Inhaltsverzeichnis
E. Aufgaben der Kommunen
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Die Kommunen haben verschiedene Arten von Aufgaben zu erledigen. Man unterscheidet:
• | freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben, |
• | pflichtige Selbstverwaltungsaufgaben, |
• | Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung, |
• | staatliche Auftragsangelegenheiten und |
• | staatliche Aufgaben eines kommunalen Organs im Wege der Organleihe. |
Expertentipp
Die Einteilung ist nicht nur von theoretischer Bedeutung, sondern hat auch einen konkreten Bezug zu Klausurproblemen, die mit der Art und Reichweite der staatlichen Aufsicht über die kommunale Aufgabenerledigung und der Klagemöglichkeit der Kommunen gegen aufsichtsbehördliche Weisungen zur Aufgabenerledigung zusammen hängen. Da die kommunale Aufgabenstruktur aber kein spezifisch kommunalaufsichtsrechtliches Thema ist, sondern zum – auch für mündliche Prüfungen relevanten – Grundlagenwissen gehört, ist darauf schon im ersten Teil einzugehen. Damit zusammen hängende Klausurprobleme des Kommunalaufsichtsrechts werden dort vertiefter behandelt.
I. Selbstverwaltungsaufgaben
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Selbstverwaltungsaufgaben sind die in Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG beschriebenen „Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft“. Wie dargestellt, nehmen die Kommunen die Selbstverwaltungsaufgaben im Rahmen der Gesetze eigenverantwortlich wahr. Innerhalb der Selbstverwaltungsaufgaben unterscheidet man freiwillige und pflichtige Angelegenheiten.
1. Freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben
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Bei den freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben entscheidet die Gemeinde selbst, ob und wie sie die Aufgaben wahrnehmen will. Es gibt also keine gesetzliche Vorschrift, die die Erledigung einer solchen Aufgabe vorschreibt.
Beispiel
Zu den freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben zählen die Errichtung sportlicher, kultureller oder gesellschaftlicher Einrichtungen (Sportplatz, Schwimmbad, Theater, Bibliothek, Stadthalle etc.), die Wirtschaftsförderung, Erholungseinrichtungen etc.
Auch hat die Kommunalaufsicht keine speziellen Weisungsrechte, wie die Gemeinde eine solche Aufgabe zweckmäßigerweise wahrzunehmen hat. Vielmehr besteht nur die allgemeine Aufsicht des Landes, dass die Gemeinden im Einklang mit den Gesetzen verwaltet werden (§ 119 Abs. 1 GO).
Beispiel
Die Gemeinde ist frei darin zu entscheiden, ob sie ein Schwimmbad errichten will. Entscheidet sich der Rat der Gemeinde dafür, so kann die Aufsichtsbehörde zwar keine Weisungen zur Errichtung und zur zweckmäßigen Gestaltung des Schwimmbades erteilen, aber sie kann die Rechtmäßigkeit der Finanzierung nach dem kommunalen Haushaltsrecht und der Bauvergabe prüfen.
2. Pflichtige Selbstverwaltungsaufgaben
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Bei den pflichtigen Selbstverwaltungsaufgaben besteht eine gesetzliche Vorgabe, die die Kommunen verpflichtet, eine bestimmte Aufgabe wahrzunehmen. Über das „Wie“, also die Art und Weise der Durchführung dieser Aufgabe, macht der Gesetzgeber aber keine Vorgaben, so dass die Kommunen innerhalb der allgemeinen Rechtmäßigkeitsschranken darin frei sind.
Beispiel
Zu den pflichtigen Selbstverwaltungsaufgaben gehören die Bauleitplanung (§ 1 Abs. 3 BauGB), die Trägerschaft bestimmter Schulen mit den damit verbundenen Pflichten (§§ 78, 79 SchulG NRW), die Straßenbaulast für Gemeindestraßen (§ 47 Abs. 1 StrWG NRW), die Erschließung von Bauland (§ 123 BauGB) etc.
Auch hierbei besteht für die Kommunalaufsicht keine Zweckmäßigkeitsaufsicht, sondern nur die allgemeine Rechtsaufsicht. Zu dieser gehört auch, dass die Gemeinde entsprechend ihrer gesetzlichen Verpflichtung die pflichtige Selbstverwaltungsaufgabe wahrnimmt.
Beispiel
Errichtet eine Gemeinde trotz entsprechenden Bedürfnisses und des Erreichens einer Klassenmindestgröße entgegen § 78 Abs. 4 S. 2 SchulG NRW keine Grundschule, so kann die Aufsichtsbehörde im Rahmen ihrer allgemeinen Rechtsaufsicht entsprechende Aufsichtsmaßnahmen ergreifen.
II. Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung
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Von den pflichtigen Selbstverwaltungsaufgaben sind die Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung abzugrenzen. Das Land kann die Kommunen durch Gesetz oder Rechtsverordnung zur Übernahme und Durchführung derartiger Aufgaben nach Art. 78 Abs. 3 S. 1 LVerf NRW verpflichten. Anders als bei den pflichtigen Selbstverwaltungsaufgaben ist nicht nur das „Ob“ der Wahrnehmung der Aufgabe durch die Kommunen dort geregelt, sondern darüber hinaus kann in diesem (Übertragungs-)Gesetz auch das „Wie“ der Aufgabenwahrnehmung geregelt werden (vgl. Art. 78 Abs. 4 S. 2 LVerf NRW). Die Art und Weise der Durchführung der Aufgabenerledigung (das „Wie“) beinhaltet auch Aspekte der Zweckmäßigkeit. Diese Aspekte können von der Aufsichtsbehörde in beschränktem Maße nach den hierüber erlassenen (Übertragungs-)Gesetzen beaufsichtigt werden und Gegenstand von entsprechenden Zweckmäßigkeitsweisungen sein. In Abgrenzung von der allgemeinen Rechtsaufsicht nach § 119 Abs. 1 GO spricht man deshalb von einer „Sonderaufsicht“ (§ 119 Abs. 2 GO). Anders als bei der auftragsweisen Erledigung staatlicher Aufgaben, ist dieses Weisungsrecht aber (spezialgesetzlich) begrenzt.
Dementsprechend bestimmt § 3 Abs. 2 GO:
Pflichtaufgaben können den Gemeinden zur Erfüllung nach Weisung übertragen werden; das Gesetz bestimmt den Umfang des Weisungsrechts, das in der Regel zu begrenzen ist.
Expertentipp
Bitte sehen Sie sich das in Prüfung und Praxis grundlegende Prinzip des § 9 OBG NRW im Gesetzestext selbst an.
Beispiel
So nehmen nach § 3 OBG NRW die Gemeinden die Aufgaben der örtlichen Ordnungsbehörden als Pflichtaufgabe zur Erfüllung nach Weisung wahr. § 9 OBG NRW legt den konkreten Umfang des Weisungsrechts der Sonderaufsicht fest. Nach Abs. 1 können die Aufsichtsbehörden Weisungen erteilen, um die gesetzesmäßige Erfüllung der ordnungsbehördlichen Aufgaben zu sichern. Abs. 2 engt das darüber hinausgehende Weisungsrecht zur zweckmäßigen Aufgabenerfüllung ein. So dürfen nach Abs. 2 Buchstabe a allgemeine Weisungen (z.B. Verwaltungsvorschriften) nur erteilt werden, um die gleichmäßige Durchführung der Aufgaben zu sichern. Besondere Weisungen der Sonderaufsichtsbehörde sind nach Buchstabe b nur zulässig, wenn das Verhalten der zuständigen Ordnungsbehörde zur Aufgabenerledigung nicht geeignet erscheint (z.B. Weigerung zur alsbaldigen Beseitigung eines umgestürzten Baumes, der den Verkehr gefährdet) oder überörtliche Interessen gefährden kann (z.B. Weigerung der unteren Wasserbehörde zur Ölbeseitigung in einem Bachlauf, da ihrer Auffassung nach „das Öl doch in Kürze aus dem eigenen Zuständigkeitsbereich abgeflossen ist“).Frings/Spahlholz Recht der Gefahrenabwehr in NRW, S. 48.
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Da sich die Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung damit in einer Art Zwischenposition zwischen den (Zweckmäßigkeits-)weisungsfreien Selbstverwaltungsaufgaben und den vollständig weisungsgebundenen staatlichen Auftragsangelegenheiten befinden und das staatliche Weisungsrecht erst spezialgesetzlich eröffnet werden muss sowie gesetzlich begrenzt ist, wird die Rechtsnatur der Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung von der h.M. als „Zwischending“ mit einer größeren Nähe zu den Selbstverwaltungsangelegenheiten angesehen.OVG NRW Urteil vom 18.6.2002 – 15 A 83/02 –, NVwZ 2003, S. 887, 888; Riotte/Waldecker NWVBl. 1995, 401, 405; Knemeyer JuS 2000, S. 521, 524; a.A. Brohm DÖV 1986, 397, 398. Die abweichende Mindermeinung, nach der es sich bei den Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung um staatliche Auftragsangelegenheiten handele, wird der Wertung des Art. 78 Abs. 2 LVerf NRW nicht hinreichend gerecht, wonach die Gemeinden und Gemeindeverbände alleinige Träger der öffentlichen Verwaltung in ihrem Gebiet sind. Zudem sprechen auch die gesetzliche Formulierung des § 119 Abs. 2 GO (Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung werden dort als „ihre“ Aufgaben bezeichnet) und das Erfordernis eines gesetzlich beschränkten Weisungsrechts (§ 3 Abs. 2 GO) gegen eine Qualifizierung als staatliche Auftragsangelegenheit.Vgl. hierzu Bösche Kommunalverfassungsrecht NRW, Erl. 4.4.
Expertentipp
Diese Qualifizierung ist von wichtiger Klausurbedeutung. Sieht man die Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung nämlich eher in der Nähe von Selbstverwaltungsangelegenheiten, so können entsprechende aufsichtsrechtliche Maßnahmen bei der Erledigung derartiger Aufgaben keine innerstaatliche Wirkung, sondern vielmehr eine Außenwirkung zwischen dem staatlichen Weisungsgeber und dem kommunalen Weisungsempfänger entfalten. Dies kann zur Folge haben, dass Aufsichtsmaßnahmen als Verwaltungsakte zu qualifizieren sind und von der betroffenen Kommune mittels Anfechtungsklage angefochten werden können.
Bei Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung kommt einer Weisung der Sonderaufsichtsbehörde mithin nach h.M. die erforderliche Verwaltungsaktqualität zu. Die Möglichkeit der Verletzung ihres Selbstverwaltungsrechtes besteht für die Gemeinde allerdings nur dann, wenn das gesetzlich zugelassene Weisungsrecht überschritten worden ist (z.B. wegen fehlender Voraussetzungen zur Weisung oder unzulässiger Weisungserstreckung auf Aspekte der gemeindlichen Organisations- und Personalhoheit).
Beispiel
In einer Gemeinde liegt nach einem Sturm ein entwurzelter Baum auf der Straße und wird trotz der akuten Verkehrsgefährdung vom Bürgermeister als sachlich und örtlich zuständige Ordnungsbehörde nicht beseitigt. Die Sonderaufsichtsbehörde (Landrat als untere staatliche Verwaltungsbehörde) weist darauf den Bürgermeister an, den Baum unverzüglich zu beseitigen (Weisung bis hierhin rechtmäßig) und mit der Beseitigung die Gemeindemitarbeiter X und Y zu beauftragen (Weisung diesbezüglich rechtswidrig, da ein Eingriff in die Organisations- und Personalhoheit der Gemeinde vorliegt).
Unabhängig von der näheren dogmatischen Einordnung der Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung erfolgt die gemeindliche Aufgabenwahrnehmung im weisungsfreien Bereich – also dort, in dem das Gesetz keine Weisungen gegenüber der Gemeinde vorsieht – eigenverantwortlich und unterliegt insoweit lediglich einer staatlichen Rechtmäßigkeitskontrolle. Staatliche Eingriffe im weisungsfreien Bereich müssen mithin die gemeindliche Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG beachten.BVerwG Urteil vom 23.6.2021 – 7 A 10/20 –, juris, Rn. 14.
Beispiel
Nach § 2 Abs. 2 BHKG NRW nehmen die Gemeinden die Aufgaben des Brandschutzes als Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung wahr. Erfolgt aufgrund eines Planfeststellungsbeschlusses des staatlichen Eisenbahn-Bundesamtes die ersatzlose Beseitigung eines für die gemeindliche Feuerwehr wichtigen Bahnüberganges zwischen Wohngebiet und Feuerwehrgerätehaus, so kann der Gemeinde in diesem weisungsfreien Bereich eine wehrfähige Rechtsposition aus ihrem Selbstverwaltungsrecht nach Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG zustehen.BVerwG Urteil vom 23.6.2021 – 7 A 10/20 –, juris, Rn. 14.
Zu den Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung gehören in erster Linie die Aufgaben der Kommune im Rahmen der Gefahrenabwehr als Ordnungsbehörde (§ 3 OBG NRW), Bauaufsichtsbehörde (§ 57 BauO NRW), Denkmalschutzbehörde (§ 20 Abs. 3 DenkmalschutzG NRW) etc.
III. Staatliche Auftragsangelegenheiten
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Einzelne staatliche Aufgaben sind durch Bundes- oder Landesgesetz den Kommunen zur auftragsweisen Ausführung übertragen. Anders als bei den Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung besteht bei den Auftragsangelegenheiten ein unbeschränkt fachliches Weisungsrecht. Dieses umfasst auch Zweckmäßigkeits- und Ermessensgesichtspunkte und ist lediglich begrenzt in individuellen Einzelfragen der Organisation und des Personaleinsatzes. Letztere Entscheidungen müssen der Gemeinde kraft ihrer Personal- und Organisationshoheit grundsätzlich verbleiben. Man spricht von einer Fachaufsicht der Aufsichtsbehörde, die Rechts- und umfassende Zweckmäßigkeitsaufsicht beinhaltet.
Expertentipp
Die Qualifizierung der Auftragsangelegenheit als staatliche Aufgabe hat zur Folge, dass Aufsichtsmaßnahmen gegenüber der Gemeinde keine Außenwirkung entfalten können. Fachaufsichtliche Maßnahmen berühren nicht die von der unmittelbaren Staatsverwaltung abzugrenzende kommunale Aufgabenerledigung, sondern beziehen sich inhaltlich auf staatliche Angelegenheiten. Demgemäß kommt gegen fachaufsichtliche Maßnahmen auch keine Anfechtungsklage in Betracht, da diese nur dann statthaft sein kann, wenn Anfechtungsgegenstand ein Verwaltungsakt ist (§ 42 Abs. 1 VwGO).
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Aus Art. 78 Abs. 4 S. 2 LVerf NRW und § 3 Abs. 2 GO ist zu entnehmen, dass in Nordrhein-Westfalen Neuübertragungen von Auftragsangelegenheiten auf die Kommunen nicht mehr zulässig sind. Hierfür stehen vielmehr die weniger weisungsgebundenen und damit kommunalfreundlicheren Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung zur Verfügung. Bestehende Auftragsangelegenheiten des Landes und Auftragsangelegenheiten des Bundes sind allerdings nach § 132 GO von den Kommunen weiter zu erledigen.
Beispiel
Zu den Auftragsangelegenheiten auf Landesebene zählen die Mitwirkung der Gemeinden bei der Vorbereitung und Durchführung der Landtagswahlen nach Maßgabe des Landeswahlgesetzes bzw. auf Bundesebene die Ausbildungsförderung nach dem BAföG (§ 39 BAföG) oder die Vorbereitung und Durchführung der Bundestags- und Europawahl nach dem Bundes- bzw. Europawahlgesetz.
IV. Organleihe
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Expertentipp
Den Fall der Organleihe nach § 59 Abs. 3 KrO haben Sie bereits kennengelernt. Der Landrat führt die allgemeine Kommunalaufsicht über die kreisangehörigen Gemeinden als untere staatliche Verwaltungsbehörde aus (§ 120 Abs. 1 GO).
In bestimmten gesetzlich definierten Fällen kann der Staat ein kommunales Organ mit der Aufgabe einer staatlichen Aufgabe betrauen. Im Falle der Organleihe erfüllt also nicht die Kommune als solche eine Aufgabe, sondern lediglich ein bestimmtes kommunales Organ. Das derart „ausgeliehene“ kommunale Organ wird in diesen Fällen mit allen Konsequenzen in die staatliche Verwaltung einbezogen und funktioniert dann als staatliche Verwaltungsbehörde.Hofmann/Theisen/Bätge 2.5.5.
Hinweis
Nach dem Motto „Wer A sagt muss auch B sagen“ führt das kommunale Organ Landrat in seiner Funktion als untere staatliche Verwaltungsbehörde auf dem Briefbogen das Dienstsiegel des Landes Nordrhein-Westfalen und unterliegt der uneingeschränkten Dienst- und Fachaufsicht des Staates, wie sie auch für andere nachgeordnete staatliche Behörden gilt (§§ 11–13 LOG NRW). Weder der Kreis noch der Landrat als ausgeliehenes Organ haben in diesem Zusammenhang eine Klagemöglichkeit gegen staatliche Weisungen, da der Landrat insoweit als Teil des Staates zu betrachten ist.
Auch der Bürgermeister kann im Wege der Organleihe von der Aufsichtsbehörde in bestimmten Fällen verpflichtet werden, staatliche Aufgaben zu erledigen. So führt er in den Fällen des § 9 Abs. 4 OBG NRW Weisungen zur Erledigung einer bestimmten ordnungsbehördlichen Aufgabe im Einzelfall als staatliche Verwaltungsbehörde durch, falls dies die (Sonder-)Aufsichtsbehörde in der Weisung bestimmt. Gleiches gilt im Falle des § 122 Abs. 1 S. 1 GO, wenn die (allgemeine) Aufsichtsbehörde den Bürgermeister anweist, rechtswidrige Rats- oder Ausschussbeschlüsse zu beanstanden.OVG NRW Urteil vom 22.2.1956 – III A 838/55 –, OVGE 10, 314; Buttler in Kleerbaum/Palmen, § 122, II. 3.
