Die innere Verfassung der Kreise ist der Gemeindeverfassung ähnlich. Die Verwaltung des Kreises liegt bei drei Organen, dem Kreistag, dem Kreisausschuss und dem Landrat (§ 8 KrO).

Der Kreistag ist das oberste Willensbildungs- und Beschlussorgan des Kreises. In den Angelegenheiten des § 26 Abs. 1 S. 2 KrO ist er ausschließlich zuständig. Im Übrigen beschließt der Kreistag über alle Angelegenheiten, soweit nicht der Landrat bzw. der Kreisausschuss durch Gesetz zuständig ist oder ihnen der Kreistag bestimmte Aufgaben zur eigenen Entscheidung übertragen hat. Gemäß § 26 Abs. 2 KrO obliegt dem Kreistag zudem die Überwachung der Tätigkeit des Landrats. Anders als auf der Gemeindeebene im Verhältnis zwischen Rat und Bürgermeister ist die Übertragung der Geschäfte der laufenden Verwaltung vom Kreistag auf den Landrat nicht fingiert, vielmehr sind diese Geschäfte dem Landrat unmittelbar selbst gesetzlich zugewiesen, § 42 Buchst. a KrO. Dementsprechend kann es auch kein Rückholrecht des Kreistages geben.

Der Kreistag besteht aus den Kreistagsmitgliedern und dem Landrat. Der Landrat ist Mitglied kraft Gesetzes und Vorsitzender des Kreistages (§ 25 KrO).

Der Kreisausschuss besteht aus mindestens acht und höchstens sechzehn Kreistagsmitgliedern und dem Landrat als Vorsitzenden (§ 51 Abs. 1 und 3 KrO).

Die Zuständigkeiten des Kreisausschusses ergeben sich aus § 50 KrO. Nach § 50 Abs. 1 S. 1 KrO beschließt er über alle Angelegenheiten, soweit sie nicht dem Kreistag vorbehalten sind oder soweit es sich nicht um Geschäfte der laufenden Verwaltung handelt. Für letztere ist der Landrat zuständig, § 42 Buchst. a KrO. Der Kreisausschuss bereitet zudem die Beschlüsse des Kreistages vor und überwacht die Geschäftsführung des Landrats (§ 50 Abs. 1 S. 2 KrO). Aus § 50 Abs. 3 KrO folgt seine Kompetenz zur Eilentscheidung in Angelegenheiten, die der Beschlussfassung des Kreistages unterliegen.

Gemäß § 58 Abs. 1 KrO werden die Aufgaben der unteren staatlichen Verwaltungsbehörde vom Landrat und vom Kreisausschuss wahrgenommen. Zu diesen gehört insbesondere die Wahrnehmung der Kommunalaufsicht über die kreisangehörigen Gemeinden des Kreisgebietes (§ 120 Abs. 1 GO). Nach außen wird hierbei nur der Landrat tätig. Die Mitwirkung des Kreisausschusses wird in § 59 Abs. 1 S. 2 KrO in Gestalt eines Zustimmungserfordernisses für bestimmte Entscheidungen des Landrates konkretisiert.

Eine komplexe Rechtsfrage entsteht, wenn die Bezirksregierung im Rahmen ihrer Dienst- und Fachaufsicht (§ 11–13 Landesorganisationsgesetz NRW) die untere staatliche Verwaltungsbehörde in einer der Zustimmung des Kreisausschusses unterliegenden Frage zu einer bestimmten Handlung anweisen will. Hier stellt sich das Problem, wie die Bezirksregierung die Weisung durchsetzen kann, wenn die Mitglieder des Kreisausschusses anderer Auffassung sind und sich hierbei auf ihr freies Mandat nach § 28 Abs. 1 KrO berufen wollen? Hierzu bedurfte es einer besonderen mehrstufigen gesetzlichen Lösung:

Hierdurch wird gewährleistet, dass in Angelegenheiten der Wahrnehmung der staatlichen Kommunalaufsicht sowohl der Landrat (§ 60 Abs. 2 KrO) als auch die Kreisausschussmitglieder der Dienst- und Fachaufsicht der Bezirksregierung unterstehen.

Wie der Bürgermeister auf Gemeindeebene ist der Landrat Mitglied kraft Gesetzes und Vorsitzender des Kreistages (§ 25 KrO). Auch auf Kreisebene handelt es sich um einen Hauptverwaltungsbeamten, der einerseits Vorsitzender und Mitglied des Kreistages und andererseits Chef der Kreisverwaltung ist. Gemäß § 42 Buchstabe a KrO ist er in seiner Funktion als Chef der Verwaltung insbesondere für die Erledigung der Geschäfte der laufenden Verwaltung unmittelbar zuständig.

Der Landrat ist außerdem gemäß §§ 59 ff. KrO untere staatliche Verwaltungsbehörde. In dieser Funktion ist er insbesondere die zuständige Kommunalaufsichtsbehörde für die kreisangehörigen Gemeinden des Kreisgebietes (§ 120 Abs. 1 GO). Es handelt sich um einen Fall der Organleihe, da der Landrat als kommunales Organ staatliche Aufgaben wahrzunehmen hat. In dieser Funktion, die strikt von seinen Aufgaben als kommunales Organ zu trennen ist, untersteht er gemäß § 60 Abs. 2 S. 1 KrO der Dienstaufsicht des Landes (Bezirksregierung).

Die Vertretung des Landrates bei der Sitzungsleitung und Repräsentation erfolgt durch die ehrenamtlichen Stellvertreter. Im Übrigen wird er durch den Vertreter im Amt, den Kreisdirektor, vertreten (§ 47 KrO).