Kursangebot | Grundkurs Kommunalrecht Bayern | Organe der Gemeinde und deren Aufgaben in Bayern - Der erste Bürgermeister

Kommunalrecht Bayern

Organe der Gemeinde und deren Aufgaben in Bayern - Der erste Bürgermeister

I. Rechtsstellung und Begrifflichkeiten

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Der erste Bürgermeister, der nach Art. 34 Abs. 1 S. 2 GO in Großen Kreisstädten und kreisfreien Gemeinden die Bezeichnung Oberbürgermeister trägt, wird nach Art. 41 Abs. 1, 42 Abs. 1 GLKrWG für die Dauer von sechs Jahren gewählt. Der erste Bürgermeister ist stets Beamter der Gemeinde, Art. 34 Abs. 1 S. 1 GO. In Gemeinden mit mehr als 10 000 Einwohnern, in Großen Kreisstädten und in kreisfreien Gemeinden ist der erste Bürgermeister berufsmäßiger Bürgermeister, Art. 34 Abs. 1 S. 3, 34 Abs. 2 S. 1 GO. In kleineren Gemeinden (mit bis zu höchstens 10 000 Einwohnern) gibt das Gesetz der Gemeinde in Art. 34 Abs. 2 GO die Möglichkeit die Rechtsstellung des ersten Bürgermeisters als berufsmäßige oder ehrenamtliche auszugestalten.

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Der erste Bürgermeister ist nach Art. 31 Abs. 1 GO kein Gemeinderatsmitglied (Art. 31 Abs. 2 GO), sondern lediglich zwingendes Mitglied des Gemeinderats.

Lissack § 4 Rn. 14.

Prägen Sie sich an dieser Stelle bereits diese Differenzierung in der Terminologie ein. Sie hilft Ihnen später bei der Klärung der Frage, welche Normen der GO in den Art. 45 ff. auf den ersten Bürgermeister direkte Anwendung finden bzw. wann Sie eine Analogie erwägen müssen.

Beachten Sie diese Bezeichnungen insbesondere bei der Prüfung der Normen des gemeindlichen Geschäftsgangs, Art. 47 ff. GO. Spricht die GO nur von „Mitglied“ sind damit sowohl der erste Bürgermeister, als auch die Gemeinderatsmitglieder gemeint und die Norm daher in beiden Fällen anwendbar. Verwendet die GO dagegen nur den Terminus „Gemeinderatsmitglieder“, wird der erste Bürgermeister von dieser Norm nicht erfasst und es ist eine analoge Anwendung anzudenken.

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Daneben wählt der Gemeinderat aus seiner Mitte einen oder zwei weitere Bürgermeister, Art. 35 Abs. 1 S. 1 GO. Deren Bedeutung liegt im Rahmen der Vertretung nach Art. 39 Abs. 1 S. 1 GO.

Stellvertretung des ersten Bürgermeisters:

Art. 39 Abs. 1 GO regelt die allgemeine Stellvertretung im Verhinderungsfall (Verhinderungsstellvertretung). Die weiteren Bürgermeister nach Art. 35 Abs. 1 GO vertreten den ersten Bürgermeister in ihrer Reihenfolge. Im Vertretungsfall gehen sämtliche Kompetenzen des ersten Bürgermeisters auf seinen Stellvertreter nach Art. 39 Abs. 1 GO über.

Bauer/Böhle/Ecker Art. 39 Rn. 2.

Für die Beschlussfassung besteht hier die weitere Sondervorschrift des Art. 36 S. 2 GO.

Beispiel

Da im Vertretungsfall sämtliche Kompetenzen auf den Vertreter übergehen, ist es z.B. auch ausgeschlossen bzw. unwirksam, wenn sich der erste Bürgermeister bestimmte, aus seiner Sicht wichtige Entscheidungen vorbehält bzw. eine Entscheidung in seiner Abwesenheit untersagt.

Daneben bestimmt Art. 39 Abs. 2 GO die so genannte Entlastungsstellvertretung. Diese setzt jeweils eine ausdrückliche Übertragung einer Befugnis voraus.

II. Aufgaben des ersten Bürgermeisters

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Zunächst ist der erste Bürgermeister echtes Willensbildungsorgan der Gemeinde.

1. Laufende Angelegenheiten

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Nach Art. 37 Abs. 1 Nr. 1 GO erledigt der erste Bürgermeister in eigener Zuständigkeit die laufenden Angelegenheiten der Gemeinde.

Laufende Angelegenheiten sind solche Angelegenheiten, die für die Gemeinde keine grundsätzliche Bedeutung haben und keine erheblichen Verpflichtungen erwarten lassen.

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Diese Voraussetzungen müssen kumulativ erfüllt sein. Die Zuständigkeit beurteilt sich damit danach, ob es sich um eine häufig wiederkehrende Routineangelegenheit in der jeweiligen Gemeinde handelt.

Bauer/Böhle/Ecker Art. 37 Rn. 3 ff.

Abzustellen ist dabei auf die Größe, Struktur und Verwaltungskraft der jeweiligen Gemeinde.

Beispiel

Laufende Angelegenheiten sind z.B. der Ankauf von Bürobedarf; der Erlass von im Wesentlichen gleichlautenden Abgabebescheiden; die Führung von Passivprozessen (Gemeinde als Beklagte).

Keine laufenden Angelegenheiten sind personalrechtliche Angelegenheiten; Verkauf und Ankauf von Grundstücken; Einzelentscheidungen zur Zulassung einzelner Schausteller bei Volksfesten bei Kapazitätserschöpfung; Planungsentscheidungen der Gemeinde; Verfügung von Obdachloseneinweisungen sowie die Führung von Aktivprozessen (Gemeinde als Klägerin).

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Hinzuweisen ist darauf, dass der Gemeinderat für die laufenden Angelegenheiten des Art. 37 Abs. 1 Nr. 1 GO mit konstitutiver Wirkung Richtlinien aufstellen kann.

BayVGH BayVBl 2006, 370 ff.

Diese Richtlinien unterliegen insoweit dem Normenkontrollverfahren nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, Art. 5 AGVwGO. Art. 37 Abs. 1 Nr. 2 und 3 GO sind von geringer praktischer Relevanz.

2. Übertragung weiterer Angelegenheiten

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Gemäß Art. 37 Abs. 2 GO kann der Gemeinderat dem ersten Bürgermeister durch die Geschäftsordnung weitere Angelegenheiten konstitutiv zur selbstständigen Erledigung übertragen.

Bauer/Böhle/Ecker Art. 37 Rn. 11.

Zu beachten ist hierbei das Übertragungsverbot für Satzungen generell und für Angelegenheiten, die nach Art. 32 Abs. 2 S. 2 GO nicht auf beschließende Ausschüsse übertragen werden können. Ein Rückholrecht des Gemeinderats im Einzelfall wird durch Art. 37 Abs. 2 S. 2 GO ausgeschlossen.

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Der Gemeinderat kann dem ersten Bürgermeister z.B. die Erledigung von Rechtsgeschäften bis zu einer bestimmten Geldsumme zur selbstständigen Wahrnehmung übertragen.

3. Dringliche Anordnungen und unaufschiebbare Geschäfte

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Gemäß Art. 37 Abs. 3 S. 1 GO ist der erste Bürgermeister befugt, anstelle des Gemeinderats dringliche Anordnungen (Einzelfallentscheidung; Verwaltungsakt, Art. 35 BayVwVfG) zu treffen und unaufschiebbare Geschäfte zu besorgen. Dies sind Angelegenheiten, bei denen nicht zugewartet werden kann, bis der Gemeinderat zur Beschlussfassung zusammen tritt.

Hölzl/Hien/Huber Art. 37 Anm. IV; BayVGH Beschluss vom 13.8.2014, BayVBl. 2015, 91 ff.

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Ein Recht zur Normsetzung ist aus Art. 37 Abs. 3 S. 1 GO nicht ableitbar. Für Verordnungen besteht insoweit die Kompetenz des Art. 42 Abs. 2 LStVG.

Lissack § 4 Rn. 25; Knemeyer 5. Kap. Rn. 243, 244; a.A. Bauer/Böhle/Ecker Art. 37 Rn. 13.

Zu beachten gilt es auch, dass die Erhebung einer verwaltungsgerichtlichen Klage (bzw. eines eventuell vorgeschalteten Widerspruchs) keine dringliche Angelegenheit im Sinne von Art. 37 Abs. 3 S. 1 GO darstellt. Da gesetzlich in §§ 74 Abs. 1, Abs. 2, 68 Abs. 1 S. 1 VwGO eine Frist von zumindest einem Monat eingeräumt ist, ist die Angelegenheit der Beschlussfassung über die Klageerhebung/Widerspruch niemals dringlich. Im Rahmen der gesetzlichen Fristen ist es stets möglich, den Gemeinderat als zuständiges Organ einzuberufen. Sofern der erste Bürgermeister mit der Einberufung bis zum Ablauf der Klagefrist zuwartet, ist die nun zwar eingetretene Dringlichkeit der Angelegenheit selbst verschuldet und kann keine Eilkompetenz nach Art. 37 Abs. 3 S. 1 GO begründen.

Beispiel

Der erste Bürgermeister beobachtet eines Abends Bauarbeiten an einem stadtbekannt einsturzgefährdeten Gebäude. Er verfügt einen sofortigen Stopp der Bauarbeiten. Eine Kompetenz kommt ihm aus Art. 37 Abs. 3 S. 1 GO zu, da es sich um eine dringliche Angelegenheit handelt, die keinen Aufschub duldet und die Gemeinde nach Art. 6 LStVG auch zuständige unterste Sicherheitsbehörde ist (Verbandskompetenz).

4. Ratsvorsitzender und Vollzugsorgan der Ratsbeschlüsse

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Der erste Bürgermeister führt den Vorsitz im Gemeinderat, Art. 36 S. 1 GO. Gleiches gilt im Regelfall für die Ausschüsse, Art. 33 Abs. 2 GO.

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Der erste Bürgermeister ist Vollzugsorgan für Beschlüsse des Gemeinderats, Art. 36 S. 1 GO.

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In diesem Zusammenhang zu sehen ist auch das Beanstandungsrecht und die Beanstandungspflicht aus Art. 59 Abs. 2 GO. Sofern der erste Bürgermeister Beschlüsse des Gemeinderats bzw. von beschließenden Ausschüssen für rechtswidrig erachtet, hat er sie zwingend zu beanstanden und im Vollzug auszusetzen und gegebenenfalls der Rechtsaufsichtsbehörde (Art. 110 GO) zur Entscheidung (bloßes Rechtsgutachten der Aufsichtsbehörde zur Beseitigung der gemeindeinternen Unsicherheit) vorzulegen.

Bauer/Böhle/Ecker Art. 59 Rn. 4.

Prägen Sie sich bitte gut den sachlichen Zusammenhang zwischen dem Vollzugsrecht aus Art. 36 S. 1 GO und der Pflicht zur Aussetzung und Vorlage von für rechtswidrig erachteten Beschlüssen aus Art. 59 Abs. 2 GO ein und kommentieren Sie sich diese wechselseitig in Ihr Gesetz.

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Nach Art. 46 Abs. 1 S. 1 GO leitet und verteilt der erste Bürgermeister die Geschäfte der Gemeinde. Daneben bereitet er nach Art. 46 Abs. 2 S. 1 GO die Beratungsgegenstände vor (Sitzungsvorbereitung).

5. Hausrecht und Dienstaufsicht

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Der erste Bürgermeister übt weiter das Hausrecht nach Art. 53 Abs. 1 S. 1 GO aus und ist nach Art. 53 Abs. 1 S. 2 GO berechtigt, Zuhörer, welche die Ordnung stören, entfernen zu lassen. Auch kann er mit Zustimmung des Gemeinderats Mitglieder unter bestimmten Voraussetzungen von der Sitzung ausschließen (Art. 53 Abs. 1 S. 3, Abs. 2 GO).

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Schließlich ist der erste Bürgermeister zur Dienstaufsicht über Beamte, Angestellte und Arbeiter der Gemeinde berufen, Art. 37 Abs. 4 GO.

III. Außenvertretungsrecht

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Problematisch ist das Außenvertretungsrecht des ersten Bürgermeisters aus Art. 38 Abs. 1 GO. Nach h.M. handelt es sich hierbei um ein bloßes Vertretungsrecht formaler Natur, das aber keine entsprechende Vertretungsmacht einräumt (str.).

BayVGH Beschluss vom 31.8.2011, BayVBl 2012,177 ff.; BayVGH Beschluss vom 20.10.2011, BayVBl 2012, 341; OLG München vom 18.6.2010, Az.: 34 Wx 65/10; juris; kritisch zu dieser Rechtsprechung Bauer/Böhle/Ecker Art. 38 Rn. 3 zum Streitstand; Widtmann/Grasser/Glaser, Art. 38 Rn. 3.

Sofern also der erste Bürgermeister ein Geschäft tätigt, welches in den Kompetenzbereich des Gemeinderats fällt (Art. 29 GO), so handelt der erste Bürgermeister als Vertreter ohne Vertretungsmacht (falsus procurator). Die Wirkungen seines eigenmächtigen Handelns bestimmen sich in der Folge danach, welchen Rechtsakt der erste Bürgermeister getroffen hat. Ein erlassener Verwaltungsakt ist rechtswidrig, eine Satzung/Verordnung nichtig, ein öffentlicher bzw. privatrechtlicher Vertrag schwebend unwirksam Art. 62 S. 2 BayVwVfG, § 177 BGB entsprechend bzw. § 177 BGB direkt. Eine eigenmächtige Klageerhebung des ersten Bürgermeisters wird gem. § 173 VwGO in Verbindung mit § 89 ZPO entsprechend ebenfalls für schwebend unwirksam erachtet (kann aber nach h.M. auch noch nach Ablauf der Klagefrist vom zuständigen Organ genehmigt werden).

Bauer/Böhle/Ecker Art. 38 Rn. 5.

Besonders problematisch wird es in Fällen, in denen der erste Bürgermeister ohne entsprechende Beschlussgrundlage das gemeindliche Einvernehmen (§ 36 BauGB), welches nach seiner Rechtsnatur bloßes Verwaltungsinternum ist, zu einem Bauvorhaben verweigert.

Vgl. hierzu VG Augsburg Urteil vom 22.11.2012, Az.: Au 5 K 11.1754; juris; BayVGH Beschluss vom 27.5.2014, NVwZ-RR 2014, 693.

Das Formerfordernis des Art. 38 Abs. 2 GO

Mit Ausnahme von ständig wiederkehrenden Geschäften des täglichen Lebens, die finanziell von unerheblicher Bedeutung sind (Alltagsgeschäfte), bedürfen Erklärungen, durch welche die Gemeinde verpflichtet werden soll, zwingend der Schriftform. Art. 38 Abs. 2 GO ist in Ermangelung gesetzgeberischer Kompetenz keine Formvorschrift bürgerlichen Rechts. Es liegt eine ausschließlich öffentlich-rechtlich zu beachtende Formvorschrift vor; für den Bereich zivilrechtlicher Erklärungen ist Art. 38 Abs. 2 GO als Einschränkung der Vertretungsmacht zu sehen.

BGH BayVBl 1967, 277 ff.

Hieraus ergibt sich, dass öffentlich-rechtliche Erklärungen, die Art. 38 Abs. 2 GO nicht genügen,

Kopp/Ramsauer § 44 Rn. 25.

nichtig sind, während für zivilrechtliche Erklärungen § 177 BGB gilt (schwebende Unwirksamkeit).
Prüfungsreihenfolge bei eigenständigem Handeln des ersten Bürgermeisters

I.

Art. 37 Abs. 1 Nr. 1 GO Laufende Angelegenheit

II.

Art. 37 Abs. 2 GO Konstitutive Übertragung durch Geschäftsordnung

III.

Art. 37 Abs. 3 GO Dringliche Angelegenheit

IV.

Art. 38 Abs. 1 GO Außenvertretungsrecht, welches aber nur formelles Vertretungsrecht darstellt, nicht aber eine entsprechende Vertretungsmacht verleiht (str.)

Denken Sie bei gemeindlichem Handeln bei Prüfung der Zuständigkeit an die gebotene Zweiteilung zwischen Verbands- und Organkompetenz. Sofern der erste Bürgermeister gehandelt hat, beginnen Sie Ihre Prüfung mit der Erörterung von Art. 37 Abs. 1 Nr. 1 GO, gehen im Anschluss kurz auf die Art. 37 Abs. 2 und 37 Abs. 3 GO ein. Schließlich legen Sie dar, dass Art. 38 Abs. 1 GO nur ein formelles Vertretungsrecht, aber keine inhaltliche Vertretungsmacht schafft (so die noch h.M. in Bayern). Sofern kein Fall von Art. 37 GO einschlägig ist, handelt der erste Bürgermeister ohne Kompetenz; sein Handeln ist rechtswidrig, da folglich der Gemeinderat bzw. ein beschließender Ausschuss organkompetent ist.

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