Beim Handlungsstörer  (synonym auch: Verhaltensstörer) handelt es sich um eine Person, auf deren Handeln (Verhalten) eine Gefahr zurückgeht. Insoweit kann auf die Legaldefinition in § 6 PolG zurückgegriffen werden. In § 6 Abs. 1 PolG heißt es:

Das Gesetz geht also davon aus, dass eine polizeiliche Maßnahme (Polizeiverfügung) gegen denjenigen zu richten ist, der eine Gefahr selbst verursacht hat. Wichtig ist, dass es dabei – wie auch sonst im Polizeirecht – auf ein etwaiges Verschulden nicht ankommt. Das Gefahrenabwehrrecht ist verschuldensunabhängig, da andernfalls eine effektive Gefahrenabwehr auf der sog. Primärebene nicht möglich wäre.

Für die Inanspruchnahme des „richtigen“ Polizeipflichtigen ist wiederum die Einschätzung der Polizei im Zeitpunkt des Einschreitens maßgeblich. Insoweit ergibt sich eine Spiegelbildlichkeit zum Vorliegen einer konkreten Gefahr: Es kommt wie bei der Gefahr auch auf eine ex ante-Sichtweise an mit der Folge, dass es eben nicht nur eine Anscheinsgefahr, sondern auch einen Anscheinsstörer geben kann. Dieser ist dann auch Handlungsstörer, wenn er den Anschein erweckt, dass sich infolge seines Verhaltens in absehbarer Zeit mit hinreichender Wahrscheinlichkeit eine Gefahr zu realisieren droht.

Problematisch sind die Fälle, in denen es sich um einen bloßen Verdachtsstörer handelt. Hier besteht die Spiegelbildlichkeit ebenfalls, und zwar zum Gefahrverdacht (s.o. unter Rn. 118). Da der Gefahrverdacht die Polizei jedenfalls zu Gefahrerforschungsmaßnahmen ermächtigt, müssen diese auch gegen eine bestimmte Person gerichtet werden können. Umstritten ist, ob der Verdachtsstörer Handlungsstörer iSd § 6 Abs. 1 PolG – oder aber lediglich sog. Nichtstörer (dazu sogleich näher unten Rn. 165) – ist. Nach einer Auffassung handelt es sich nur um einen Nichtstörer, der nur unter den eingeschränkten Voraussetzungen des § 9 PolG in Anspruch genommen werden darf. Dies wird damit begründet, dass beim Vorliegen eines bloßen Gefahrverdachts noch nicht die Schwelle zu konkreten Anhaltspunkten für die Realisierung einer Gefahr überschritten ist.

Die ganz h.M. geht in einem solchen Fall demgegenüber grundsätzlich davon aus, dass auch auf den bloßen Verdachtsstörer (dies können im geschilderten Fall sowohl K als auch N sein) auf der Grundlage des § 6 PolG vorgegangen werden darf. Allerdings ist dies mit Einschränkungen verbunden, die wiederum Ausdruck des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes sind: Zum einen ist der solcherart in Anspruch Genommene nur dann kostentragungspflichtig, wenn er für die den Gefahrverdacht auslösenden Anhaltspunkte in zurechenbarer Weise verantwortlich ist (ansonsten besteht sogar ein Entschädigungsanspruch nach § 100 PolG); zum anderen darf der Verdachtsstörer – trotz der grundsätzlichen Möglichkeit zu Gefahrerforschungseingriffen nach entsprechender Anwendung der §§ 1 Abs. 1, 3 PolG (siehe oben unter Rn. 116) – nur dann zur Mitwirkung an Gefahrerforschungseingriffen herangezogen werden, wenn dies jedenfalls zu einem Teil auch in seinem eigenen Interesse liegt oder es nur noch darum geht, das Ausmaß der Störung festzustellen.

Für die Frage, ob jemand Handlungsstörer ist, kommt es auf einen Kausalzusammenhang an. Die Frage lautet damit, ob ein bestimmtes Verhalten eine Gefahr für die polizeilichen Schutzgüter verursacht hat.

Hier gilt die sog. Theorie der unmittelbaren Verursachung.

Es gilt daher grundsätzlich: Handlungsstörer ist, wer die Gefahrenschwelle unmittelbar überschreitet, wer in der Kausalitätskette das entscheidende Glied setzt.

Allerdings bestehen von der Theorie der unmittelbaren Verursachung zwei Ausnahmen: die Figur des sog. Zweckveranlassers und die des sog. latenten Störers.

Zweckveranlasser ist derjenige, der nur die vorletzte steuerbare Ursache für den Gefahreneintritt gesetzt hat.BVerwG DVBl. 1989, 59 f. Daher wird der Zweckveranlasser auch als mittelbarer Störer bezeichnet. Die Problematik besteht darin, ob dem Zweckveranlasser die später entstandene Gefahr seinem vorgelagerten (nur mittelbar ursächlichen) Verhalten zugerechnet werden kann.

Legt man – etwa in dem genannten Beispiel – die herrschende Theorie der unmittelbaren Verursachung zugrunde, kommt der „Zweckveranlasser“ als nur mittelbarer Verursacher an sich nicht in Betracht. Es bliebe allenfalls die Möglichkeit, diesen als sog. Nichtstörer in Anspruch zu nehmen. Zu einem gleichen Ergebnis führte die von einer Mindermeinung vertretene Theorie von der rechtswidrigen Verursachung.Vgl. Pietzcker DVBl. 1984, S. 457 f. Gleichwohl wird in Konstellationen wie in dem Beispielsfall der Zweckveranlasser als Handlungsstörer behandelt. Zum Teil wird hierzu lediglich verlangt, dass ein enger natürlicher Wirkungszusammenhang zwischen dem Verhalten des Zweckveranlassers und dem Gefahreneintritt bestehen muss, der das Verhalten geradezu zwangsläufig zu einer Gefahr steigern lässt (sog. objektive Theorie).OVG Hamburg NVwZ 2012, 1975. Die sog. subjektive Theorie fordert darüber hinaus noch das Vorliegen eines subjektiven Elements beim Zweckveranlasser in Form des Vorsatzes, wobei bedingter Vorsatz ausreichen soll.Würtenberger/Heckmann/Tanneberger Polizeirecht in Baden-Württemberg, S. 231. Dem widerspricht allerdings der Umstand, dass das Gefahrenabwehrrecht grundsätzlich verschuldensunabhängig ist und es sich insoweit um eine unzulässige Ausdehnung der gefahrenabwehrrechtlichen Verantwortlichkeit handeln würde. Es spricht daher weit Überwiegendes dafür, der objektiven Theorie zu folgen und bei Vorliegen eines engen indirekten Zusammenhangs auch den Zweckveranlasser ausnahmsweise als Handlungsstörer in Anspruch zu nehmen.So wohl auch Kenntner Öffentliches Recht Baden-Württemberg, Rn. 86. A.A. wohl VGH Mannheim ZUR 2002, 227.

Gegenüber dem Zweckveranlasser spielt die Figur des latenten Störers keine relevante Rolle mehr. Sie ging ursprünglich auf den sog. „Schweinemäster-Fall“OVG Münster OVGE 11, 250. zurück, in dem es um die Störung durch das Risiko der Gefahr einer Geruchsbelästigung durch einen Landwirt mit Schweinezuchtbetrieb für die „heranrückende Wohnbebauung“ ging. Nunmehr ist die Problematik aufgrund spezialgesetzlicher Regelung in § 5 Abs. 1 S. 2 BauNVO entschieden und jedenfalls kein Thema des allgemeinen Polizeirechts mehr.