Inhaltsverzeichnis
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Das Verhältnis des spezielleren Versammlungsrechts nach dem VersG zum allgemeinen Polizeirecht ist von besonderer Bedeutung und daher hier etwas näher zu erläutern. Dies setzt zunächst voraus, dass man sich vor Augen führen muss, dass Maßnahmen der Polizei auch auf Vorschriften des VersG gestützt werden können. Obschon das Versammlungsrecht im Zuge der Föderalismusreform I im Jahre 2006 aus der Bundeskompetenz des Art. 74 Abs. 1 Nr. 3 GG a.F. in die Länderzuständigkeit (Art. 70 Abs. 1 GG) überführt wurde, gilt das VersG bis zu seiner Ersetzung durch entsprechendes Landesrecht in den Ländern nach Maßgabe von Art. 125a Abs. 1 GG fort. Da eine solche Ersetzung in Baden-Württemberg bislang nicht erfolgt ist, ist für die Abgrenzung von Versammlungsrecht und allgemeinem Polizeirecht weiter das Verhältnis von VersG (Bundesgesetz) und PolG (Landesgesetz) maßgeblich.
Ermächtigungsgrundlagen des VersG können insbesondere sein:
• §§ 5, 9 Abs. 2, 12a, 13 Abs. 1 VersG für öffentliche Veranstaltungen in geschlossenen Räumen.
• §§ 15, 17a Abs. 4, 18 Abs. 3, 19 Abs. 4, 19a i.V.m. § 12a VersG für Versammlungen unter freiem Himmel.
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Die Anwendbarkeit des Versammlungsrechts setzt – in Abgrenzung zum allgemeinen Polizeirecht des PolG – allerdings stets voraus, dass der Anwendungsbereich des VersG eröffnet ist. Das VersG gilt somit grundsätzlich nur für öffentliche Versammlungen (vgl. § 1 Abs. 1 VersG).
Hinweis
Für nichtöffentliche Versammlungen gelten nur die §§ 3, 21, 23, 28 und 30 VersG. Diese beinhalten aber keine Ermächtigungsgrundlagen, sondern lediglich Verhaltensgebote für nichtöffentliche Versammlungen, die für die Polizei- bzw. Versammlungsrechtsrechtsklausur nicht von Bedeutung sein dürften.
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Der Anwendungsbereich des VersG ist eröffnet, wenn es sich tatbestandlich um eine Versammlung handelt. Es ist also auf den VersammlungsbegriffBVerfG NJW 2011, 3020 (3022); BVerwG NVwZ 2007, 1431 (1432). abzustellen. Eine Versammlung ist begrifflich von drei Elementen geprägt, die kumulativ vorliegen müssen.
Definition
Definition: Versammlung
Danach ist für eine Versammlung maßgeblich, dass
• es sich um die (vorübergehende) Zusammenkunft mehrerer Personen,
• die in innerer Verbundenheit zueinander stehen,
• zur kollektiven Meinungskundgabe nach außen
handelt.
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Abzugrenzen ist die Versammlung von der bloßen Ansammlung.
Definition
Definition: Ansammlung
Eine Ansammlung liegt vor allem dann vor, wenn mehrere Personen zusammenkommen, ohne dass diese in innerer Verbundenheit zueinander stehen oder einen Willen zur kollektiven Meinungskundgabe haben.Schenke Polizei- und Ordnungsrecht, Rn. 361.
Ansammlungen stellen daher keine Versammlungen dar; das VersG ist auf sie nicht anwendbar. Vielmehr gilt das allgemeine Polizeirecht (PolG).
Beispiel
Konzerte, sog. Facebook-Partys oder Sportgroßveranstaltungen.
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Demgegenüber unterfallen sog. Spontanversammlungen dem Versammlungsbegriff und eröffnen den Anwendungsbereich des VersG. Das Wesen einer Spontanversammlung besteht lediglich darin, dass sie ohne vorherige Einladung, Bekanntmachung o.ä. erfolgt und es an einem Veranstalter – und damit auch an der an sich erforderlichen Anmeldung – fehlt. Gleichwohl ist das VersG anwendbar.
Das VersG dient dem Schutz des Grundrechts der Versammlungsfreiheit aus Art. 8 GG. Trotz dieser Parallelität divergieren der Anwendungsbereich des VersG und die Schutzbereichsgewährleistungen von Art. 8 GG teilweise. So ist der sog. Friedlichkeitsvorbehalt in Art. 8 Abs. 1 GG nicht maßgeblich für Versammlungen nach § 1 Abs. 1 VersG.
Das VersG dient dem Schutz des Grundrechts der Versammlungsfreiheit aus Art. 8 GG. Trotz dieser Parallelität divergieren der Anwendungsbereich des VersG und die Schutzbereichsgewährleistungen von Art. 8 GG teilweise. So ist der sog. Friedlichkeitsvorbehalt in Art. 8 Abs. 1 GG nicht maßgeblich für Versammlungen nach § 1 Abs. 1 VersG.
Das VersG gilt für „jedermann“, wohingegen Art. 8 Abs. 1 GG als sog. „Deutschen-Grundrecht“ ausgestaltet ist.
Expertentipp
Art. 8 GG gilt überdies für alle Arten von Versammlung, während das VersG sich ganz grundsätzlich nur auf öffentliche Versammlungen bezieht.
Hinweis
Dieses Auseinanderfallen von grundrechtlicher Gewährleistung und einfachgesetzlicher Ausgestaltung im VersG spielt allerdings regelmäßig in der Klausur keine Rolle. Dort geht es vor allem um die erforderlichen Kenntnisse zur Abgrenzung von VersG und allgemeinem Polizeirecht nach dem PolG. Allerdings ist das Verhältnis von Art. 8 GG und VersG durchaus geeigneter Gegenstand mündlicher Pflichtfachprüfungen und daher nicht zu vernachlässigen.
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Die Anwendbarkeit des VersG ist – wie dargelegt – auf öffentliche Versammlungen bezogen. Dies ist dann der Fall, wenn die Teilnahme an der Versammlung nicht auf einen namentlich festgelegten oder in sonstiger Weise individuell bezeichneten Personenkreis beschränkt ist, sondern – im Gegenteil – gerade jedermann offensteht.BVerwG NVwZ 1999, 991 f.; VGH Mannheim DÖV 2010, 866. Auf nichtöffentliche Versammlungen ist das VersG nach ganz h.M. nicht anwendbar.BVerwG NVwZ 1999, 991 f.; Schenke Polizei- und Ordnungsrecht, Rn. 362.
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Beispiel
Die rechtsgerichtete und vom Verfassungsschutz beobachtete Partei Neues Vaterland (PNV) veranstaltet einen Parteitag, zu dem nur Parteimitglieder Zutritt haben. Vor dem Tagungshotel, in dem der Parteitag stattfindet, versammeln sich Demonstranten, die mit tätlichen Angriffen gegen Parteimitglieder drohen. Hier gilt das VersG nicht, sondern es ist zum Zwecke der Gefahrenabwehr – etwa jenen, die von gewaltbereiten Demonstranten vor dem Versammlungsort des Parteitages ausgehen – auf das allgemeine Polizeirecht (PolG) zurückzugreifen.
Expertentipp
Der Beispielsfall bildet eine typische Konstellation, die auch Gegenstand einer Polizeirechtsklausur mit Bezug zum Versammlungsrecht sein könnte. Selbst wenn es wegen der Nichtöffentlichkeit am Ende auf die Prüfung des allgemeinen Polizeirechts – also des PolG – hinausläuft, ist Art. 8 Abs. 1 GG zu beachten. Dies gilt insbesondere für die Ermessensausübung bei der ergriffenen polizeilichen Maßnahme, die im Lichte der Bedeutung des Grundrechts der Versammlungsfreiheit zu erfolgen hat.
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Als Merksatz ist damit festzuhalten, dass auf nichtöffentliche Versammlungen grundsätzlich das allgemeine Polizeirecht und damit das PolG Anwendung findet, und zwar sowohl auf nichtöffentliche Versammlungen in geschlossenen Räumen als auch solche unter freiem Himmel.
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Für öffentliche Versammlungen hingegen gilt somit das VersG als lex specialis gegenüber dem PolG. Ein Rückgriff auf das allgemeine Polizeirecht ist damit ausgeschlossen. Die öffentliche Versammlung gilt ab ihrem Beginn als „polizeifest“. Die Ermächtigungsgrundlagen für ein Einschreiten sind daher ab Beginn der öffentlichen Versammlung ausschließlich dem VersG zu entnehmen. Dabei ist zu unterscheiden zwischen öffentlichen Versammlungen in geschlossenen Räumen, für die die §§ 5 bis 13 VersG gelten, und öffentlichen Versammlungen unter freiem Himmel, für welche auf die §§ 14 ff. VersG abzustellen ist. Umgekehrt gilt das VersG nicht, solange eine Veranstaltung noch nicht begonnen hat bzw. dann nicht, wenn diese aufgelöst oder anders beendet wurde. Im Vorfeld von öffentlichen Versammlungen als auch nach deren Auflösung bzw. anderweitiger Beendigung sind die polizeilichen Befugnisse wiederum dem allgemeinen Polizeirecht – also dem PolG – zu entnehmen.Zur Geltung des allgemeinen Polizeirechts nach Beendigung der öffentlichen Versammlung siehe etwa BVerfG NVwZ 2011, 442; Würtenberger/Heckmann/Tanneberger Polizeirecht in Baden-Württemberg, Rn. 290.
Expertentipp
Diese Abgrenzung zwischen den unterschiedlichen zeitlichen Phasen (vor, während und nach) einer öffentlichen Versammlung und die damit verbundene Anwendbarkeit entweder des VersG oder des PolG ist unbedingter „Pflichtstoff“ für die Klausur. Hier dürfen Sie keine Schwächen zeigen, da sich die weitere Weichenstellung der Bearbeitung bereits aus der Ermittlung der richtigen Ermächtigungsgrundlage ergibt und damit den Fortgang der Prüfung maßgeblich bestimmt.
