Kursangebot | Grundkurs Staatsorganisationsrecht | Der Status der Bundestagsabgeordneten

Staatsorganisationsrecht

Der Status der Bundestagsabgeordneten

III. Der Status der Bundestagsabgeordneten

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Aus Bundestagswahlen gehen gem. § 1 Abs. 1 S. 1 BWahlG – vorbehaltlich der Überhangmandate – insgesamt 598 Abgeordnete hervor. Deren Status ist in Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG geregelt. Jeder Abgeordnete des Deutschen Bundestages ist Vertreter des Volkes. Aus dem Status des Abgeordneten folgen die Rechte, die erforderlich sind, damit er der Aufgabe als Volksvertreter nachkommen kann. Einiges wird im Grundgesetz ausdrücklich genannt, so Indemnität (Art. 46 Abs. 1 GG), Immunität (Art. 46 Abs. 2 bis 4 GG) oder ein Zeugnisverweigerungsrecht (Art. 47 GG). Das meiste aber, z.B. ein Rederecht oder ein Recht auf Sitz und Stimme in Ausschüssen oder ein Recht auf Mitgliedschaft in einer Fraktion, muss aus dem Gesamtzusammenhang des parlamentarischen Systems abgeleitet werden.

Es geht um die Frage: Was muss dem Abgeordneten zustehen, damit er der Aufgabe gerecht werden kann, „Vertreter des ganzen Volkes“ zu sein? Diese Herleitung ermöglicht in der Klausur die Überprüfung eines Gesamtverständnisses, das über bloßes Detailwissen hinausgeht.

1. Der Grundsatz des freien Mandats

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Die Abgeordneten des Bundestages verfügen nach Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG über ein freies Mandat – im Gegensatz zum imperativen Mandat. Letzteres bindet den Abgeordneten an den Wählerwillen oder an Weisungen von Partei oder Fraktion. Beim freien Mandat ist er an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur seinem Gewissen unterworfen. Es schützt sie vor Einflussnahme von Wählern, Wählergruppen, Parteien bzw. Fraktionen oder anderen politischen und wirtschaftlichen Gruppen und garantiert ihre Unabhängigkeit.

Entscheiden Sie sich in Konfliktfällen für den Vorrang der Entscheidungsfreiheit des Abgeordneten i.S.d. Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG.

2. Die Mitwirkungsrechte der Abgeordneten

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Aus Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG wird hergeleitet, dass der Abgeordnete über Mitwirkungsmöglichkeiten im Parlament verfügen muss, um seinem Amt als Volksvertreter nachkommen zu können. Aus dem demokratischen Gewaltenteilungsgrundsatz gem. Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG ergibt sich zudem das Informationsrecht des Abgeordneten. Denn er kann seine Funktion der Kontrolle der Regierung nur wahrnehmen, wenn er die Möglichkeit hat, sich über das Handeln der Exekutive in ihrem Verantwortungsbereich zu informieren. Seine Konkretisierung erfährt das Fragerecht in §§ 104 f. GOBT. Gem. § 105 GOBT können auch einzelne Abgeordnete von der Bundesregierung Auskunft über bestimmte einzelne Bereiche verlangen.

Die GOBT ist kein Verfassungsrecht, sondern autonomes Satzungsrecht des Parlaments, Art. 40 Abs. 1 S. 2 GG. Ein Verstoß gegen das parlamentarische Informationsrecht des Abgeordneten muss nach den einschlägigen Normen in der Verfassung geprüft werden.

Die parlamentarischen Mitwirkungsrechte gelten nicht unbeschränkt. Sie können im Einzelfall durch anderes Verfassungsrecht, die Grundrechte Dritter oder die Verpflichtung der Verfassungsorgane zur gegenseitigen Rücksichtnahme beschränkt werden.

Verfassungsorgantreue ist die ungeschriebene Verpflichtung der Verfassungsorgane, in ihrem Verhältnis zueinander über die positiv festgestellten Befugnisse hinaus, sich von wechselseitiger Rücksichtnahme leiten zu lassen.

Beispiel

Bei der Beurteilung der Zumutbarkeit ist zu berücksichtigen, dass für die Beantwortung Kleiner Anfragen nur eine Frist von 14 Tagen zur Verfügung steht, § 104 Abs. 2 GOBT. Begehrt ein Abgeordneter Auskunft über einen geheimhaltungsbedürftigen Gegenstand, hat die Regierung  – in Abwägung zwischen Informations- und Geheimhaltungsinteresse – die Möglichkeit einer Unterrichtung in nichtöffentlicher, vertraulicher oder geheimer Form. Verweigert die Regierung die Auskunft generell mit Hinweis auf das Geheimhaltungsinteresse, liegt insoweit ein Verstoß gegen das parlamentarische Informationsrecht des Abgeordneten vor.

Zudem rechtfertigt die Gewährleistung der Funktionsfähigkeit des Parlaments Beschränkungen der Rechte des einzelnen Abgeordneten. Jedoch dürfen den Abgeordneten die Mitwirkungsrechte nicht vollständig entzogen werden. Das BVerfG

BVerfGE 80, 188, 218.

definiert einen unentziehbaren „Kernbereich“ der Abgeordnetenrechte: das Rederecht, das Stimmrecht im Plenum, die Beteiligung an der Ausübung des Frage- und Informationsrechts des Parlaments, das Recht, sich an vom Parlament vorgenommenen Wahlen zu beteiligen, parlamentarische Initiativen zu ergreifen sowie sich mit anderen Abgeordneten zu einer Fraktion zusammenzuschließen. Dabei muss nach der Rechtsprechung

BVerfGE 96, 264, 285.

ein Mindeststandard gewährleistet sein, der die sinnvolle Wahrnehmung dieser Rechte ermöglicht.

Beispiel

So können zwar Redezeiten im Plenum für einzelne Abgeordnete begrenzt werden (vgl. § 35 Abs. 1 GOBT), doch liegt die Untergrenze der Redezeit dort, wo diese so kurz bemessen ist, dass eine dem Debattenthema angemessene Äußerung nicht mehr möglich ist.

3. Indemnität und Immunität

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Indemnität bedeutet nach Art. 46 Abs. 1 GG, dass ein Abgeordneter wegen seiner Abstimmung oder wegen einer Äußerung, die er im Bundestag getan hat, nicht zur Verantwortung gezogen werden kann.

Damit schließt Art. 46 Abs. 1 GG zivilgerichtliche Klagen, Straf- und Disziplinarverfahren gegen einen Abgeordneten aus.

Immunität bedeutet nach Art. 46 Abs. 2 GG, dass ein Abgeordneter wegen einer mit Strafe bedrohten Handlung nur mit Genehmigung des Bundestages zur Verantwortung gezogen oder verhaftet werden darf, es sei denn, er wird auf frischer Tat ertappt.

Indemnität und Immunität sind beide einschlägig, soweit ein Abgeordneter wegen seiner Abstimmung oder wegen einer Äußerung im Bundestag strafrechtlich zur Verantwortung gezogen oder gar verhaftet werden soll. Ansonsten unterscheidet sich ihr Anwendungsbereich:

Die Indemnität schützt das parlamentarische Verhalten des Abgeordneten, befreit ihn diesbezüglich aber von jeder, auch der zivilrechtlichen Verantwortlichkeit. Sie gewährt Straffreiheit, auch über die Dauer des Mandates hinaus (vgl. § 36 StGB). Schutzgut der Indemnität ist die Freiheit des Mandats: Der einzelne Abgeordnete soll in seiner parlamentarischen Arbeit nicht durch die Drohung mit straf- oder zivilrechtlichen Konsequenzen behindert werden können. Folgerichtig darf das Parlament über die Indemnität eines Abgeordneten nicht verfügen.

Die Immunität dagegen schützt zwar auch das außerparlamentarische Verhalten, jedoch nur vor der Strafgewalt des Staates. Sie ist ein reines Strafverfolgungshindernis und besteht im Interesse des Parlamentes, dessen Arbeit vor den Strafverfolgungsorganen geschützt werden soll.

Infolgedessen kann das Parlament auf die Immunität gegen den Willen des Abgeordneten verzichten, indem es die Genehmigung zu Strafverfolgungsmaßnahmen erteilt (Art. 46 Abs. 2 GG). Auch erlischt die Immunität mit dem Mandat.

121

Beispiel

Der Abgeordnete X richtet eine Anfrage an die Bundesregierung, in der dem Bundesministers Y Beteiligung an einer Steuerhinterziehungsaffäre unterstellt wird Zugleich übergibt X seine Anfrage der Presse, die tags darauf über die angebliche Steuerhinterziehung des Y berichtet. Y beantragt gegen X vor dem zuständigen Zivilgericht eine einstweilige Verfügung, mit der X verboten werden soll, eine derartige Unterstellung zu wiederholen. Ist der auf eine einstweilige Verfügung gerichtete Antrag, zulässig?

Die Unzulässigkeit des Antrags könnte wegen Art. 46 Abs. 1 GG in Betracht kommen. Dies setzte aber eine Äußerung des X im Bundestag voraus. Hieran kann wegen der Mitteilung an die Presse gezweifelt werden. Jedoch besteht ein unmittelbarer Zusammenhang mit einem parlamentarischen Vorgang. Der BGH differenziert in diesen Fällen wie folgt: Wird eine in der Öffentlichkeit getane Äußerung im Parlament nur wiederholt, ist Art. 46 Abs. 1 GG nicht anwendbar. Wenn aber die Äußerung als Drucksache des Parlaments vorliegt, bevor sie an die Presse gegeben wird, es sich also um die nachträgliche Berichterstattung über eine im Parlament getane Äußerung handelt, unterfällt sie insgesamt dem Schutz von Art. 46 Abs. 1 GG.

Folglich schützt Art. 46 Abs. 1 GG den X. Der Antrag des Y ist unzulässig. Etwas anderes würde nur gelten, wenn die Äußerung des X als verleumderische Beleidigung zu werten gewesen wäre, Art. 46 Abs. 1 S. 2 GG.

4. Die Abgeordnetenentschädigung

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Nach Art. 48 Abs. 3 S. 1 GG, §§ 11 ff. AbgG haben die Abgeordneten einen Anspruch auf eine angemessene, ihre Unabhängigkeit sichernde Entschädigung. Die Tatsache, dass die Tätigkeit als Abgeordneter die Ausübung eines Berufs neben dem Mandat kaum zulässt, hat das BVerfG

BVerfGE 40, 296 ff.

in seinem grundlegenden Diäten-Urteil aufgegriffen: Aus der von Art. 48 Abs. 3 GG geforderten Entschädigung, die einmal eine Entschädigung für besonderen, mit dem Mandat verbundenen Aufwand war, sei die Bezahlung für die im Parlament geleistete Tätigkeit geworden. Die Diät verstehe sich als Entgelt für die Inanspruchnahme des Abgeordneten durch sein zur Hauptbeschäftigung gewordenes Mandat. Der Abgeordnete erhalte nicht mehr bloß eine Aufwandsentschädigung, sondern beziehe aus der Staatskasse ein echtes Einkommen. Die Alimentation sei so zu bemessen, dass sie auch für den, der kein Einkommen aus einem anderen Beruf hat, eine Lebensführung gestattet, die der Bedeutung des Mandats angemessen ist.

Die Entscheidung über die Diäten, insbesondere ihre Höhe und ihre Anpassung, liegt nach dem klaren Wortlaut von Art. 48 Abs. 3 GG beim Gesetzgeber. Die Höhe der Abgeordnetenentschädigung beträgt seit 1.1.2013 im Monat 8252 €. Sie ist einkommensteuerpflichtig. Hinzu kommt eine steuerfreie pauschale Aufwandsentschädigung von derzeit 4123 € monatlich, die u.a. die Kosten des Wahlkreisbüros, Mehraufwendungen am Sitz des Bundestags, Kosten für Fahrten im Wahlkreis etc. abdeckt. Gehaltszulagen sind auf wenige politisch besonders herausgehobene parlamentarische Funktionen beschränkt. Zulässig sind danach Zulagen für Fraktionsvorsitzende, nicht dagegen für stellvertretende Fraktionsvorsitzende, parlamentarische Geschäftsführer oder Ausschussvorsitzende.

BVerfGE 102, 224.

Bezahlte Tätigkeiten neben dem Mandat müssen die Parlamentarier öffentlich machen.

BVerfGE 118, 277.

5. Die prozessuale Geltendmachung von Rechten der Abgeordneten

123

Soweit Abgeordnete eigene Rechte haben, können sie vor dem BVerfG im Organstreitverfahren klagen, Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, §§ 13 Nr. 5, 63 ff. BVerfGG. Dazu müssen sie eine Verletzung eigener Rechte geltend machen, insbesondere eine Verletzung ihres Abgeordnetenstatus.

Beispiel

In einer Rede vor dem Deutschen Bundestag beschimpft der Abgeordnete A den Bundesfinanzminister B als „den bisher größten deutschen Bankrotteur des 3. Jahrtausends“. Der Präsident des Deutschen Bundestages rügt diese Bezeichnung als unparlamentarisch. Diese Rüge empfindet der Abgeordnete als einen Eingriff in sein Rederecht. Deshalb beantragt er vor dem BVerfG die Feststellung, die Rüge sei rechtswidrig.

In Betracht kommt eine Verletzung der Redefreiheit des Abgeordneten im Parlament, die durch Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG gewährleistet ist. Eine Verfassungsbeschwerde scheitert allerdings daran, dass die Redefreiheit auf dem Abgeordnetenstatus des A beruht. A beruft sich auf seine Rechte als Staatsorgan. Ein Organstreitverfahren scheitert daran, dass eine Rüge in der Regel nicht den Status als Abgeordneter berührt und somit keine Antragsbefugnis gegeben ist. Die Rüge ist das mildeste Mittel zur Aufrechterhaltung der parlamentarischen Ordnung gegenüber einem Bundestagsabgeordneten. Der Bundestagspräsident kann sie bei solchen Verstößen gegen die parlamentarische Ordnung anwenden, die er als so leicht bewertet, dass selbst ein Ordnungsruf als schwächstes der förmlichen Disziplinarmittel der Geschäftsordnung noch nicht angezeigt erscheint. Die Rüge, die zum Teil auch als Mahnung bezeichnet wird, ist an keine bestimmte Form gebunden. Kennzeichnend für die Rüge als Ordnungsmaßnahme ist ihr präventiver, hinweisender Charakter. Sie ist eine Maßnahme unterhalb der Sanktion für die Verletzung der parlamentarischen Form, ein Hinweis, die parlamentarischen Gepflogenheiten zu beachten. Dementsprechend gibt es gegen die Rüge auch keinen Einspruch an den Bundestag, wie er in § 39 GOBT für die Fälle des Ordnungsrufes und des Ausschlusses vorgesehen ist. Aus dem vorwiegend mahnenden Charakter der parlamentarischen Rüge folgt, dass dieses Ordnungsmittel in der Regel nicht die verfassungsmäßigen Rechte des Abgeordneten, gegen den sie sich richtet, beeinträchtigen kann. Eine Rüge durch den Präsidenten bringt zwar auch eine Missbilligung der Äußerung oder des Verhaltens eines Abgeordneten zum Ausdruck, hat jedoch weder unmittelbar noch mittelbar einen Rechtsnachteil zur Folge. Somit ist auch das Organstreitverfahren unzulässig.

Anders wäre der Fall, wenn der Bundestagsabgeordnete wegen einer Äußerung in einer Plenardebatte mit einer Ordnungsmaßnahme – Ordnungsruf oder Ausschluss gem. §§ 36 ff GOBT – belegt worden wäre. Dabei ist zwischen Rüge und Ordnungsruf allerdings streng zu trennen. Ein Ordnungsruf im Sinne des § 36 S. 2 GOBT liegt nur dann vor, wenn er vom Präsidenten des Bundestages auch nach außen hin ausdrücklich als solcher kenntlich gemacht worden ist. Er muss mindestens den Begriff „Ordnung“ enthalten. Durch dieses strenge Formerfordernis soll gerade sichergestellt werden, dass der Ordnungsruf, gegen den der betroffene Abgeordnete Einspruch einlegen kann (§ 39 GOBT) und der bei zweimaliger Wiederholung zur Entziehung des Wortes führt (§ 37 GOBT), eindeutig von der Rüge im engeren Sinn zu unterscheiden ist. Bei einer Ordnungsmaßnahme wäre die zu dem verfassungsrechtlichen Status des Abgeordneten aus Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG gehörende Befugnis zur Rede nachteilig berührt.

BVerfGE 10, 4, 12.

Das Organstreitverfahren wäre hier zulässig.

Im Organstreitverfahren ist neben der Geltendmachung eigener aber auch die Geltendmachung fremder Rechte möglich. Nach § 64 Abs. 1 BVerfGG kann ein Teil eines Organs auch eine Verletzung der Rechte des Organs, dem er angehört, und somit fremde Rechte geltend machen. Diese Prozessstandschaft, nähme man sie wörtlich, gäbe jedem einzelnen Abgeordneten das Recht, etwa Rechte, die dem Bundestag insgesamt gegenüber der Bundesregierung zustehen, geltend zu machen, möglicherweise gegen den Willen der Mehrheit im Bundestag. Das BVerfG beschränkt die Möglichkeiten der Prozessstandschaft deshalb auf Fraktionen und Ausschüsse.

BVerfGE 2, 143 ff.

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