Kursangebot | Grundkurs Staatsorganisationsrecht | Das Rechtsstaatsprinzip

Staatsorganisationsrecht

Das Rechtsstaatsprinzip

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C. Das Rechtsstaatsprinzip

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Das Rechtsstaatsprinzip ist in Art. 20 GG nicht ausdrücklich erwähnt, aber ergibt sich aus anderen Bestimmungen des Grundgesetzes sowie aus Art. 20 Abs. 2 und Abs. 3 GG. So knüpft Art. 23 Abs. 1 S. 1 GG die Übertragung von Hoheitsrechten an die Europäische Union ausdrücklich an die Voraussetzung, dass die Europäische Union den Grundsätzen des Rechtsstaats entspricht. Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG verpflichtet die Bundesländer zu Rechtsstaatlichkeit. Darüber hinaus enthalten der Grundsatz der Gewaltenteilung und der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung in Art. 20 Abs. 2 und 3 GG wichtige Teilelemente des Rechtsstaatsprinzips. Aus diesen Überlegungen heraus ist abzuleiten, dass das Rechtsstaatsprinzip zu den von Art. 20 Abs. 1 GG gewährleisteten und von Art. 79 Abs. 3 GG besonders geschützten Staatsstrukturprinzipien gehört.

Definition

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Definition: Rechtsstaat

Unter einem Rechtsstaat versteht man einen Staat, dessen Ziel die Gewährleistung von Freiheit und Gerechtigkeit im staatlichen und staatlich beeinflussbaren Bereich ist und dessen Machtausübung durch Recht und Gesetz geregelt und begrenzt ist.

Wesentliches Merkmal eines Rechtsstaates ist damit die Mäßigung und Bändigung der Staatsgewalt. Sie ist gemäßigt, da sie sich demokratisch aufgestellten Spielregeln (Gesetzen) zu unterwerfen hat. Selbst der Gesetzgeber ist hierbei nicht frei, sondern nach Art. 20 Abs. 3 Hs. 1 GG an die Verfassung gebunden. Die Einhaltung der bindenden Rechtsnormen wird von einer unabhängigen dritten Gewalt, der Rechtsprechung, überwacht. Das Rechtsstaatsprinzip hat einzelne Ausprägungen, die im Folgenden dargestellt werden.

I. Der Gewaltenteilungsgrundsatz

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Der Grundsatz der Gewaltenteilung ist in Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG festgelegt. Danach wird die Staatsgewalt durch besondere Organe der gesetzgebenden Gewalt, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt. Daraus wird eine Aufteilung der drei staatlichen Funktionen deutlich:

Die Funktion der Gesetzgebung (Legislative) wird auf Bundesebene hauptsächlich durch Bundestag und Bundesrat wahrgenommen. Beide Organe haben ein Gesetzesinitiativrecht (Art. 76 Abs. 1 GG). Der Bundestag beschließt die Gesetze (Art. 77 Abs. 1 GG) und beteiligt den Bundesrat (Art. 77 Abs. 2 GG).

Die wesentliche Aufgabe der exekutiven Gewalt ist der Vollzug der Gesetze. Sie besteht auf Bundesebene aus der Bundesregierung (Art. 62 GG) und der nachgeordneten Verwaltung (Art. 83 ff. GG).

Die rechtsprechende Gewalt (Judikative) überprüft konkrete Handlungen der anderen Gewalten am Maßstab von Recht und Gesetz. Sie ist unabhängigen und nur dem Gesetz unterworfenen Richtern anvertraut (Art. 92 und 97 Abs. 1 GG).

Da der Grundsatz der Gewaltenteilung über die Homogenitätsklausel des Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG auch für die Länderverfassungen gilt, besteht auch auf dieser Ebene eine jeweilige Aufteilung der staatlichen Befugnisse auf die drei Gewalten. Auf Ebene eines Bundesstaates findet also durch die staatliche Kompetenzverteilung zwischen Bund und Gliedstaaten und durch die jeweilige Aufteilung der hoheitlichen Macht auf die drei Gewalten eine doppelte Beschränkung der Staatsgewalt auf vertikaler und horizonaler Ebene statt.

Expertentipp

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Bei der Falllösung werden Sie aus dem allgemeinen Prinzip der Gewaltenteilung in aller Regel keine selbstständigen Schlussfolgerungen ziehen. Es kann aber für die Auslegung der Normen über die Befugnisse der Staatsorgane Bedeutung haben.

Die grundsätzliche Aufteilung der drei Staatsfunktionen wird ergänzt durch ein System wechselseitiger personeller und sachlicher Abhängigkeiten und Kontrollen. Dadurch soll verhindert werden, dass eine der Staatsgewalten zu mächtig wird (z.B. kein „Polizeistaat“ und oder kein „Richterstaat“). Wesentliche Ausprägungen des Systems des wechselseitigen Kontrollsystems der drei Staatsgewalten („checks and balances“) sind dem folgenden Schaubild zu entnehmen:

Expertentipp

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Bitte sehen Sie sich die im Schaubild angegebenen Artikel des GG an und ordnen Sie diese in den Zusammenhang der Gewaltenteilung ein.

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Das Trennungsprinzip der Gewaltenteilung wird im Grundgesetz nicht durchgehend strikt durchgehalten. Es finden sich vielmehr zwischen der legislativen und der exekutiven Gewalt Durchbrechungen, in denen die Gewalten sich teilweise verzahnen. Ursache ist in erster Linie das parlamentarische Regierungssystem, welches die Bundesregierung durch die Kanzlerwahl und das konstruktive Misstrauensvotum in die Abhängigkeit des Bundestages stellt, aber gerade deshalb einer engen Zusammenarbeit und Verzahnung zwischen den die Bundesregierung tragenden Bundestagsfraktionen und der Bundesregierung nicht entgegensteht.

Beispiel

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Es ist zulässig und geradezu üblich, dass der Bundeskanzler und die Bundesminister zugleich Mandate als Bundestagsabgeordnete inne haben.

Der Sachverstand des Exekutivorgans Bundesregierung wird überdies für die Gesetzgebungstätigkeit genutzt. Auch aufgrund der Wesentlichkeitstheorie des Demokratieprinzips bleibt es aber dabei, dass nur der Bundestag die wesentlichen Fragen des Gemeinwohls regeln darf.

Beispiel

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Deshalb ist die Mitwirkung der Bundesregierung an der Gesetzgebung beschränkt auf das Gesetzesinitiativrecht nach Art. 76 Abs. 1 GG. Die Beschlussfassung obliegt dem Bundestag unter Beteiligung des Bundesrates.

Zwar können die Bundesregierung, ein Bundesminister oder die Landesregierungen nach Art. 80 Abs. 1 S. 1 GG Rechtsverordnungen erlassen, allerdings müssen sie hierzu durch ein Parlamentsgesetz ermächtigt werden in dem Verordnungsgeber, Inhalt, Zweck und Ausmaß bestimmt sind (Art. 80 Abs. 1 S. 2 GG)

Hinweis

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Zu den Befugnissen der einzelnen Staatsorgane s. Teil 3 des Skriptes, Rn. 190 ff.

II. Die Rechtsbindung aller staatlichen Gewalten und die Normenhierarchie

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Art. 20 Abs. 3 GG bringt eine umfängliche Rechtsbindung aller drei staatlichen Gewalten zum Ausdruck, in dem es dort heißt: „Die Gesetzgebung ist an die verfassungsmäßige Ordnung, die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung sind an Gesetz und Recht  gebunden.“ Die Staatsgewalt wird also gemäßigt, in dem sie sich an demokratisch aufgestellte Spielregeln (Gesetze) zu halten hat. Selbst der Gesetzgeber ist hierbei nicht frei, sondern auch an die höherrangige Verfassung gebunden.

1. Einteilung der Gesetze

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Bei den Gesetzen unterscheidet man solche im materiellen Sinne und im formellen Sinne.

Definition

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Definition: Gesetze im materiellen Sinne

Gesetze im materiellen Sinne sind alle Rechtssätze mit abstrakt-generellen Inhalt.

Definition

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Definition: Abstrakt

Abstrakt heißt, dass sie für eine unbestimmte Vielzahl von Sachverhalten gelten.
Generell heißt, dass sie für eine unbestimmte Vielzahl von Personen gelten.

Beispiel

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Gesetze und Rechtsverordnungen des Bundes und der Länder, kommunale Satzungen, ordnungsbehördliche Verordnungen jeweils mit abstrakt-generellen Inhalten

Definition

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Definition: Gesetzen im formellen Sinne

Unter Gesetzen im formellen Sinne versteht man staatliche Rechtssätze, die vom Parlament in dem von der Verfassung hierfür vorgesehenen Verfahren und in der dafür vorgesehenen Form erlassen werden.

Beispiel

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Die vom Bundestag bzw. Landtag beschlossenen Bundes- bzw. Landesgesetze unabhängig davon, ob sie abstrakt-genereller Art oder nicht sind.

In aller Regel sind also die vom Bundestag beschlossenen Gesetze sowohl Gesetze im formellen Sinne als auch im materiellen Sinne. Nur ausnahmsweise liegt ein Gesetz im rein formellen Sinne vor.

Beispiel

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Ein Gesetz im rein formellen Sinne wird angenommen im Fall des Haushaltsgesetzes, welches nach Art. 110 Abs. 2 GG den Haushaltsplan für ein bestimmtes Rechnungsjahr feststellt.

Auch der Fall einer Legislativenteignung im Sinne des Art. 14 Abs. 3 S. 2 GG ist ein Gesetz im rein formellen Sinne, da dort ein konkret-individueller Enteignungsgegenstand normiert wird.

Gesetze im rein materiellen Sinne sind abstrakt-generelle Rechtssätze, die nicht vom Parlament erlassen worden, also Rechtsverordnungen und Satzungen. Das Parlament kann unter den Voraussetzungen des Art. 80 Abs. 1 GG seine Befugnis zur Rechtssetzung an die Exekutive delegieren und sie zum Erlass von Rechtsverordnungen ermächtigen. Gebietskörperschaften oder andere Selbstverwaltungskörperschaften können Satzungen zur Regelung ihrer eigenen Angelegenheiten erlassen.

Beispiel

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Gemeindesatzungen, Promotionsordnung einer Universität, Berufsordnung einer berufsständischen Kammer.

Geschäftsordnungen (wie die Geschäftsordnung des Bundestages) sind keine bürgerverbindlichen Regelungen, sondern wirken rein intern für die Mitglieder des betroffenen Organs (Bundestag, Gemeinderat).

2. Normenhierarchie

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In der föderalen Rechtsordnung des Grundgesetzes, in der Normen sowohl vom Bund als auch von den Ländern erlassen werden, existiert eine Vielfalt von Rechtsquellen. Zur Gewährleistung von Rechtssicherheit ist eine Hierarchie der Normen notwendig: Das Grundgesetz steht an der Spitze der Normenhierarchie: Es hat also einen höheren Rang als alle Gesetze und Rechtsnormen des Bundes und der Länder. Dies ergibt sich aus der Bindung der Gesetzgebung an die verfassungsmäßige Ordnung des Grundgesetzes, vgl. Art. 1 Abs. 3, 20 Abs. 3 GG. Verfassungswidrige Gesetze werden vom BVerfG für nichtig erklärt, vgl. § 78 BVerfGG.

Unterhalb des Grundgesetzes gilt der in Art. 31 GG geregelte Grundsatz

„Bundesrecht bricht Landesrecht“.

Dies bedeutet: Bundesrecht hat Vorrang vor Landesrecht. Dies hat zur Folge, dass jegliches Landesrecht (z.B. auch die Landesverfassung) im Kollisionsfall mit jeglichem wirksamen Bundesrecht (z.B. einer Bundesrechtsverordnung) rechtswidrig ist. Eine Kollision von Bundes- und Landesrecht liegt vor, wenn eine Bundes- und eine Landesrechtsnorm auf denselben Sachverhalt anwendbar sind und zu unterschiedlichen Rechtsfolgen führen.

Expertentipp

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Nur wirksames Landesrecht wird gebrochen. Landesrecht ist nicht wirksam, wenn dem Landesgesetzgeber beim Erlass der Vorschrift die Kompetenz fehlte (dann nichtig), oder der Bund von der konkurrierenden Gesetzgebung Gebrauch gemacht hat. In beiden Fällen ist das Landesrecht mangels Kompetenz nichtig. Art. 31 GG regelt nur die Fälle der Kollision wirksamer Normen.

Prüfen Sie daher stets die Rechtmäßigkeit des Gesetzes. Art. 31 GG kommt nicht zur Anwendung, soweit sich die Nichtigkeit kollidierenden Landesrechts bereits aus anderen Vorschriften des Grundgesetzes ergibt.

Beispiel

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Missachtet etwa ein Land im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebung die Sperrwirkung eines Bundesgesetzes, ist das Landesgesetz gem. Art. 72 Abs. 1 GG ungültig; eines Rückgriffs auf Art. 31 GG bedarf es insoweit nicht.

Innerhalb des Bundesrechts haben die Parlamentsgesetze Vorrang vor den Rechtsverordnungen. Im Landesrecht gilt das gleiche Prinzip, d.h. die Landesverfassung hat Vorrang vor den Landesgesetzen im formellen Sinne und diese sind höherrangig gegenüber den Rechtsverordnungen. Auf der untersten Ebene stehen die kommunalen Satzungen, da sie mit allen Gesetzen in Einklang stehen müssen.

Das Unionsrecht überlagert die Rechtsordnung nach dem Grundgesetz und genießt im Konfliktfall grundsätzlich Anwendungsvorrang. Man spricht von einem Anwendungsvorrang, weil das Unionsrecht nur den durch die Europäischen Verträge definierten Anwendungsbereich hat und im Übrigen widersprechende nationale Regelungen weiterhin Geltung beanspruchen können.

Im Fall der Kollision von Vorschriften gelten folgende Regeln:

Definition

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Definition: Lex superior derogat legi inferiori:

Lex superior derogat legi inferiori: Das höherrangige Gesetz verdrängt das Gesetz des niedrigeren Ranges.

Beispiel

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Bundesrecht verdrängt Landesrecht

Definition

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Definition: Lex posterior derogat legi priori:

Lex posterior derogat legi priori: Das spätere Gesetz verdrängt das frühere.

Beispiel

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Bei einer Gesetzesnovelle gilt die neue Fassung.

Definition

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Definition: Lex specialis derogat legi generali:

Lex specialis derogat legi generali: Das speziellere Gesetz verdrängt das allgemeinere.

Beispiel

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Die gefährliche Körperverletzung (§ 224 StGB) verdrängt die (einfache) Körperverletzung (§ 223 StGB).

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Kollidieren zwei Rechtsgüter, die gleichermaßen durch Normen auf gleicher Rangstufe geschützt werden, so ist durch Abwägung festzustellen, welchem Rechtsgut im konkreten Fall der Vorrang gebührt. Dabei ist nach einem möglichst schonenden Ausgleich zwischen den Verfassungsgütern zu suchen. Die Abwägung hat so zu erfolgen, dass möglichst beiden Verfassungsgütern zu bestmöglicher Entfaltung und Wirkung verholfen wird. Das ist der Grundsatz der praktischen Konkordanz.

Lässt eine Norm des einfachen Rechts mehrere Auslegungen zu, von denen die eine zu einem verfassungswidrigen Ergebnis, die andere aber zu einem verfassungsgemäßen Ergebnis führen würde, so ist die Letztere zu wählen. Das ist das Gebot der verfassungskonformen Auslegung.

Lässt sich ein verfassungsgemäßes Ergebnis nur dadurch erreichen, dass man den Tatbestand oder die Rechtsfolge der einfachen Norm reduziert, so ist dies zulässig und geboten, sofern der Wortlaut der Norm hierfür eine sinnvolle Möglichkeit eröffnet. Dabei handelt es sich um die sog. verfassungskonforme Reduktion.

III. Die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung

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Art. 20 Abs. 3 GG bindet darüber hinaus die vollziehende Gewalt und Rechtsprechung an Gesetz und Recht. In einem Rechtsstaat besteht mithin bei jeglichen hoheitlichen Handlungen eine Rechtsbindung und damit kein rechtsfreier Raum.

Beispiel

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Auch das Begnadigungsrecht des Bundespräsidenten ist nicht vom Recht freigestellt, s. Rn. 171.

Die vollziehende Gewalt hat selbst Rechtsnormen, die sie für mit höherrangigem Recht unvereinbar hält, anzuwenden.

Beispiel

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Obwohl der städtische Kommunalbeamte K die vom Stadtrat beschlossene Entwässerungssatzung für rechtswidrig hält, muss er diese bei der Erstellung der Gebührenbescheide zugrundelegen. Sofern ein Bürger hingegen gegen einen solchen Gebührenbescheid klagt und das Verwaltungsgericht die Entwässerungssatzung als Ermächtigungsgrundlage für den Bescheid für rechtswidrig erachtet, würde der Bescheid mangels rechtmäßiger satzungsrechtlicher Ermächtigungsgrundlage vom Gericht aufgehoben.

Hinweis

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Dies unterscheidet die Verwaltung von der Rechtsprechung, die rein materielle Gesetze (Rechtsverordnungen und Satzungen) im Falle ihrer Rechtswidrigkeit für den konkreten Einzelfall von sich aus verwerfen kann. Hält ein Gericht dagegen ein entscheidungserhebliches Gesetz im formellen Sinne (Parlamentsgesetz) für rechtswidrig, so ist das Gerichtsverfahren auszusetzen und dem Landes- bzw. Bundesverfassungsgericht die Frage der Gültigkeit der Norm vorzulegen (konkrete Normenkontrolle nach Art. 100 GG).

Unter der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung versteht man zwei Prinzipien; den Vorrang des Gesetzes (Art. 20 Abs. 3 GG) und den Vorbehalt des Gesetzes.

1. Der Vorrang des Gesetzes

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Expertentipp

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Merken Sie sich dazu: „Nicht gegen Gesetze“.

Der Grundsatz vom Vorrang des Gesetzes besagt, dass die Verwaltung an Gesetz und Recht gebunden ist, Art. 20 Abs. 3 GG. Sie darf bei ihrer Tätigkeit nicht gegen Rechtsnormen (Gesetz, Verordnungen, Satzungen, Gewohnheitsrecht) verstoßen.

Degenhart Staatsrecht I Rn. 310 f.

2. Der Vorbehalt des Gesetzes

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Expertentipp

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Merken Sie sich dazu: „Nicht ohne Gesetz“.

Das Prinzip des Vorbehalts des Gesetzes besagt, dass die Verwaltung nur tätig werden darf, wenn sie durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes konkret dazu ermächtigt worden ist.

Hinweis

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Das rechtsstaatliche Prinzip des Gesetzesovorbehaltes ergänzt somit die demokratische Wesentlichkeitstheorie (vgl. Rn. 22). Im Anwendungsbereich des Gesetzesvorbehaltes reicht es nicht, wenn das Parlament nur einen das Verwaltungshandeln legitimierenden Beschluss fasst. Wesentliche Entscheidungen im Anwendungsbereich des Gesetzesvorbehaltes müssen vielmehr vom Parlament in Form eines Gesetzes getroffen werden.

Der Gesetzesvorbehalt gilt nicht für jedes Verwaltungshandeln. Er gilt aber jedenfalls dann, wenn die Verwaltung den Bürger unmittelbar belastende Maßnahmen ergreift (sog. Eingriffsverwaltung). Das ergibt sich schon aus den speziellen grundrechtlichen Gesetzesvorbehalten.

Degenhart Staatsrecht I Rn. 313.

Expertentipp

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Unterscheiden Sie bei der Prüfung der Rechtmäßigkeit: Während aufgrund des Vorrangs des Gesetzes eine Maßnahme nur rechtswidrig ist, wenn sie gegen ein bestehendes Gesetz verstößt, ist sie im Hinblick auf den Vorbehalt des Gesetzes schon dann rechtswidrig, wenn es keine gesetzliche Ermächtigung für ein Tätigwerden der Verwaltung gab. Sie müssen bei Letzterem also immer zuerst nach der Eingriffsnorm suchen.

Beispiel

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Auch die früher sog. Besonderen Gewaltverhältnisse (Schul-, Strafgefangenen-, Beamtenverhältnis) sind nicht grundsätzlich von der Geltung des Gesetzesvorbehalts ausgenommen.

Vertiefend Degenhart Staatsrecht I Rn. 333 ff. Grundrechtsrelevante Eingriffe wie die Überwachung der GefangenenpostBVerfGE 33, 1. oder ein Kopftuchverbot für Lehrerinnen an öffentlichen SchulenBVerfGE 108, 282. bedürfen daher einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage.

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Umstritten ist aber nach wie vor, ob auch den Bürger begünstigende Maßnahmen der Verwaltung (sog. Leistungsverwaltung) unter dem Vorbehalt des Gesetzes stehen, ob also z.B. die Vergabe von Subventionen einer gesetzlichen Grundlage bedarf. Im Wesentlichen werden folgende Ansichten vertreten:

Degenhart Staatsrecht I Rn. 314 ff.

Die Lehre vom Totalvorbehalt fordert auch im Bereich der Leistungsverwaltung für jedes staatliche Handeln eine Grundlage in Form eines formellen Gesetzes oder einer Verordnung. Nach der Lehre vom Eingriffsvorbehalt bedürfen hingegen nur Eingriffe in Freiheit und Eigentum der Ermächtigung durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes, nicht dagegen die Gewährung von Subventionen. Nach einer vermittelnden Ansicht wird die Bereitstellung entsprechender Mittel im Haushaltsplan, der bei Bund und Ländern in Gesetzesform als Haushaltsgesetz beschlossen wird, als hinreichende Grundlage für die Leistungsverwaltung angenommen.

Expertentipp

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Spulen Sie die Theorien nicht einfach herunter. Argumentieren Sie einerseits mit dem Erfordernis der Flexibilität der Verwaltung, deren Handlungsspielräume bei einem totalen Gesetzesvorbehalt verengt würden, und andererseits damit, dass auch Leistungen – vor allem unter Gleichheitsgesichtspunkten – grundrechtsrelevant sein und in ihren Auswirkungen Eingriffen nahe kommen können.

Beispiel

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Bei Subventionen reicht regelmäßig aus, dass die Mittel im Haushaltsplan ausgewiesen sind.

BVerwGE 90, 112, 126; zur Rückforderung gemeinschaftsrechtswidriger Subventionen Degenhart Staatsrecht I Rn. 336, 410. Anders liegt der Fall, wenn durch Leistungen der Verwaltung Grundrechte Dritter betroffen sind.

IV. Die Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes

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Essentieller Bestandteil des Rechtsstaatsprinzips ist die Garantie effektiven Rechtsschutzes, auch bezeichnet als allgemeiner Justizgewährleistungsanspruch. Er findet sich teilweise in Art. 19 Abs. 4 S. 1 GG wieder. Danach steht jedem der Rechtsweg offen, der durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt wird. Streitigkeiten zwischen den Bürgern erfasst die Vorschrift allerdings nicht. Hier muss auf den allgemeinen rechtsstaatlichen Justizgewährleistungsanspruch zurückgegriffen werden.

BVerfGE 107, 396, 406; Jarass in Jarass/Pieroth, Art. 20 Rn. 128; Vertiefend Degenhart Staatsrecht I Rn. 437 ff. Hierunter wird das Recht auf Zugang zu den Gerichten sowie eine grundsätzlich umfassende Prüfung des Streitgegenstandes mit verbindlicher Entscheidung durch den Richter verstanden.

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Eine weitere Folgerung, die sich aus dem Rechtsstaatsprinzip und auch ausdrücklich aus Art. 19 Abs. 1 S. 1 GG ergibt, ist das Verbot grundrechtseinschränkender Einzelfallgesetze. Gesetze müssen grundsätzlich abstrakt-generell sein. Dies hängt vor allem damit zusammen, dass der Rechtsschutz unmittelbar gegen Gesetze für den Betroffenen verkürzt ist.

Beispiel

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Ein Bürger kann unmittelbar gegen ein ihn belastendes Bundesgesetz nur unter den engen Zulässigkeitsvoraussetzungen einer Rechtssatzverfassungsbeschwerde vorgehen und daher erst- und letztinstanzlich nur das BVerfG anrufen. Wird er aber durch einen gesetzesauführenden Verwaltungsakt betroffen, kann er dagegen den verwaltungsgerichtlichen Instanzenzug in Anspruch nehmen und ggf. die letztinstanzliche Entscheidung beim BVerfG auf etwaige Grundrechtsverstöße überprüfen lassen.

Im Gegensatz zu den Gesetzen sind Verwaltungsmaßnahmen typischerweise individuell und konkret.

Definition

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Definition: Individuell

Individuell bedeutet: Geltung für bestimmte Personen, jedenfalls einen bestimmbaren Personenkreis.
Konkret bedeutet: Geltung für einen Einzelfall oder eine bestimmte Zahl von Fällen.

Beispiel

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Der Verwaltungsakt als typische Handlungsform der Verwaltung wird in § 35 S. 1 VwVfG als Einzelfallregelung definiert.

Hinweis

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Als Faustregel gilt: Individuell-konkrete Maßnahmen sind Sache der Verwaltung; abstrakt-generelle Regelungen sind Sache des Gesetzgebers.

Die Unterscheidung zwischen individuell-konkreter Maßnahme und abstrakt-genereller Regelung verwirklicht den Gewaltenteilungsgrundsatz und damit ein Teilelement des Rechtsstaatsprinzips. Trotzdem wird sie nicht generell durchgehalten. So erlässt die Verwaltung mit Verordnungen, Satzungen und Verwaltungsvorschriften abstrakt-generelle Regelungen. Umgekehrt sind dem Gesetzgeber Einzelfallregelungen nicht generell verboten. Art. 19 Abs. 1 S. 1 GG statuiert nur ein Verbot grundrechtseinschränkender Einzelfallgesetze.

Hinweis

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Es gilt der Grundsatz: Soweit Grundrechte überhaupt durch Gesetz eingeschränkt werden können, muss das Gesetz allgemein und nicht nur für den Einzelfall gelten.

Eine besondere Regelung gibt es für Legalenteignungen. Diese sind nach Art. 14 Abs. 3 S. 2 GG als lex specialis zu Art. 19 Abs. 1 S. 1 GG grundsätzlich zulässig. Sie sind aber gegenüber Administrativenteignungen subsidiär.

BVerfGE 24, 367 ff.

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Gesetze, die keine Grundrechte einschränken, dürfen Einzelfallgesetze sein. Nach Auffassung des BVerfG lässt sich ein über Art. 19 Abs. 1 S. 1 GG hinausgreifendes Verbot von Einzelfallgesetzen nicht aus dem Rechtsstaatprinzip herleiten. Dem Grundgesetz könne nicht entnommen werden, dass es – von Art. 19 Abs. 1 S. 1 GG abgesehen – von einem Gesetzesbegriff ausgeht, der nur generelle Regelungen zulässt. Die gesetzliche Regelung eines Einzelfalles sei dann nicht ausgeschlossen, wenn der Sachverhalt so beschaffen ist, dass es nur einen Fall dieser Art gibt und die Regelung dieses singulären Sachverhaltes von sachlichen Gründen getragen wird.

BVerfGE 95, 1, 17.

Beispiel

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Es kann für eine planungsrechtliche Genehmigung einer Eisenbahn-Neustrecke unmittelbar durch den Gesetzgeber besondere rechtfertigende Gründe geben (besondere Dringlichkeit und Bedeutung einer Schnellbahnlinie), s. dazu den Fall in Rn. 262 f.

V. Rechtssicherheit (Bestimmtheits- und Vertrauensgrundsatz)

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Ein wichtiger Aspekt des Rechtsstaatsprinzips ist der Grundsatz der Rechtssicherheit. Der Bürger soll dadurch vor unkalkulierbaren und damit willkürlichen Handeln des Staates geschützt werden. Zum Grundsatz der Rechtssicherheit gehören der Bestimmtheitsgrundsatz und die Beachtung des Vertrauensschutzes beim Erlass rückwirkender Regelungen.

1. Bestimmtheitsgrundsatz

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Der Bestimmtheitsgrundsatz verlangt vom Gesetzgeber inhaltlich klare und hinreichend bestimmte Regelungen, die dem Normunterworfenen eindeutig vermitteln, was seine Rechte und Pflichten sind.

Für Strafgesetze ist der Bestimmtheitsgrundsatz ausdrücklich konkretisiert in Art. 103 Abs. 2 GG:

„Eine Tat kann nur bestraft werden kann, wenn die Strafbarkeit gesetzlich bestimmt war, bevor die Tat begangen wurde.“

Weiterhin ordnet Art. 80 Abs. 1 S. 2 GG für gesetzliche Verordnungsermächtigungen an, dass deren Inhalt, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmt sein muss. Der Bestimmtheitsgrundsatz gilt auch für Einzelakte der vollziehenden Gewalt (vgl. § 37 Abs. 1 VwVfG) und der rechtsprechenden Gewalt (vgl. § 313 ZPO).

Da Rechtsnormen für eine Vielzahl von Lebenssachverhalten Anwendung finden müssen, sind sie abstrakt-generell formuliert und verwenden notwendigerweise „unbestimmte Rechtsbegriffe“. Hierin liegt in aller Regel kein Verstoß gegen den Bestimmtheitsgrundsatz, da die beschriebenen Mittel der Verwaltung und Rechtsprechung die Möglichkeit geben, in der konkreten Situation eine am Gesetzeszweck orientierte Einzelfallgerechtigkeit zu erzielen. Es ist allerdings erforderlich, dass der im Gesetz gewählte (zunächst) „unbestimmte Rechtbegriff“ überhaupt objektiv bestimmbar ist. Er muss einer hinreichenden Präzisierung durch Rechtsprechung und Lehre nach Inhalt, Zweck und Ausmaß aufgrund der juristischen Auslegungsmethoden objektiv zugänglich sein.

Beispiel

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Die gefahrenabwehrrechtliche Generalklausel in den landesrechtlichen Ordnungs- und Polizeigesetzen enthält eine hoheitliche Handlungsbefugnis zur Abwehr von Gefahren für die „öffentliche Sicherheit“. Dieser Begriff ist nach Inhalt, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmt. Hierunter ist die Gesamtheit aller geschriebenen Rechtssätze zu verstehen, die den Staat und seine Einrichtungen, wichtige Gemeinschaftsgüter und wichtige Einzelrechtsgüter schützen.

BVerfGE 54, 143, 144.

Nur in ganz wenigen Fällen hat das BVerfG Gesetze oder die richterliche Auslegung und Anwendung von Gesetzen für zu unbestimmt und deshalb verfassungswidrig erklärt. Denn nach dem BVerfG führt das Bestimmtheitsgebot nur in „extremen Fällen“ von Unvollkommenheit und Missverständlichkeit zur Nichtigkeit eines Gesetzes.

Beispiel

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In der Nötigungs-Entscheidung des BVerfG

BVerfGE 92, 1. ging es um die Frage, was unter „Gewalt“ i.S.d. § 240 Abs. 1 StGB zu verstehen ist: „Wer einen anderen rechtswidrig mit Gewalt oder durch Drohung mit einem empfindlichen Übel zu einer Handlung, Duldung oder Unterlassung nötigt, wird mit . . . bestraft.“

Der Entscheidung lag folgender Fall zugrunde: Im Rahmen der Proteste gegen die sog. NATO-Nachrüstung kam es zu der Blockade einer Bundeswehrkaserne. Der Angeklagte versperrte zusammen mit anderen die Zufahrt, indem er sich auf die Fahrbahn setzte. Er wurde wegen Nötigung zu einer Geldstrafe von 15 Tagessätzen verurteilt. Die Strafgerichte argumentierten, dass Sitzblockaden eine psychisch vermittelte Zwangswirkung entfalten, weil sie in dem Blockierten eine Wegfahr- und Tötungshemmung auslösen, und somit als Gewalt anzusehen seien. Mit der Verfassungsbeschwerde rügte der Angeklagte, es widerspreche dem Bestimmtheitsgebot, den Begriff „Gewalt“ so auszulegen, dass er Sitzblockaden umfasse. Der Begriff „Gewalt“ sei ohnehin schon unbestimmt. Diese Unbestimmtheit werde in einer nicht mehr hinnehmbaren Weise gesteigert, wenn der Gewaltbegriff von dem Kriterium des Einsatzes körperlicher Kraft gelöst werde.

Während das BVerfG den Gewaltbegriff in § 240 StGB für mit dem Bestimmtheitsgebot (Art. 103 Abs. 2 GG) vereinbar hält, wertet es die Auslegung des Gewaltbegriffs durch die Strafgerichte als Verstoß gegen Art. 103 Abs. 2 GG. Zwangseinwirkungen, die nicht auf dem Einsatz körperlicher Kraft, sondern auf geistig-seelischem Einfluss beruhen, könnten zwar unter Umständen eine Drohung sein, nicht aber Gewalt. Eine dahingehende Auslegung des Gewaltbegriffs sei mit dem Bestimmtheitsgebot unvereinbar.

2. Vertrauensschutz

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Neben dem Bestimmtheitsgrundsatz gehört der Vertrauensschutz zu den rechtsstaatlichen Anforderungen der Rechtssicherheit. Danach sollen Personen (Bürger und Unternehmen) darauf vertrauen dürfen, dass auf Grund einer bestimmten Rechtslage einmal getroffene Dispositionen grundsätzlich nicht durch nachträgliche Rechtsänderung entwertet werden. Probleme können hierbei eintreten, wenn der Gesetzgeber mit Regelungen auf den in der Vergangenheit begonnenen Lebenssachverhalt einwirkt. Dies ist unbedenklich, wenn dadurch für den Einzelnen Vorteile eintreten.

Rechtsstaatlich bedenklich können allerdings Regelungen werden, die an ein Verhalten des Einzelnen nachträglich ungünstige Rechtsfolgen knüpfen. Hierbei ist zwischen der regelmäßig unzulässigen echten Rückwirkung und der grundsätzlich zulässigen unechten Rückwirkung zu differenzieren.

Video: Das Rechtsstaatsprinzip

 

a) Echte Rückwirkung

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Definition

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Definition: echten Rückwirkung

Bei der echten Rückwirkung wird ein bereits abgeschlossener Lebenssachverhalt einer neuen, ungünstigeren Rechtslage unterworfen. Das Änderungsgesetz tritt typischerweise mit Wirkung für die Vergangenheit, also vor dem Tag der Verkündung im Gesetzesblatt in Kraft.

BVerfGE 95, 64, 86 f.; Gröpl Staatsrecht I Rn. 516.

Beispiel

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Schüler S hat nach seiner mündlichen Prüfung am 4. Mai sein Abitur bestanden und hält stolz das „Zeugnis der allgemeinen Hochschulreife“ in Händen. Durch Änderung der „Rechtsverordnung über die Abiturprüfung“, welche am 1. Juli beschlossen und am 14. Juli verkündet worden ist, wird rückwirkend zum 1. Mai die Ausgestaltung der mündlichen Abiturprüfung neu geregelt. S wird daher nach Rücknahme der „Zuerkennung der allgemeinen Hochschulreife“ am 1. August (erneut) zur mündlichen Abiturprüfung geladen. Im Beispielsfall liegt eine rechtsstaatswidrige echte Rückwirkung vor, die zur Nichtigkeit der Änderungsverordnung führt.

Eine echte Rückwirkung von belastenden Gesetzen ist in aller Regel unzulässig. Sie kann nur in seltenen Ausnahmefällen zulässig, wenn zwingende Gründe des gemeinen Wohls vorliegen oder das Vertrauen des Einzelnen nicht schutzbedürftig ist. Letzteres kann der Fall sein, wenn mit der getroffenen Regelung zu rechnen war; also z.B. eine vorläufige durch eine gleichlautende, endgültige Regelung ersetzt wurde.

b) Unechte Rückwirkung

62

Definition

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Definition: unechten Rückwirkung

Bei der unechten Rückwirkung wird ein in der Vergangenheit begonnener, aber nicht abgeschlossener Lebenssachverhalt zum Nachteil des Betroffenen neu geregelt. Die Gesetzesänderung tritt nicht vor ihrer Verkündung in Kraft, sondern mit Wirkung für die Zukunft.

Beispiel

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Nach dem so glimpflich überstandenen Schock hinsichtlich der drohenden Wiederholung der mündlichen Abiturprüfung ist aus dem Schüler S des vorangegangenen Beispiels mittlerweile der Student S geworden. Auch im Studium kommt er mit der Rückwirkungsproblematik in Berührung: Im Anfangssemester genießt er die Vorzüge seines bislang gebührenfreien Studiums. Im Folgejahr wird nunmehr durch den Gesetzgeber am 10. Mai ein „Gesetz zur Einführung von Studiengebühren“ erlassen, welches am 20. Mai verkündet wird und ab dem 1. Oktober des Jahres in Kraft treten soll. In diesem Fall liegt eine grundsätzlich zulässige unechte Rückwirkung vor. Der Vertrauensschutz des Einzelnen geht nicht so weit, dass er vor allen künftigen Gesetzesänderungen geschützt wird, die seine individuelle Planung beeinträchtigen. Sofern kein in der Vergangenheit abgeschlossener, sondern ein laufender und damit auch in die Zukunft gerichteter Sachverhalt betroffen ist, muss der Einzelne mit gesetzlichen Änderungen grundsätzlich rechnen.

Gesetze mit unechter belastender Rückwirkung können sich ausnahmsweise als nicht mehr verhältnismäßig darstellen, wenn im Rahmen der Angemessenheitsprüfung das Interesse der betroffenen Normadressaten dasjenige des Staates überwiegt. In solchen Fällen kann der Gesetzgeber aber einem berechtigten Vertrauensschutz durch Übergangsvorschriften Rechnung tragen.

Beispiel

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Bei der gesetzlichen Einführung künftiger Altersgrenzen für bestimmte Berufsgruppen handelt es sich um einen grundsätzlich zulässigen Fall der unechten Rückwirkung, da diese erst für die Zukunft gelten sollen. Ältere Berufsangehörige werden dadurch aber besonders hart betroffen, da sie ihre individuelle Vorsorgeplanung so kurzfristig in der Regel nicht zumutbar anpassen können. Die Verhältnismäßigkeit kann in solchen Fällen durch Übergangsregelungen hergestellt werden, z.B. dergestalt, dass jeder derzeitige Berufsinhaber ab einem gewissen Alter seinen Beruf trotz Erreichens der gesetzlichen Altersgrenze jedenfalls mindestens für eine bestimmte Anzahl von Jahren ausüben darf.

c) Besonderheiten bei rückwirkenden Strafgesetzen

63

Nach Art. 103 Abs. 2 GG darf eine Tat nur bestraft werden, wenn die Strafbarkeit vor ihrer Begehung gesetzlich bestimmt war.

Hinweis

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Aus „nulla poena sine lege“ (keine Strafe ohne Gesetz) folgt auch, dass rückwirkende Strafgesetze schlechthin unzulässig sind.

Expertentipp

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Sie dürfen bei Strafgesetzen also nicht zwischen echten und unechten Rückwirkungen unterschieden bzw. Ausnahmen vom Rückwirkungsverbot wegen überwiegender Interessen der Allgemeinheit prüfen.

d) Besonderheiten für Entscheidungen der Gerichte

64

Rückwirkende Änderungen der Rechtsprechung sind generell zulässig. In diesen Fällen ändert sich an der Grundlage dieser Rechtsprechung nichts; die Grundlage wird nur anders interpretiert.

Beispiel

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So durfte der BGH die Promillegrenze im Straßenverkehr rückwirkend von 1,3 auf 1,1 herabsetzen.

BVerfG NJW 1990, 3140.

VI. Das Verhältnismäßigkeitsprinzip

65

Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit fordert von staatlichen Maßnahmen gegenüber dem Bürger, dass sie zur Erreichung des mit ihnen verfolgten Zwecks geeignet, erforderlich und angemessen sind.

Vertiefend Degenhart Staatsrecht I Rn. 417 ff. Er bringt zum Ausdruck, dass der Staat die Freiheit des Einzelnen nur insoweit einschränken kann, als es im Interesse des Gemeinwohls unbedingt erforderlich ist.

Hinweis

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Beachten Sie für die Fallbearbeitung, dass sich der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) ergibt. Er hat daher obersten Verfassungsrang und ist nicht nur von der vollziehenden und rechtsprechenden Gewalt, sondern auch vom Gesetzgeber selbst zu beachten.

Die Verhältnismäßigkeitsprüfung erfolgt in vier Schritten:

Prüfungsschema

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Wie prüft man: Eingriffe in die (Grund-)Rechte der Bürger sind nur verfassungskonform, wenn sie

I.

einem legitimen (gemeinwohlorientierten) Zweck dienen (Ziellegitimität),

II.

zur Erreichung dieses Zwecks geeignet (d.h. zumindest zweckförderlich) sind,

III.

erforderlich sind, d.h. es darf kein milderes Mittel ersichtlich sein, das den Zweck ebenso gut fördern könnte, also wirkungsgleich wäre,

IV.

verhältnismäßig i.e.S. (proportional, angemessen) sind, d.h. bei der Abwägung darf die Schwere des Eingriffs nicht außer Verhältnis zu dem angestrebten Zweck stehen.

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