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Grundrechte

Eingriff in den Schutzbereich des Freiheitsrechts

III. Eingriff in den Schutzbereich des Freiheitsrechts

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Ist der Schutzbereich eines Freiheitsrechts eröffnet, prüfen Sie nun, ob die Maßnahme der öffentlichen Gewalt in den Schutzbereich des Freiheitsrechts eingreift. Dabei gehen Sie in zwei Schritten vor:

Beachten Sie in der Fallbearbeitung unbedingt zwei Punkte:

1.

Sprechen Sie unter dem Prüfungspunkt „Eingriff“ nicht bereits von einer Verletzung eines Grundrechts! Ob eine Grundrechtsverletzung vorliegt, ist erst das Ergebnis Ihrer gesamten Prüfung. Eine Verletzung ist gegeben, wenn und soweit ein hoheitlicher Eingriff in ein Grundrecht verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt und daher unzulässig ist.

2.

Benennen Sie den möglichen Eingriffsakt konkret.

1. Vorliegen eines Eingriffs

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Nicht jede belastende Maßnahme der öffentlichen Gewalt stellt einen Eingriff in den Schutzbereich eines Freiheitsrechts dar. Ein Eingriff liegt vielmehr nur dann vor, wenn er eine bestimmte Qualität aufweist. Sog. „Bagatelleingriffe“ weisen diese Eingriffsqualität nicht auf.

Beispiel

Die Stadt A verstärkt die Polizeipräsenz auf ihren Straßen in der Innenstadt, um die Kleinkriminalität effektiver zu bekämpfen. Zu diesem Zwecke setzt sie verstärkt Streifenbeamte zu Fuß, auf dem Fahrrad und auf dem Pferd ein. Der Rentner T, der in der Innenstadt wohnt und sich oft draußen aufhält, fühlt sich durch die sichtbar verstärkte Polizeipräsenz in seinen Grundrechten verletzt. – In Betracht käme allenfalls eine Verletzung der allgemeinen Handlungsfreiheit des T. Der Schutzbereich dieses Grundrechts ist zwar eröffnet; es liegt aber kein relevanter Eingriff in dieses Grundrecht vor, so dass eine Grundrechtsverletzung zu verneinen ist. Daran ändert sich auch dadurch nichts, dass sich T persönlich belästigt fühlt.

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Beim Begriff des Eingriffs ist zwischen dem klassischen Eingriffsbegriff und dem neuen Eingriffsbegriff zu unterscheiden.

a) Klassischer Eingriffsbegriff

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Nach dem klassischen Eingriffsbegriff liegt ein Eingriff vor, wenn er final, unmittelbar, durch Rechtsakt sowie mit Befehl und Zwang gegenüber dem Einzelnen angeordnet bzw. durchgesetzt wird.

Der klassische Eingriffsbegriff hat demnach vier Voraussetzungen:

Vgl. hierzu Pieroth/Schlink/Kingreen/Poscher Grundrechte Rn. 259.

„Finalität“ bedeutet, dass die staatliche Maßnahme gezielt, also beabsichtigt, freiheitsverkürzend wirken soll. – „Unmittelbar“ wirkt ein Rechtsakt, wenn er direkt auf die Herbeiführung bestimmter (belastender) Rechtsfolgen bei den Grundrechtsberechtigten gerichtet ist, es also nicht erst noch eines Vollzugsaktes bedarf, um die beabsichtigten Rechtsfolgen herbeizuführen. – „Rechtsakt“ sind z.B. Parlamentsgesetze, Rechtsverordnungen, Satzungen, Verwaltungsakte, Gerichtsentscheidungen etc. – „Mit Befehl und Zwang“ kennzeichnet die beim klassischen Eingriffsbegriff typische Imperativität des staatlichen Handelns.

Beispiel

Die Eheleute S haben ohne Baugenehmigung ein kleines Wochenendhaus in einem Naturschutzgebiet gebaut. Nach einigen Jahren bemerkt die zuständige Baubehörde dies und verfügt den Abriss des Hauses. – Die Abrissverfügung ist ein Verwaltungsakt i.S.d. § 35 S. 1 VwVfG. Als imperativer Hoheitsakt zielt er darauf ab, die Eheleute S in ihren Grundrechten zu beeinträchtigen. Dies geschieht unmittelbar, da die Abrissverfügung keines weiteren Vollzugsaktes bedarf, um gegenüber S rechtliche Wirkung zu entfalten.

Eine ausführlichere Prüfung der Begriffsmerkmale des klassischen Eingriffsbegriffs sind nur dann notwendig, wenn eines der Merkmale tatsächlich problematisch sein sollte (z.B. die Finalität der staatlichen Maßnahme). Ansonsten ist eine ausführlichere Prüfung entbehrlich. Es genügt dann vielmehr, den Eingriff unter Benennung des konkreten Eingriffsaktes zu bejahen.

b) Neuer Eingriffsbegriff

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Angesichts der heute vielfältigen Handlungsmöglichkeiten der Exekutive reicht der klassische Eingriffsbegriff allein nicht mehr aus, um alle denkbaren Erscheinungsformen grundrechtsrelevanter Eingriffe der Exekutive zu erfassen. Daher hat sich ein neuer Eingriffsbegriff entwickelt.

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Nach dem neuen Eingriffsbegriff bedeutet Eingriff jedes staatliche Handeln, das dem Einzelnen ein Verhalten, das in den Schutzbereich eines Grundrechts fällt, ganz oder teilweise unmöglich macht, gleichgültig, ob diese Wirkung final oder unbeabsichtigt, unmittelbar oder mittelbar, rechtlich oder faktisch, mit oder ohne Befehl und Zwang erfolgt. Dabei muss die erzielte Wirkung einer der öffentlichen Gewalt zuzuordnenden Maßnahme zurechenbar sein.

Vgl. Papier/Krönke Grundkurs Öffentliches Recht 2 Rn. 135 ff.

Ein Vergleich der Definitionen des klassischen Eingriffsbegriffs und des neuen Eingriffsbegriffs zeigt, dass alle vier Voraussetzungen des klassischen Eingriffsbegriffs erweitert wurden. Dies hat zur Folge, dass nunmehr auch z.B. faktische Maßnahmen Eingriffscharakter haben können.

Beispiel

Die Stadt D hat eine neue Kläranlage in Betrieb genommen, sehr zum Leidwesen der Bewohner einer nahe gelegenen Wohnsiedlung. Täglich werden sie durch den Lärm und den Gestank, die von der Anlage ausgehen, belästigt. Einige Bewohner leiden bereits unter Schlafstörungen, Übelkeit etc. – Die Stadt D könnte durch das Betreiben der Kläranlage das Grundrecht der Bewohner auf körperliche Unversehrtheit verletzen. Dann müsste ein Eingriff in den eröffneten Schutzbereich dieses Freiheitsrechts vorliegen. Dies bedarf näherer Prüfung, denn ein Eingriff nach dem klassischen Begriffsverständnis liegt ersichtlich nicht vor. Vielmehr erzielt D mit dem Betrieb der Kläranlage eine Wirkung bei den Bewohnern, die sie überhaupt nicht beabsichtigt, die sich aber gleichwohl so negativ auf das Grundrecht der Bewohner aus Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG auswirkt, dass sie einem Grundrechtseingriff gleichsteht.

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Schwieriger zu beurteilen ist die Frage nach dem Vorliegen eines Eingriffs bei mittelbaren Eingriffen. Kennzeichnend für diese ist, dass die öffentliche Gewalt eine bestimmte (belastende oder begünstigende) Maßnahme gegen einen bestimmten Adressaten richtet, die beeinträchtigende Wirkung jedoch nicht bei diesem, sondern bei einem Dritten eintritt.

Beispiel

Die Bundesregierung informiert das Parlament und die Öffentlichkeit über die Osho-Bewegung, die ihr angehörenden Gruppierungen sowie ihre Ziele und Aktivitäten. Dabei bezeichnet sie die Osho-Bewegung u.a. als „Psychosekte“, die „destruktiv“ und „pseudoreligiös“ agiere. – Die Informationstätigkeit der Bundesregierung richtet sich an das Parlament und die Öffentlichkeit und beeinträchtigt das Wirken der Osho-Bewegung.

c) Besonderheit: Grundrechte mit normgeprägtem Schutzbereich und Grundrechte unter Regelungsvorbehalt

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Vom Eingriff im gerade behandelten Sinne zu unterscheiden sind zunächst Ausgestaltungen oder Konkretisierungen der Schutzbereiche von Grundrechten durch den Gesetzgeber. In diesen Fällen will der Gesetzgeber nicht ein grundrechtlich geschütztes Verhalten unterbinden; im Gegenteil, er will Verhaltensmöglichkeiten eröffnen, damit der Einzelne das Grundrecht überhaupt erst ausüben kann. Schutzbereiche von Grundrechten, die einer solchen gesetzlichen Ausgestaltung und Konkretisierung bedürfen, nennt man sog. normgeprägte Schutzbereiche.

Vgl. zum Ganzen Pieroth/Schlink/Kingreen/Poscher Grundrechte Rn. 233.

Beispiel

Erst durch den Gesetzgeber wird aus einem Zusammenleben von Mann und Frau die Ehe (Art. 6 Abs. 1 GG) und zusammen mit Kindern die Familie (Art. 6 Abs. 1 GG) oder aus einem Haben Eigentum (Art. 14 Abs. 1 GG).

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Bei den normgeprägten Grundrechten ist problematisch, dass sie einerseits auf Ausgestaltung angelegt sind, damit der Einzelne von ihnen Gebrauch machen kann, und andererseits die öffentliche Gewalt verpflichten, die Ausgestaltungen vorzunehmen. Die gesetzgeberische Pflicht zur Ausgestaltung eines Grundrechts kann allerdings nicht bedeuten, dass der Gesetzgeber über das Grundrecht verfügen darf. Wenn der Gesetzgeber Grundrechte ausgestaltet, muss er sich vielmehr an den Grundrechten messen lassen. Eine gesetzgeberische Regelung, die „mit der Tradition bricht“, ist grundsätzlich keine Ausgestaltung des Schutzbereichs, sondern ein Eingriff in den Schutzbereich.

Vgl. zum Ganzen Pieroth/Schlink/Kingreen/Poscher Grundrechte Rn. 237; Michael/Morlok Grundrechte Rn. 43 f. Die dogmatische Handhabung der Grundrechtsausgestaltung ist im Einzelnen nicht unumstritten.

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Außerdem gibt es Grundrechte, bei denen der Gesetzgeber berechtigt oder verpflichtet ist, das Grundrecht durch nähere Regelung auszugestalten (sog. Grundrechte unter Regelungsvorbehalt). Solche Grundrechte erkennen Sie bereits an ihrem Wortlaut, denn bei ihnen heißt es, das Nähere werde durch ein Gesetz bestimmt oder geregelt (z.B. Art. 4 Abs. 3 S. 2, Art. 12a Abs. 2 S. 3, Art. 104 Abs. 2 S. 4 GG). Bei den Grundrechten unter Regelungsvorbehalt darf der Gesetzgeber den Grundrechtsgehalt als solchen nicht verändern, insbesondere nicht verkürzen; er darf die grundrechtlichen Gewährleistungen aber durch Modalitäten, Formen und Verfahren handhabbar machen.

Vgl. Pieroth/Schlink/Kingreen/Poscher Grundrechte Rn. 243.

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Solange die grundrechtlichen Gewährleistungen nicht geschmälert werden, stellen die gesetzlichen Konkretisierungen des Schutzbereichs eines unter Regelungsvorbehalt stehenden Grundrechts keinen Eingriff dar.

Vgl. Hufen Staatsrecht II § 8 Rn. 2.

Für den prüfungsrelevanten Regelungsvorbehalt des Art. 12 Abs. 1 S. 2 GG nimmt die überwiegende Ansicht, zu der auch das Bundesverfassungsgericht gehört, jedenfalls an, dass es sich hierbei um einen Gesetzesvorbehalt handelt.

Vgl. zum Ganzen Pieroth/Schlink/Kingreen/Poscher Grundrechte Rn. 243, 899; auch Manssen Staatsrecht II Rn. 619; BVerfGE 54, 224; 237.

Beispiel

Der deutsche Staatsangehörige A betreibt seit Jahrzehnten eine Schmiede in einem dicht besiedelten Wohngebiet. Kürzlich hat er leistungsstärkere Maschinen erworben, die nicht mehr nur – wie bisher – tagsüber, sondern auch nachts laufen sollen. – Zum Schutz der Gesundheit von Nachbarn, die von immissionsträchtigen Handwerksbetrieben betroffen sind, erlässt der Gesetzgeber einige Zeit später ein seit längerem geplantes Gesetz, nach dem das Arbeiten in Handwerksbetrieben zwischen 22 Uhr und 5 Uhr ausnahmslos untersagt ist. A ist mit dieser Regelung nicht einverstanden. – Im hier interessierenden Sachzusammenhang soll allein das Grundrecht des A auf Berufsfreiheit behandelt werden. Der Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG ist eröffnet, denn A ist Deutscher i.S.d. Art. 116 Abs. 1 GG und übt einen Beruf i.S.d. Art. 12 Abs. 1 GG aus. Art. 12 Abs. 1 S. 2 GG sieht nun vor, dass die Berufsausübung durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes geregelt werden kann. Von dieser Befugnis hat der Gesetzgeber Gebrauch gemacht. Auch bei der Ausgestaltung von Grundrechten durch nähere gesetzliche Regelung unterliegt der Gesetzgeber verfassungsrechtlichen Vorgaben. Das Gesetz ist daher (nur dann) verfassungsrechtlich gerechtfertigt, wenn es eine verfassungsmäßige, insbesondere verhältnismäßige, Konkretisierung des Regelungsvorbehalts des Art. 12 Abs. 1 S. 2 GG darstellt.

Sie sehen: Trotz dogmatischer Besonderheiten dürften die Grundrechte unter Regelungsvorbehalt (ebenso wie die Grundrechte mit normgeprägtem Schutzbereich) in der Fallbearbeitung wie Grundrechte unter Eingriffsvorbehalt geprüft werden.

2. Grundrechtsverzicht

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Ein Eingriff gleich welcher Art liegt nicht vor, wenn der Grundrechtsberechtigte im konkreten Fall wirksam auf sein Grundrecht verzichtet hat. Während früher angenommen wurde, auf Grundrechte könne nicht verzichtet werden, wird heute differenziert argumentiert, weil der Verzicht auf die Ausübung eines Grundrechts als eine besondere Form des Freiheitsgebrauchs angesehen werden kann.

Vgl. Geiger NVwZ 1989, 35.

Beispiel

M hat ihre Zusage erhalten, Richterin in der ordentlichen Gerichtsbarkeit zu werden. Bevor sie zur Richterin auf Probe ernannt werden kann, muss sie sich beim Amtsarzt untersuchen lassen. Dazu gehört u.a. eine Blutentnahme. M erklärt sich gegenüber dem Amtsarzt ausdrücklich einverstanden.

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Ob ein wirksamer Grundrechtsverzicht vorliegt, prüfen Sie in zwei Schritten:

Vgl. Manssen Staatsrecht II Rn. 137.

Im ersten Schritt prüfen Sie, ob eine Verzichtserklärung vorliegt. Ob dies der Fall ist, hängt von den Umständen des Einzelfalls ab. Auf jeden Fall muss eine rechtlich verbindliche Erklärung vorliegen.

Vgl. Jarass/Pieroth-Jarass Vorb. vor Art. 1 Rn. 36.

Eine Verzichtserklärung dürfen Sie vor allem nicht voreilig aus nicht eindeutigen Erklärungen schließen.

Vgl. Manssen Staatsrecht II Rn. 137.

In unserem Beispiel oben (oben Rn. 131) hat sich M ausdrücklich mit der Blutentnahme einverstanden erklärt. Dies stellt eine rechtlich verbindliche und eindeutige Erklärung dar; demnach liegt eine Verzichtserklärung vor. Die Verzichtserklärung muss außerdem wirksam abgegeben werden. Dies ist der Fall, wenn sie freiwillig erfolgt.

Vgl. Jarass/Pieroth-Jarass Vorb. vor Art. 1 Rn. 36.

Daran fehlt es, wenn ohne den Verzicht gewichtige Nachteile entstehen.

Vgl. BVerwGE 119, 123.

In unserem Beispiel hat sich M freiwillig in diesem Sinne mit der Blutentnahme einverstanden erklärt. Der Freiwilligkeit steht nicht entgegen, dass vom (positiven) Ergebnis der amtsärztlichen Untersuchung die Ernennung der M als Richterin auf Probe abhängt. Durch die Pflicht, sich vor der Ernennung amtsärztlich untersuchen zu lassen, entsteht bei M kein faktischer Zwang, den Verzicht erklären zu müssen. Zweifel an der Freiwilligkeit des Verzichts wären daher unbegründet. Sollte die Ausübung eines Grundrechts mehreren Personen zustehen (z.B. denkbar bei Art. 13 GG), setzt eine wirksame Verzichtserklärung nach herrschender Meinung voraus, dass die Verzichtserklärung von allen Grundrechtsberechtigten abgegeben wird.

In Bezug auf Art. 13 GG vgl. Jarass/Pieroth-Jarass Art. 13 Rn. 10.

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Im zweiten Schritt prüfen Sie die grundsätzliche Verzichtbarkeit des Grundrechtsschutzes. Dabei ist zu differenzieren: Einige Grundrechte sind bereits nach ihrem Wortlaut ausdrücklich vom Willen des Grundrechtsberechtigten abhängig. Diese Grundrechte sind verzichtbar. So ergibt z.B. ein Umkehrschluss aus Art. 6 Abs. 3 GG, dass Kinder mit dem Willen der Erziehungsberechtigten von der Familie getrennt werden dürfen. Bei anderen Grundrechten bringt der Verfassungstext dagegen zum Ausdruck, dass ein Verzicht ausgeschlossen ist. Diese Grundrechte sind für den Berechtigten nicht disponibel. So sind gemäß Art. 9 Abs. 3 S. 2 GG Abreden, die die Koalitionsfreiheit nach Art. 9 Abs. 3 S. 1 GG einschränken oder zu behindern suchen, nichtig, hierauf gerichtete Maßnahmen rechtswidrig. Im Übrigen müssen Sie bei jedem einzelnen Grundrecht prüfen, ob ein Verzicht auf die Ausübung des Grundrechts in Betracht kommt. Um dies herauszufinden, untersuchen Sie die Funktion des jeweiligen Grundrechts. In unserem Beispiel oben (Rn. 131) steht das Grundrecht der M auf körperliche Unversehrtheit in Rede. Bei ihm handelt es sich seiner Funktion nach um ein primär klassisches Freiheitsrecht, das auf die Abwehr staatlicher Eingriffe gerichtet und auf dessen Gewährleistung verzichtet werden kann.

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Eine generelle Grenze für die Abgabe eines wirksamen Grundrechtsverzichts ist stets dann erreicht, wenn der Menschenwürdegehalt des Berechtigten betroffen ist, weil die Menschenwürde nicht zur Disposition des Einzelnen steht (s.u. Rn. 184).

Verwechseln Sie den Grundrechtsverzicht nicht mit einem Nichtgebrauch von Grundrechten. Ein Nichtgebrauch liegt vor, wenn der Berechtigte sein Grundrecht tatsächlich nicht ausübt. Dies ist z.B. der Fall, wenn ein Einzelner davon absieht, einem privatrechtlichen Verein beizutreten.

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