Kommunalrecht Nordrhein-Westfalen - Gemeindeorgane - Fraktionen und Gruppen

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Kommunalrecht Nordrhein-Westfalen

Gemeindeorgane - Fraktionen und Gruppen

III. Fraktionen und Gruppen

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Die Ratsmitglieder können sich zu Fraktionen und Gruppen zusammenschließen.

1. Begriffe

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Da von dem Fraktions- und Gruppenstatus konkrete Rechte abhängen, die sich auch voneinander unterscheiden, ist zunächst eine begriffliche Klärung erforderlich.

a) Fraktionen

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Fraktionen im Rat sind nach der Legaldefinition von § 56 Abs. 1 Sätze 1 und 2 GO:

Freiwillige Vereinigungen von Ratsmitgliedern, die sich auf der Grundlage grundsätzlich politischer Übereinstimmung zu möglichst gleichgerichtetem Wirken zusammengeschlossen haben. Im Rat einer kreisangehörigen Gemeinde muss eine Fraktion aus mindestens zwei Mitgliedern, im Rat einer kreisfreien Stadt aus mindestens drei Mitgliedern bestehen.

Aus der Definition sind folgende Merkmale herauszustellen:

Da nur Ratsmitglieder einer Ratsfraktion angehören können, scheiden sachkundige Bürger (vgl. § 58 Abs. 3 GO) oder der Bürgermeister als Fraktionsmitglieder aus.

Eine Fraktion entsteht erst mit dem freiwilligen Zusammenschluss der Ratsmitglieder. er muss also schon vollzogen sein. Etwaige Fraktionsrechte aus künftigen Zusammenschlüssen sind nicht denkbar. Insoweit handelt es sich um eine objektive Tatsache, die belegt werden kann.

OVG NRW Beschluss vom 19.6.2013 – 15 B 279/13 –, juris, Rn. 9; Beschluss vom 12.12.2014, NWVBl. 2015, 232; VG Düsseldorf Urteil vom 29.10.2014 – 1 K 4415/14 –, juris, Rn. 37. In der Praxis geschieht dies zumeist in Form einer schriftlichen Vereinbarung. Für die Bildung einer Fraktion bedarf es keines konstitutiven Aktes der Gemeinde oder des Bürgermeisters.VG Aachen Beschluss vom 26.1.2016 – 4 L 1074/15 –, juris.

Basis des Zusammenschlusses muss die grundsätzliche politische Übereinstimmung der Mitglieder sein. Diese ist rechtlich nicht mit der gleichen Parteizugehörigkeit identisch. Obwohl dies in der Praxis der Regelfall ist, ist der Parteibegriff vom Fraktionsbegriff zu trennen. Die politischen Parteien treten wie die kommunalen Wählergruppen im Kommunalrecht in erster Linie als Wahlvorschlagsträger in Erscheinung. Nach der Wahl sind die Ratsmitglieder nicht an Aufträge oder Vorgaben einer politischen Partei oder Wählergruppe gebunden (§ 43 Abs. 1 GO). Sie können sich im Rat nach § 56 Abs. 1 und 2 GO zu Fraktionen zusammenschließen, in dem sie sich ein gemeinsames Statut geben. Die grundsätzliche Übereinstimmung wird ohne Weiteres vermutet, wenn die Ratsmitglieder der Fraktion für ein und dieselbe Partei oder Wählergruppe bei der Kommunalwahl angetreten sind.

Beim Zusammenschluss von Angehörigen unterschiedlicher Parteien bzw. Wählergruppen bedarf es einer Prüfung, ob der Zusammenschluss nicht in Wirklichkeit darauf zielt, finanzielle Vorteile oder auch eine Verstärkung ihrer Rechtsposition für die Verfolgung individueller politischer Ziele der einzelnen Ratsmitglieder zu erlangen.

OVG NRW Beschluss vom 19.6.2013, NWVBl. 2013, 447, 448; Beschluss vom 12.12.2014, NWVBl. 2015, 232; VG Düsseldorf Urteil vom 29.10.2014 – 1 K 4415/14 –, juris, Rn. 42. Ein besonders kritischer Blick ist bei einer politisch extrem heterogenen Zusammensetzung geboten.VG Düsseldorf Urteil vom 29.10.2014 – 1 K 4415/14 –, juris, Rn. 42; OVG NRW Beschluss vom 24.1.2005, NWVBl. 2005, 213. Die Rechtsprechung hat jedoch in den hierzu ergangenen Entscheidungen den Grad der rechtlich erforderlichen Anforderungen zugunsten der Zusammenschlüsse deutlich relativiert:Vgl. hierzu den Überblick von Heusch NWVBl 2015, 401.

So sei es selbst bei heterogenen Zusammenschlüssen denkbar, dass Angehörige von Parteien, die sich auf Bundes- oder Landesebene in großer Distanz gegenüberstehen, bei wesentlichen, für die konkrete Gemeinde zentralen kommunalpolitischen Themen grundsätzlich einig sind, so dass auf dieser Ebene eine Fraktionsbildung möglich sei.

Vgl. Heusch NWVBl. 2015, S. 401, 403 mit weiteren Nachweisen zur Rechtsprechung.

Der geforderte (nur) grundsätzliche Konsens verlange im Übrigen keine sich auf alle Bereiche und Einzelheiten erstreckende Übereinstimmung. Schließen sich Mitglieder von Parteien zusammen, die demselben politischen Spektrum zuzurechnen sind, könne daher die geforderte politische Übereinstimmung auch dann angenommen werden, wenn teilweise andere Akzente gesetzt oder andere Wege zur Erreichung desselben Ziels beschritten werden sollen.

VG Düsseldorf Urteil vom 29.10.2014 – 1 K 4415/14 –, juris, Rn. 48; OVG NRW Beschluss vom 12.12.2014, NWVBl. 2015, 232, 233.

Allein der Umstand, dass die Parteien im vorangegangen Wahlkampf konkurriert und sich auch verbal in der Öffentlichkeit voneinander abgrenzt haben, stehe ebenfalls der Bildung einer Fraktion nicht entgegen. Gerade wenn kleinere Parteien demselben Spektrum zugehören und um Wähler aus demselben Reservoir werben, führten sie zuweilen zum Zwecke ihrer Profilierung gegen den Konkurrenten mit vergleichbarer inhaltlicher Ausrichtung einen besonders harten Wahlkampf.

OVG NRW Beschluss vom 28.1.2015 – 15 A 2439/14 –, juris; VG Düsseldorf Urteil vom 29.10.2014 – 1 K 4415/14 –, juris, Rn. 46.

Zweifel an dem erforderlichen Maß grundsätzlicher politischer Übereinstimmung resultierten auch nicht allein aus dem Umstand, dass nach der Wahl auch die Fraktionsbildung mit Mitgliedern anderer Parteien erwogen worden ist. Eine solche Ausschau nach alternativen Zusammenschlüssen sei im Interesse einer möglichst effektiven Durchsetzung der eigenen Vorstellungen legitim.

VG Düsseldorf Urteil vom 29.10.2014 – 1 K 4415/14 –, juris, Rn. 46.

Der Zusammenschluss muss sich zudem auf ein möglichst gleichgerichtetes Wirken beziehen. Die Feststellung, ob diese zusätzliche Voraussetzung erfüllt ist, hat ein prognostisches Element. Es darf nicht zu dem Fehlschluss verleiten, es müsse schon ein gleichgerichtetes Wirken erfolgt sein. Nach der Rechtsprechung würden daher die Anforderungen überspannt, wenn einem Zusammenschluss so lange die Anerkennung der Fraktion verweigert würde, bis der erklärte Wille zur Zusammenarbeit einen sichtbaren Ausdruck erhielte. Allerdings muss die Bekundung einer entsprechenden Absicht des nachhaltigen Zusammenwirkens glaubhaft sein. Ob dies der Fall ist, bemisst sich nach den Vereinbarungen im Rahmen des Zusammenschlusses und den (glaubhaften) Bekundungen der Mitglieder; erst mit fortschreitender Zeit zunehmend auch nach der tatsächlichen Praxis.

OVG NRW Beschluss vom 12.12.2014, NWVBl. 2015, 232; VG Düsseldorf Urteil vom 29.10.2014 – 1 K 4415/14 –, juris, Rn. 37; Heusch, NWVBl. 2015, S. 401, 403.

Beispiel

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In der kreisangehörigen Stadt Nüss haben die dem rechten Spektrum zuzuordnende Wählergruppe „Nüss den Nüssern“ und die Wählergruppe „Extrem sozial“ aus dem linken Lager jeweils nur ein Ratsmitglied in den Rat entsenden können. Diese beiden wollen sich trotz ihrer unstrittig erheblichen inhaltlichen Differenzen zu einer „technischen Fraktion“ zusammenschließen, um an Fraktionsgeschäftsführungszuwendungen zu kommen (§ 56 Abs. 3 S. 1 GO) und erweiterte Ausschussmitgliedschaften zu erreichen (vgl. § 58 Abs. 1 S. 7 GO). Nach § 56 Abs. 1 S. 1 GO wird der Bürgermeister diesen Zusammenschluss aber nicht als Fraktion anerkennen können, da bereits die „grundsätzliche politische Übereinstimmung“ nicht festzustellen ist.

Fraktionen sind keine Teile politischer Parteien, sondern als öffentlich-rechtliche Vereinigungen Organteile des Rates.

Hinweis

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Fraktionen sind insbesondere beteiligtenfähig in verwaltungsgerichtlichen Verfahren nach § 61 Nr. 2 VwGO. So kann z.B. eine Fraktion im Kommunalverfassungsstreit gegen den Rat klagen auf Herstellung der Öffentlichkeit nach § 48 Abs. 2 S. 1 GO.

In quantitativer Hinsicht ist zu beachten, dass im Rat einer kreisfreien Stadt eine Mindeststärke von drei Ratsmitgliedern erreicht werden muss. Eine Erhöhung der Fraktionsmindeststärke durch Regelung in der Geschäftsordnung des Rates (§ 56 Abs. 4 S. 3 GO) ist nach allgemeiner Auffassung nicht möglich, da es sich um Minderheitenschutzvorschriften handelt.

Bätge Ad Legendum 2013, 123; Hofmann/Theisen/Bätge 2.7.2.6 m.w.N.

b) Gruppen

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Sonstige Vereinigungen von Ratsmitgliedern, die den Fraktionsstatus in kreisfreien Städten wegen der erforderlichen Anzahl nicht erreichen oder sich nicht zu einer Fraktion zusammenschließen möchten, haben gemäß § 56 Abs. 1 Sätze 3 und 4 GO den Status einer Gruppe, wenn sie sich auf der Grundlage grundsätzlicher politischer Übereinstimmung zu möglichst gleichgerichtetem Wirken zusammengeschlossen haben.

Der Gruppenstatus ermöglicht dieser Vereinigung einen Anspruch gegen die Gemeinde auf Bewilligung von Zuwendungen für die Geschäftsführung (§ 56 Abs. 3 S. 1 GO). Zusätzlich sind sie mit Wahlvorschlägen für die Besetzung der Ausschüsse zu berücksichtigen (§ 50 Abs. 3 S. 3 GO).

2. Rechte der Fraktionen

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Die Fraktionszugehörigkeit bietet besondere Vorteile. Diese sind zum einen informeller Natur, da die Zugehörigkeit Vorteile bei der individuellen Willensbildung durch den damit verbundenen Informations- und Meinungsaustausch bietet.

Zum anderen partizipieren die zu einer Fraktion zusammengeschlossenen Ratsmitglieder an den besonderen Mitwirkungs-, Initiativ- und Kontrollrechten einer Fraktion, wie insbesondere

Bestimmung der Vorsitzenden der Ausschüsse (§ 58 Abs. 5 GO),

Wahlvorschläge für die Mitglieder der Ausschüsse (§ 50 Abs. 3 S. 3 GO),

Unverzügliche Einberufung einer Ratssitzung (§ 47 Abs. 1 S. 4 GO),

Aufnahme eines Punktes auf der Tagesordnung für den Rat (§ 48 Abs. 1 S. 2 GO),

Gewährung von Akteneinsicht an ein zu benennendes Ratsmitglied (§ 55 Abs. 4 S. 1 GO),

Entsendung von Ausschussmitgliedern nach § 58 Abs. 1 S. 7 GO und

Aufforderung des Bürgermeisters zu einer Stellungnahme (§ 69 Abs. 1 S. 2 GO).

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Neben den bereits erwähnten Rechten auf Zuwendungen aus Haushaltsmitteln zu den Aufwendungen für die Geschäftsführung (§ 56 Abs. 3 S. 1 GO) und dem Recht, Kläger und Beklagter im verwaltungsgerichtlichen Kommunalverfassungsstreit (§ 61 Nr. 2 VwGO) zu sein, bedarf das Recht der Fraktionen auf öffentlicher Darstellung ihrer Auffassung nach § 56 Abs. 2 S. 1 GO besonderer Erwähnung.

Beispiel

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Eine Stadt stellt einer Fraktion im Rathaus gemäß § 56 Abs. 3 S. 1 GO ein mietfreies Fraktionsgeschäftsführungszimmer zur Verfügung. Dieses hat ein Fenster zur Fußgängerzone der Innenstadt. Auf dieses Fenster klebt die Fraktion eine Friedenstaube und sonstige Aufkleber, die auf die Fraktion hinweisen. Als der Bürgermeister ankündigt, die Aufkleber zu entfernen, erhebt die Fraktion eine Leistungsklage in Gestalt der vorbeugenden Unterlassungsklage. Diese ist auch begründet, da der Fraktion ein öffentlich-rechtlicher Unterlassungsanspruch zusteht. Der Bürgermeister kann aufgrund seines Hausrechts (Annexkompetenz zu § 62 Abs. 1 S. 2 GO) nur in verhältnismäßiger Weise einschreiten. Im vorliegenden Fall ist die Funktionsfähigkeit des Rathauses nicht beeinträchtigt. Zudem musste im Rahmen der Angemessenheit berücksichtigt werden, dass § 56 Abs. 2 S. 1 GO den Fraktionen ein ausdrückliches Recht auf Außendarstellung gewährt.

3. Fraktionsausschluss

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Problematisch in Praxis und Leistungsnachweisen sind immer wieder Fälle, in denen ein Ratsmitglied aus seiner Fraktion ausgeschlossen wird und sich dagegen prozessual zur Wehr setzen will.

Hierbei ist insbesondere auf folgende Gesichtspunkte einzugehen:

Vgl. im Einzelnen: Kleerbaum in Kleerbaum/Palmen, § 56 III 5 mit Hinweisen zur Rechtsprechung.

Prüfungsschema

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Wie prüft man: Klage eines Mitgliedes gegen den Ausschluss aus der Fraktion

I.

Zulässigkeit einer Klage

 

1.

Verwaltungsrechtsweg, § 40 Abs. 1 S. 1 VwGO

 

 

 

Nach h.M. öffentlich-rechtlicher Streitgegenstand, da der Ausschluss aus der Fraktion in einem öffentlich-rechtlichen Statut nach § 56 Abs. 2 S. 3 GO geregelt ist.

 

2.

Statthafte Klageart

 

 

 

Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO (Kommunalverfassungsstreitverfahren), da es sich um eine interne Streitigkeit innerhalb einer Fraktion handelt. Die Klage ist auf Feststellung der Unwirksamkeit des Ausschlusses gerichtet.

 

3.

Feststellungsinteresse (§ 43 Abs. 1 VwGO)

 

 

 

Das ausgeschlossene Ratsmitglied hat aufgrund der besonderen Vorteile der Fraktionszugehörigkeit und wegen seines freien Mandats (§ 43 Abs. 1 GO) ein rechtliches wie politisches Interesse an der Klärung der Wirksamkeit des Ausschlusses.

 

4.

Beteiligtenfähigkeit

 

 

 

Kläger ist das ausgeschlossene Ratsmitglied nach § 61 Nr. 2 VwGO analog (nicht als natürliche Person, sondern als Organteil) und Beklagte ist die Fraktion (§ 61 Nr. 2 VwGO).

II.

Begründetheit der Klage

 

 

Der Fraktionsausschluss ist aufgrund der dargestellten besonderen Vorteile der Fraktionszugehörigkeit nur dann begründet, wenn die formellen und materiellen Voraussetzungen an einen wirksamen Fraktionsausschluss erfüllt sind.

 

 

1.

Formelle Anforderungen

 

 

 

 

In formaler Hinsicht müssen grundlegende rechtstaatliche Grundsätze und die Ausschlussvorschriften des Fraktionsstatutes eingehalten sein.

 

 

 

 

a)

Der Tagesordnungspunkt „Ausschluss aus der Fraktion“ muss den Fraktionsmitgliedern rechtzeitig unter Angabe des betreffenden Fraktionsmitglieds vor der maßgeblichen Fraktionssitzung bekanntgegeben sein.

 

 

 

 

b)

Das Ratsmitglied, welches ausgeschlossen werden soll, muss vor dem Ausschluss angehört werden.

 

 

 

 

c)

Die Fraktion muss den Ausschluss mehrheitlich beschließen. Das Fraktionsstatut kann eine qualifizierte Mehrheit vorsehen, die dann erfüllt werden muss.

 

 

 

 

d)

Die Ausschlussgründe müssen dem Betroffenen mitgeteilt werden.

 

 

2.

Materielle Anforderungen

 

 

 

 

Materiell-rechtlich ist der Fraktionsausschluss nur aus wichtigem Grunde zulässig. Ein solcher liegt vor, wenn das Vertrauensverhältnis zur Fraktion in einer Weise gestört ist, dass eine weitere Zusammenarbeit für die übrigen Fraktionsmitglieder nicht mehr zumutbar ist.

Bei besonderer Eilbedürftigkeit ist statt der Erhebung einer Klage einstweiliger Rechtsschutz in Form eines Antrags nach § 123 Abs. 1 VwGO zu erheben.

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