Kursangebot | Grundkurs Verwaltungsprozessrecht | VIII. Klagebefugnis im Verwaltungsprozess

Verwaltungsprozessrecht

VIII. Klagebefugnis im Verwaltungsprozess

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VIII.  Klagebefugnis

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Video: Klagebefugnis im Verwaltungsprozess

Soweit (bundes-/landes-)gesetzlich

Speziell zum Umweltrecht siehe Guckelberger JA 2014, 647 (651 ff.) und unten Rn. 272. nichts anderes bestimmt ist (so aber z.B. in § 8 Abs. 4, § 12, § 16 Abs. 10 S. 4 HwO; Rn. 272), sind die Anfechtungs- und die Verpflichtungsklage gem. § 42 Abs. 2 VwGO nur dann zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch den Verwaltungsakt oder seine Ablehnung oder Unterlassung in seinen Rechten verletzt – und nicht bloß rein faktisch betroffen (Rn. 250) – zu sein, sog. Klagebefugnis bzw. aktive Prozessführungsbefugnis.Zum gesamten Folgenden siehe BVerfGE 69, 315; BVerfG NVwZ 2009, 240; BVerwGE 112, 135; BVerwG NVwZ 2011, 1016; 2012, 567; Appel/Singer JuS 2007, 913 ff.; Burgi Kommunalrecht § 16 Rn. 2; Ehlers in: ders./Schoch, Rechtsschutz im Öffentlichen Recht § 22 Rn. 36 ff., § 24 Rn. 28 ff.; Finger JA 2005, 228 ff.; Gersdorf Verwaltungsprozessrecht Rn. 27 ff., 70 f., 89, 103, 120 f.; Groß Jura 2012, 386 ff.; Hufen Verwaltungsprozessrecht § 14 Rn. 53 ff., 80, § 15 Rn. 16 ff., § 17 Rn. 8, § 18 Rn. 17, 54, § 23 Rn. 18; Kahl/Ohlendorf JA 2011, 41 ff.; Kopp/Schenke VwGO § 42 Rn. 63, 78, 80, 95, 108, 113, 153; Schenke Verwaltungsprozessrecht Rn. 410, 485 ff.; Schmitt Glaeser/Horn Verwaltungsprozessrecht Rn. 150 ff., 292 ff., 387 f.; Voßkuhle/Kaiser JuS 2009, 16 ff.; Wolff in: ders./Decker, VwGO/VwVfG § 42 VwGO Rn. 105, 108; Würtenberger/Heckmann Verwaltungsprozessrecht Rn. 274 ff., 331 ff., 390, 425 ff., 651. Das Ziel dieser Regelung besteht darin, Popularklagen zu verhindern, d.h. Klagen, mit denen sich Einzelne (quivis ex populo) zum Sachwalter Dritter oder der Allgemeinheit aufzuschwingen versuchen. Diese auch dem Schutz des Beklagten sowie der VGe vor unnötiger Inanspruchnahme dienende Zulässigkeitsvoraussetzung des § 42 Abs. 2 VwGO („Filterfunktion“ BVerwG NJW 1998, 173.) steht in Einklang mit der verfassungsrechtlichen Vorgabe des Art. 19 Abs. 4 S. 1 GG. Dieser fordert die Rechtswegeröffnung nämlich ebenfalls nur insofern, als jemand durch die öffentliche Gewalt „in seinen Rechten“ verletzt wird (Rn. 9). Hintergrund dessen ist, dass der Verwaltungsgerichtsbarkeit nach modernem Verständnis nicht die Funktion einer objektiven Rechtmäßigkeitskontrolle der Verwaltung zukommt, sondern vielmehr das subjektive Recht des Einzelnen im Mittelpunkt steht. Dieser hat keinen allgemeinen Gesetzesvollziehungsanspruch.

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Nach einhelliger Auffassung ist § 42 Abs. 2 VwGO über seinen unmittelbaren Anwendungsbereich hinaus entsprechend ebenfalls auf die Fortsetzungsfeststellungsklage gem. § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO (ggf. analog) anzuwenden, handelt es sich bei dieser doch um nichts anderes als um eine „amputierte“ Anfechtungs- bzw. Verpflichtungsklage (Rn. 167, 169). Gleiches gilt aus teleologischen Gründen bzw. aufgrund der strukturellen Vergleichbarkeit mit der Verpflichtungsklage – für diese gilt § 42 Abs. 2 VwGO unmittelbar – als besonderer Form der Leistungsklage nach h.M.

Siehe die Nachweise bei Würtenberger/Heckmann Verwaltungsprozessrecht Rn. 454. Dort auch zur a.A. auch in Bezug auf die allgemeine Leistungsklage (Rn. 143, 191; siehe auch Übungsfall Nr. 5). Zudem findet § 42 Abs. 2 VwGO analog ebenfalls im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nach §§ 80 Abs. 5 S. 1, 80a Abs. 3, 123 Abs. 1 VwGO (Antragsbefugnis; Rn. 564, 603) und im Widerspruchsverfahren (Widerspruchsbefugnis; Rn. 324) Anwendung. Äußerst umstritten ist dagegen, ob § 42 Abs. 2 VwGO analog auch hinsichtlich der allgemeinen Feststellungsklage Geltung entfaltet oder ob sich eine Analogie insoweit mangels planwidriger Regelungslücke verbietet (dazu: Übungsfall Nr. 6). Im praktischen Ergebnis entschärft wird dieser Meinungsstreit allerdings dadurch, dass auch soweit namentlich die Rechtsprechung diese Frage bejaht, sie mit der Prüfung, ob es dem Kläger „um die Verwirklichung seiner Rechte geht, […] er an dem festzustellenden Rechtsverhältnis selbst beteiligt ist [oder] von dem Rechtsverhältnis immerhin eigene Rechte des Klägers abhängen“,BVerwG NVwZ 1991, 470 (471). letztlich weitgehend dasselbe verlangt, was von der gegenteiligen Ansicht im SchrifttumVgl. Hufen Verwaltungsprozessrecht § 18 Rn. 17; Kopp/Schenke VwGO § 42 Rn. 63. bei „strenger“ Handhabung der Merkmale „Rechtsverhältnis“ bzw. „berechtigtes Interesse“ im Rahmen von § 43 Abs. 1 VwGO gefordert wird (Rn. 205, 387). Ähnliches gilt in Bezug auf die Nichtigkeitsfeststellungsklage. Hinsichtlich der verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle siehe § 47 Abs. 2 VwGO.

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Um sein Ziel, die Vermeidung von Popularklagen, erreichen zu können, ist abweichend vom Wortlaut des § 42 Abs. 2 VwGO nicht schon die bloße Behauptung des Klägers („geltend macht“), durch ein hoheitliches Verwaltungshandeln in seinen Rechten verletzt zu sein, für die Bejahung der Klagebefugnis ausreichend. Andererseits darf im Rahmen der Prüfung dieser Zulässigkeitsvoraussetzung aber auch nicht etwa die Begründetheitsprüfung vorweg genommen, d.h. das tatsächliche Vorliegen einer Rechtsverletzung verlangt werden (Rn. 392, 452). Vielmehr stellt die herrschende Möglichkeitstheorie

A.A. die Schlüssigkeitstheorie, siehe Ule Verwaltungsprozessrecht § 33 II m.w.N. richtigerweise darauf ab, ob die vom Kläger geltend gemachte Rechtsverletzung möglich ist („substantiierte Behauptung der eigenen Rechtsverletzung“Schmitt Glaeser/Horn Verwaltungsprozessrecht Rn. 155.). Das ist dann der Fall, wenn der Kläger ein öffentlich-rechtliches (nicht: privates) Recht – im Gegensatz zu bloßen Annehmlichkeiten (z.B. schöne Aussicht auf eine Landschaft), Erwerbschancen im Wettbewerb (Expektanzen), ideellen, kulturellen, ökologischen, politischen, sozialen, wirtschaftlichen o.ä. Interessen (z.B. am guten Ruf eines bestimmten Stadtviertels) und geographischen oder infrastrukturellen Situationsvorteilen (z.B. Lage an einer viel befahrenen Straße) – geltend machen kann, das

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(abstrakt) zumindest auch dem Schutz Einzelner – und nicht ausschließlich dem Interesse der Allgemeinheit – zu dienen bestimmt ist (subjektiv-öffentliches Recht; Rn. 255 ff.),

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der Kläger zu dem von diesem subjektiv-öffentlichen Recht geschützten Personenkreis gehört, d.h. dieses ihm selbst – und nicht nur Dritten oder der Allgemeinheit – individuell zuzuordnen ist (Rn. 270 ff.) und

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er in diesem subjektiv-öffentlichen Recht durch die betreffende Maßnahme, d.h. im konkreten Fall, möglicherweise verletzt wird (Rn. 274 ff.).

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Negativ formuliert fehlt es an der ersten respektive zweiten Voraussetzung dann, „wenn offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise die vom Kläger behaupteten Rechte bestehen oder ihm zustehen können“

BVerwGE 44, 1 (2 f.) m.w.N. („Evidenzformel“Hufen Verwaltungsprozessrecht § 15 Rn. 24.).

1. Schutznormtheorie

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Ob die vom Kläger als verletzt gerügte öffentlich-rechtliche Norm (abstrakt) zumindest auch dem Schutz Einzelner – und nicht ausschließlich dem Interesse der Allgemeinheit – zu dienen bestimmt ist (Schutznormtheorie

Diese geht in ihrer heutigen Form auf Ottmar Bühler zurück und wurde von Otto Bachof weiterentwickelt, siehe Ramsauer JuS 2012, 769 (770 f.) m.w.N.), d.h. ein subjektiv-öffentliches Recht begründet, ist im Wege der Auslegung nach allgemeiner juristischer Methodik (Wortlaut, Systematik, Historie und Telos) zu ermitteln. Im Gegensatz zur behaupteten Rechtsverletzung, die im Rahmen von § 42 Abs. 2 VwGO lediglich „möglich“ erscheinen muss (Rn. 274 ff.), muss „[d]ie abstrakte Eignung eines Rechtssatzes zur Begründung von subjektiven Rechten […] tatsächlich bestehen.“BVerfG NVwZ 2009, 1426 (1427).

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Dabei ist zu beachten, dass nicht mit jeder staatlichen Pflicht (z.B. gem. § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB zur Aufstellung von Bauleitplänen) zwingend ein korrespondierendes Recht des Einzelnen einhergeht (siehe z.B. § 1 Abs. 3 S. 2 BauGB: „Auf die Aufstellung von Bauleitplänen […] besteht kein Anspruch“); die Verwaltung wird im öffentlichen Interesse tätig. Der Schutz des Einzelnen muss von der betreffenden Norm vielmehr gerade bezweckt (intendiert) sein, um ihr ein subjektiv-öffentliches Recht entnehmen zu können. Eine bloß faktische Begünstigung des Einzelnen durch die staatliche Normbefolgung (Rechtsreflex) reicht dafür nicht aus. M.a.W.: „Normen, die ausschließlich dem öffentlichen Interesse dienen und lediglich rein tatsächlich in der Nebenwirkung auch dem Individualinteresse zugute kommen, ohne dass die jeweilige Norm in ihrer Zwecksetzung diese Nebenwirkung mit umfaßt“

OVG Münster NJW 1965, 650., begründen keine subjekt-öffentlichen Rechte. Und auch soweit Letztere bestehen, können die aus ihnen folgenden subjektiven Ansprüche des Einzelnen denknotwendig nicht weitergehen als die jeweilige objektive Pflicht der Behörde.OVG Koblenz NVwZ-RR 2012, 749 (751).

Expertentipp

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Außerhalb eindeutiger Fälle – bereits ihrem Wortlaut nach schützen z.B. § 31 Abs. 2 BauGB, § 5 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG und § 5 Abs. 1 Nr. 3 GastG jeweils die Nachbarn – gehört die Frage, ob die vom Kläger als verletzt gerügte Vorschrift ein subjektiv-öffentliches Recht normiert, mit zu den wichtigsten Prüfungspunkten in der Klausur.

Gersdorf Verwaltungsprozessrecht Rn. 31; Mann/Wahrendorf Verwaltungsprozessrecht § 17 Rn. 272. Ein Kurzfall hierzu findet sich bei Wienbracke VR 2015, 93 (96).

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Beispiel

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Mit seinem im Amtsblatt der Landeshauptstadt L veröffentlichten Beschluss hat der Stadtrat von L beschlossen, die nach dem ehemaligen Landesbischof B benannte „B-Straße“ wegen dessen nunmehr bekannt gewordenen Äußerungen in der Vergangenheit in „Weiße-Rose-Straße“ umzubenennen. Mit der Begründung, dass diese Umbenennung eine Herabwürdigung des sittlichen, personalen und sozialen Geltungswerts des B darstelle, erhebt dessen Enkel E mit Wohnsitz im von L 500 km entfernten Berlin Anfechtungsklage gegen die Umbenennung der Straße. Ist E klagebefugt?

Nein. E ist nicht i.S.v. § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt, da ihm offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise das mit seiner Klage behauptete Recht auf Aufrechterhaltung der Benennung der B-Straße zustehen kann. Denn bei der Bezeichnung der Grundstücke einer Gemeinde nach Straße und Hausnummer handelt es sich um eine Aufgabe des Ordnungsrechts, die allein dem Interesse der Allgemeinheit an einer klar erkennbaren Gliederung des Gemeindegebiets dient (Identifizierbarkeit und Unterscheidbarkeit) und die für das Meldewesen, die Polizei, Post, Feuerwehr und den Rettungsdienst von Bedeutung ist. Nicht dagegen begründet sie eine begünstigende Rechtsposition, weder für die Eigentümer der anliegenden Grundstücke noch für andere Personen. Insbesondere gehört die Benennung eines Gebäudes nach Straße und Hausnummer nicht zu dem nach Art. 14 Abs. 1 GG geschützten Eigentum, sondern vielmehr um einen aus einem staatlichen Hoheitsakt fließenden tatsächlichen Vorteil (Rechtsreflex). Demgemäß verfügt die Gemeinde sowohl hinsichtlich der erstmaligen Namensgebung für eine Straße als auch bzgl. deren späterer Umbenennung über ein weitgespanntes Ermessen. Dieses dient aber nicht dem Schutz von Individualinteressen und gewährt dem Einzelnen daher kein subjektiv-öffentliches Recht. Abweichendes gilt auch dann nicht, soweit eine Gemeinde darüber hinaus mit einer Straßenbenennung – wie hier geschehen – die Ehrung verdienter Bürger verbindet. Ebenfalls dieser Nebeneffekt ist nämlich nicht mehr als ein bloßer Rechtsreflex, der keine Rechtsposition für den Namensgeber und dessen Erben begründet – auch nicht unter dem Gesichtspunkt des postmortalen Persönlichkeitsrechts aus Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG, auf das sich E vorliegend beruft. Im Gegensatz zu den Anliegern der umzubenennenden Straße kann der in Berlin ansässige E schließlich auch nicht verlangen, dass die Gemeinde adressenbezogene Belange in ihre Ermessensentscheidung einstellt.

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Auf welcher Stufe der Normenhierarchie der betreffende Rechtssatz verortet ist, ist im Rahmen von § 42 Abs. 2 VwGO ohne Bedeutung. Sowohl Vorschriften des (primären und sekundären) EU-Rechts (v.a. die Grundfreiheiten der Art. 28 ff. AEUV), des nationalen Verfassungsrechts (v.a. die Grundrechte), einfachgesetzliche Rechtssätze (in Parlamentsgesetzen, zudem Rechtsverordnungen und Satzungen) sowie das Gewohnheitsrecht vermögen subjektiv-öffentliche Rechte zu begründen. Diese können nicht nur in Gestalt des das Staat-Bürger-Verhältnis betreffenden Außenrechts, sondern auch in Gestalt von Organrechten bzw. sonstigen „wehrfähigen Innenrechtspositionen“ vorkommen, siehe Übungsfall Nr. 6. Schließlich kann ein subjektiv-öffentliches Recht auch aus einem Verwaltungsakt (§ 35 S. 1 VwVfG)

Zur Zusicherung (§ 38 VwVfG) vgl. das Fallbeispiel im Skript „Allgemeines Verwaltungsrecht“ Rn. 63. sowie aus einem öffentlich-rechtlichen Vertrag (§§ 54 ff. VwVfG) folgen.

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Definition

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Definition: subjektiv-öffentliches Recht

Aus Sicht des Bürgers ist unter dem Begriff „subjektiv-öffentliches Recht“ die dem Einzelnen kraft öffentlichen Rechts zuerkannte Rechtsmacht zu verstehen, vom Staat oder einem sonstigen Träger öffentlicher Verwaltung zur Verfolgung eigener Interessen ein bestimmtes Verhalten (Tun, Dulden oder Unterlassen) verlangen zu können.

Schmitt Glaeser/Horn Verwaltungsprozessrecht Rn. 157; Voßkuhle/Kaiser JuS 2009, 16 (17).

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Über diese Schutznormlehre des deutschen (Verwaltungsprozess-)Rechts hinaus kann sich der einzelne Bürger auf eine europäische Norm der EuGH-Rechtsprechung

EuGH NJW 1982, 499 (500) – Becker; NVwZ 2011, 801 (803) – Trianel. Näher: Haratsch/Koenig/Pechstein Europarecht Rn. 372 m.w.N.; Schroeder Europarecht Rn. 53. zufolge bereits dann berufen, wenn diese „inhaltlich […] unbedingt und hinreichend genau“ ist. Hintergrund dessen ist, dass der Bürger im Europarecht – nach französischem Vorbild – nicht selten als Veranlasser einer objektiven Kontrolle der Verwaltung durch die Gerichte mobilisiert wird. Ob die betreffende EU-Vorschrift nach deutschem Verständnis als individualschützend zu verstehen ist, ist demgegenüber irrelevant. Damit gewährt das Europarecht in weitaus größerem Umfang einklagbare individuelle Rechtspositionen als das deutsche Recht. Dieser „Europäisierung der Schutznormtheorie“ ist über § 42 Abs. 2 Hs. 1 VwGO (prozessrechtliche Lösung) bzw. eine europarechtskonforme Auslegung des Begriffs „seine Rechte“ i.S.v. § 42 Abs. 2 Hs. 2 VwGO (materiell-rechtliche Lösung) Rechnung zu tragen.

Als Beispiele für subjektiv-öffentliche Rechte zu nennen sind im Bereich des

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Baurechts: Bauordnungsrechtliche Vorschriften, die den Schutz vor Immissionen und anderen Einwirkungen auf die Grundstücke in der Nachbarschaft des Baugrundstücks bezwecken wie z.B. die Regelungen zu den Abstandsflächen und zum Brandschutz; Festsetzungen eines Bebauungsplans i.S.v. § 1 Abs. 3 S. 2 BauNVO hinsichtlich der Art der baulichen Nutzung gem. §§ 2 ff. BauNVO (Gebietserhaltungsanspruch; grundsätzlich nicht dagegen bzgl. des Maßes der baulichen Nutzung, §§ 16 ff. BauNVO); das z.B. in § 31 Abs. 2 („Würdigung nachbarlicher Interessen“), § 34 Abs. 1 S. 1 („einfügt“), § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 3 („schädliche Umwelteinwirkungen“) BauGB bzw. § 15 Abs. 1 S. 2 BauNVO („unzumutbar“) jeweils zum Ausdruck kommende baurechtliche Gebot der Rücksichtnahme. Dieses entfaltet drittschützende Wirkung, „soweit in qualifizierter und zugleich individualisierter Weise auf schutzwürdige Interessen eines erkennbar abgegrenzten Kreises Dritter Rücksicht zu nehmen ist“

BVerwGE 67, 334 (339); 82, 343 (347). Näher hierzu siehe Voßkuhle/Kaufhold JuS 2010, 497. ;

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Europarechts: z.B. Art. 18 Abs. 1 (Diskriminierungsverbot), 21 Abs. 1 (Freizügigkeit), 28 ff. (Grundfreiheiten), 101 f. (Kartellverbot, Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung) AEUV. Aus Art. 108 Abs. 3 S. 3 AEUV ergibt sich für Marktteilnehmer, die mit einem Beihilfeempfänger potenziell im Wettbewerb stehen, ein Anspruch gegen den Subventionsgeber auf verzinste Rückforderung unionsrechtswidriger Beihilfen i.S.v. Art. 107 Abs. 1 AEUV.

Hierzu siehe das Kurzbeispiel bei Wienbracke Grundwissen Europarecht S. 299 m.w.N. Darüber hinaus können sich auch aus Verordnungen (Art. 288 Abs. 2 AEUV) und – im Fall ihrer ausnahmsweisen unmittelbaren WirkungDer EuGH hat entschieden, dass der Einzelne in allen „Fällen, in denen die Bestimmungen einer Richtlinie inhaltlich unbedingt und hinreichend genau [bestimmt] sind, vor den nationalen Gerichten gegenüber dem Staat auf diese Bestimmungen berufen kann, wenn dieser die Richtlinie nicht fristgemäß oder nur unzulänglich in das nationale Recht umgesetzt hat“, EuGH NVwZ 2011, 801 (803) – Trianel; NZA 2014, 193 (194) – CGT m.w.N.  – aus Richtlinien (Art. 288 Abs. 3 AEUV) subjektiv-öffentliche Rechte ergeben;

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Kommunalrechts: § 10 Abs. 2 S. 2 GemO BW, Art. 21 Abs. 1 S. 1 bay. GO und § 8 Abs. 2 GO NRW begründen jeweils einen Anspruch der Gemeindeeinwohner auf Benutzung der öffentlichen Einrichtungen der Gemeinde im Rahmen des geltenden Rechts, siehe Übungsfall Nr. 4. Ein subjektiv-öffentliches Recht auf Schaffung, Aufrechterhaltung oder Erweiterung einer öffentlichen Einrichtung besteht dagegen grundsätzlich nicht. Ob die in den landesrechtlichen Vorschriften über die kommunale wirtschaftliche Betätigung enthaltene Subsidiaritätsklausel (z.B. § 102 Abs. 1 Nr. 3 GemO BW, Art. 87 Abs. 1 Nr. 4 bay. GO, § 107 Abs. 1 Nr. 3 GO NRW) jeweils drittschützend ist, ist – sofern nicht wie in § 121 Abs. 1b S. 1 HGO ausdrücklich so angeordnet – str.

Zum Streitstand siehe VGH Mannheim NVwZ-RR 2015, 307; Burgi Kommunalrecht § 17 Rn. 67.;

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Polizeirechts: Da die polizei-/ordnungsbehördlichen Generalklauseln mit dem Schutzgut der öffentlichen Sicherheit nicht nur dem Schutz der Allgemeinheit, sondern auch dem der Individualrechtsgüter des Einzelnen wie Leben, Gesundheit, Freiheit, Ehre, Eigentum und Vermögen dienen, hat dieser aufgrund von beispielsweise § 3 PolG BW, Art. 11 Abs. 1 bay. PAG, § 8 Abs. 1 PolG NRW, § 14 Abs. 1 OBG NRW ein subjektives Recht auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über ein ordnungsbehördliches Einschreiten zu seinen Gunsten, vgl. Übungsfall Nr. 8;

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Wirtschaftsverfassungsrechts: Vor dem Hintergrund der grundrechtlich geschützten Wettbewerbsfreiheit vermag das rein wirtschaftliche (also nicht: rechtliche) Interesse des Unternehmers (z.B. Einzelhändler in der Innenstadt) an der Abwehr von Konkurrenz allein regelmäßig

Anders dagegen, wenn die Berufsausübung in einem staatlich regulierten Markt stattfindet (z.B. im Bereich der Krankenhausplanung und -finanzierung). Insoweit setzt „[d]ie Annahme einer möglichen grundrechtsrelevanten Verwerfung der Konkurrenzverhältnisse […] voraus, dass die Wettbewerbsveränderung im Zusammenhang mit staatlicher Planung und/oder der Verteilung staatlicher Mittel steht“, BVerwG NVwZ 2012, 639 (641). Vgl. auch BVerfG NVwZ 2009, 977. noch nicht dessen Klagebefugnis in Bezug auf die Anfechtung der Begünstigung eines Konkurrenten (z.B. Erteilung einer objektiv rechtswidrigen Baugenehmigung für ein Einkaufzentrum „auf der grünen Wiese“) zu begründen. Vielmehr müssen regelmäßig weitere, qualifizierende Umstände hinzutreten, um insoweit ein durch Art. 12 Abs. 1 GG rechtlich geschütztes Interesse bejahen zu können. Im Hinblick auf eine negative Konkurrentenklage wird § 42 Abs. 2 VwGO letztlich daher wohl nur ausnahmsweise dann einmal erfüllt sein, wenn durch die Begünstigung des Konkurrenten entweder der Wettbewerb gezielt verfälscht oder aber die eigene berufliche Existenz des Klägers gefährdet wird (Auszehrungs- bzw. Verdrängungswettbewerb), d.h. „wenn die hoheitliche Maßnahme eine Wettbewerbsveränderung im [M]arkt herbeiführt, die die […] Position des klagenden Konkurrenten unzumutbar beeinträchtigt.“BVerwG NVwZ 2012, 639 (641). Bei der positiven Konkurrentenklage folgt die Klagebefugnis aus Art. 3 Abs. 1 GG. Vgl. Wienbracke Einführung in die Grundrechte Rn. 72 f. m.w.N. Bei der Konkurrentenverdrängungsklage (Streit um erschöpftes Kontingent Bildlich: Kingreen Jura (JK) 2015, S. 1395: „Reise nach Jerusalem“.) begründet die jeweilige Anspruchsnorm nicht nur die Klagebefugnis für die auf eigene Begünstigung gerichtete Verpflichtungsklage (siehe Übungsfall Nr. 4), sondern zugleich auch die Klagebefugnis für die gegen die Begünstigung des Konkurrenten gerichtete Anfechtungsklage; zu den Besonderheiten im Beamtenrecht siehe Rn. 182;

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Wirtschaftsverwaltungsrechts: §§ 30 ff. GewO begründen jeweils subjektiv-öffentliche Rechte auf Erteilung der betreffenden Gewerbeerlaubnis, sofern die jeweiligen Voraussetzungen vorliegen. § 4 Abs. 1 S. 1 Nr. 3 GastG i.V.m. § 3 Abs. 1 BImSchG, § 5 Abs. 1 Nr. 3 GastG sowie § 18 Abs. 1 GastG sind jeweils nachbarschützend.

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Neben materiellen subjektiv-öffentlichen Rechten, die jeweils einen Anspruch auf ein bestimmtes Verwaltungshandeln, -dulden oder -unterlassen gewähren (siehe z.B. Rn. 262), existieren auch formelle subjektiv-öffentliche Rechte, die – sofern es sich bei der betreffenden Vorschrift um eine Schutznorm handelt – grundsätzlich nur einen Anspruch auf i.S.v. § 40 VwVfG ermessensfehlerfreie Entscheidung einräumen (siehe z.B. Rn. 263; Ausnahme: Ermessensreduzierung auf Null; Rn. 460).

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Auch im Hinblick auf Ermessensentscheidungen (Rn. 429 ff.) gilt, dass der Einzelne über keinen Gesetzesvollziehungsanspruch verfügt (Rn. 248). „Einen allgemeinen Anspruch des Bürgers auf fehlerfreie Ermessensausübung gibt es nicht“

Schmitt Glaeser/Horn Verwaltungsprozessrecht Rn. 159. („kein ,frei schwebendes‘ Recht auf fehlerfreien Ermessensgebrauch“Schoch Jura 2011, 344 (348).). „Nur wenn die Ermessensnorm eine Schutznorm ist, d.h. dem Kläger ein individuelles Recht gewähren will, hat der betroffene Bürger einen Anspruch darauf, dass die Behörde auf seinen Antrag hin in die Ermessensabwägung eintritt und ihr Ermessen rechtmäßig ausübt“Würtenberger/Heckmann Verwaltungsprozessrecht Rn. 395. Vgl. auch BVerwGE 92, 153 (156) m.w.N., siehe das Beispiel in Rn. 271. Da die Verwaltung allerdings auch in solchen Fällen gem. Art. 1 Abs. 3 GG an die Grundrechte gebunden ist, besteht regelmäßig ein aus Art. 3 Abs. 1 GG resultierender Anspruch auf Unterlassen einer willkürlichen Ermessensentscheidung. Eine solche liegt vor, „wenn sich ein vernünftiger, aus der Natur der Sache sich ergebender oder sonstwie einleuchtender Grund für sie nicht finden lässt.“BVerwG NVwZ 2012, 1416 (1417) m.w.N.

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Darüber hinaus können sich subjektiv-öffentliche Rechte in Bezug auf einen Verwaltungsakt auch aus der gesetzlichen Anordnung von Verfahrensrechten in dem dem Erlass eines Verwaltungsakts vorgelagerten Verwaltungsverfahren (z.B. gem. §§ 9 ff. VwVfG) ergeben. Wird ein solches Verfahrensrecht (z.B. auf Anhörung, § 28 Abs. 1 VwVfG) verletzt und dieser Fehler später auch nicht offenkundig wieder geheilt (z.B. gem. § 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG), so ist der Adressat des betreffenden (belastenden) Verwaltungsakts allein schon aus diesem Grund klagebefugt. Denn er hat einen Anspruch darauf, dass dieser „rundum“, d.h. formell und materiell, rechtmäßig ist (Rn. 281). Dritte haben demgegenüber nur dann die Möglichkeit, einen inhaltlich nicht zu beanstandenden Verwaltungsakt allein wegen der Verletzung eines Verfahrensrechts anzufechten und seine gerichtliche Aufhebung herbeizuführen, wenn ein absolutes Verfahrensrecht verletzt wurde (so z.B. die Umweltverträglichkeitsprüfung, siehe § 4 Abs. 1 Nr. 1 UmwRG). Demgegenüber ist die Klagebefugnis Dritter im Fall des Verstoßes gegen ein bloß relatives Verfahrensrecht nur dann zu bejahen, wenn die Verletzung des hinter einer solchen Verfahrensnorm stehenden materiellen Rechts möglich erscheint.

2. Individuelle Zuordnung des subjektiv-öffentlichen Rechts zum Kläger

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Nach dem Vorstehenden (Rn. 252) muss der Kläger fernerhin gerade zu dem Personenkreis gehören, den das jeweilige subjektiv-öffentliche Recht schützt.

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Beispiel

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G ist Inhaber eines Gaststättenbetriebs, der an einen Platz angegrenzt, auf dem jedes Jahr eine Kirmes stattfindet. Als G erfährt, dass der F für die Dauer der diesjährigen Kirmes eine Gestattung nach § 12 Abs. 1 GastG zum Betrieb eines Festzelts auf der gegenüberliegenden Seite des Platzes erhalten hat, fürchtet er um seine Einnahmen. Wäre G nach § 42 Abs. 2 VwGO befugt, die dem F erteilte Gestattung anzufechten?

Nein. G wäre nicht nach § 42 Abs. 2 VwGO befugt, die dem F erteilte Gestattung anzufechten. Denn nach dieser Vorschrift soll Rechtsschutz durch die VGe nicht bereits dann gegeben sein, wenn der jeweilige Kläger ein wie auch immer begründetes ideelles oder wirtschaftliches Interesse an der Überprüfung einer Verwaltungsentscheidung hat, sondern ausschließlich dann, wenn diese seine eigene Rechtsstellung berührt. Das wiederum setzt jedoch voraus, dass die gesetzliche Regelung, welche für die vom Kläger für rechtswidrig gehaltene Entscheidung der Behörde maßgeblich ist, nicht nur den Belangen der Allgemeinheit Rechnung tragen soll, sondern zumindest auch seinen Schutz bezweckt. Dies trifft auf § 12 Abs. 1 GastG jedoch gerade nicht zu, der in unmittelbarem Zusammenhang mit § 2 GastG steht, welcher allgemein die Erlaubnispflicht für einen Gaststättenbetrieb regelt. Bei der Gestattung nach § 12 Abs. 1 GastG handelt es sich um nichts anderes als um eine Erlaubnis nach § 2 GastG, die lediglich unter vereinfachten Voraussetzungen und mit zeitlich begrenzter Wirkung erteilt wird. § 2 GastG ist jedoch seinerseits eine gewerbepolizeiliche Vorschrift, die im Zusammenwirken mit den Versagungsgründen des § 4 GastG ausschließlich dem Schutz der in einem solchen Betrieb Beschäftigten, seiner Gäste und v.a. der Nachbarschaft dient. Dagegen zielen diese Regelungen nicht darauf ab, auch dem bereits in einem bestimmten Ort oder Ortsteil ansässigen Gastwirt eine Möglichkeit zur Abwehr neuer Konkurrenten einzuräumen. Dies wäre im Übrigen auch mit deren durch Art. 12 Abs. 1 GG garantierten Berufsfreiheit unvereinbar. Vermittelt § 12 Abs. 1 GastG dem G mithin kein subjektiv-öffentliches Recht, so lässt sich dessen Klagebefugnis schließlich auch nicht etwa daraus herleiten, dass die Erteilung einer Gestattung nach dieser Vorschrift in das Ermessen der Behörde gestellt ist („kann der Betrieb […] gestattet werden“). Denn rechtliche Regelungen, die der Verwaltung ein Ermessen einräumen, gewähren dem Einzelnen einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung nur insoweit, als diese Regelungen erlassen sind, um zumindest auch seinem individuellen Interesse zu dienen. Aus Rechtsvorschriften, denen dieser Schutznormcharakter fehlt, vermag hingegen kein Anspruch auf eine ermessenfehlerfreie Verwaltungsentscheidung hergeleitet zu werden.

272

Aufgrund des Erfordernisses der Geltendmachung einer Verletzung eigener Rechte (§ 42 Abs. 2 VwGO) ist im verwaltungsgerichtlichen Verfahren – im Gegensatz zum Zivilprozessrecht – eine Prozessstandschaft, d.h. die gerichtliche Geltendmachung eines fremden Rechts im eigenen Namen, außerhalb der gesetzlich geregelten Fälle (gesetzliche Prozessstandschaft; z.B. Insolvenzverwalter, § 80 InsO) ausgeschlossen (keine gewillkürte Prozessstandschaft). Namentlich altruistische Verbandsklagen, mit denen gerade nicht wie bei der egoistischen Verbandsklage (Verbandsverletzungsklage) die Verletzung eigener, sondern vielmehr die Verletzung fremder Rechte (z.B. von Mitgliedern; juristische Verbandsklage) oder anderer, allein dem öffentliche Interesse dienender Rechtsvorschriften geltend gemacht wird, sind folglich nur dann nicht mangels Klagebefugnis unzulässig, wenn dies gesetzlich ausnahmsweise vorgesehen ist (so z.B. in § 64 Abs. 1 BNatSchG, § 2 Abs. 1 UmwRG, § 1 Abs. 1 TierschutzVMG NRW), vgl. § 42 Abs. 2 Hs. 1 VwGO (Rn. 248).

Terminologie nach Ehlers in: ders./Schoch, Rechtsschutz im Öffentlichen Recht § 22 Rn. 42; Schenke Verwaltungsprozessrecht Rn. 525. Abweichend z.B. Hufen Verwaltungsprozessrecht § 14 Rn. 93. Den sich andernfalls vermeintlich anbietenden Ausweg, die Klagebefugnis etwa über den Erwerb eines Sperrgrundstücks zu konstruieren, hat das BVerwGBVerwGE 131, 274 (286) m.w.N.; BVerwG NVwZ 2012, 567. unter Hinweis auf das Gebot von Treu und Glauben (vgl. § 242 BGB) insoweit verbaut, als diese Rechtsposition (Art. 14 Abs. 1 GG) wegen rechtsmissbräuchlicher Begründung der Eigentümerstellung nicht schutzwürdig ist (Gedanke der Gesetzesumgehung).

273

Gleichwohl darf die Klagebefugnis in Drittbeteiligungsfällen nicht vorschnell verneint werden. Vielmehr kann sich die Klagebefugnis des Dritten daraus ergeben, dass die einem anderen gewährte (z.B. Baugenehmigung) oder versagte (z.B. Aufenthaltserlaubnis des ausländischen Ehegatten) Begünstigung den Dritten (mittelbar) sehr wohl in dessen eigenen (Grund-)Rechten verletzt bzw. der Dritte einen Anspruch gegen die Behörde auf Ergreifung bestimmter Maßnahmen gegenüber einem anderen hat (z.B. auf ordnungsbehördliches Einschreiten gegen einen Störer; vgl. Rn. 263 und Übungsfall Nr. 8).

3. Möglichkeit der Rechtsverletzung des Klägers

274

Schließlich muss nach dem in Rn. 253 Gesagten eine Verletzung des Klägers in dessen subjektiv-öffentlichem Recht im konkreten Fall möglich, d.h. „eine Verletzung eigener subjektiver Rechte des Klägers nicht offensichtlich und eindeutig nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen“

BVerfG NVwZ 2009, 1426 (1427) m.w.N. sein.

275

Beispiel

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G ist durch behördlichen Bescheid vom 23.5. zur Duldung von Arbeiten zur Aufsuchung von Torfen auf seinem Grundstück verpflichtet worden. Mit notariell beurkundetem Vertrag vom 30.5. übertrug G das Grundstückseigentum im Wege der vorweggenommenen Erbfolge auf seine Tochter T. Die Umschreibung im Grundbuch erfolgte am 10.6. Um T einen ungetrübten Genuss ihres neuen Eigentums zu ermöglichen, erhebt G am 17.6. Widerspruch gegen die Duldungsverfügung. Ist der vorliegend statthafte Widerspruch zulässig?

Nein. Der Widerspruch ist mangels der analog § 42 Abs. 2 VwGO notwendigen Widerspruchsbefugnis des G unzulässig. Denn bei Erhebung des Widerspruchs war G bereits nicht mehr Eigentümer des Grundstücks, so dass er zu diesem Zeitpunkt keine Rechte mehr innehatte, die durch den angefochtenen Verwaltungsakt beeinträchtigt werden könnten. Die Möglichkeit einer Verletzung in eigenen Rechten ist somit offensichtlich ausgeschlossen. Die Verpflichtung zur Duldung der Aufsuchungsarbeiten belastet G nicht mehr. Vielmehr hat sich das Verwaltungsverfahren insoweit erledigt.

276

Trotz möglicher Verletzung des Klägers in einem subjektiv-öffentlichen Recht lässt sich die Klagebefugnis hierauf dann nicht stützten, wenn er sich auf dieses offensichtlich nicht mehr zu berufen vermag. Ein derartiger Ausschluss von Rechten nicht nur im Verwaltungsverfahren (formelle Präklusion), sondern auch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren (materielle Präklusion) liegt namentlich dann vor, wenn

277

in einem gestuften Verwaltungsverfahren ein vorgelagerter (Teil-)Verwaltungsakt, wie z.B. ein Bauvorbescheid (§ 57 LBO BW; Art. 71 BayBO; § 71 BauO NRW), dem Nachbarn gegenüber bereits bestandskräftig geworden ist, so dass dieser eine spätere Baugenehmigung unter Berufung auf nachbarschützende Festsetzungen des Bebauungsplans nicht mehr mit Erfolg anfechten kann. Entsprechendes gilt ferner etwa auch im Vollstreckungsrecht, wo Einwände gegen die Rechtmäßigkeit des zu vollstreckenden (Grund-)Verwaltungsakts im Vollstreckungsverfahren grundsätzlich nicht mehr geltend gemacht werden können;

Dazu siehe im Skript „Allgemeines Verwaltungsrecht“ Rn. 341.

278

der durch einen Verwaltungsakt Betroffene es versäumt hat, Einwendungen gegen dessen Erlass in einem hierfür vorgesehenen Verwaltungsverfahren fristgerecht geltend zu machen und es gesetzlich vorgesehen ist, dass er danach mit der Geltendmachung seines subjektiv-öffentlichen Rechts ausgeschlossen ist (so z.B. in § 10 Abs. 3 S. 5 BImSchG, § 17a Nr. 7 FStrG a.F., § 73 Abs. 4 S. 3 VwVfG) oder

279

der Kläger sein (disponibles) subjektiv-öffentliches Recht in anderer Weise, insbesondere durch wirksamen Verzicht (z.B. in einem öffentlich-rechtlichen Vertrag nach §§ 54 ff. VwVfG) oder durch Verwirkung (vgl. Rn. 348), eingebüßt hat.

280

Expertentipp

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Ob der Kläger tatsächlich in dem von ihm geltend gemachten subjektiv-öffentlichen Recht verletzt ist, ist erst in der Begründetheit der Klage zu prüfen (Rn. 392, 452). Im vorliegenden Zusammenhang des § 42 Abs. 2 VwGO reicht vielmehr bereits die bloße Möglichkeit der Rechtsverletzung aus (Rn. 250). Hierfür „genügt es, dass der Kl[äger] Tatsachen behauptet, die – wenn sie sich als zutreffend erweisen – eine Rechtsverletzung ergeben können. Darin erschöpft sich die Filterfunktion der Klagebefugnis.“

BVerwG NVwZ 2014, 1675 (1676) mit dem weiteren Hinweis, dass wenn die vom Kläger zur Begründung der Rechtsverletzung vorgebrachten Tatsachen streitig oder sonst zweifelhaft sind, die Klärung ihrer Richtigkeit erst im Rahmen der Begründetheit der Klage – ggf. durch Beweiserhebung – vorzunehmen ist (Rn. 392). Im Zweifel ist daher die Klagebefugnis zu bejahen und – bei Vorliegen aller übrigen Zulässigkeitsvoraussetzungen – die Frage nach der Rechtsverletzung des Klägers im Rahmen der Begründetheitsprüfung näher zu thematisieren (keine „Kopflastigkeit“ der Klausur).BVerfG NVwZ 2009, 1426 (1427); Schenke Verwaltungsprozessrecht Rn. 493; Würtenberger/Heckmann Verwaltungsprozessrecht Rn. 335. Als Faustregel mag insoweit gelten: Wären zur Verneinung der Klagebefugnis in der Klausur mehr als drei Sätze erforderlich, so ist die Möglichkeit einer Rechtsverletzung des Klägers nicht offensichtlich nach jeder Betrachtungsweise völlig ausgeschlossen, d.h. die sich aus § 42 Abs. 2 VwGO ergebenden Anforderungen sind erfüllt.

281

Auf die drei Elemente „subjektives Recht“, dessen Zuordnung zum Kläger und die Möglichkeit von dessen Verletzung in diesem Recht (Rn. 251 ff.) braucht im Fall der Anfechtung eines belastenden Verwaltungsakts durch dessen Adressaten nach § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO allerdings nicht näher eingegangen zu werden. Denn durch das in einem belastenden Verwaltungsakt enthaltene Ge- bzw. Verbot greift die Behörde jedenfalls in das Auffanggrundrecht des Adressaten aus Art. 2 Abs. 1 GG (allgemeine Handlungsfreiheit) ein, welches diesen vor ungesetzlichem Zwang schützt. Eine Rechtsverletzung des Adressaten eines belastenden Verwaltungsakts ist damit stets möglich (Adressatentheorie). Sofern im konkreten Fall vorhanden, ist vorrangig freilich auf einfachgesetzlich begründete Rechtspositionen bzw. zumindest etwaig einschlägige Spezialgrundrechte abzustellen. Wendet sich der Kläger gegen die behördliche Aufhebung (Rücknahme bzw. Widerruf, §§ 48 f. VwVfG) eines ihn begünstigenden Verwaltungsakts, so handelt es sich bei diesem um die möglicherweise verletzte Rechtsposition (vgl. das Beispiel in Rn. 435). In Bezug auf sonstiges Verwaltungshandeln, das nicht im Erlass eines Verwaltungsakts besteht (z.B. behördeninterne Weisung), und bei anderen Klagearten als der Anfechtungsklage (z.B. Verpflichtungsklage; str.

Zur a.A. (Mindermeinung) siehe die Nachweise bei Schenke Verwaltungsprozessrecht Rn. 512.) ist die Adressatentheorie dagegen nicht einsetzbar, ebenso wenig wie bei Drittanfechtungsklagen.

282

In Bezug auf die Verpflichtungs- (Rn. 248; Übungsfall Nr. 4) sowie die allgemeine Leistungsklage (Rn. 249; Übungsfall Nr. 5) ist die Klagebefugnis dann zu bejahen, wenn die Möglichkeit besteht, dass der Kläger einen Anspruch auf die jeweils begehrte Leistung hat (z.B. nach § 1 Abs. 1 S. 1 IFG; Negativbeispiel: § 29 Abs. 1 S. 2 VwVfG). Zur allgemeinen Feststellungsklage siehe Rn. 486.

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