Kursangebot | Grundkurs Kommunalrecht Baden-Württemberg | Kommunalverfassungsstreit - Klage - Voraussetzungen

Kommunalrecht Baden-Württemberg

Kommunalverfassungsstreit - Klage - Voraussetzungen

14. Teil Kommunalverfassungsstreit

377

Organstreit Streitigkeiten zwischen Organen, Organteilen und Organvertretern einer Gemeinde (bzw. eines Landkreises) unterliegen im Hinblick auf das Prozessrecht Besonderheiten. Streiten Organe oder Organteilen miteinander und ist Gegenstand dieses Streits ein organschaftliches Recht, welches ihnen aufgrund ihrer Organstellung zusteht, liegt eine reine Innenrechtsstreitigkeit vor. Im Gegensatz zu den „normalen“, in der VwGO vorgesehenen Klageverfahren, in denen auf Kläger- und Beklagtenseite unterschiedliche juristische oder natürliche Personen stehen, sind die Parteien des Organstreits rechtlich ein und demselben Verwaltungsträger zuzuordnen.

Beispiel

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(1)

Ein Viertel der Gemeinderäte beantragt gem. § 34 Abs. 1 GemO die Einberufung einer Gemeinderatssitzung. Der Bürgermeister lehnt den Antrag unberechtigt ab. Der Anspruch eines Viertels des Gemeinderats auf Einberufung einer Sitzung ist ein organschaftliches Recht, welches nur von diesem reklamiert werden kann (und nicht etwa von einem außen stehenden Dritten). Kommt es zum verwaltungsgerichtlichen Verfahren, wird dies als Innenrechtsstreit geführt, da Verfahrensbeteiligte Organe bzw. Organteile derselben Gemeinde sind; der Streit verlässt – bildlich gesprochen – die Gemeinde nicht. Deutlich wird dies auch dadurch, dass die Ablehnung des Antrags nach § 34 Abs. 1 GemO mangels Außenwirkung kein VA ist.

(2)

Verweist der Bürgermeister kraft seines Hausrechts einen randalierenden Zuhörer aus der Gemeinderatssitzung, ist dieser Verweis ein VA. Wehrt sich der Bürger auf dem Verwaltungsrechtsweg, handelt es sich um einen Rechtsstreit in einer Außenrechtsbeziehung (Gemeinde – Bürger), nicht um einen Organstreit.

378

Organstreitverfahren Da die VwGO zunächst nicht auf Streitigkeiten im Innenrechtsverhältnis zugeschnitten war, bedurfte es einer „schöpferischen Rechtsfortbildung“,

Gern Rn. 420. um die Rechtsbeziehungen der Organe untereinander im System der VwGO justitiabel zu machen. Kreiert wurde für den Streit zweier Organe über Rechtspositionen, die ihnen jeweils als Organ zustehen, das sog. Organstreitverfahren. Handelt es sich bei den Organen um solche einer Gemeinde oder eines Landkreises, ist von einer Sonderform des Organstreits, nämlich dem Kommunalverfassungsstreit die Rede.

379

intraorganliches Verfahreninterorganliches Verfahren Begrifflich werden zwei Arten des Kommunalverfassungsstreits unterschieden: sind Verfahrensbeteiligte zwei Personen eines Organs, handelt es sich um ein intraorganliches Verfahren. Streiten indes zwei Organe eines Verwaltungsträgers, bezeichnet man dies als interorganliches Verfahren.

Gersdorf Rn. 265.

Hinweis

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Um Ihnen die Probleme im Zusammenhang mit dem Kommunalverfassungsstreitverfahren möglichst klausuroptimiert darzustellen, sind die nachfolgenden Ausführungen im Stile einer verwaltungsgerichtlichen Klageprüfung aufgebaut.

Prüfungsschema

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Wie prüft man: Kommunalverfassungsstreit

A.

Zulässigkeit der Klage

 

 

I.

Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs – § 40 VwGO

 

 

 

 

Rechtsstreitigkeit

Rn. 381

 

 

 

Nichtverfassungsrechtliche Streitigkeit

Rn. 382

 

II.

Statthafte Klageart

 

 

 

 

Klage sui generis?

Rn. 383

 

III.

Klagebefugnis

 

 

IV.

Feststellungsinteresse

 

 

V.

Beteiligtenfähigkeit

 

 

 

 

§ 61 Nr. 1 , 2 oder  3 VwGO ?

Rn. 386

 

VI.

Weitere Zulässigkeitsvoraussetzungen

 

B.

Begründetheit der Klage

 

 

I.

Passivlegitimation

 

 

II.

Rechtsverletzung

 

 

 

 

Verletzung organschaftlicher Rechte

Rn. 389

A. Zulässigkeit der Klage

I. Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs – § 40 VwGO

380

Erste Voraussetzung für die Zulässigkeit eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens ist die Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs ( § 40 VwGO ). § 40 VwGO ist bei einem Kommunalverfassungsstreit im Ergebnis in der Regel zu bejahen, da die streitentscheidenden Normen aus der GemO (bzw. LKrO) stammen und damit dem öffentlichen Recht zuzuordnen sind. Dennoch sollten in der Klausur zwei Problempunkte angesprochen und in der gebotenen Kürze diskutiert werden:

1. Rechtsstreitigkeit

381

Bisweilen wurde vertreten, das innerhalb einer juristischen Person des öffentlichen Rechts herrschende Binnenrecht könne einer juristischen Prüfung nicht unterzogen werden. Die in diesen Binnenrechtsbereich eingegliederten Personen seien einem besonderen Gewaltenverhältnis unterworfen, welches nicht justitiabel sei. Nach dieser Ansicht war bei einem sich auf reines Innenrecht beziehenden Kommunalverfassungsstreit mangels Rechtsstreitigkeit der Verwaltungsrechtsweg bereits nicht eröffnet. Nach der heute h.M. ist jedoch auch das Binnenrecht eines Verwaltungsträgers rechtlich überprüfbar.

Schenke Rn. 95. Das Merkmal der „Streitigkeit“ i.S.d. § 40 VwGO ist demnach erfüllt.

2. Nichtverfassungsrechtliche Streitigkeit

382

Gemäß § 40 VwGO können auf dem Verwaltungsrechtsweg nur nichtverfassungsrechtliche Streitigkeiten verfolgt werden.

Verfassungsrechtliche Streitigkeiten sind nach der Definition des BVerfG solche zwischen den am Verfassungsleben unmittelbar beteiligten Rechtsträgern, Verfassungsorganen auf Bundes- und Landesebene und Teilen hiervon um ihre verfassungsmäßig verbrieften Rechte und Pflichten.

BVerfGE 27, 157; Gern Rn. 422. Wenngleich es sich bei dem Kommunalverfassungsstreit begrifflich um eine „verfassungsrechtliche“ Streitigkeit handelt, ist Gegenstand eines solchen Rechtsstreits nur einfaches Gesetzesrecht und die sich daraus ergebenden Rechte und Pflichten der Organe der Gemeinde (bzw. des Landkreises). Die vom BVerfG aufgestellten Voraussetzungen an eine verfassungsrechtliche Streitigkeit i.S.d. § 40 VwGO sind demnach nicht erfüllt, so dass eine Nichtverfassungsrechtliche Streitigkeit anzunehmen ist.

II. Statthafte Klageart

383

Die Frage nach der statthaften Klageart ist bezüglich des Kommunalverfassungsstreits umstritten. Teils wird das Kommunalverfassungsstreitverfahren als Klageart sui generis bezeichnet.

So etwa OVG Münster DVBl. 1973, 647; Gern Rn. 423. Dem wird jedoch von der wohl h.M. der numerus clausus der in der VwGO genannten Klagearten entgegengehalten. Statt vieler: VGH BW BWVBl. 1973, 137; BVerwGE 20, 238; Gern Rn. 423. Als Folge dieser Ansicht muss ein Kommunalverfassungsstreit mittels der in der VwGO vorgesehenen Klagearten geführt werden. Die Anfechtungs- wie auch die Verpflichtungsklage scheiden hierfür aus, da die angegriffene Maßnahme mangels Außenwirkung regelmäßig keine VA-Qualität hat. Somit kommen lediglich die allgemeine Leistungsklage oder die Feststellungsklage in Betracht. Welche dieser Klagearten statthaft ist, hängt im Einzelfall vom Klageziel ab.

Eine Leistungsklage ist dann zu erheben, wenn von einem Organ oder Organteil ein Tun, Dulden oder Unterlassen begehrt wird.

Beispiel

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Ein Viertel der Gemeinderäte begehrt die Einberufung einer Sitzung gem. § 34 Abs. 1 S. 3 GemO . Der Bürgermeister verweigert dies. Statthaft hiergegen ist die allgemeine Leistungsklage.

Soll hingegen die Verletzung organschaftlicher Rechte geltend gemacht werden, ist hierfür die (subsidiäre) Feststellungsklage statthaft. Ein hierfür erforderliches feststellungsfähiges Rechtsverhältnis ist aufgrund des organschaftlichen Rechte- und Pflichtenverhältnis zwischen den Beteiligten anzunehmen.

VGH BW NVwZ-RR 1990, 369; Gern Rn. 423.

Beispiel

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Der Gemeinderat will feststellen lassen, dass die vom Bürgermeister angeordnete allgemeine Begrenzung der Redezeit auf 5 Minuten je Gemeinderat rechtswidrig ist.

III. Klagebefugnis

384

Zulässigkeitsvoraussetzung des Kommunalverfassungsstreitverfahrens ist sowohl bezüglich der allgemeinen Leistungsklage wie auch der Feststellungsklage die Bejahung der Klagebefugnis ( § 42 Abs. 2 VwGO analog). Hierfür muss nach dem Sachvortrag des Klägers eine Verletzung der aus Gesetz oder der Geschäftsordnung abgeleiteten organschaftlichen Rechte möglich sein. Eine Berufung auf Normen des Außenrechts (z.B. auf Grundrechte) ist hingegen ausgeschlossen, weil sich der Kommunalverfassungsstreit gerade nur auf die im Innenrechtsverhältnis bestehenden Rechte und Pflichten bezieht.

IV. Feststellungsinteresse

385

Neben der Klagebefugnis muss der Kläger bei Erhebung einer Feststellungsklage weiterhin ein Feststellungsinteresse ( § 43 VwGO ) für sich reklamieren. Er muss also ein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung geltend machen.

VG Gelsenkirchen NVwZ-RR 1989, 209; Gern Rn. 424. Ein Feststellungsinteresse ist in der Regel dann gegeben, wenn Gegenstand der Klage die Verletzung eigener organschaftlicher Befugnisse ist. BVerwGE 36, 192 (199); Gern Rn. 424. Typischerweise liegt ein Feststellungsinteresse vor, wenn eine Wiederholungsgefahr der gerügten Rechtsverletzung besteht. VGH BW, NVwZ-RR 1990, 1650.

V. Beteiligtenfähigkeit

386

Fähig, an einem verwaltungsgerichtlichen Verfahren beteiligt zu sein, sind gem. § 61 VwGO natürliche und juristische Personen ( Nr. 1 ), Vereinigungen, soweit ihnen ein Recht zustehen kann ( Nr. 2 ) und Behörden, sofern das Landesrecht dies bestimmt ( Nr. 3 ).

Die Beteiligtenfähigkeit von Organen oder Organteilen (so etwa den Fraktionen) ist dem Grunde nach unbestritten, solange sie eine Verletzung ihrer organschaftlichen Rechte geltend machen.

VGH BW, NVwZ 1984, 664. Streit herrscht lediglich darüber, auf welchen der drei genannten Tatbestände des § 61 VwGO hierbei abzustellen ist. Nach verschiedenen Ansichten ist § 61 Nr. 1 VwGO dann nicht unmittelbar anwendbar, wenn der Kläger die Verletzung von Innenrecht vorbringt. Ebenso sei § 61 Nr. 2 VwGO nicht direkt anwendbar, weil dessen Regelungsgehalt nur auf Vereinigungen von Außenrechtssubjekten abziele. Einen kurzen Überblick über den Meinungsstand finden Sie bei Gern Rn. 426. Für die Anwendung des § 61 Nr. 3 VwGO fehlt es bereits an einer landesrechtlichen Bestimmung in Baden-Württemberg. Im Ergebnis wendet die h.M. daher betreffend die Beteiligtenfähigkeit einer einzelnen Person (z.B. eines einzelnen Gemeinderats) § 61 Nr. 1 VwGO , betreffend einer Personenmehrheit § 61 Nr. 2 VwGO analog an.

Expertentipp

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Vergeuden Sie in der Klausur an diesem rein dogmatischen Streit keine Zeit und fassen Sie sich entsprechend kurz.

VI. Weitere Zulässigkeitsvoraussetzungen

387

Bezüglich der weiteren Zulässigkeitsvoraussetzungen ergeben sich im Hinblick auf das kommunalverfassungsrechtliche Verfahren keine Besonderheiten zur „normalen“ Leistungs- oder Feststellungsklage.

B. Begründetheit der Klage

I. Passivlegitimation

388

Im Kommunalverfassungsstreitverfahren ist die Klage in analoger Anwendung des § 78 VwGO gegen das Organ zu richten, dem die behauptete Rechtsverletzung angelastet wird bzw. gegenüber dem die in Anspruch genommene Rechtsposition besteht.

VGH BW NVwZ-RR 1990, 370; OVG Münster NVwZ 1990, 188.

II. Rechtsverletzung

389

Eine kommunalverfassungsrechtliche Klage in Form einer allgemeinen Leistungsklage ist begründet, wenn die Ablehnung der begehrten Maßnahme gegen Organschaftliche Rechte verstößt und der Kläger hierdurch in seinen Befugnissen als Organ oder Organteil verletzt ist. Entsprechendes gilt für die Feststellungsklage: Sie ist begründet, wenn eine Verletzung der organschaftlichen Rechte des Klägers gegeben ist und diese Rechtsverletzung auf einer Organhandlung beruht. Sodann ist im Urteil die Rechtsverletzung auszusprechen. Nicht festgestellt wird hingegen, dass die angegriffene Organhandlung selbst rechtswidrig war.

VGH BW NVwZ-RR 1989, 153.

Hinweis

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Organschaftliche Rechte

Nachfolgend fassen wir für Sie einige organschaftliche Rechte zusammen, deren Verletzung im Kommunalverfassungsstreitverfahren geltend gemacht werden können:

§ 24 Abs. 3 GemO : Recht eines Viertels der Gemeinderäte auf Unterrichtung und Akteneinsicht,

§ 24 Abs. 4 GemO : Recht des einzelnen Gemeinderats, Anfragen stellen zu dürfen,

§ 34 GemO : Recht des einzelnen Gemeinderats (spiegelbildlich zur Pflicht aus § 34 Abs. 3 GemO), an einer Sitzung teilnehmen zu dürfen, sowie das mit der Teilnahme verbundenen Mitwirkungs-, Rede- und Antragsrecht,

§ 34 Abs. 1 GemO : Recht eines Mitglieds des Gemeinderats auf Einhaltung der Regeln über die ordnungsgemäße Einberufung der Sitzung, so z.B. die Übersendung der erforderlichen Sitzungsunterlagen,

§ 34 Abs. 1 S. 4 GemO : Anspruch eines Viertels der Gemeinderäte auf Aufnahme eines Tagesordnungspunktes in die Tagesordnung der Gemeinderatssitzung,

§ 37 GemO : Teilnahmerecht des einzelnen Gemeinderats an den Beratungen und Beschlussfassungen, Abstimmungen und Wahlen,

§ 37 Abs. 7 S. 1 GemO : Widerspruchsrecht eines jeden Ratsmitglieds gegen offene Wahlen,

§ 38 Abs. 1 S. 2 GemO : Recht eines jeden Ratsmitglieds auf Protokollierung von Erklärungen und Abstimmungsverhalten,

§ 43 Abs. 4 GemO : Recht des Gemeinderats auf Einhaltung der Grenzen der Eilentscheidungszuständigkeit durch den Bürgermeister.

C. Einstweiliger Rechtsschutz

390

In Fällen besonderer Eilbedürftigkeit kann Rechtsschutz mittels einer einstweiligen Anordnung gem. § 123 VwGO erlangt werden. Diese Verfahrensart ist statthaft, da in der Hauptsache eine Leistungs- oder Feststellungsklage zu erheben ist. Ein Antrag nach § 80 VwGO scheidet im Zusammenhang mit einer kommunalverfassungsrechtlichen Streitigkeit hingegen aus, da dieser nur dann statthaft ist, wenn Gegenstand des Hauptsacheverfahrens eine Anfechtungsklage ist.

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