkenden Verwaltungsvorschrift für den Regelfall vorgesehenen Entscheidung abweichendes Verwaltungshandeln gebieten. Aus dem Charakter der ermessenslenkenden Verwaltungsvorschriften als abstrakt-generelle Ermessensbetätigungen der Verwaltung folgt zugleich, dass diese nur dort zulässig sind, wo das Gesetz nicht konkret an die „zur Zeit des Erlasses der Verfügung erkennbaren Umstände“ anknüpft (so aber gerade z.B. § 15 Abs. 1 VersammlG). Doch auch an eine zulässigerweise ergangene ermessenslenkende Verwaltungsvorschrift ist die Verwaltung nicht starr gebunden, sondern kann der Richtliniengeber diese aus sachlichen Gründen (Willkürverbot) – ggf. unter Beachtung des Grundsatzes des Vertrauensschutzes (Übergangsregelung!) – für die Zukunft auch teilweise modifizieren oder gar vollständig aufheben.

468

Beispiel

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In dem in Rn. 464 gebildeten Beispielsfall begründet S die Ablehnung des von L gestellten Antrags damit, dass die bisherige Verwaltungspraxis nunmehr dahingehend geändert würde, die Stadthalle ab sofort nur noch für kulturelle und sportliche, nicht hingegen auch für parteipolitische Veranstaltungen nutzen zu wollen. Ist diese Argumentation rechtlich tragfähig?

Nein. Zwar ist eine Gemeinde befugt, die Zweckbestimmung ihrer Einrichtungen aus wichtigem Grund nachfolgend wieder zu ändern. Erfolgt diese Änderung aber, nachdem ein Antrag auf Überlassung bereits vorliegt, so setzt sie sich dem naheliegenden Verdacht aus, dass die Zweckbestimmung nicht aus einem anzuerkennenden allgemeinen Grund geändert hat, sondern allein deshalb, um den konkreten – unliebsamen – Antrag (hier: von L) ablehnen zu können (zeitbezogenes Willkürverbot). Der bereits gestellte Antrag muss daher noch nach den bisher geltenden Grundsätzen beschieden werden.

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