Kursangebot | Grundkurs Staatsorganisationsrecht | Der Erlass von Rechtsverordnungen

Staatsorganisationsrecht

Der Erlass von Rechtsverordnungen

1. Definition und Funktion von Rechtsverordnungen

264

Art. 80 GG räumt der Exekutiven die Befugnis ein, unter bestimmten Voraussetzungen und in einem engen Rahmen Rechtsverordnungen zu erlassen.

Definition

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Definition: Rechtsverordnungen

Rechtsverordnungen sind abstrakt-generelle Regelungen, die von der Exekutive nach parlamentsgesetzlicher Ermächtigung erlassen werden.

Es handelt sich damit um Gesetze im rein materiellen Sinne, die in der Normenhierarchie unterhalb der Gesetze im formellen Sinne stehen.

Expertentipp

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Bitte wiederholen Sie die Ausführungen im Rahmen des Rechtsstaatsprinzips zum Gesetzesbegriff und zur Rechtsbindung der öffentlichen Gewalt (Rn. 47).

Sie haben die Funktion, Einzel- und Detailregelungen zur Ausgestaltung oder Ergänzung formell-gesetzlicher Vorschriften festzulegen. Hierdurch wird die Legislative entlastet, weil anstelle des formalisierten parlamentarischen Gesetzgebungsverfahrens das weitaus einfachere Verfahren nach Art. 80 GG tritt. Damit aber die Grundsätze des Parlamentsvorbehaltes (Demokratieprinzip) und der Gewaltenteilung (Rechtsstaatsprinzip) nicht unangemessen belastet werden, knüpft Art. 80 GG die Rechtmäßigkeit einer Rechtsverordnung an enge Voraussetzungen und verlangt insbesondere, dass die wesentlichen Regelungen (vorher) durch das Parlament selbst vorgegeben werden.

2. Rechtmäßigkeit einer Rechtsverordnung

265

Nach Art. 80 Abs. 1 S. 1 GG können die Bundesregierung, ein Bundesminister oder die Landesregierungen (nur) durch Gesetz ermächtigt werden Rechtsverordnungen zu erlassen.

Es ist daher für die Prüfung der Rechtmäßigkeit einer Rechtsverordnung charakteristisch, dass man es hierbei gleich mit zwei Gesetzen zu tun hat:

Zum einen geht es um das erforderliche Parlamentsgesetz, welches die Exekutive zum Erlass einer Rechtsverordnung berechtigt; also die Rechtsetzung an sie delegiert. Deshalb wird das Parlamentsgesetz auch Delegationsgesetz genannt.

Zum anderen geht es um die Rechtsverordnung selbst, welches sich nur innerhalb der parlamentsgesetzlichen Vorgaben des Delegationsgesetzes bewegen darf.

Aus diesen Überlegungen folgt für die Frage nach der Rechtmäßigkeit einer Rechtsverordnung ein zweistufiger Prüfungsaufbau, der mit der Frage der Verfassungsgemäßheit des delegierenden Parlamentsgesetzes beginnt und erst dann auf die Rechtmäßigkeit der Rechtsverordnung als solche eingeht.

Expertentipp

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Die Prüfung erfolgt als nach dem Prinzip „von oben nach unten“. Wenn nämlich bereits das delegierende Parlamentsgesetz verfassungswidrig sein sollte, tritt ein Dominoeffekt ein und führt auch zur Rechtswidrigkeit der Rechtsverordnung, da deren erforderliche parlamentsgesetzliche Delegationsgrundlage unwirksam ist. Prüfungsmaßstalb für das bundesrechtliche Parlamentsgesetz kann nur die Verfassung selbst sein (deshalb Frage nach der Verfassungsmäßigkeit), während Prüfungsmaßstab der Bundesrechtsverordnung neben der Verfassung auch die Bundesgesetze im formellen Sinne sind (deshalb Frage nach der Rechtmäßigkeit).

Aufgrund dieser Zusammenhänge ergibt sich für die Frage nach der Rechtsmäßigkeit einer Bundesrechtsverordnung folgende Prüfungsstruktur:

266

Prüfungsschema

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Wie prüft man: Rechtmäßigkeit einer Bundesrechtsverordnung

A.

Verfassungsgemäßheit des Delegationsgesetzes

 

I.

Formelle Verfassungsmäßigkeit (Gesetzgebungskompetenz und -verfahren)

 

II.

Materielle Verfassungsmäßigkeit

 

 

1.

Allgemeine Übereinstimmung mit den Vorgaben des GG

 

 

2.

Insbesondere: Einhaltung des Art. 80 Abs. 1 GG

 

 

 

a)

Bestimmung des Adressaten der Verordnungsermächtigung

 

 

 

b)

Bestimmtheitstrias (Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung)

B.

Rechtmäßigkeit der Rechtsverordnung als solche

 

I.

Formelle Rechtmäßigkeit

 

 

1.

Zuständigkeit (zuständiger Ermächtigungsadressat?)

 

 

2.

Verfahren (Zustimmung des Bundesrates erforderlich?)

 

 

3.

Form (Ausfertigung und Verkündung nach Art. 82 Abs. 1 S. 2 GG)

 

II.

Materielle Rechtmäßigkeit

 

 

1.

Angabe der Rechtsgrundlage (Delegationsgesetz) in der Rechtsverordnung, Art. 80 Abs. 1 S. 3 GG

 

 

2.

Einhaltung der Vorgaben des Delegationsgesetzes (Inhalt, Zweck und Ausmaß)

 

 

3.

Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht im Übrigen (GG und übrige formelle Bundesgesetze)

Eine Bundesrechtsverordnung ist rechtmäßig, wenn das delegierende Parlamentsgesetz verfassungsgemäß und die Rechtsverordnung als solche rechtmäßig ist.

a) Verfassungsgemäßheit des Delegationsgesetzes

267

Damit die Rechtsverordnung über ein nach Art. 80 Abs. 1 S. 1 GG erforderliches delegierendes Parlamentsgesetz verfügt, müsste dieses formell und materiell verfassungsgemäß sein.

aa) Formelle Verfassungsmäßigkeit (Gesetzgebungskompetenz und -verfahren)

268

In formeller Hinsicht müssten für das Delegationsgesetz die Gesetzgebungskompetenz des Bundes bestehen und das Gesetzgebungsverfahren für Bundesgesetze nach Art. 76 ff. GG eingehalten sein.

bb) Materielle Verfassungsmäßigkeit

269

Das delegierende Parlamentsgesetz müsste auch inhaltlich der Verfassung entsprechen.

(1) Allgemeine Übereinstimmung mit den Vorgaben des GG

270

Hierfür sind die allgemeinen verfassungsrechtlichen Anforderungen, insbesondere die Staatstrukturprinzipien und die Grundrechte zu berücksichtigen.

(2) Insbesondere: Einhaltung des Art. 80 Abs. 1 GG

271

Für Gesetze, die die Exekutive zum Erlass von Rechtsverordnungen berechtigen, sind die besonderen Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 GG zu beachten.

(a) Bestimmung des Adressaten der Verordnungsermächtigung

272

Die Zuständigkeit für den Erlass einer Rechtsverordnung folgt aus dem ermächtigenden Gesetz. Mögliche Adressaten einer Verordnungsermächtigung sind gem. Art. 80 Abs. 1 GG die Bundesregierung, einzelne Bundesminister oder auch die Landesregierungen.

Beispiel

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§ 6 Abs. 1 Nr. 1 des Straßenverkehrsgesetzes enthält als Delegationsgesetz folgende Verordnungsermächtigung:

Das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur wird ermächtigt, Rechtsverordnungen mit Zustimmung des Bundesrates zu erlassen über die Zulassung von Personen zum Straßenverkehr, insbesondere über…

Das Parlamentsgesetz kann die Landesregierung dazu ermächtigen, die Verordnungsbefugnis an einen Landesminister weiter zu übertragen (Art. 80 Abs. 1 S. 4 GG). Soweit Landesregierungen ermächtigt werden, Rechtsverordnungen zu erlassen, sind die Länder nach Art. 80 Abs. 4 GG zu einer Regelung auch durch Gesetz befugt. Macht ein Landesparlament von dieser Befugnis Gebrauch, entfällt die Zuständigkeit der Landesregierung für den Erlass der Verordnung.

(b) Bestimmtheitstrias (Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung)

273

Das Delegationsgesetz muss nach Art. 80 Abs. 1 S. 2 GG Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung im Gesetz bestimmen. Insbesondere hierdurch soll gewährleistet werden, dass der parlamentarische Gesetzgeber die wesentliche Richtung vorgibt und so dem Parlamentsvorbehalt und dem Gewaltenteilungsprinzip nachkommt. Nach Ansicht des BVerfG

BVerfGE 58, 257 ff. verlangt dies, dass

der Gesetzgeber den sachlichen Regelungsbereich der Verordnung umgrenzt,

den Zweck der Verordnung festlegt und

die möglichen Rechtsfolgen hinreichend vorherbestimmt.

Beispiel

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Der Bundestag möchte zugunsten alternativer Energieformen aus der Nutzung der Braunkohle aussteigen, um dadurch völkerrechtlich vereinbarte Klimaziele zu erreichen. Er beschließt deshalb ein Gesetz, das den Bundeswirtschaftsminister ermächtigt, per Verordnung aus der Braunkohleförderung zu einem von ihm für richtig gehaltenen Zeitpunkt auszusteigen.

Das Gesetz könnte wegen Verstoßes gegen Art. 80 GG materiell verfassungswidrig sein. Adressat des Gesetzes ist der Bundesumweltminister, was gem. Art. 80 Abs. 1 S. 1 GG zulässig ist.

Ferner müsste die Ermächtigung bzgl. Zweck, Inhalt und Ausmaß bestimmt sein, Art. 80 Abs. 1 S. 2 GG. Das bedeutet, dass die Ermächtigung so präzise gefasst sein muss, dass schon aus ihr und nicht erst aus der auf sie gestützten Verordnung im Grundsatz erkennbar und voraussehbar ist, was der Inhalt der zu erlassenden Verordnung ist. In einer Verordnungsermächtigung kann dem Adressaten grundsätzlich Ermessen in der Frage eingeräumt werden, ob er von der Ermächtigung Gebrauch machen will. Dieses Ermessen darf jedoch nicht soweit gehen, dass der Verordnungsgeber darüber entscheidet, ob das Gesetz überhaupt zur Anwendung kommt. In der vorliegenden Form stellt der Gesetzgeber dem Verordnungsgeber einen „Blankoscheck“ aus. Aufgrund der Ermächtigung ist nicht vorhersehbar, wann der Zeitpunkt des Ausstiegs aus der Braunkohleförderung sein wird. Dies ist nach Art. 80 Abs. 1 S. 2 GG verfassungsrechtlich unzulässig. In grundrechtswesentlichen Bereichen wie dem vorliegenden, ergibt sich die Notwendigkeit einer gesetzlichen Regelung, die die Frage der Nutzung der Braunkohleförderung in ihren Grundzügen regelt, auch aus dem Wesentlichkeitsvorbehalt.

Folglich ist ein solches Gesetz, das den Bundeswirtschaftsminister ermächtigt, per Verordnung aus der Braunkohleförderung zu einem von ihm für richtig gehaltenen Zeitpunkt auszusteigen, im Ergebnis nicht verfassungsgemäß.

b) Rechtmäßigkeit der Rechtsverordnung als solche

274

Die Rechtsverordnung als solche müsste formell und materiell rechtmäßig sein.

aa) Formelle Rechtmäßigkeit

275

In formeller Hinsicht sind die Vorgaben hinsichtlich der Zuständigkeit, des Verfahrens und der Form einzuhalten.

(1) Zuständigkeit (zuständiger Ermächtigungsadressat?)

276

Es ist zunächst zu prüfen, ob der im Delegationsgesetz für zuständig erklärte Adressat der Verordnungsermächtigung auch tatsächlich die Rechtsverordnung erlassen hat.

(2) Verfahren (Zustimmung des Bundesrates erforderlich?)

277

Die in Art. 80 Abs. 2 und 109 Abs. 4 GG aufgeführten Rechtsverordnungen bedürfen grundsätzlich der Zustimmung des Bundesrates. Der Bundesgesetzgeber kann das Mitwirkungsrecht des Bundesrates auch auf weitere Fälle erstrecken.

(3) Form (Ausfertigung und Verkündung nach Art. 82 Abs. 1 S. 2 GG)

278

Gemäß Art. 82 Abs. 1 S. 2 GG werden Rechtsverordnungen von der Stelle, die sie erlässt, ausgefertigt und vorbehaltlich anderweitiger gesetzlicher Bestimmungen im Bundesgesetzblatt verkündet.

bb) Materielle Rechtmäßigkeit

279

Die Rechtsverordnung müsste auch in inhaltlicher Sicht den Rechtmäßigkeitsanforderungen entsprechen.

(1) Angabe der Rechtsgrundlage (Delegationsgesetz) in der Rechtsverordnung, Art. 80 Abs. 1 S. 3 GG

280

Hierfür ist zunächst erforderlich, dass die Rechtsgrundlage des Delegationsgesetzes in der Verordnung angegeben werden muss (Art. 80 Abs. 1 S. 3 GG); sog. Zitiergebot.

Beispiel

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Die Eingangsformel des Bundesministers für Verkehr zur Fahrerlaubnis-Verordnung als Rechtsverordnung des Bundes lautet wie folgt:

Das Bundesministerium für Verkehr… verordnet auf Grund des § 6 Absatz 1 Nummer 1 des Straßenverkehrsgesetzes …

(2) Einhaltung der Vorgaben des Delegationsgesetzes (Inhalt, Zweck und Ausmaß)

281

Der inhaltliche Regelungsgegenstand wird durch die Vorgaben des Delegationsgesetzes hinsichtlich Inhalt, Zweck und Ausmaß bestimmt. Verlässt die Exekutive diesen Rahmen, so hat das die materielle Rechtswidrigkeit der entsprechenden Bestimmung der Rechtsverordnung zur Folge.

(3) Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht im Übrigen (GG und übrige formelle Bundesgesetze)

282

Wie jedes Gesetz muss auch eine Bundesrechtsverordnung mit allen höherrangigen Gesetzen in Einklang stehen. Prüfungsmaßstäbe sind alle einschlägigen Bundesgesetze im formellen Sinne und hierbei insbesondere das Grundgesetz.

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