Das Verfahren betreffend das Zustandekommen einer kommunalen Satzung stellt sich wie folgt dar:

Ausgangspunkt ist die Einbringung eines ersten Satzungsentwurfs in den Gemeinderat; die Initiative hierfür kann sowohl vom Gemeinderat selbst (oder Teilen hiervon) wie auch vom Bürgermeister ausgehen. Ebenfalls möglich ist, dass die Initiative von den Bürgern ausgeht (z.B. im Rahmen der Bürgerbeteiligung, §§ 20b, 21 GemO – Rn. 75 ff.). Schließlich kann auch die Rechtsaufsichtsbehörde einen entsprechenden Anstoß zum Satzungserlass geben.

Es folgt die Auslegung des Satzungsentwurfs, sofern dies speziell angeordnet ist (z.B. § 3 Abs. 2 BauGB betreffend den Entwurf eines Bebauungsplanes; gleiches gilt gem. § 74 Abs. 6 LBO für die örtlichen Bauvorschriften).

Danach kommt es zur Beschlussfassung über die Satzung; hierfür ist zwingend der Gemeinderat zuständig, § 39 Abs. 2 Nr. 3 GemO. Die Zuständigkeit des Rates erstreckt sich auch auf die Satzungen, die Weisungsangelegenheiten zum Gegenstand haben, § 44 Abs. 3 S. 1 Hs. 2 GemO. Ob sich die Eilkompetenz des Bürgermeisters auch auf den Erlass von Satzungen bezieht, ist umstritten (Rn. 178); jedenfalls wird es regelmäßig an der Dringlichkeit fehlen.

Schließlich bedarf die beschlossene Satzung noch der „Mitwirkung“ i.w.S. durch die Aufsichtsbehörden; hierfür kommen drei Arten in Betracht: grundsätzlich ist jede kommunale Satzung bei der Rechtsaufsichtsbehörde anzuzeigen (Anzeigepflicht). Dies wird regelmäßig dann erfolgen, wenn die Satzung ausgefertigt und öffentlich bekannt gemacht wurde. Zeigt die Gemeinde eine Satzung nicht bei der Rechtsaufsicht an, hat dies für die Wirksamkeit keine Auswirkungen. Allerdings hat die Aufsicht sodann die Möglichkeit, die Nichtvorlage zu beanstanden und sich entsprechend unterrichten zu lassen. Darüber hinaus ist in bestimmten Fällen eine Vorlagepflicht normiert (z.B. in § 81 Abs. 2 GemO betreffend Teile der Haushaltssatzung), die es der Rechtsaufsichtsbehörde ermöglicht, die Gesetzesmäßigkeit der Satzung zu überprüfen. Bis zur Bestätigung derselben oder Ablauf der Monatsfrist (§ 121 Abs. 2 GemO) ist der verwaltungsinterne Vollzug der Satzung gehemmt; aus diesem Grunde erfolgt eine Vorlage regelmäßig vor der öffentlichen Bekanntmachung. Von rechtlicher Relevanz ist, dass sich die Bekanntmachung ohne vorherige Vorlage oder ohne Erteilung einer entsprechenden Bestätigung nicht auf die Satzung auswirkt. Anders verhält es sich, wenn gegen die strengste Form der Mitwirkung – die Einholung der Genehmigung – verstoßen wird. Die Genehmigung einer Satzung ist nur dann nötig, wenn das Gesetz dies besonders bestimmt.

Solange die Genehmigung nicht erteilt wird, ist die Satzung nicht wirksam. Wenngleich der Terminus „Genehmigung“ etwas anderes vermuten lässt, wirkt eine nach Bekanntmachung der Satzung eingeholte Genehmigung nicht auf den Zeitpunkt der Bekanntmachung zurück.

Zeitlich zwischen Gemeinderatsbeschluss und öffentlicher Bekanntmachung liegt die Ausfertigung. Hierzu unterschreibt der Bürgermeister unter Nennung des Datums und der Amtsbezeichnung den Satzungstext in der Form, wie er vom Gemeinderat beschlossen wurde und bestätigt damit, dass Satzungstext und Beschluss übereinstimmen und unter Beachtung der Gesetzmäßigkeit zustande kamen. Eine Pflicht zur Ausfertigung ist in der GemO nicht normiert; sie wird vielmehr aus dem Rechtsstaatsgebot des Grundgesetzes abgeleitet.

Die öffentliche Bekanntmachung (= Verkündung) einer Satzung ist in § 4 Abs. 3 S. 1 GemO vorgeschrieben. Nur wenn diese erfolgt ist, kann die Satzung Rechtswirksamkeit entfalten. Die Verkündung hat den Zweck, gegenüber den Bürgern und Einwohnern zu dokumentieren, dass ein Rechtsakt in Kraft getreten ist. In welcher Form die öffentliche Bekanntmachung zu erfolgen hat, muss die Gemeinde in der auf § 1 DVO GemO fußenden Satzung bestimmen. Zulässige Arten der Bekanntmachung sind die Veröffentlichung im Amtsblatt der Gemeinde (§ 1 Abs. 1 Nr. 1 DVO GemO), die Veröffentlichung in einer regelmäßig erscheinenden Zeitung (§ 1 Abs. 1 Nr. 2 DVO GemO), die Bereitstellung im Internet (§ 1 Abs. 1 Nr. 3 DVO GemO) oder – in Gemeinden mit weniger als 5000 Einwohnern – durch Anschlag an bestimmten Verkündungstafeln (§ 1 Abs. 1 Nr. 4 DVO GemO). Soll eine Bekanntmachung via Internet erfolgen, muss in der Bekanntmachungssatzung die Internetadresse der Gemeinde angegeben sein. Ferner muss der Internetnutzer schon auf der Startseite der Gemeinde den Bereich des „Ortsrechts“ erkennen. Der Tag der Bereitstellung im Internet ist bei der Bekanntmachung mit anzugeben. In technischer Hinsicht ist darauf zu achten, dass die Veröffentlichung nur über eine Homepage erfolgen kann, die die Gemeinde ausschließlich verantwortet und dass die Nutzer den jeweiligen Text gebührenfrei (also insbesondere ohne die Entrichtung von Lizenzgebühren für Software) einsehen können. Die Bestimmung der Form der Bekanntmachung muss hinreichend konkret sein, so dass sich der einzelne Bürger rechtssicher informieren kann, nach welchem Verfahren diese erfolgt. Verstöße gegen die in § 1 DVO GemO genannten Verfahren oder die Bestimmungen der Bekanntmachungssatzung führen zur Unwirksamkeit der Satzung. Zu den Einzelheiten vgl. § 1 DVO GemO.

Nach erfolgreicher Bekanntmachung der Satzung kann diese in Kraft treten, wobei es § 4 Abs. 3 S. 2 GemO der Gemeinde überlässt zu bestimmen, ob die Satzung mit der Verkündung oder zu einem späteren Zeitpunkt in Kraft treten soll.