Satzungen sind Gesetze im materiellen, nicht aber im formellen Sinn, da sie nicht von einem Bundes- oder Landesparlament, sondern vom Gemeinderat als Verwaltungsorgan erlassen werden. Sie stehen in der Normenpyramide unter den Landesgesetzen. Die Bezeichnung einer Satzung als solche ist nicht konstitutiv. Wenngleich die Entfaltung von Außenwirkung regelmäßig zum Wesen der Satzung gehört,

KBK § 4 Rn. 2. gibt es auch einige (wenige) Satzungen, die lediglich gemeindeintern wirken. Außerhalb der Gemeindeverwaltung stehende Dritte können aus den letztgenannten folglich keine Rechte ableiten.

Die Abgrenzung von Satzungen mit reiner Innenwirkung zu Verwaltungsvorschriften – also Regelungen, die kraft Definition stets nur Binnenwirkung für die Verwaltung entfalten – ist mitunter schwierig. Ein wesentliches Differenzierungskriterium ist dabei die Zuständigkeit: während Satzungen zwingend vom Gemeinderat erlassen werden müssen (vgl. § 39 Abs. 2 Nr. 3 GemO), liegt die Kompetenz zur Schaffung von Verwaltungsvorschriften einzig beim Bürgermeister. Dies folgt aus dem Umstand, dass Verwaltungsvorschriften lediglich verwaltungsinterne Wirkung entfalten und die Organisation der Verwaltung gerade Aufgabe des Bürgermeisters ist (§ 44 GemO).

Ebenso wie die Satzungen gehören die Rechtsverordnungen zu den untergesetzlichen Normen. Während Satzungen jedoch typischerweise von Trägern der mittelbaren Staatsverwaltung zur Regelung ihrer Angelegenheiten erlassen werden und Ausfluss von Art. 28 Abs. 2 GG sind, bilden Rechtsverordnungen ein auf Art. 80 GG fußendes Instrument der staatlichen Verwaltungsorgane. Dementsprechend muss es für den Erlass von Rechtsverordnungen eine eigene Ermächtigungsgrundlage geben, die Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung beinhaltet. Auch verlangt Art. 80 GG die Angabe der Rechtsgrundlage in der jeweiligen Rechtsverordnung.

Da die Gemeinden teils auch Aufgaben der staatlichen Verwaltung wahrnehmen – als untere Verwaltungsbehörde – können im kommunalen Bereich sowohl Satzungen als auch Rechtsverordnungen erlassen werden. Beide zusammen bilden das sog. Ortsrecht.

BeckOK KommunalR BW/Pflumm GemO § 4 Rn. 2. Die Beantwortung der Frage, ob im Einzelfall eine Satzung oder eine Rechtsverordnung vorliegt, kann aufgrund einer Analyse der Kompetenzen (wer darf diese erlassen?) gelingen. Grund hierfür ist, dass der Gemeinderat im Bereich der weisungsfreien Angelegenheiten stets für den Erlass von Satzungen zuständig ist (arg. § 39 Abs. 2 Nr. 3 GemO) und § 44 Abs. 3 GemO dessen Zuständigkeit im Bereich der Weisungsaufgaben für den Erlass von Satzung und Rechtsverordnungen statuiert, sofern gesetzlich nichts anderes geregelt ist (wie z.B. in §§ 17, 21 PolG bezüglich der Zuständigkeit von Polizeiverordnungen, die nicht länger als einen Monat gelten, vgl. § 23 Abs. 2 PolG). Erfolgversprechender werden meist formelle Aspekte sein: So wird die Rechtsverordnung regelmäßig als solche bezeichnet und veröffentlicht; zwingend ist für sie überdies, dass sie das zu ihrem Erlass ermächtigende Gesetz zitiert.Jarass/Pieroth Art. 80 Rn. 2.