Kursangebot | Grundkurs Grundrechte | Exekutive als Grundrechtsverpflichtete

Grundrechte

Exekutive als Grundrechtsverpflichtete

2. Exekutive als Grundrechtsverpflichtete

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Auch die Exekutive ist gemäß Art. 1 Abs. 3 GG an die Grundrechte gebunden.

a) Der Exekutive zurechenbare Stellen

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Bei der Exekutive ist allerdings problematisch, welche Stellen überhaupt zur vollziehenden Gewalt gehören. Anerkannt ist, dass der Begriff der „vollziehenden Gewalt“ i.S.d. Art. 1 Abs. 3 GG umfassend zu verstehen ist. Dass hierzu nicht nur die Verwaltung im eigentlichen Sinne gehört, ergibt sich daraus, dass Art. 1 Abs. 3 GG in seiner ursprünglichen Fassung nicht von vollziehender Gewalt, sondern (nur) von „Verwaltung“ sprach. Erst im Jahre 1956 wurde der Begriff der Verwaltung durch den Terminus „vollziehende Gewalt“ ersetzt. Nach dem Willen des verfassungändernden Gesetzgebers sollte hierdurch der Anwendungsbereich des Art. 1 Abs. 3 GG insbesondere auf die neu geschaffene Bundeswehr erstreckt werden.

Beispiel

Vollziehende Gewalt i.S.d. Art. 1 Abs. 3 GG sind daher insbesondere: Verwaltung im engeren Sinne, Regierung, Bundeswehr, Beliehene, Verwaltungshelfer, Träger der mittelbaren Staatsverwaltung wie etwa Gemeinden, Kreise, sonstige Körperschaften des öffentlichen Rechts (z.B. staatliche Hochschulen), Anstalten (z.B. öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten), auch in Sonderrechtsverhältnissen (z.B. Beamten-, Schul-, Strafgefangenenverhältnis). Die Kirchen gehören zur vollziehenden Gewalt nur, soweit sie hoheitliche Gewalt ausüben (z.B. im Friedhofsrecht, Kirchensteuerrecht, Ersatzschulrecht); im rein innerkirchlichem Bereich (z.B. Ämterhoheit der Kirchen) ist die Kirche dagegen nicht grundrechtsverpflichtet.

b) Formen exekutiven Handelns

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Ein anderes Problem stellt sich insoweit, als die Exekutive ihre Aufgaben in vielfältigen Formen wahrnimmt, denn sie ist nicht stets verpflichtet, in öffentlich-rechtlicher Form zu handeln. Vielmehr hat sie in bestimmten Fällen ein Wahlrecht. Damit stellt sich die Frage, ob die Exekutive unabhängig von der Form ihres Handelns immer an die Grundrechte gebunden ist oder – andernfalls – bei welchen Formen ihres Handelns sie an die Grundrechte gebunden ist.

aa) Öffentlich-rechtliche Formen

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Als unproblematisch erweist zunächst sich der Fall, dass die Exekutive bei der Erfüllung ihrer hoheitlichen Aufgaben öffentlich-rechtlich handelt (z.B. beim Erlass von Verwaltungsakten, Rechtsverordnungen oder Satzungen). In diesem Fall ist sie unstreitig gemäß Art. 1 Abs. 3 GG an die Grundrechte gebunden.

bb) Privatrechtliche Formen

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Differenziert sind demgegenüber die Fälle zu beurteilen, in denen die Exekutive privatrechtlich handelt: Hier sind drei Handlungsformen zu unterscheiden: das Verwaltungsprivatrecht, die erwerbswirtschaftliche Betätigung der Verwaltung und die privatrechtlichen Hilfsgeschäfte der Verwaltung.

Vgl. Pieroth/Schlink/Kingreen/Poscher Grundrechte Rn. 193.

(1) Verwaltungsprivatrecht

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Verwaltungsprivatrecht liegt vor, wenn ein öffentlich-rechtlicher Verwaltungsträger unmittelbar hoheitliche Aufgaben in privatrechtlicher Form erfüllt.

Beim Verwaltungsprivatrecht hat die Exekutive grundsätzlich die Wahl sowohl hinsichtlich der Organisationsform ihres Handelns (öffentlich-rechtlich organisierter Eigen- oder Regiebetrieb; AG, GmbH) als auch hinsichtlich der Ausgestaltung der Leistungs- und Benutzungsverhältnisse (Abschluss privatrechtrechtlicher oder öffentlich-rechtlicher Verträge).

Vgl. Pieroth/Schlink/Kingreen/Poscher Grundrechte Rn. 193.

Beispiel

Die Stadt K führt einen öffentlich-rechtlich betriebenen Eigenbetrieb und versorgt hierüber ihre Einwohner, mit denen sie privatrechtliche Energieversorgungsverträge schließt, mit Strom. – Hier liegt ein Fall von Verwaltungsprivatrecht vor: Die Energieversorgung der Einwohner durch K über ihren Eigenbetrieb gehört zur Daseinsvorsorge. K nimmt damit unmittelbar hoheitliche Aufgaben wahr. Zur Erfüllung ihrer hoheitlichen Aufgabe schließt K mit ihren Einwohnern privatrechtliche Energieversorgungsverträge. Sie handelt somit in privatrechtlicher Form.

Beispiel

Anders als im Beispiel 1 führt die Stadt K das Energieversorgungsunternehmen XY AG und versorgt hierüber ihre Einwohner mit Strom. – Hier liegt ebenfalls ein Fall von Verwaltungsprivatrecht vor: K liefert den Strom über das von ihr beherrschte Energieversorgungsunternehmen XY AG. Bei diesem Unternehmen handelt es sich um eine juristische Person des Privatrechts. Gleichwohl ändert dies an der Einordnung zum Verwaltungsprivatrecht nichts, da die Stromversorgung unverändert zur Daseinsvorsorge der K gehört und sie daher eine hoheitliche Aufgabe erfüllt.

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Im Verwaltungsprivatrecht ist die Exekutive auf jeden Fall an die Grundrechte gebunden. Entscheidet sich die Exekutive also dafür, ihre hoheitlichen Aufgaben nicht in öffentlich-rechtlicher, sondern in privatrechtlicher Form zu erfüllen, kann sie dies aufgrund ihrer Formenwahlfreiheit tun; ihren grundrechtlichen Bindungen kann sie sich jedoch dadurch nicht entziehen. Entscheidend für die Geltung der Grundrechte ist, dass die Exekutive unmittelbar hoheitliche Aufgaben erfüllt. Im Verwaltungsprivatrecht gilt also: „Keine Flucht ins Privatrecht bei der unmittelbaren Erfüllung hoheitlicher Aufgaben“!

(2) Erwerbswirtschaftliche Betätigung

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Erwerbswirtschaftliche Betätigung der Exekutive liegt vor, wenn die Exekutive eigene unternehmerische Tätigkeit entfaltet.

Dies ist dann der Fall, wenn sie in unternehmerischer Weise am Wirtschaftverkehr teilnimmt bzw. sich an einem im Wettbewerb mit anderen Unternehmen stehenden privaten Unternehmen beteiligt.

Beispiel

Das Land N ist an VW beteiligt und betätigt sich hier somit erwerbswirtschaftlich.

(3) Hilfsgeschäft

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Ein privatrechtliches Hilfsgeschäft der Exekutive liegt vor, wenn die Exekutive Geschäfte zur Bedarfsdeckung tätigt.

Beispiel

Die Stadt B baut gerade ein neues Stadthaus. In einem Jahr soll es bezugsfertig sein. Da die Büroausstattung im alten Stadthaus völlig veraltet ist, stattet sich B neu aus und tätigt damit ein privatrechtliches Hilfsgeschäft.

(4) Streitpunkte: erwerbswirtschaftliche Betätigung und Hilfsgeschäfte

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Ob bei erwerbswirtschaftlicher Betätigung und bei Hilfsgeschäften eine Bindung an die Grundrechte gemäß Art. 1 Abs. 3 GG besteht, ist umstritten: Der BGH verneint in diesen Fällen eine Bindung der Exekutive an die Grundrechte. Seiner Ansicht nach soll die Exekutive vor allem berechtigt sein, ohne Bindung an den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG Verträge mit Privatpersonen abzuschließen.

Vgl. BGHZ 154, 146.

Die Literatur bejaht demgegenüber wohl überwiegend die Bindung der Exekutive an die Grundrechte in diesen Fällen. Zur Begründung führt sie an, für eine Befreiung von der Bindung an die Grundrechte bestehe kein Grund. Insbesondere der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG belasse der Exekutive alle Möglichkeiten sachgerechter Differenzierung.

Vgl. Pieroth/Schlink/Kingreen/Poscher Grundrechte Rn. 194.

In der Fallbearbeitung ist es wichtig, dass Sie das Problem aufzeigen, die verschiedenen Ansichten fallbezogen darlegen und sich mit überzeugenden Argumenten einer Ansicht anschließen.

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In allen drei Bereichen privatrechtlichen Handelns der Exekutive gilt jedoch übereinstimmend, dass ein privatrechtliches Unternehmen nur dann an die Grundrechte gemäß Art. 1 Abs. 3 GG gebunden ist, wenn die Exekutive mehr als die Hälfte der Anteile an dem privatrechtlichen Unternehmen hält.

Vgl. BVerfGE 128, 226.

Andernfalls kann die Bindung an die Grundrechte für die Exekutive nur bedeuten, dass sie ihren rechtlichen Einfluss so ausüben muss, dass durch das privatrechtliche Unternehmen keine Grundrechtsverstöße begangen werden.

Vgl. Pieroth/Schlink/Kingreen/Poscher Grundrechte Rn. 194.

c) Sonderstatusverhältnisse

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Grundrechtsverpflichtet ist die Exekutive auch im sog. Sonderstatusverhältnis. Bei einem Sonderstatusverhältnis handelt es sich um eine besondere Beziehung zwischen Bürger und Staat, die über das allgemeine Staats-Bürger-Verhältnis hinausgeht.

Beispiel

Beamte, Strafgefangene, Soldaten und Schüler an öffentlichen Schulen befinden sich in einem solchen Sonderstatusverhältnis.

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Während nach früher herrschender Ansicht in den damals sog. besonderen Gewaltverhältnissen die Grundrechte keine Anwendung fanden, hat nach der grundlegenden Strafgefangenen-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts

BVerfGE 33,1 – Strafgefangene.

ein Umdenken eingesetzt. Seit dieser Entscheidung ist anerkannt, dass die Exekutive auch in den Sonderstatusverhältnissen an die Grundrechte gebunden ist und der rechtsstaatliche Vorbehalt des Gesetzes hier ebenfalls gilt. Eingriffe in Grundrechte bedürfen daher auch in Sonderstatusverhältnissen einer formell-gesetzlichen Grundlage.

Vgl. Manssen Staatsrecht II Rn. 103.

Der Jugendstrafvollzug darf nicht durch entsprechende oder analoge Anwendung des Erwachsenen-Vollzugsrechts geregelt werden; wegen des mit ihm verbundenen Erziehungsgedankens muss er vielmehr besonders geregelt werden.

Vgl. BVerfGE 116, 24.

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