Kursangebot | Grundkurs Kommunalrecht Bayern | Handlungsformen der Gemeinde

Kommunalrecht Bayern

Handlungsformen der Gemeinde

A. Die Satzung als Rechtsetzungsakt im eigenen Wirkungskreis

183

Die kommunalen Gebietskörperschaften können im Rahmen ihrer Aufgaben auch Rechtsnormen, d.h. abstrakt-generelle Regelungen mit unmittelbarer Außenwirkung erlassen.

Die von Gebietskörperschaften erlassenen Rechtsetzungsakte sind, da der Normgeber ein Teil der Exekutive ist, materielle Gesetze.

Lissack § 3 Rn. 1.

Satzungen sind Rechtsnormen, die juristische Personen des öffentlichen Rechts zur Regelung ihrer Selbstverwaltungsangelegenheiten, also ihrer eigenen Angelegenheiten im Rahmen der ihnen vom Staat eingeräumten Autonomie erlassen.

Maurer DÖV 1993, 184 ff.; Lissack § 3 Rn. 1.

184

Die den Gemeinden eingeräumte Rechtsetzungshoheit in Selbstverwaltungsangelegenheiten (vgl. Art. 23 S. 1 GO) ist Teil der Gebietshoheit der Gemeinde und insoweit – wie überwiegend angenommen wird – Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie.

BVerfG NVwZ 1982, 306 ff.; Gern Rn. 248.

Sofern also z.B. die Rechtsaufsichtsbehörde eine Satzung der Gemeinde beanstandet und deren Aufhebung verlangt (Art. 112 GO), kann die Gemeinde gegen diese aufsichtliche Maßnahme wegen einer möglichen Verletzung ihres Selbstverwaltungsrechts gerichtlich vorgehen.

185

Die wichtigsten Satzungsinhalte sind

die Benutzung des gemeindlichen Eigentums und der öffentlichen Einrichtungen der Gemeinde, Art. 24 Abs. 1 Nr. 1 GO,

Satzungen über den Anschluss- und Benutzungszwang bei gemeindlichen Einrichtungen, wie z.B. Kanalisation, Art. 24 Abs. 1 Nr. 2, 3 GO,

die Erbringung von Gemeindediensten, Art. 24 Abs. 1 Nr. 4 GO, sowie

außerhalb der GO der Erlass von Bebauungsplänen, § 10 Abs. 1 BauGB und von örtlichen Bauvorschriften (z.B. Baugestaltungssatzung, Stellplatzsatzung), Art. 81 Abs. 1 BayBO.

B. Die Verordnung als Rechtsetzungsakt im übertragenen Wirkungskreis

186

Verordnungen zeichnen sich dadurch aus, dass der Verordnungsgeber aufgrund spezieller staatlicher Rechtsgrundlage (vgl. Art. 23 S. 2 GO, Art. 55 Nr. 2 S. 3 BV) letztlich eine ursprünglich in die Kompetenz des Staates fallende abstrakt-generelle Regelung trifft. Klassischer Anwendungsbereich der kommunalen Rechtsverordnung ist die Gefahrenabwehr. Gewährung von Sicherheit ist Aufgabe des Staates.

Lissack § 3 Rn. 5.

Gemäß Art. 42 Abs. 1 S. 2 LStVG ist jeglicher Verordnungserlass der Gebietskörperschaft – sei es auf Grundlage des LStVG, sei es auf anderweitiger gesetzlicher Ermächtigung (z.B. Naturschutzrecht, Gaststättenrecht) – Handeln im übertragenen Wirkungskreis.

Wenn die Gemeinde die Benutzung ihrer Kanalisation oder eines in ihrem Eigentum stehenden Schwimmbades regeln will, muss sie dies in Form einer Satzung tun, da es sich um eine öffentliche Einrichtung im Sinne von Art. 21 GO handelt. Es ist insoweit die Organisationshoheit der Gemeinde berührt. Regelt die Gemeinde hingegen ein Badeverbot für einen Weiher im Gemeindegebiet, ist thematisch eine Angelegenheit der Gefahrenabwehr einschlägig (Art. 27 LStVG), so dass die Verordnung das zutreffende Regelungsinstrumentarium darstellt. Die Gemeinde wird hierbei dann nach Art. 42 Abs. 1 S. 2 LStVG im übertragenen Wirkungskreis tätig. Gefahrenabwehr ist in erster Linie Aufgabe des Staates!

Damit kann zwar der Erlass einer Satzung, nicht aber der Erlass bzw. die Aufhebung einer Verordnung tauglicher Gegenstand eines Bürgerbegehrens nach Art. 18a Abs. 1 GO sein.

C. Unterschiede zwischen Satzungen und Verordnungen

187

Die wesentlichen Unterschiede zwischen Satzung und Verordnung liegen abgesehen vom Regelungsgegenstand (bei der Satzung Selbstverwaltungsangelegenheit; bei der Verordnung überwiegend Regelung staatlicher Rechtsmaterie) und der unterschiedlichen Zuordnung zu den gemeindlichen Wirkungskreisen im Folgenden:

Das Satzungsverfahren ist in den Art. 23 ff. GO geregelt; für jedwede Rechtsverordnung gelten die Art. 42 ff. LStVG – nur ganz vereinzelt erfolgt hier ein Rückverweis auf die GO (vgl. Art. 51 Abs. 1 LStVG).

Satzungen können nur von juristischen Personen des öffentlichen Rechts, denen das Recht zur Selbstverwaltung eingeräumt ist, erlassen werden. Die Verordnung kann neben den Gebietskörperschaften auch durch eine Staatsbehörde erlassen werden.

Beim Satzungserlass unterliegt die Gemeinde im eigenen Wirkungskreis unstreitig der Rechtsaufsicht aus Art. 110, 109 Abs. 1 GO; für den Verordnungserlass im übertragenen Wirkungskreis (Art. 42 Abs. 1 S. 2 LStVG) besteht ein Sonderfall der Aufsicht in Art. 46, 49 LStVG in der Zuständigkeit der Rechtsaufsichtsbehörde (Art. 110 GO).

Eine Rechtspflicht zum Erlass von Satzungen ist gesetzlich nicht vorgesehen. Dies würde auch dem Grundsatz kommunaler Selbstverwaltung zuwider laufen; erlässt die Gemeinde eine Verordnung nicht, zu deren Erlass sie ermächtigt ist, so sieht Art. 46 LStVG hier eine Ersatzvornahme durch die Rechtsaufsichtsbehörde (Art. 110 GO) vor, wenn dies das Wohl der Allgemeinheit zwingend erfordert.

Wesentlicher Unterschied ist auch das Erfordernis einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage;

BayVerfGE 15, 22 ff.

eine Rechtsverordnung bedarf stets einer rechtsgültigen gesetzlichen Ermächtigung (vgl. Art. 55 Nr. 2 S. 3 BV, Art. 23 S. 2 GO); Satzungen bedürfen zunächst in den Fällen des Art. 23 S. 2 GO einer besonderen Ermächtigungsgrundlage (bewehrte Satzungen; Satzungen im übertragenen Wirkungskreis); Art. 23 S. 1 GO ist aber nur dann Rechtsgrundlage zum Satzungserlass, wenn nicht durch die Satzung selbst oder ihre Anwendung im Einzelfall in subjektive Rechte Dritter (insbesondere Grundrechte) eingegriffen wird.

Lissack § 3 Rn. 20.

Über den Wortlaut von Art. 23 S. 1 und S. 2 hinaus, bedarf der Satzungserlass immer dann der gesetzlichen Ermächtigung, wenn die Satzung oder deren Vollzug einen Rechtseingriff in Rechte Dritter zulässt.

BVerwGE 6, 247 ff.; BayVGH BayVBl 1992, 337 ff.; BVerwGE 90, 359 ff.

Eine derartige Rechtsgrundlage stellt dann z.B. Art. 24 GO dar.

D. Rechtmäßigkeitsanforderungen an Satzungen

188

Bei Überprüfung einer Satzung wird – vergleichbar der Überprüfung der Rechtmäßigkeit eines Verwaltungsakts – zunächst nach einer Ermächtigungsgrundlage gefragt, im Anschluss eine formelle und materielle Rechtmäßigkeitsüberprüfung vorgenommen.

Im Rahmen der formellen Rechtmäßigkeit wird das Zustandekommen der Satzung gewürdigt, während die Prüfstation „Materielle Rechtmäßigkeit“ den Inhalt der Satzung in den Blick nimmt.

Denken Sie daran, dass Satzungen und Verordnungen regelmäßig mehrere Regelungsgegenstände beinhalten; in der Klausur empfiehlt es sich in diesen Fällen, die einzelnen Ziffern getrennt auf ihre Wirksamkeit (Ermächtigungsgrundlage etc.) zu überprüfen.

Regelmäßiger Klausurgegenstand ist auch die Überprüfung eines Verwaltungsaktes, der seine Rechtsgrundlage in einer gemeindlichen Satzung findet. In diesen Konstellationen müssen Sie die Rechtmäßigkeit der Satzung im Rahmen der materiellen Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts (!) inzident überprüfen.

I. Formelle Anforderungen

189

Die Prüfung der formellen Rechtmäßigkeit unterteilt man in die Unterpunkte „Zuständigkeit“, „Verfahren“ und „Form“.

1. Zuständigkeit

190

In der Zuständigkeit ist bei Gebietskörperschaften zwischen Verbands– und Organkompetenz zu trennen. Die Verbandskompetenz lässt sich im Regelfall mit der Ermächtigungsgrundlage beantworten (vgl. Art. 23 S. 1, Art. 24 Abs. 1 GO, § 2 Abs. 1 BauGB). Die Organkompetenz beim Erlass gemeindlicher Satzungen ergibt sich aus den Art. 29 ff. GO. Regelzuständig ist zum Erlass von Satzungen der Gemeinderat. Eine Zuständigkeit des ersten Bürgermeisters aus Art. 37 GO wird überwiegend abgelehnt. Satzungen erfüllen nicht den Begriff der „laufenden Angelegenheiten“ in Art. 37 Abs. 1 Nr. 1 GO, noch liegt eine dringliche Anordnung im Sinne von Art. 37 Abs. 3 GO vor (gilt nach h.M. nur für die Einzelfallanordnung nach Art 35 BayVwVfG

Lissack § 4 Rn. 25; Knemeyer Rn. 244.

).

Wenn die Gemeinde eine neue Hundesteuersatzung (Art. 3 KAG) erlassen will, ist hierfür der Gemeinderat zuständig. Dem ersten Bürgermeister kommt insofern keine Entscheidungskompetenz zu. Es liegt weder eine laufende Angelegenheit noch eine dringliche Anordnung vor. Ein eventuell bestehender beschließender Ausschuss ist gleichfalls nicht organkompetent. Dies schließt für Satzungen und Verordnungen die Bestimmung des Art. 32 Abs. 2 S. 2 Nr. 2 GO aus.

2. Verfahren

191

Das Verfahren der Beschlussfassung richtet sich nach Art. 45 ff. GO. Hier sind die Punkte „Beschlussfähigkeit“, „Beschlussfassung“ zu prüfen (Näheres unter Teil 4 C „Der Geschäftsgang der Gemeinde“).

3. Form

192

Unter dem Oberpunkt Form ist zunächst an ein eventuelles Genehmigungserfordernis der Satzung zu denken. Ein solches kann sich aus der GO selbst ergeben (vgl. Art. 117 GO) bzw. aus anderen Gesetzen (vgl. Art. 2 Abs. 3 KAG, § 10 Abs. 2 BauGB).

193

Vor der Bekanntmachung als abschließendem formellem Akt erfolgt die Ausfertigung durch den ersten Bürgermeister, Art. 26 Abs. 2 S. 1 GO.

Ausfertigung bedeutet die handschriftliche Unterzeichnung der Originalurkunde der Satzung unter Datumsangabe.

Lissack § 3 Rn. 16; Knemeyer Rn. 115.

Hierdurch bekundet der erste Bürgermeister, dass der Inhalt der Satzungsurkunde mit dem gemeindlichen Willensbildungsakt übereinstimmt (Authentizitätsfunktion) und alle für das Verfahren maßgeblichen Verfahrensvorschriften beachtet wurden (Legalitätsfunktion).

Bauer/Böhle/Ecker Art. 26 Rn. 8.

194

Die abschließende Bekanntmachung verschafft die Publizität der Satzung. Die Bekanntmachung ist in Art. 26 Abs. 2 GO in Verbindung mit den Vorschriften der Bekanntmachungsverordnung (BekV) geregelt.

195

Wichtig ist dabei die Einhaltung einer strengen Chronologie. Der Ausfertigungsakt nach Art. 26 Abs. 2 S. 1 GO hat zwingend der Bekanntmachung zeitlich vorauszugehen. Erfolgt die Bekanntmachung vor der Ausfertigung der Satzung, so ist diese nichtig.

BayVGH BayVBl 1993, 530 ff.

Denken Sie bitte daran, dass dieses Problem gerne in Baurechtsklausuren auftaucht. Prägen Sie sich bitte ein, dass es im Verhältnis von Ausfertigung und Bekanntmachung eine strenge Chronologie zu beachten gilt. Wird die Ausfertigung erst nach der Bekanntmachung vorgenommen, so ist der Rechtsetzungsakt regelmäßig unwirksam, da er an einem Verfahrensfehler nach Landesrecht leidet. Denken Sie hier aber in baurechtlichen Klausuren an eine eventuelle Heilung in einem ergänzenden Verfahren nach § 214 Abs. 4 BauGB.

196

Das Inkrafttreten der Satzung ist schließlich in Art. 26 Abs. 1 GO geregelt.

Rückwirkung von Satzungen

Beim rückwirkenden Inkrafttreten von Satzungen sind zwei Fälle zu unterscheiden:

Die echte Rückwirkung betrifft die Fallgestaltung, dass ein in der Vergangenheit liegender abgeschlossener Sachverhalt rückwirkend in eine Rechtsgrundlage einbezogen werden soll.

BVerfGE 13, 261 ff.; BVerfGE 22, 241 ff.

Diese Rückwirkung ist grundsätzlich unzulässig.

Bauer/Böhle/Ecker Art. 22 Rn. 82.

Ausnahmen sind nur dann denkbar, wenn mit dem Neuerlass der Regelung zu rechnen war und demnach der Betroffene keinen Vertrauensschutz genießt.

BVerfGE 13, 261 ff.

Diese Konstellation ist insbesondere im Abgabenrecht relativ häufig – da der betroffene Abgabenschuldner mit seiner Heranziehung zu einer Gebühr/Beitrag rechnen musste, ist die echte Rückwirkung hier ausnahmsweise zulässig.

Die unechte Rückwirkung (tatbestandliche Rückanknüpfung) betrifft dagegen die Fallgestaltung, dass die Satzung ihre Geltung auf Fälle erstreckt, die in der Vergangenheit begonnen, aber zeitlich noch nicht abgeschlossen sind.

BVerfGE 11, 139 ff.; BVerfGE 22, 241 ff.

Diese Form der Rückwirkung wird als allgemein zulässig erachtet.

Bauer/Böhle/Ecker Art. 22 Rn. 81, 82; Lissack § 3 Rn. 29, 30.

Stellt die Gemeinde z.B. drei  Jahre nach Abschluss von Kanalherstellungsarbeiten fest, dass sie eine Unternehmerrechnung bei der Beitragskalkulation übersehen hat und erlässt sie daraufhin nach Feststellung der Unwirksamkeit ihrer Satzung in einem Normenkontrollverfahren nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO eine erneute Satzung mit Rückwirkung, so liegt darin ein Fall echter Rückwirkung, da die Satzung mit der Möglichkeit der Beitragserhebung an die in der Vergangenheit liegende und bereits abgeschlossene Maßnahme der Kanalherstellung anknüpft.

1. Ermächtigungsgrundlage

197

Zunächst bedarf es einer rechtsgültigen Ermächtigungsgrundlage,

Knemeyer Rn. 92.

deren Voraussetzungen erfüllt sein müssen. Art. 23 S. 1 GO kann nur dann Rechtsgrundlage zum Satzungserlass sein, wenn die Satzung oder deren Vollzugsakt nicht in Rechtspositionen (insbesondere Grundrechte) Dritter eingreift. Greift die Satzung selbst oder deren Vollzugsakt in Rechte Dritter ein (rechtseingreifende Satzung), so bedarf es über Art. 23 S. 1, S. 2 GO hinaus einer besonderen gesetzlichen Ermächtigung.

Knemeyer Rn. 93.

Diese kann z.B. in Art. 24 Abs. 1 GO oder auch §§ 2 Abs. 1, 1 Abs. 2 BauGB oder auch Art. 81 Abs. 1 BayBO erblickt werden. Unter Umständen ist an dieser Stelle zu prüfen, ob die Ermächtigungsgrundlage ihrerseits rechtsgültig ist, d.h., ob sie vereinbar ist mit GG, BV oder sonstigem Bundes- oder Landesrecht.

Prägen Sie sich ein, dass Art. 23 S. 1 GO nur ganz ausnahmsweise taugliche Rechtsgrundlage für den Satzungserlass sein kann. Sobald die Satzung – wie regelmäßig – in geschützte Rechtspositionen Dritter eingreifen kann, bedarf es einer spezialgesetzlichen Ermächtigung. An dieser Stelle müssen Sie insbesondere an die in Art. 24 GO geregelten Fälle denken.

2. Vereinbarkeit mit der Ermächtigungsgrundlage und mit höherrangigem Recht

198

Danach ist zu prüfen, ob die Satzung von der Ermächtigungsgrundlage gedeckt ist.

Schließlich ist zu prüfen, ob die Satzung selbst gegen höherrangiges Recht (Bundes- oder Landesrecht, BV, GG) verstößt und ob sie die allgemeinen Rechtsgrundsätze, wie das Bestimmtheitsgebot und den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz wahrt. Art. 80 Abs. 1 GG ist dabei kein Beurteilungskriterium, da er sich allein an den Erlass von Rechtsverordnungen (auf bundesgesetzlicher Grundlage) wendet.

Knemeyer Rn. 94.

Die Satzungsüberprüfung wird insbesondere in den Rechtsmaterien des kommunalen Abgabenrechts und im Bereich der öffentlichen Einrichtungen, Art. 21 GO relevant. Daher sollte Ihnen das Prüfungsschema einer Satzung geläufig sein.

3. Exkurs: Inhaltliche Anforderungen an den Erlass von Rechtsverordnungen

199

Auch hier unterteilt man die Prüfung in die beiden Oberpunkte „Formelle Rechtmäßigkeit“ und „Materielle Rechtmäßigkeit“.

In der Prüfstation „Formelle Rechtmäßigkeit“ ergibt sich die Verbandszuständigkeit regelmäßig aus der Ermächtigungsgrundlage selbst (sofern die Ermächtigungsgrundlage eine Mehrfachkompetenz schafft, ist in Art. 44 LStVG ein Subsidiaritätsprinzip

Lissack § 3 Rn. 33.

verankert, das allerdings als Sollvorschrift ausgestaltet ist und auf Zweckmäßigkeitsgesichtspunkte abstellt); für die Organkompetenz ist auf Art. 42 Abs. 1 LStVG zu verweisen. Der erste Bürgermeister hat hier anders als bei Satzungen eine NotVerordnungskompetenz in Art. 42 Abs. 2 LStVG.

Das Verfahren beurteilt sich auch im Verordnungsbereich ausschließlich nach Art. 45 ff. GO.

Bei der „Form“ der Verordnung ist Art. 45 Abs. 2 LStVG zu beachten, wonach die Verordnung ihre Ermächtigungsgrundlage nennen soll. Ein Verstoß hiergegen ist nach h.M. unbeachtlich,

Lissack § 3 Rn. 36.

da Art. 80 Abs. 1 S. 3 GG weder direkt (gilt nur für bundesrechtliche Verordnungen) noch über Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG (Homogenitätsgebot) gilt. Bezüglich der Bewehrung einer Verordnung (Bußgeldtatbestand) gilt es Art. 4 Abs. 1 LStVG (zwingendes Zitiergebot) zu beachten, wonach die Ermächtigungsgrundlage zwingend zu bezeichnen ist. Ein Verstoß hiergegen führt wegen Verstoßes gegen Art. 4 Abs. 1 LStVG und Art. 104 Abs. 1 BV zur Nichtigkeit der Verordnung.

Eine Verordnung über einen Leinenzwang für Kampfhunde enthält neben dem Grundtatbestand der Leinenpflicht auch einen Bußgeldtatbestand. Eine Ermächtigungsgrundlage nennt die Verordnung weder für den Grund- noch für den Bußgeldtatbestand. In derartigen Konstellationen ist hinsichtlich des Grundtatbestands auf Art. 45 Abs. 2 LStVG abzustellen; der Verstoß bleibt damit unbeachtlich. Für den Bußgeldtastbestand gilt es hingegen, Art. 4 Abs. 1 LStVG zu beachten. Bei Nichtnennung der Ermächtigungsnorm ist dieser Teil der Verordnung unwirksam.

Beachten Sie in Klausuren, dass Sie regelmäßig Grundtatbestand und Bußgeldtatbestand in Verordnungsklausuren zu überprüfen haben. Denken Sie hierbei daran, dass Ihnen das Problem „Benennung der Rechtsgrundlage/Zitiergebot“ zweifach begegnet. Prägen Sie sich bitte auch ein, dass Sie bei Unwirksamkeit eines Verordnungsteils den Vorrang der Teilnichtigkeit (bei entsprechender Teilbarkeit der Verordnung, die zu prüfen ist) vor der Feststellung der Gesamtnichtigkeit zu beachten haben.

In der Prüfstation „Materielle Rechtmäßigkeit“ ist darauf zu verweisen, dass die Verordnung stets besonderer gesetzlicher Ermächtigung bedarf (Art. 55 Nr. 2 S. 3 BV, Art. 23 S. 2 GO).

Knemeyer Rn. 127.

Für die Ermächtigungsgrundlage gilt Art. 80 Abs. 1 S. 2 GG analog, das Bestimmtheitsgebot ist auf landesrechtliche Verordnungen anders als das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 S. 3 GG anzuwenden.

Lissack § 3 Rn. 38.

Im Übrigen muss auch hier die Ermächtigungsgrundlage rechtsgültig, die Verordnung von dieser gedeckt sein und die Verordnung mit höherrangigem Recht vereinbar sein.

Die Aufhebung einer Rechtsverordnung erfolgt nach Art. 48 S. 1 LStVG ebenfalls im Wege einer Verordnung (actus contrarius).

4. Rechtsfolgen bei Verstößen

200

Sofern eine Satzung/Verordnung an einem Rechtsfehler leidet, ist diese grundsätzlich nichtig und damit unwirksam. Anders als bei Verwaltungsakten, die nur ganz ausnahmsweise nach Art. 44 BayVwVfG nichtig sind, ist die Nichtigkeit bei abstrakt-generellen Rechtssetzungsakten die Regel. Die Konstellation, dass der Rechtsakt zwar rechtswidrig, aber wirksam ist, – so der Regelfall bei Verwaltungsakten – ist hier grundsätzlich nicht bekannt. Zu beachten gilt es schließlich, dass ein Verwaltungsakt, der aufgrund einer nichtigen Satzung erlassen wurde, grundsätzlich nur rechtswidrig ist.

BVerwGE 19, 284 ff.; BVerwGE 27, 141 ff.; Kopp/Ramsauer § 44 Rn. 30.

Die Nichtigkeit des Art. 44 BayVwVfG wird hier nur dann ausgelöst, wenn der Verwaltungsakt absolut gesetzlos ist (sein Erlass ist unter keinen Umständen denkbar und dies ist auch für jedermann offensichtlich, z.B. Erlass durch eine Landesbehörde bei bundesgesetzlicher Zuständigkeit

BVerwG DVBl 1974, 565 ff.; Kopp/Ramsauer § 44 Rn. 14.

).

Wegen dieser zwingenden Nichtigkeit bei Satzungen/Verordnungen gibt es im Baurecht die weit reichenden Vorschriften über den Planerhalt in den §§ 214 ff. BauGB.

Rechtmäßigkeitsüberprüfung einer Satzung

I.

Ermächtigungsgrundlage

 

 

 

Spezialgesetz oder Generalklausel Art. 23 GO

Rn. 197

II.

Formelle Rechtmäßigkeit

 

 

1.

Zuständigkeit

 

 

 

 

Trennung von Verbandskompetenz und Organkompetenz

Rn. 190

 

2.

Verfahren

 

 

 

 

Prüfung des Verfahrens zum Satzungserlass am Maßstab von Art. 45 ff. GO

 

 

3.

Form

 

 

 

 

Schriftform; Ausfertigung (Art. 26 Abs. 2 GO); Bekanntmachung, Art. 26 Abs. 2 GO; Inkrafttreten, Art. 26 Abs. 1 GO

Rn. 192 193 194

III.

Materielle Rechtmäßigkeit

 

 

1.

Voraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage

 

 

 

 

Rechtsgrundlage nennen, auf die die Satzung gestützt ist

Rn. 197

 

2.

Rechtsgültigkeit der Ermächtigungsgrundlage

 

 

3.

Satzung von der Ermächtigungsgrundlage gedeckt

 

 

 

 

Erfüllung der materiellen Vorgaben

Rn. 198

 

4.

Kein Verstoß gegen höherrangiges Recht

 

 

 

 

Verfassungsrechte: Grundrechte (GG, BV)

 

 

 

 

Verfassungsprinzipien des Rechtsstaatsprinzips: Verhältnismäßigkeit, Bestimmtheit; Landes- und Bundesgesetze

 

 

 

 

 

Prüfungsmaßstab

Rn. 198

IV.

Rechtsfolgen bei Rechtsverstößen

 

 

 

Grundsätzlich Nichtigkeit;
Ausnahme Heilungsvorschriften wie z.B. §§ 214, 215 BauGB

 

 

 

 

Nichtigkeitsdogma bzw. ausnahmsweiser Planerhalt, Teil- oder Gesamtnichtigkeit

Rn. 200

III. Überprüfung kommunaler Satzungen: Problem der Verwerfungskompetenz

201

Oft stellt sich in der Praxis das Problem, dass ein Verwaltungsakt behördlich (Widerspruchsverfahren) bzw. gerichtlich zur Überprüfung gestellt wird, der auf einer kommunalen Satzung beruht. Es ist dann die Frage aufgeworfen, ob ein Verwaltungsgericht oder eine Verwaltungsbehörde den Verwaltungsakt aufheben kann, wenn die zugrunde liegende Satzung wegen Rechtsfehlern nichtig ist. Man spricht hier von inzidenter Normverwerfung.

202

Unstreitig ist, dass ein Gericht eine Norm (Satzung, Verordnung) inzident im Gerichtsverfahren prüfen darf und bei Feststellen der Nichtigkeit der Satzung auch den hierauf beruhenden Verwaltungsakt aufheben darf.

Lissack § 3 Rn. 47 ff.

Im gerichtlichen Verfahren kommt es an dieser Stelle zur Stufenprüfung, d.h. im Rahmen der Rechtsgrundlage des Verwaltungsaktes (Satzung) ist deren Rechtmäßigkeit zu untersuchen. Ist die Satzung nichtig, ist der VA, der auf dieser Grundlage erlassen wurde, regelmäßig rechtswidrig.

Da unstreitig ist, dass ein Verwaltungsgericht eine untergesetzliche Norm (Satzung bzw. Verordnung) überprüfen und für nichtig erachten darf, müssen Sie auf diese Rechtsfrage in Klausuren nicht zwingend explizit eingehen.

203

Der Verwaltung steht ein solches Normverwerfungsrecht nicht zu.

Lissack § 3 Rn. 50.

Dies wird als zu weit reichender Eingriff der Exekutive in den gemeindlichen Wirkungsbereich gesehen. Der Exekutive verbleibt hier nur die gesetzlich vorgesehene Möglichkeit einer behördlichen Normenkontrolle nach § 47 Abs. 2 VwGO bzw. die Information der Rechtsaufsichtsbehörde. Die Verwaltungsbehörde darf nicht aus eigener Machtvollkommenheit die Satzung der Gemeinde als nichtig behandeln und rechtliche Schlüsse hieraus ziehen.

Die Frage der Befugnis zur inzidenten Normverwerfung ist häufiger Prüfungsgegenstand. Denken Sie hieran bitte z.B. auch in Fällen, in denen ein Landratsamt als Bauaufsichtsbehörde einen Bebauungsplan der Gemeinde für nichtig erachtet und infolgedessen nicht anwendet.

1. Prinzipale Normenkontrolle, § 47 VwGO

204

Dieses Problem begegnet Ihnen in gleicher Weise im Bereich der Rechtsverordnungen.

Diese Möglichkeit besteht gegen Satzungen nach dem BauGB direkt über § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO; für die übrigen Satzungen und Verordnungen eröffnet Art. 5 AGVwGO, § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO eine Rechtsschutzmöglichkeit. Zuständiges Gericht ist in Bayern über § 184 VwGO, Art. 1 Abs. 1 AGVwGO der Bayerische Verwaltungsgerichtshof (BayVGH). Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof entscheidet dabei aber nur „im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit“, d.h. im Vollzug der angegriffenen Rechtsnorm müssen Rechtstreitigkeiten entstehen können, für die in der Hauptsache der Verwaltungsrechtsweg nach § 40 Abs. 1 VwGO eröffnet ist. Dies ist beim Grundtatbestand von Satzungen regelmäßig der Fall. Nicht tauglicher Gegenstand ist hingegen eine eventuelle Bußgeldbestimmung in einer bewehrten Satzung. Im Vollzug des Bußgeldgrundtatbestandes der bewehrten Satzung werden Bußgeldbescheide (§ 65 OWiG) erlassen, die rechtschutztechnisch mit dem Einspruch nach § 67 Abs. 1 S. 1 OWiG anzugreifen sind. Damit ist insoweit der ordentliche Rechtsweg zu den Amtsgerichten nach § 68 Abs. 1 S. 1 OWiG eröffnet und damit eine Entscheidungskompetenz des BayVGH im Rahmen der Normenkontrolle ausgeschlossen.

Im Bereich der Antragsbefugnis müssen natürliche und juristische Personen die mögliche Verletzung eigener Rechte durch die Rechtsvorschrift darlegen (vergleichbar der Klagebefugnis in § 42 Abs. 2 VwGO).

Lissack § 3 Rn. 41.

Beachten Sie, dass es bei der Antragsbefugnis von natürlichen Personen bei Vorgehen mit der Normenkontrolle gegen Bebauungspläne die Präklusionsvorschrift des § 47 Abs. 2a VwGO zu beachten gilt. Wer seine Einwendungen im behördlichen Verfahren vorbringen konnte (§ 3 Abs. 2 BauGB), dies aber unterlassen hat, ist auch für ein späteres gerichtliches Verfahren ausgeschlossen.

Für die behördliche Normenkontrolle reicht es, mit der Anwendung der Norm befasst und betroffen zu sein.

Kopp/Schenke § 47 Rn. 82, 94.

Letzteres ist Konsequenz aus der fehlenden Normverwerfungskompetenz der Exekutive. Die Antragsfrist beträgt mittlerweile ein Jahr nach Bekanntmachung der Norm. Hierbei handelt es sich um eine echte Ausschlussfrist. Bei Versäumnis ist in diese keine Wiedereinsetzung (§ 60 VwGO) möglich.

Kopp/Schenke § 47 Rn. 83.

205

Der Prüfungsmaßstab ist § 47 Abs. 3 VwGO zu entnehmen. Der BayVGH prüft die Vereinbarkeit der Norm umfassend (Bundes- und Landesrecht, GG) mit Ausnahme der Grundrechte der Bayerischen Verfassung, da insofern die Popularklage aus Art. 98 S. 4 BV abschließenden Rechtsschutz gewährleistet.

Achten Sie an dieser Stelle auf eine beliebte Klausurfalle. Der Ausschluss des § 47 Abs. 3 VwGO – Vorrang der Popularklage – bezieht sich ausschließlich auf die Grundrechte der BV. Andere Bestimmungen der BV (z.B. Vereinbarkeit mit Staatszielbestimmungen, allgemeine Rechtsstaatsgrundsätze) dürfen und müssen Sie selbstverständlich im Rahmen der Normenkontrolle ansprechen.

Kommt der BayVGH zum Ergebnis, dass die Norm wegen Rechtsfehlern nichtig ist, so erklärt er sie mit allgemein verbindlicher Wirkung (Wirkung inter omnes) für unwirksam.

Lissack § 3 Rn. 43; Kopp/Schenke § 47 Rn. 120.

Auf die Frage der Rechtsverletzung ist dabei nicht einzugehen, da das Normenkontrollverfahren ein objektives Rechtsbeanstandungsverfahren darstellt.

Die Prüfungsreihenfolge der Normenkontrolle ist beliebter Prüfungsgegenstand. Denken Sie an dieser Stelle daran, dass auch Bebauungspläne nach § 1 ff. BauGB der gerichtlichen Normenkontrolle unterliegen, § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO. Eines Rückgriffes auf Art. 5 AGVwGO bedarf es dann nicht.

Normenkontrolle

I.

Antragsgegenstand

 

II.

Zulässigkeit

 

 

1.

Statthaftigkeit

Vgl. Kopp/Schenke § 47 Rn. 21 ff.

 

 

 

 

§ 47 Abs. 1 Nr. 1, 2 VwGO, Art. 5 S. 1 AGVwGO

 

 

2.

Zuständigkeit

Vgl. Kopp/Schenke § 47 Rn. 17 ff.

 

 

 

 

Im Rahmen der Gerichtsbarkeit des VGH (Art. 1 Abs. 1, 5 S. 1 AGVwGO)

 

 

 

 

 

Prüfungsgegenstand nur Grundtatbestand, nicht Bußgeldbewehrung

Rn. 204

 

3.

Antragsberechtigung

Vgl. Kopp/Schenke § 47 Rn. 38.

 

 

 

 

Natürliche und juristische Personen, jede Behörde

 

 

4.

Antragsbefugnis

Vgl. Kopp/Schenke § 47 Rn. 43 ff.

 

 

 

 

Bei natürlichen und juristischen Personen: nach § 47 Abs. 2 S. 1 VwGO Rechtsverletzung i.S.v. § 42 Abs. 2 VwGO

 

 

 

 

Bei Behörden: ausreichend, wenn mit Vollzug der Norm befasst

 

 

 

 

 

fehlende inzidente Normverwerfungskompetenz

Rn. 203

 

5.

Form

Vgl. Kopp/Schenke § 47 Rn. 36.

 

 

 

 

Ordnungsgemäße Antragstellung analog §§ 81, 82 VwGO

 

 

6.

Frist

Vgl. Kopp/Schenke § 47 Rn. 83 ff.

 

 

 

 

Ein Jahr seit Bekanntmachung; Berechnung nach § 57 VwGO

 

 

 

 

 

echte Ausschlussfrist ohne Wiedereinsetzung

Rn. 204

III.

Begründetheit

Vgl. Kopp/Schenke § 47 Rn. 112.

 

 

 

Obersatz: Die Normenkontrollklage ist begründet, wenn die angegriffene Rechtsvorschrift gegen zwingendes höherrangiges formelles oder materielles Recht verstößt und der richtige Antragsgegner gewählt wurde.

 

 

1.

Richtiger Antragsgegner: § 47 Abs. 2 S. 2 VwGO

 

 

2.

Vorbehalt zugunsten der Verfassungsgerichtsbarkeit

 

 

 

 

§ 47 Abs. 3 VwGO, keine Prüfung von Grundrechten der BV

Rn. 205

 

3.

Rechtmäßigkeit der Rechtsnorm

 

 

 

a)

formelle Rechtmäßigkeit der Satzung/Verordnung

 

 

 

b)

materielle Rechtmäßigkeit der Satzung/Verordnung

 

 

 

 

 

Hält der BayVGH die Rechtsnorm für gültig, so weist er den Antrag zurück (Wirkung inter partes); hält er sie für ungültig, erklärt er sie für unwirksam (Wirkung inter omnes), § 47 Abs. 5 S. 2 VwGO.

Rn. 205

Gemäß § 47 Abs. 2 S. 4 VwGO ist im Rahmen des Normenkontrollverfahrens eine einfache Beiladung nach § 65 Abs. 1 VwGO möglich. § 47 Abs. 6 VwGO eröffnet eine Möglichkeit der Erlangung einstweiligen Rechtsschutzes (einstweilige Anordnung).

2. Die Popularklage, Art. 98 S. 4 BV, Art. 2 Nr. 7, 55 BayVerfGHG

206

Art. 98 S. 4 BV schafft einen Jedermann-Rechtsbehelf. Antragsberechtigt ist jede natürliche wie juristische Person des öffentlichen Rechts/Privatrechts, unabhängig von Fragen wie Staatsangehörigkeit, Wohnsitz und Aufenthalt. Gefordert wird lediglich das substantiierte Bezeichnen der Verletzung eines Grundrechts der Bayerischen Verfassung, das aber nicht dem Antragsteller selbst zustehen muss.

Lissack § 3 Rn. 45.

Materieller Prüfungsmaßstab im Verfahren vor dem Bayerischen Verfassungsgerichtshof (Art. 1 VerfGHG) sind zunächst die Grundrechte der BV, aber auch das objektive Verfassungsrecht, insbesondere die Beachtung des Grundsatzes der Rechtsstaatlichkeit, Art. 3 Abs. 1 BV.

Lissack § 3 Rn. 45.

Prägen Sie sich ein, dass in Klausuren, die die Überprüfung einer Satzung/Verordnung zum Gegenstand haben, Sie in Bayern stets sowohl die Normenkontrolle nach der VwGO, als auch die Popularklage nach Art. 98 S. 4 BV anzusprechen und durchzuprüfen haben. Es empfiehlt sich hierbei, mit der Normenkontrolle zu beginnen, da diese den größeren Prüfumfang ermöglicht.

3. Gerichtliche Inzidentkontrolle

207

Sofern Streitgegenstand ein auf einer Satzung/Verordnung basierender Verwaltungsakt ist, kann die Satzung/Verordnung mittels einer gegen den Verwaltungsakt gerichteten verwaltungsgerichtlichen Klage, §§ 40 Abs. 1, 42 Abs. 1 VwGO überprüft werden. Dem Verwaltungsgericht steht insoweit eine inzidente Normprüfungs- und Normverwerfungskompetenz zur Seite.

Lissack § 3 Rn. 47, 48.

4. Bundesverfassungsbeschwerde, Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG, §§ 13 Nr. 8a, 90 ff. BVerfGG

208

Eine BundesVerfassungsbeschwerde wird regelmäßig an zwei Punkten scheitern. Erstens ist eine Rechtsverletzung durch die Satzung/Verordnung gegenwärtig, selbst und unmittelbar problematisch, da Satzungen und Verordnungen regelmäßig eines Vollzugsaktes bedürfen, der seinerseits erst die Rechtsverletzung begründet. Zum anderen bedarf es der Erschöpfung des Rechtsweges, d.h. vor Erheben der Verfassungsbeschwerde muss das Verfahren nach § 47 Abs. 1 VwGO durchlaufen werden.

Lissack § 3 Rn. 52.

Der vorherigen Erhebung einer Popularklage bedarf es nicht, da diese nur die landesrechtliche Verfassung betrifft (unterschiedliche Verfassungsräume).

5. Bayerische Verfassungsbeschwerde, Art. 120, 66 BV, Art. 2 Nr. 6, 51 ff. VerfGHG

209

Eine Verfassungsbeschwerde nach der BV ist nur zulässig gegen behördliche und richterliche Einzelakte, nicht aber gegen abstrakt-generelle Rechtsetzungsakte, wie sie Satzungen und Verordnungen darstellen.

Lissack § 3 Rn. 53.

Im Nachgang zu Normenkontrolle und Popularklage sollten Sie kurz in ein, zwei Sätzen darlegen, dass eine bayerische Verfassungsbeschwerde nach Art. 120 BV in Satzungs-/Verordnungsklausuren ausscheidet. Damit geben Sie zu erkennen, dass Sie das System von Normenkontrolle und bayerischen Verfassungsrechtsbehelfen verstanden haben.

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