Kursangebot | Grundkurs Staatsorganisationsrecht | Bundestag - Zuständigkeit, Aufgaben und Organisation

Staatsorganisationsrecht

Bundestag - Zuständigkeit, Aufgaben und Organisation

1. Die Zuständigkeit des Bundestages

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Die Zuständigkeit des Bundestages umfasst grundsätzlich alle Angelegenheiten, die in die Kompetenz des Bundes fallen. Angelegenheiten, die der ausschließlichen Länderhoheit unterliegen, bzw. rein kommunale Angelegenheiten fallen nicht in seine Entscheidungskompetenz. Zudem darf der Bundestag nicht in den Kernbereich der Zuständigkeiten anderer Bundesorgane eingreifen.

Beispiel

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Eine Debatte des Bundestages über die Richtigkeit eines landgerichtlichen Urteils wäre sowohl ein Eingriff in die Länderhoheit als auch in den Kernbereich der Justiz.

Ein Beschluss des Bundestages über die Errichtung einer neuen Abteilung in einem Bundesministerium wäre wegen des Eingriffes in den Kernbereich der Bundesregierung (Ressortkompetenz des zuständigen Bundesminsters nach Art. 65 S. 2 GG) verfassungswidrig.

2. Beschlüsse des Bundestages

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Der Bundestag entscheidet durch Beschluss.

a) Beschlussformen

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Zu unterscheiden sind nach dem Beschlussinhalt:

„Schlichte Parlamentsbeschlüsse“: Der Bundestag kann durch einfache Beschlüsse mit resolutions- oder appellartigen Charaker auf politische Entwicklungen Einfluss nehmen, indem er beispielsweise die Bundesregierung auffordert, bestimmte Maßnahmen zu ergreifen, Gesetzesvorlagen einzubringen oder Planungsvorstellungen zu entwickeln. Allerdings sind derartige Beschlüsse für die Bundesregierung rechtlich nicht verbindlich. Sie muss in eigener Verantwortung prüfen, ob sie einem auf diese Weise geäußerten Willen des Parlaments Rechnung trägt oder möglicherweise einen politischen Konflikt in Kauf nimmt.

Verbindliche Parlamentsbeschlüsse“, die im Gegensatz zu den „schlichten“ Parlamentsbeschlüssen echte Rechtswirkungen entfalten. Außerhalb von Gesetzesbeschlüssen sind rechtsverbindliche Beschlüsse nur zulässig und wirksam, wenn eine besondere Rechtsgrundlage dies vorsieht. Das Grundgesetz ordnet diese Beschlüsse bei vielen Wahl- und Kreationsakten an, aber auch bei anderen Akten mit stark personalem Bezug sowie bei einigen eilbedürftigen Entscheidungen und im parlamentsinternen Bereich. Auch außerhalb des Grundgesetzes bestehen Rechtsvorschriften, die für die Rechtsmäßigkeit einer Handlung einen Beschluss des Bundestages vorsehen.

Beispiel

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Zu den rechtsverbindlichen Bundestagsbeschlüssen gehören: Zustimmung oder Ablehung eines Antrages der Bundesregierung auf Zustimmung zum Einsatz der Streitkräfte im Ausland (§ 3 Abs. 3 ParlBG), Feststellung der Beschlussfähigkeit (§ 45 GOBT), Überweisungen eines Antrages an einen Ausschuss (§ 80 GOBT), Wahl des Präsidenten/Stellvertreters/Schriftführers (Art. 40 Abs. 1 S. 1 GG), Wahl des Bundeskanzlers (Art. 63 Abs. 1, 67 Abs. 1, 68 Abs. 1 S. 2), Wahl der Mitglieder des BVerfG (Art. 94 Abs. 1 S. 2 GG), der Mitglieder des Vermittlungsausschusses (Art. 77 Abs. 2 S. 1 GG), Wahlprüfung (Art. 41 Abs. 1 S. 1 GG), Entscheidung über die Aufhebung der Immunität von Abgeordneten (Art. 46 Abs. 2 und 4 GG), Abstimmung über die Vertrauensfrage (Art. 68 Abs. 1 GG), Beschluss, die Anwesenheit von Mitgliedern der Bundesregierung zu verlangen (Art. 43 Abs. 1 GG), Feststellung des Eintritts des Spannungsfalles (Art. 80a Abs. 1 GG) und des Verteidigungsfalles (Art. 115a Abs. 1 GG), der Erlass der GOBT (Art. 40 Abs. 1 S. 2 GG), Festlegung der Sitzungen des Plenums (Art. 39 Abs. 3 GG), Ausschluss der Öffentlichkeit von den Verhandlungen (Art. 42 Abs. 1 S. 2 GG), Einsetzung von Untersuchungsausschüssen (Art. 44 GG).

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Gesetzesbeschlüsse (Art. 77 Abs. 1 GG).

Gemäß Art. 77 Abs. 1 S. 1 GG beschließt der Bundestag die Bundesgesetze. Hierbei handelt es sich um die wichtigste Art von rechtsverbindlichen Beschlüssen, da nach dem Grundsätzen des Parlaments- und Gesetzesvorbehaltes alle wesentlichen Fragen des Gemeinwesen durch das Parlament und grundsätzlich in Gesetzesform beschlossen werden müssen. Sie grenzen sich von den übrigen Beschlüssen dadurch ab, dass hierfür nach dem Grundgesetz und der GOBT ein besonderes Verfahren einzuhalten ist.

Beispiel

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Der Bundeskanzler beschließt die Zusammenlegung von Innen- und Justizministerium. Im Bundestag kommt es hierüber zu heftigen Auseinandersetzungen. Es wird folgender Beschluss gefasst: „Der Bundeskanzler wird aufgefordert, die Zusammenlegung des Innen- und des Justizministeriums rückgängig zu machen.“ Der Bundeskanzler zeigt sich unbeeindruckt von diesem Beschluss. Er sieht hierin einen unzulässigen Zugriff des Parlaments auf den Kernbereich der Organisationsgewalt der Regierung. Der Bundestag könne nicht durch derartige Beschlüsse, deren Natur und Wirkungen unklar seien, über Minister und Ministerien verfügen. Drei Monate später beschließt der Bundestag wegen der Nichtbeachtung seines Beschlusses das folgende Gesetz: „Das Innen- und Justizministerium wird in das Ministerium für Inneres und das Justizministerium aufgespalten.“

Der erste Beschluss könnte in die Organisationsgewalt des Bundeskanzlers eingreifen. Denn für die Errichtung und Aufhebung der Ministerien kommt die Organisationsgewalt grundsätzlich dem Bundeskanzler zu, vgl. Art. 64 und Art. 69 GG. Jedoch ist der Beschluss als schlichter Parlamentsbeschluss nicht rechtsverbindlich. Deshalb kann die Aufforderung zur Rückgängigmachung der Zusammenlegung der Ministerien nicht den Bestand der Organisationsgewalt der Bundesregierung berühren.

Anders liegt der Fall bei dem Gesetzesbeschluss. Aufgrund seiner Rechtsverbindlichkeit greift er in die Organisationsgewalt des Bundeskanzlers ein. Der Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung, der einen nicht ausforschbaren Initiativ-, Beratungs- und Handlungsbereich einschließt,

BVerfGE 68, 1, 87. umfasst auch den Bereich der Regierungsorganisation.Butzer NWVBl. 1996, 208, 212. Denn es besteht ein enger Zusammenhang zwischen der Frage der Ressortzuständigkeit und der Persönlichkeit des vorgesehenen Amtsinhabers. Somit ist die Zusammenlegung zweier Ministerien ein unzulässiger Eingriff in den zugriffsfesten Kernbereich der Organisationsgewalt des Bundeskanzlers. Die Zuständigkeit des Bundestags wäre also abzulehnen. Nach a.A. hat das Justizministerium unmittelbaren Bezug zu den Aufgaben der Rechtsprechung und gehört damit nicht zum Kernbereich der Exekutive.VerfGH NRW NJW 1999, 1243, 1245. Vielmehr sei der Gesetzgeber verpflichtet, in grundlegenden normativen Bereichen alle wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen. Die Trennung oder Zusammenlegung von Innen- und Justizministerium sei eine wesentliche Entscheidung, da grundsätzliche Verfassungsfragen, wie der Grundsatz der Gewaltenteilung und die Unabhängigkeit der Gerichte berührt seien. Dem ist aber entgegenzuhalten, dass die Wesentlichkeitstheorie nicht auf Organisationsentscheidungen, wie sie hier vorliegt, anwendbar ist.Böckenförde NJW 1999, 1235 f.

b) Verfahren bei Bundestagsbeschlüssen

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Die verfassungsrechtlichen Vorgaben für das Beschlussverfahren ergeben sich im Wesentlichen aus Art. 42 Abs. 1 GG, der eine Öffentlichkeit für die Sitzungen des Bundestages vorsieht und den Staatsstrukturprinzipien, die eine demokratischen und rechtssstaatlichen Grundlagen entsprechende Sitzungsvorbereitung und -durchführung erfordern.

Beispiel

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Auch wenn es nicht ausdrücklich in der Verfassung steht, muss aufgrund demokratischer und rechtsstaatlicher Mindestanforderungen an Sitzungen von Volksvertretungen eine entsprechende Tagesordnung für die Sitzung bestehen, die den Abgeordneten rechtzeitig vor der Sitzung mitgeteilt wird. Die GOBT hat dies in § 20 näher konkretisiert.

Die näheren Einzelheiten der Sitzungsorganisation finden sich in der nach Art. 40 Abs. 1 S. 2 GG erlassenden Geschäftsordung des Bundestages.

c) Mehrheitsprinzip

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Zu einem Beschluss ist nach Art. 42 Abs. 2 S. 1 GG

die Mehrheit der abgegebenen Stimmen erforderlich (Regelfall der einfachen Mehrheit),

sofern das Grundgesetz nichts anderes bestimmt (Ausnahmefälle der absoluten und qualifizierten Mehrheit).

Hinweis

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Die Ausnahmefälle sind im Rahmen des Demokratieprinzips unter Rn. 19 bereits benannt.

a) Die Gesetzgebung

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Die wesentlichste Aufgabe des Parlaments liegt in der Gesetzgebung. Kein formelles Gesetz kommt ohne seinen Beschluss zustande (Art. 77 Abs. 1 S. 1 GG). Näheres zum Gesetzgebungsverfahren s. Rn. 236 ff. Sollen völkerrechtliche Verträge in Deutschland Geltung erlangen, müssen auch sie das Gesetzgebungsverfahren durchlaufen, Art. 59 Abs. 2 GG.

b) Die Bildung weiterer Verfassungsorgane

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Neben den Wahlen seiner eigenen Organe (z.B. Präsident, Vizepräsidenten, Schriftführer, Wehrbeauftragter) obliegt dem Bundestag die Bildung weiterer Verfassungsorgane.
Insbesondere wählt er:

den Bundeskanzler (Art. 63 Abs. 1 GG)

die Hälfte der Bundesverfassungsrichter (Art. 94 GG)

den Wehrbeauftragten (Art. 45b GG)

durch Mitgliedschaft der Bundestagsabgeordneten in der Bundesversammlung den Bundespräsidenten (Art. 54 Abs. 3 GG)

durch Mitgliedschaft von Bundestagsabgeordneten im Richterwahlausschuss die Bundesrichter (Art. 95 Abs. 2 GG).

c) Die parlamentarische Kontrolle anderer Verfassungsorgane

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Dem Bundestag obliegt die parlamentarische Kontrolle der übrigen Staatsgewalten, insbesondere der Bundesregierung. Instrumente der parlamentarischen Kontrolle sind vor allem:

das Herbeirufen von Mitgliedern der Bundesregierung (Art. 43 Abs. 1 GG, § 42 GOBT – „Zitierrecht“),

die Einsetzung von Untersuchungsausschüssen (Art. 44 Abs. 1 S. 1 GG),

das Interpellationsrecht, d.h. das Recht, von der Bundesregierung Auskünfte zu verlangen. Hierzu dienen insbesondere die über die Fraktion einzubringenden (vgl. § 75 Abs. 1 Nr. f, Abs. 3, § 76 GOBT) sog. Großen Anfragen (mit Aussprache, vgl. §§ 100 ff. GOBT), die Kleinen Anfragen (ohne Aussprache, vgl. § 104 GOBT) und die Kurzen Einzelfragen (§ 105 GOBT – diese dürfen von jedem Abgeordneten gestellt werden),

Anklage gegen den Bundespräsidenten wegen Gesetzesverletzung (Art. 61 Abs. 1 GG),

die Genehmigung von Staatsverträgen (Art. 59 Abs. 2 GG),

die Feststellung des Haushaltsplanes, in dem die Budgets der einzelnen Ministerien und des Kanzleramts festgelegt werden (Art. 110 Abs. 2 GG),

die Rechnungskontrolle (Art. 114 GG),

die Genehmigung von Bundesanleihen (Art. 115 GG).

Die Kontrollmöglichkeiten gegenüber der Judikative sind aufgrund der richterlichen Unabhängigkeit (Art. 97 Abs. 1 GG) auf das  – bisher nicht zur Anwendung gekommene – Recht der Richteranklage gem. Art. 98 Abs. 2 GG beschränkt.

a) Die Geschäftsordnung des Bundestages

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Aufgrund seiner in Art. 40 Abs. 1 S. 2 GG verankerten Geschäftsordnungs-Autonomie hat der Bundestag das Recht, seine Organisation und das Verfahren selbst festzulegen. Die Geschäftsordnung des Bundestages (GOBT) enthält verbindliche Rechtsnormen mit Innenwirkung, die die Beziehungen der Abgeordneten untereinander und das Verhältnis des Bundestages zu den anderen Verfassungsorganen ausgestalten. Nach h.M.

BVerfGE 1, 144, 148 f. kommt der GOBT die Rechtsnatur einer autonomen Satzung zu, nach a.A. handelt es sich um eine Rechtsvorschrift „sui generis“Vgl. N. Achterberg/M. Schulte in v. Mangold, Hermann/Klein, Friedrich/Starck, Christian, Das Bonner Grundgesetz, Art. 40 Rn. 33 ff. Jedenfalls kommt ihr grundsätzlich parlamentsinterne Geltungskraft zu. Entsprechend dem Grundsatz der Diskontinuität gilt sie nur für die jeweilige Wahlperiode und muss bei der Neukonstituierung jedes Bundestags von diesem wieder übernommen werden.

Die GOBT dient der Herstellung und Aufrechterhaltung der Arbeitsfähigkeit des Parlaments. In diesem verfassungsrechtlich vorgezeichneten Rahmen kann die GOBT auch Abgeordnetenrechte einschränken bzw. dazu ermächtigen (z.B. Begrenzung der Redezeit, disziplinarische Maßnahmen gegen Abgeordnete bei Verletzung der Ordnung, Einräumung bestimmter parlamentarischer Rechte nur für Fraktionen). Die Verletzung von Statusrechten aus der GOBT kann von Bundestagsmitgliedern gegenüber dem Bundestag im Organstreitverfahren geltend gemacht werden.

Hinweis

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Im Gesetzgebungsverfahren führt allein der Verstoß gegen Bestimmungen der GOBT nicht zur Verfassungswidrigkeit des Gesetzes. Anders liegt es, wenn die GOBT lediglich einen bestehenden Verfassungssatz konkretisiert und in dem Geschäftsordnungsverstoß zugleich ein Verfassungsverstoß liegt.

Beispiel

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In § 19 S. 1 GOBT ist normiert, dass die Sitzung des Bundestages öffentlich sind. Die Regelung ist nur deklaratorischer Art, da sich die Sitzungsöffentlichkeit bereits aus dem Grundgesetz (Art. 42 Abs. 1 S. 1) ergibt. Wird damit ein Gesetz entgegen Art. 42 Abs. 1 S. 1 GG beschlossen, so ist es deshalb verfassungswidrig und nicht wegen des gleichzeitigen Verstoßes gegen die GOBT.

Beispiel

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Nach § 76 Abs. 1 GOBT müssen Gesetzentwürfe, die von Mitgliedern des Bundestages erstellt werden, von einer Fraktion oder von mindestens 5 % der Mitglieder des Bundestages unterzeichnet sein. Das Grundgesetz enthält in Art. 76 Abs. 1 kein solches formales Erfordernis für Gesetzesvorlagen aus der Mitte des Bundestages. Kommt deshalb ein Gesetz unter Verstoß gegen § 76 Abs. 1 GOBT zustande, so ist es lediglich geschäftsordnungswidrig, aber nicht verfassungswidrig. Sofern das Gesetz auch im Übrigen verfassungsgemäß sein sollte, ist es wirksam zustandekommen und rechtsverbindlich.

aa) Der Bundestagspräsident

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Der Bundestag wählt seinen Präsidenten, die Stellvertreter und die Schriftführer (Art. 40 Abs. 1 S. 1 GG). Der Bundestagspräsident übt die Sitzungsleitung und die Disziplinargewalt während der Sitzungen aus. Die Sitzungsgewalt hat den Zweck, die Funktionsfähigkeit des Bundestages durch einen von inneren und äußeren Störungen freien Sitzungsverlauf sicherzustellen. Die Ausübung der Sitzungsgewalt hat nach pflichtgemäßen Ermessen zu erfolgen und ist demgemäß gerichtlich voll überprüfbar. Der Bundestagspräsident hat dabei die vom Bundestag nach Art. 40 Abs. 1 S. 2 GG erlassene Geschäftsordnung zu beachten.

Außerdem übt der Bundespräsidentgem. Art. 40 Abs. 2 S. 1 GG das Hausrecht und die Polizeigewalt im Gebäude des Bundestages aus.

Beispiel

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Ohne Einwilligung des Bundestagspräsidenten dürfen Polizisten in den Räumen des Bundestages nicht tätig werden. Auch richterlich angeordnete Durchsuchungen und Beschlagnahmen bedürfen der Genehmigung durch den Präsidenten (Art. 40 Abs. 2 S. 2 GG).

bb) Das Bundestagsplenum

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Der Bundestag berät und entscheidet in öffentlicher Plenarsitzung, Art. 42 Abs. 1 S. 1 GG und § 19 Abs. 1 S. 1 GOBT. Die möglichen Gegenstände der Beratungen des Plenums ergeben sich aus § 75 GOBT; von besonderer Bedeutung ist die Behandlung von Gesetzentwürfen. Die Vorbereitung der Plenarsitzungen erfolgt vor allem durch die Beschlussempfehlungen der Ausschüsse. Das Letztentscheidungsrecht liegt allerdings beim Plenum.

Das Plenum ist beschlussfähig, wenn mehr als die Hälfte der Mitglieder des Bundestages anwesend sind (§ 45 Abs. 1 GOBT). Sind weniger Abgeordnete anwesend, kann das Plenum dennoch beschließen, es sei denn, die Beschlussunfähigkeit wird ausdrücklich festgestellt, § 45 Abs. 2, 3 GOBT.

Hinweis

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Die Beschlussfähigkeit oder Beschlussunfähigkeit kann durch Zählung der Stimmen im sog. Hammelsprungverfahren nach § 51 Abs. 2 GOBT festgestellt werden.

Rederecht im Plenum besitzen die Bundestagsabgeordneten und die Mitglieder der Bundesregierung, Art. 43 Abs. 2 S. 2 GG.

cc) Die Bundestagsausschüsse

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Die eigentliche Sacharbeit des Bundestages wird in den Bundestagsausschüssen geleistet. Diese bereiten die Plenarbeschlüsse vor.

Ausschüsse sind, wie Fraktionen, Teile des Bundestages. Während bei Fraktionen die Teilung nach parteipolitischer Orientierung erfolgt, folgen Ausschüsse fachlichen Einteilungskriterien. So gibt es u.a. einen Rechtsausschuss, einen Haushaltsausschuss, einen Petitionsausschuss. Die Zusammensetzung von Ausschüssen richtet sich nach dem Fraktionsproporz, § 57 Abs. 1 S. 1 GOBT. Aus dem Demokratieprinzip folgt der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit hinsichtlich der Zusammensetzung von Parlament und Ausschuss.

BVerfGE 80, 188, 222. Dieser besagt, dass sich bei der Ausschussbesetzung das Stärkeverhältnis der Fraktionen im Plenum widerspiegeln muss. Der Ausschuss muss also ein verkleinertes Abbild des Plenums sein. Aus dem Grundsatz der Spiegelbildlichkeit kann aber in aller Regel keine Vergrößerung der Ausschussmitgliederzahl beansprucht werden.

Hinweis

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Der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit gilt auch für die Wahl der Mitglieder des Bundestages im Vermittlungsausschuss nach Art. 77 Abs. 2 GG. Dieser ist zwar als gemeinsamer Ausschuss von Bundestag und Bundesrat nicht ohne Weiteres mit einem Bundestagsausschuss vergleichbar, aber nicht weniger bedeutsam. Für Arbeitsgruppen, die der Vermittlungsausschuss bildet, gilt der Spiegelbildlichkeitsgrundsatz jedoch nicht, da diese der Vorbereitung der eigentlichen Beschlussfassung dienen und hierbei dem auf politischen Kompromiss angelegten Vermittlungsausschuss ein weiter Spielraum autonomer Verfahrensgestaltung einzuräumen ist.

BVerfGE 140, 115.

Jeder Abgeordnete des Bundestages soll grundsätzlich einem Ausschuss angehören, § 57 Abs. 1 S. 2 GOBT. Das Benennungsrecht liegt in aller Regel bei den Fraktionen, § 57 Abs. 2 GOBT. Welche Ausschüsse er einrichtet, entscheidet der Bundestag in Ausübung seiner Geschäftsordnungsautonomie. Jedoch sind bestimmte Ausschüsse verfassungsrechtlich vorgeschrieben: Ausschüsse für auswärtige Angelegenheiten (Art. 45a Abs. 1 GG), für die Angelegenheiten der Europäischen Union (Art. 45 GG), für Verteidigung (Art. 45a Abs. 1 GG) und der Petitionsausschuss (Art. 45c GG).

dd) Beauftragte des Bundestages

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Im Grundgesetz vorgesehen ist der Wehrbeauftragte des Bundestages (Art. 45b GG). Dieser hat den Bundestag bei der Wahrnehmung der parlamentarischen Kontrolle zu unterstützen und auf den Schutz der Grundrechte der Soldaten hinzuwirken. Näheres regelt das Gesetz über den Wehrbeauftragten des Bundestages.

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