Kursangebot | Grundkurs Kommunalrecht Baden-Württemberg | Öffentliche Einrichtungen - Anspruch auf Zulassung

Kommunalrecht Baden-Württemberg

Öffentliche Einrichtungen - Anspruch auf Zulassung

C. Anspruch auf Zulassung

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Die Einwohner sind gemäß § 10 Abs. 2 GemO im Rahmen des geltenden Rechts berechtigt, die öffentlichen Einrichtungen der Gemeinde nach gleichen Grundsätzen zu benutzen. § 10 Abs. 2 GemO enthält damit ein subjektiv-öffentliches Recht auf Zulassung der Einwohner zu öffentlichen Einrichtungen ihrer Gemeinde.

Prüfungsschema

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Wie prüft man: Zulassung zu einer öffentlichen Einrichtung

I.

Öffentliche Einrichtung

 

 

 

Abgrenzung von Sachen im Gemeingebrauch / Verwaltungseinrichtungen

Rn. 110

II.

Anspruchberechtigte

 

 

 

Ortsfremde

Rn. 118

III.

Keine Zulassungsbeschränkungen

 

IV.

Sonderfall: Politische Parteien

 

I. Öffentliche Einrichtung

116

Zulassungsanspruch Sachlogisch setzt der in § 10 Abs. 2 GemO normierte Zulassungsanspruch zunächst eine öffentliche Einrichtung voraus (zum Begriff und zur Abgrenzung Rn. 110 ).

II. Anspruchsberechtigte

117

Grundsätzlich haben nur die Einwohner der Gemeinde – und in den Grenzen des § 10 Abs. 3 bzw. Abs. 4 GemO die teilweise diesen gleichgestellten Grundbesitzer, Gewerbetreibende, juristische Personen und Personenvereinigungen – einen einklagbaren Anspruch auf Benutzung einer öffentlichen Einrichtung (zum Begriff des Einwohners Rn. 56 ).

118

Personen, die nicht Einwohner der Gemeinde sind oder diesen gleichgestellt werden, haben grundsätzlich keinen Zulassungsanspruch. Eine Ausnahme gilt nur dort, wo dies spezialgesetzlich angeordnet ist.

Beispiel

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§ 76 Abs. 2 SchulG regelt die Pflicht zum Schulbesuch (Schule = öffentliche Einrichtung) für den Schulbezirk, der regelmäßig größer ist als das Gemeindegebiet der Gemeinde, die die Schule unterhält. Damit haben auch Nichteinwohner einen Anspruch auf Zulassung.

119

Gebietsfremde haben – wenn die Widmung nichts Abweichendes regelt – lediglich einen Anspruch auf fehlerfreie Ermessensentscheidung bezüglich ihres Zulassungsantrags. Dieser kann sich im Einzelfall aufgrund des Grundsatzes der Selbstbindung der Verwaltung zu einem Zulassungsanspruch verdichten, wenn die ständige Zulassungspraxis für Ortsfremde eine Benutzung vorsieht.

VGH BW Beschluss vom 14.4.1989 – 1 S 952/89, NVwZ 1990, 93.

III. Beschränkungen des Zulassungsanspruchs

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Beschränkungen des Zulassungsanspruchs Der Benutzungsanspruch der Einwohner ist in mehrerlei Hinsicht begrenzt. So kann eine Nutzung der öffentlichen Einrichtung nur im Rahmen des geltenden Rechts erfolgen. Zu beachten sind demnach die Beschränkungen, die sich aus der Rechtsordnung, insbesondere dem Grundgesetz, der Bundes- und Landesgesetze ergeben.

Beispiel

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Kein Anspruch besteht, wenn die öffentliche Einrichtung in einer Form genutzt werden soll, die gegen Strafgesetze verstößt. So wurde etwa der Zulassungsanspruch einer Partei verneint, die eine öffentliche Einrichtung nutzen wollte, um dort zum Boykott gegen die Volkszählung aufzurufen (= Ordnungswidrigkeit!).

VGH BW Beschluss vom 20.5.1987 – 1 S 1278/87, NJW 1987, 2698.

121

Beschränkungen des Zulassungsanspruchs können sich überdies aus Ortsrecht in Form von Benutzungsordnungen oder kommunalen Satzungen ergeben, in denen der Widmungszweck definiert ist.

Expertentipp

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Ist im Klausursachverhalt der Zulassungsanspruch durch den Widmungszweck eingeschränkt, müssen Sie inzident prüfen, ob diese Einschränkung rechtmäßig ist oder z.B. gegen Art. 3 GG verstößt.

122

Einschränkungen können ferner aus der begrenzten Kapazität der Einrichtung resultieren. Ist diese erschöpft, ist ein Anspruch ausgeschlossen. Dabei ist jedoch zu beachten, dass die Einwohner eine öffentliche Einrichtung nach gleichen Grundsätzen benutzen dürfen ( § 10 Abs. 2 S. 2 GemO ). Haben also mehr Bewerber die Benutzung beantragt als Kapazität vorhanden ist, muss die Gemeinde anhand rechtlich zulässiger Auswahlkriterien eine Entscheidung treffen.

Hinweis

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Zulässige Auswahlkriterien im Zusammenhang mit der Zulassung zu öffentlichen Einrichtungen sind:

die Reihenfolge der Antragstellung (sog. Prioritätsprinzip)

Beispiel

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Wenn das Schwimmbad an einem schönen Sommertag wegen Überfüllung für weitere Besucher geschlossen werden muss, wurden nur die Besucher zugelassen, die rechtzeitig vor Erreichen der Kapazitätsgrenze dort waren.

das Prinzip „bekannt und bewährt“

Beispiel

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Sind auf dem örtlichen Festplatz nur eine begrenzte Anzahl von Stellflächen für Schausteller vorhanden, kann deren Zulassung danach erfolgen, welche sich in der Vergangenheit als zuverlässig bewährt haben. Aus Gründen der Chancengleichheit kann es allerdings geboten sein, ein rollierendes System einzuführen, welches auch Neubewerbern eine Teilnahmechance einräumt.

der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit

Beispiel

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Die begrenzten Standplätze auf einer Fachmesse können so vergeben werden, dass eine möglichst hohe Attraktivität für die Besucher erreicht wird, um die Veranstaltung möglichst wirtschaftlich zu gestalten.

der Losentscheid

Beispiel

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Bewerben sich zehn Waffelbuden um die drei für Waffelbuden vorgesehenen Standplätze des örtlichen Volksfestes, ist – wenn sachliche Auswahlkriterien versagen – ein Losentscheid zulässig.

IV. Sonderfall: Zulassung politischer Parteien

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Partei Von besonderer Relevanz – in der Praxis wie in der Klausur – ist die Konstellation, in der eine (radikale) Partei den Zugang zu einer öffentlichen Einrichtung beantragt. Grundsätzlich gelten für die Zulassung von Parteien die vorgenannten Anspruchsvoraussetzungen. So steht dem Ortsverband einer Partei aufgrund der Regelung des § 10 Abs. 4 GemO ein Anspruch auf Zulassung im Rahmen des Widmungszwecks zu. Hingegen wird den Landesverbänden nur dann ein Anspruch zustehen können, wenn der Widmungszweck der begehrten Einrichtung ausdrücklich oder konkludent (Vergabepraxis!) eine Nutzung durch sie vorsieht.

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Versagt werden kann die Zulassung einer Partei nicht mit dem Hinweis, dass es sich bei ihr um eine radikale handele, solange sie vom Bundesverfassungsgericht nicht verboten wurde. Einer solchen Argumentation steht das Parteienprivileg entgegen, nach dem nur das Bundesverfassungsgericht eine Partei für verfassungswidrig erklären kann. Solange aber eine Verfassungswidrigkeit nicht festgestellt ist, kann alleine auf die Behauptung der Verfassungsfeindlichkeit eine Ablehnung der Zulassung nicht gestützt werden.

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Droht durch die Parteiveranstaltungen eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung, kann dies die Ablehnung rechtfertigen, wenn diese Gefahr nicht durch den Einsatz polizeilicher Mittel beseitigt werden kann. Doch ist dabei zu beachten, dass Maßnahmen gegen den Nichtstörer (§ 9 PolG) nur in besonderen Ausnahmefällen ergriffen werden dürfen. Geht die Gefahr also nicht von der (radikale) Partei selbst, sondern von Dritten aus, kann die Zulassung nur dann versagt werden, wenn andere Handlungsoptionen gegen die Dritten nicht zur Verfügung stehen.

Drohen durch eine Benutzung Schäden an der öffentlichen Einrichtung, kann die Gemeinde die Zulassung von der Stellung angemessener Bankbürgschaften o.ä. abhängig machen, um sich vor einem finanziellen Risiko abzusichern.

V. Exkurs: Rechtsweg bei Ablehnung des Zulassungsanspruchs

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Zwei-Stufen-Theorie Entsteht Streit um die Zulassung zur öffentlichen Einrichtung oder deren Benutzung, stellt sich die Frage des Rechtsschutzes. Problematisch ist in diesem Zusammenhang meist, ob hierzu der Zivil- oder aber der Verwaltungsrechtsweg beschritten werden muss. Abzugrenzen ist nach der sog. Zwei-Stufen-Theorie:

1. Zulassungsanspruch

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Die Frage, ob die Versagung der Zulassung zur öffentlichen Einrichtung selbst rechtswidrig war (= 1. Stufe), ist stets eine Angelegenheit des öffentlichen Rechts. Gemäß § 40 VwGO ist in diesen Fällen der Verwaltungsrechtsweg eröffnet. Dies gilt unabhängig davon, ob die öffentliche Einrichtung von der Gemeinde selbst oder aber von einem Privaten betrieben wird. Ist letzteres der Fall, richtet sich der Zulassungsanspruch nach § 10 Abs. 2 GemO dennoch gegen die Gemeinde. Er ist inhaltlich darauf gerichtet, dass die Gemeinde auf den Privaten ihren Einfluss geltend macht und so die Zulassung ermöglicht (dies geschieht meist auf Grundlage des zwischen der Kommune und dem Privaten geschlossenen Vertrags).

2. Benutzungsverhältnis

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Anders ist der Fall zu beurteilen, wenn sich der Streit um das „wie“ der Benutzung dreht (= 2. Stufe). Benutzt ein Einwohner eine öffentliche Einrichtung, kommt zwischen ihm und dem Betreiber eine Rechtsbeziehung betreffend die Nutzung zustande (sog. Benutzungsverhältnis). Das Benutzungsverhältnis kann sowohl öffentlich-rechtlicher wie auch privatrechtlicher Natur sein. Ist der Betreiber ein Privater, ist das Benutzungsverhältnis unzweifelhaft privatrechtlich ausgestaltet (z.B. mittels eines Mietvertrags). Betreibt die Gemeinde selbst die Einrichtung, steht ihr betreffend das Benutzungsverhältnis ein Wahlrecht zwischen öffentlich-rechtlicher oder zivilrechtlicher Ausgestaltung zu, sofern spezialgesetzlich keine Sonderregelung besteht (z.B. § 51 SchulG).

Ob die Gemeinde das Benutzungsverhältnis privatrechtlich oder öffentlich-rechtlich ausgestaltet hat, ist im Wege der Auslegung zu ermitteln. Mögliche Indizien für die Zuordnung sind, ob die „Benutzungsordnung“ der Einrichtung als Satzung oder aber als allgemeine Geschäftsbedingungen bezeichnet oder ausgestaltet sind oder ob die Ausgestaltung mittels VA oder privatrechtlichem Mietvertrag erfolgt. Lässt sich eine eindeutige Zuordnung nicht treffen, ist im Zweifel eine öffentlich-rechtliche Ausgestaltung anzunehmen.

Expertentipp

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In der Klausur müssen Sie das „Problem“ der rechtlichen Charakterisierung des Zulassungsanspruchs bei dem Prüfungspunkt „Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs“ diskutieren. Ein Hinweis auf die „Zwei-Stufen-Theorie“ sollte unbedingt Erwähnung finden.

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