Kursangebot | Grundkurs Polizei- und Sicherheitsrecht Bayern | Erlass von Rechtsverordnungen - Formelle Rechtmäßigkeit

Polizei- und Sicherheitsrecht Bayern

Erlass von Rechtsverordnungen - Formelle Rechtmäßigkeit

a) Sachliche Zuständigkeit

282

Die sachliche Zuständigkeit der Verbandskompetenz beurteilt sich nach der jeweiligen Ermächtigungsgrundlage. In den Art. 12 ff. LStVG werden dabei fast ausschließlich die Gebietskörperschaften zum Verordnungserlass ermächtigt (erkennbar z.B. an der Formulierung „Landkreis“ oder „Bezirk“ statt den Staatsbehörden Kreisverwaltungsbehörden oder Regierungen).

283

Nach Art. 42 Abs. 1 S. 1 LStVG obliegt die Organkompetenz auf Gemeindeebene dem Gemeinderat, auf Landkreisebene dem Kreistag und auf Bezirksebene dem Bezirkstag. Nach Art. 32 Abs. 2 S. 2 Nr. 2 GO bzw. Art. 30 Abs. 1 Nr. 9 LKrO bzw. Art. 29 Nr. 1 BezO kann der Erlass der Rechtsverordnungen nicht auf beschließende Ausschüsse übertragen werden.

284

Die Eilkompetenz des ersten Bürgermeisters gemäß kommunalrechtlichen Grundsätzen nach Art. 37 Abs. 3 GO erstreckt sich nach allgemeiner Ansicht nicht auf den Fall des Erlasses von Rechtsverordnungen; hierbei wird mit dem Rechtsgedanken des Art. 37 Abs. 2 1 Hs. 2 GO argumentiert, der auch eine entsprechende Übertragung der Angelegenheit zur selbstständigen Erledigung ausschließt (entsprechende Regelungen finden sich in Art. 34 Abs. 3, Abs. 2 S. 2 LKrO und Art. 33 Abs. 3, Abs. 2 S. 2 BezO). Art. 42 Abs. 2 LStVG macht von diesem Grundsatz eine Ausnahme und ermächtigt den Bürgermeister, Kreistagspräsidenten und Bezirkstagpräsidenten unter den dort bezeichneten Voraussetzungen zum Erlass einer Notverordnung.

Für die Frage der Mehrfachzuständigkeit verschiedener Gebietskörperschaften regelt Art. 44 Abs. 1 LStVG das sogenannte Subsidiaritätsprinzip. Ein Verstoß führt allerdings nicht zur Unwirksamkeit der Verordnung; die Vorschrift des Art. 44 Abs. 1 LStVG („soll“) enthält keine Zuständigkeitsschranke.

b) Exkurs: Wirkungskreise bei Erlass

285

Der Erlass der RechtsVerordnungen fällt fast ausschließlich (vgl. Rn. 282) in die Zuständigkeit der Gebietskörperschaften. Nach Art. 42 Abs. 1 S. 2 LStVG erfolgt der Erlass der Rechtsverordnungen im übertragenen Wirkungskreis.

Das hat insbesondere zur Folge, dass ein Bürgerbegehren zum Erlass einer Verordnung nicht möglich ist, da dieses nach Art. 18a Abs. 1 GO nur über Angelegenheiten des eigenen Wirkungskreises stattfindet.

c) Örtliche Zuständigkeit

286

Die örtliche Zuständigkeit bestimmt sich nach der Gebietshoheit der jeweils ermächtigten Gebietskörperschaft.

Becker/Heckmann/Kempen/Manssen Teil 3 Rn. 505.

2. Verfahren

287

Da abgesehen von der Ausnahme des Art. 42 Abs. 2 LStVG für den Erlass von RechtsVerordnungen die Kollegialorgane Gemeinderat, Kreistag, Bezirkstag zuständig sind, müssen diese nach kommunalrechtlichen Grundsätzen beschlussfähig gewesen sein und eine ordnungsgemäße Beschlussfassung nach kommunalrechtlichen Grundsätzen vorliegen.

Im Falle der Eilkompetenz nach Art. 42 Abs. 2 LStVG sind deren Voraussetzungen zu prüfen; wichtig ist dabei, dass die Mitteilungspflicht nach Art. 42 Abs. 2 S. 2 LStVG als bloße Ordnungsvorschrift zu verstehen ist und ein Verstoß deshalb unbeachtlich ist.

288

Für die Bekanntmachung verweist Art. 51 Abs. 1 LStVG auf die kommunalrechtliche Vorschrift des Art. 26 GO. Aus rechtsstaatlichen Gründen muss dieser Bekanntmachung aber zwingend eine Ausfertigung durch den Bürgermeister (bzw. Kreistags-, Bezirkstagspräsident) vorausgehen, um die Authentizität und Legalität zu bekunden (vgl. dazu näher die Ausführungen im Skript Kommunalrecht). Diese richtet sich mangels entsprechender Regelung nach Art. 26 Abs. 2 GO. Dabei muss die Ausfertigung zwingend zeitlich vor der Bekanntmachung erfolgen.

Beachten Sie auch Art. 51 Abs. 2 LStVG bei bewehrten Verordnungen und Art. 51 Abs. 3 LStVG, der die Bezugnahme auf eine Karte zur Bestimmung des Geltungsbereichs einer Verordnung erlaubt. Beliebtes Klausurproblem ist insoweit, dass die Karte als Anhang der Verordnung nicht unterschrieben wurde und deshalb nun ein Verstoß gegen das Ausfertigungserfordernis gerügt wird. Insoweit stehen zwei Möglichkeiten zur Verfügung, um den Erfordernissen einer ordnungsgemäßen Ausfertigung gerecht zu werden. Zum einen kann die Karte selbst ausgefertigt werden; insoweit wäre die Unterschrift (auch) auf dieser erforderlich. Möglich ist aber auch, dass die Karte durch den Normtext der Verordnung explizit zum Normbestandteil erklärt wird; in diesem Fall ist die Ausfertigung (nur) der Verordnung ausreichend.

289

Bei der Ausfertigung und Bekanntmachung sowie deren Reihenfolge handelt es sich um zwingende Erfordernisse; der Verstoß führt zur Unwirksamkeit der Verordnung. Die Regelungen der Art. 52, 53 LStVG stellen dagegen bloße Ordnungsvorschriften dar, weshalb ein Verstoß auf die Wirksamkeit der Verordnung keinen Einfluss hat.

290

Art. 50 Abs. 1 LStVG regelt letztlich das Inkrafttreten von bewehrten, also bußgeldbedrohten Verordnungen und verbietet ein rückwirkendes Inkrafttreten der bewehrten Verordnung. Für nicht bewehrte Verordnungen gilt Art. 26 Abs. 1 GO entsprechend.

Vgl. Weber/Köppert Kommunalrecht Bayern.

3. Form

291

Beliebtes Problem bei der Form ist die Frage nach dem Zitiergebot, also des Erfordernisses der Angabe der Rechtsgrundlage in der Verordnung. Hier ist zwischen bewehrten (also bußgeldbedrohten) und nicht bewehrten Vorschriften der Rechtsverordnung zu unterscheiden:

Für die bewehrten Vorschriften ergibt sich das Erfordernis des Zitiergebots aus Art. 4 Abs. 1 LStVG; sofern das Zitiergebot nicht gewahrt wird, liegt sowohl ein Verstoß gegen Art. 4 Abs. 1 LStVG als auch gegen Art. 104 BV vor

Becker/Heckmann/Kempen/Manssen Teil 3 Rn. 513, der diese Frage als Anforderung der materiellen Rechtmäßigkeit behandelt. Beide Lösungen, also sowohl die Behandlung innerhalb der formellen als auch innerhalb der materiellen Rechtmäßigkeit sind dabei gut vertretbar.

Für nicht bewehrte Vorschriften gilt Art. 45 Abs. 2 LStVG: Danach soll die Rechtsgrundlage angegeben werden. Die Nichtangabe ist dabei aber für die Rechtmäßigkeit der Verordnung nach allgemeiner Ansicht ohne Bedeutung.

Becker/Heckmann/Kempen/Manssen Teil 3 Rn. 511.

Die Regelung des Art. 80 Abs. 1 S. 3 GG gilt direkt nur für bundesrechtliche Verordnungen. Denkbar wäre insoweit eine Geltung nach Art. 28 GG über das sogenannte Homogenitätsprinzip, wonach die verfassungsmäßige Ordnung in den Bundesländern denen auf Bundesebene entsprechen soll: Man ist sich aber einig, dass es sich bei dem Erfordernis des Art. 80 Abs. 1 S. 3 GG nicht um eine zwingende durch das Homogenitätsgebot in das Landesrecht zu transformierende Anforderung handelt. Es reicht zur Wahrung des Homogenitätsgebotes vielmehr aus, wenn überhaupt eine Ermächtigungsgrundlage vorhanden ist.

Damit ergibt sich im Ergebnis bei nicht bewehrten Vorschriften kein Zitiergebot.

Die Angabe der Geltungsdauer bei bewehrten Verordnungen hat wegen der Regelung des Art. 50 Abs. 2 S. 2 LStVG kaum Klausurbedeutung.

4. Exkurs: Spezialregelung der Aufsicht in Art. 46 und 49 LStVG

292

Für den Bereich des Erlasses von Verordnungen sind mit den Regelungen nach Art. 46 und 49 LStVG spezielle Regelungen vorgesehen, welche die Art. 108 ff. GO (und entsprechenden Regelungen in LKrO und BezO) verdrängen.

Die allgemeine Aufsicht obliegt nach Art. 49 LStVG der Rechtsaufsichtsbehörde. Zuständig ist dabei nach dem eindeutigen Wortlaut immer die Rechtsaufsichtsbehörde, weshalb nach allgemeiner Ansicht nach den Regeln der Rechtsaufsicht auch nur eine Rechtmäßigkeitskontrolle erfolgt.

Dies ist insofern bedeutsam, als der Verordnungserlass nach Art. 42 Abs. 1 S. 2 LStVG ja in den übertragenen Wirkungskreis fällt.

Art. 46 LStVG enthält die Ermächtigung der Rechtsaufsichtsbehörde zur Ersatzvornahme des Erlasses einer Verordnung anstelle der Gebietskörperschaft. Sie schafft damit unter den normierten Voraussetzungen eine Zuständigkeit der Rechtsaufsichtsbehörde zum Verordnungserlass.

Ersatzvornahmemöglichkeit nach S_839/Teil_4/Art_46Art. 46 LStVG

1.

Nichterlass einer Verordnung durch Gemeinde, Landkreis oder Bezirk, zu deren Erlass diese ermächtigt sind = Hier ist zu prüfen, ob die Gebietskörperschaft überhaupt ermächtigt wäre, die entsprechende Verordnung zu erlassen; andernfalls würde die Rechtsaufsichtsbehörde etwas rechtlich Unmögliches verlangen

2.

Untätigkeit trotz Aufforderung und Setzung angemessener Frist

3.

Zwingendes Erfordernis des Allgemeinwohls = das ist nach der Rechtsprechung der Fall, wenn für eine Vielzahl von Personen ein Schaden an erheblichen Rechtsgütern droht

Prüfungsort dieser Ausführungen ist der Bereich der sachlichen Zuständigkeit. Da mit der Rechtsaufsichtsbehörde in diesem Fall eine Staatsbehörde handelt, ergibt sich die örtliche Zuständigkeit nicht aus einer Regelung der Gebietshoheit, sondern nach der allgemeinen Regel des Art. 3 BayVwVfG.

293

Nach dem Wortlaut des Art. 46 LStVG steht der Erlass im Ermessen der Rechtsaufsichtsbehörde („kann“). Sofern allerdings die strengen Voraussetzungen gegeben sind, insbesondere ein zwingendes Erfordernis des Allgemeinwohls vorliegt, ist regelmäßig von einer Reduktion dieses Ermessens auf Null auszugehen.

Umstritten ist dabei noch die Frage, wer richtiger Antragsgegner bei einem Normenkontrollantrag nach § 47 Abs. 2 S. 2 VwGO ist. Zwar handelt die Rechtsaufsichtsbehörde anstelle der Gemeinde. Die besseren Argumente sprechen aber für den Freistaat Bayern als Rechtsträger der Rechtsaufsichtsbehörde als richtigen Antragsgegner. Zum einen wird die Verordnung vom Landratsamt erlassen, welches insoweit als Normgeber gegenüber dem Bürger auftritt (Gedanke des effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 GG); zudem soll die Gemeinde nicht verpflichtet sein, im Verfahren eine Verordnung zu verteidigen, welche sie selbst trotz Aufforderung mit Fristsetzung nicht erlassen wollte.

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