Von der Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 GG mit umfasst ist die Möglichkeit der Gemeinden, sich wirtschaftlich zu betätigen. Den rechtlichen Rahmen für eine wirtschaftliche Tätigkeit normiert die GemO in den §§ 102 ff. („Unternehmen und Beteiligungen“).

Gemäß § 102 GemO dürfen Gemeinden wirtschaftliche Unternehmen ungeachtet der Rechtsform nur dann errichten, übernehmen, wesentlich erweitern oder sich an solchen beteiligen, wenn dies der öffentliche Zweck des Unternehmens rechtfertigt, es in Einklang mit der Leistungsfähigkeit der Gemeinde zu bringen ist und der Zweck bei einer Tätigkeit außerhalb der kommunalen Daseinsfürsorge nicht ebenso gut durch einen privaten Dritten erfüllt werden kann.

Der Begriff des wirtschaftlichen Unternehmens ist gesetzlich nicht definiert. In der Lehre werden wirtschaftliche Unternehmen als rechtliche selbstständige oder unselbstständige Zusammenfassungen persönlicher und sachlicher Mittel in der Hand von Rechtsträgern mit einer gewissen organisatorischen Selbstständigkeit zum Zweck der Teilnahme am Wirtschaftsverkehr angesehen.

Keine wirtschaftlichen Unternehmen sind ausweislich § 102 Abs. 4 Nrn. 1 bis 3 GemO Unternehmen, zu deren Betrieb die Gemeinde gesetzlich verpflichtet ist (Nr. 1), Einrichtungen des Unterrichts-, Erziehungs- und Bildungswesens, der Kunstpflege, der körperlichen Ertüchtigung, der Gesundheits- und Wohlfahrtspflege sowie öffentliche Einrichtungen ähnlicher Art (Nr. 2). Ebenfalls nicht unter den Begriff des wirtschaftlichen Unternehmens zu fassen sind die sog. Hilfsbetriebe der Gemeinde, die ausschließlich zur Deckung ihres Eigenbedarfs dienen (Nr. 3). Für die Einrichtungen nach § 102 Abs. 4 Nr. 1 und Nr. 3 GemO gelten die strengen Anforderungen der §§ 102 ff. GemO nur eingeschränkt (§ 106a GemO).

Wirtschaftliche Unternehmen können sowohl in öffentlich-rechtlicher wie auch in zivilrechtlicher Organisationsform betrieben werden. Typische Betriebe in öffentlich-rechtlicher Organisationsform sind der rechtlich unselbstständige Regiebetrieb, bei dem das Unternehmen rechtlich und organisatorisch in den Verwaltungsapparat eingegliedert ist sowie der – ebenfalls rechtlich unselbstständige – Eigenbetrieb, der sich allerdings durch seine organisatorische Selbstständigkeit auszeichnet.

Daneben ist es den Gemeinden unter den besonderen Voraussetzungen der §§ 103 ff. GemO gestattet, kommunale Unternehmen in Privatrechtsform zu betreiben. Praktisch spielt hierbei die GmbH die größte Rolle. Gemäß § 104 GemO vertritt der Bürgermeister die Gemeinde in der Gesellschafterversammlung bzw. dem entsprechenden Organ des Unternehmens.

Schließlich können Gemeinden seit 2015 selbstständige Kommunalanstalten in der Rechtsform einer Anstalt des öffentlichen Rechts errichten. Zielsetzung des Gesetzgebers war es, den Gemeinden und Landkreisen eine weitere öffentlich-rechtliche Organisationsform zur Aufgabenwahrnehmung an die Hand zu geben. Als Vorteil im Vergleich zum Eigenbetrieb wird insbesondere die rechtliche Eigenständigkeit der Kommunalanstalt als juristische Person des öffentlichen Rechts gesehen.