Kursangebot | Grundkurs Kommunalrecht Baden-Württemberg | Der Gemeinderat

Kommunalrecht Baden-Württemberg

Der Gemeinderat

A. Der Gemeinderat

I. Rechtsstellung des Gemeinderats – § 24 GemO

140

Der Gemeinderat ist das Hauptorgan der Gemeinde (§ 24 GemO). Als solches obliegt es ihm, die Grundsätze der Verwaltung festzulegen (sog. Lenkungsorgan). Daneben bildet er die in Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG für jede Gemeinde zwingend vorgeschriebene gewählte Vertretung der Bürger (§ 24 Abs. 1 GemO). Als Verwaltungsorgan (§ 23 GemO) ist der Gemeinderat Teil der Exekutive, auch wenn er grundsätzlich parlamentsähnliche Züge aufweist, weil etwa seine Mitglieder vom Volk gewählt werden oder er die Befugnis hat, in Form von Satzungen Recht zu setzen. Der Gemeinderat besteht als Gesamtheit aus den einzelnen Gemeinderäten und dem Bürgermeister als Vorsitzendem des Gemeinderats.

II. Rechtsstellung der Gemeinderäte – § 32 GemO

141

Die Bürger der Gemeinde, welche dem Gemeinderat angehören – sprich: die Gemeinderäte – sind gemäß § 32 GemO ehrenamtlich tätig. Bei der Ausübung ihres Amtes sind sie nicht als Parlamentarier anzusehen (wie etwa Bundes- oder Landtagsabgeordnete), sondern handeln als Teil des „Verwaltungsorgans Gemeinderat“. Aus diesem Grunde sind die für Parlamentarier geltenden Grundsätze auf sie nicht anwendbar. Sie genießen daher weder Immunität (persönliches Strafverfolgungshindernis) noch Indemnität (persönlicher Verfolgungs- und Strafausschlussgrund). Die Tätigkeit des einzelnen Gemeinderats ist ein Ehrenamt. Entsprechend gelten bezüglich die ihn betreffenden Rechte und Pflichten die allgemeinen Bestimmungen über die ehrenamtliche Tätigkeit nach §§ 16–19 GemO (Rn. 63 ff.). Da Gemeinderäte jedoch keine Ehrenbeamten sind (dies ergibt sich aus dem Verweis in § 32 Abs. 4 GemO), können beamtenrechtliche Regelungen auf sie nicht zur Anwendung kommen. Auch sind Pflichtverstöße nicht disziplinarrechtlich zu ahnden, sondern nach § 17 Abs. 4 GemO.

142

Einen besonderen Schutz vor Behinderungen bei der Aufnahme der Tätigkeit als Gemeinderat und vor Benachteiligungen bei der Amtsausübung schafft § 32 Abs. 2 GemO. Exemplarisch schließt die Norm eine Kündigung oder Entlassung aus einem Dienst- oder Arbeitsverhältnis aufgrund der Tätigkeit als Gemeinderat aus (dies bedeutet freilich nicht, dass eine Kündigung oder Entlassung aus anderen Gründen nicht möglich wäre; die Norm bietet also nicht etwa einen absoluten Kündigungsschutz). Weiterhin beinhaltet § 32 Abs. 2 GemO einen Freistellungsanspruch für die Zeit seiner Teilnahme an Gemeinderatssitzungen, Ausschusssitzungen oder vorbereitenden Fraktionssitzungen. Vom Freistellungsanspruch nicht umfasst sind indes die „begleitenden Tätigkeiten“ wie Bürgergespräche, Parteiveranstaltungen etc.

BeckOK KommunalR BW/Brenndörfer GemO § 32 Rn. 15. Neben diesen auf die Abwehr von Benachteiligungen gerichteten Ansprüchen enthält § 32 Abs. 2 S. 1 GemO auch Mitwirkungsrechte des einzelnen Gemeinderats und von Gruppierungen innerhalb des Rates. Als Einzelrechte gelten

das Informations- und Fragerecht i.S.d. § 24 Abs. 4 GemO,

das Recht auf Einladung zu den Sitzungen unter Mitteilung der Tagesordnung und Übersendung der Sitzungsunterlagen (§ 34 Abs. 1 GemO),

das Recht auf Teilnahme an den Sitzungen des Gemeinderats (§ 34 Abs. 1 GemO – spiegelbildlich normiert § 34 Abs. 3 GemO die Pflicht zur Teilnahme),

das Rede- und Antragsrecht (§ 36 GemO),

das Recht auf einen ungestörten Sitzungsverlauf (§ 36 GemO),

das Recht zur Teilnahme an Abstimmungen und Wahlen und an deren geheimer Durchführung (§ 37 Abs. 5 und 7 GemO),

das Recht auf Dokumentation von Erklärungen und Abstimmungen in der Niederschrift über die Sitzungen (§ 38 Abs. 1 S. 2 GemO).

143

Gruppen (mit unterschiedlicher Größe) innerhalb des Gesamtgremiums, teils auch Fraktionen haben

das Recht auf Unterrichtung des Gemeinderats (§ 24 Abs. 3 S. 1 GemO – ein Sechstel der Gemeinderäte oder Fraktionen),

das Recht auf Akteneinsicht (§ 24 Abs. 3 S. 2 GemO – ein Viertel der Gemeinderäte),

das Recht, die Einberufung des Gemeinderats zu verlangen (§ 34 Abs. 1 S. 3 GemO ein Viertel der Gemeinderäte),

das Recht, einen Verhandlungsgegenstand auf die Tagesordnung der übernächsten Gemeinderatssitzung setzen zu lassen (§ 34 Abs. 1 S. 4 GemO – ein Sechstel der Gemeinderäte oder Fraktionen),

das Recht, Angelegenheiten zur Vorberatung an beschließende Ausschüsse zu verweisen, wenn solche gebildet sind und die Hauptsatzung dies vorsieht (§ 34 Abs. 1 S. 4 GemO – ein Sechstel der Gemeinderäte oder Fraktionen),

das Recht eines Viertels der Mitglieder eines beschließenden Ausschusses, eine Angelegenheit von besonderer Bedeutung dem Gemeinderat zur Entscheidung zu unterbreiten, wenn dies in der Hauptsatzung vorgesehen ist (§ 39 Abs. 3 S. 3 GemO).

Das Recht des freien Mandats enthält § 32 Abs. 3 GemO. Gemeinderäte sind folglich bei der Ausübung ihrer Tätigkeit als Gemeinderäte nur dem öffentlichen Wohl verpflichtet und unterliegen damit weder einem Fraktionszwang noch sind sie an Weisungen, Aufträge z.B. einer Partei gebunden.

III. Aufgaben des Gemeinderats

144

Als Hauptorgan obliegt dem Gemeinderat die kommunalpolitische Führung der Gemeinde. Seine einzelnen, vom Gemeindevolk gewählten Mitglieder haben die Aufgabe, im politischen Diskurs einen Gemeindewillen zu bilden, der sich in Beschlüssen und Wahlen ausdrückt.

145

Die jeweiligen Kompetenzen des Gemeinderats ergeben sich aus der Zuweisung des § 24 Abs. 1 S. 2 GemO. Demnach entscheidet der Rat über alle Angelegenheiten der Gemeinde, soweit nicht der Bürgermeister kraft Gesetzes zuständig ist oder ihm der Gemeinderat bestimmte Angelegenheiten übertragen hat. Aufgrund dieser Negativabgrenzung der Kompetenzen ergibt sich folglich eine Zuständigkeitsvermutung zu Gunsten des Gemeinderats.

146

Soweit der Gemeinderat seine Organkompetenz überschritten hat, führt dies zur Rechtswidrigkeit der darauf fußenden Verwaltungsakte. Bei Beschlüssen ohne Außenwirkung kann die Kompetenzüberschreitung im Wege des Kommunalverfassungsstreitverfahrens geltend gemacht werden (Rn. 387 ff.).

147

Räumlich ist die Zuständigkeit des Gemeinderats aufgrund des eingeschränkten Wirkungskreises einer Gemeinde grundsätzlich auf das Gemeindegebiet beschränkt (§ 2 Abs. 1 GemO). Nur innerhalb dieser geographischen Grenzen kann der Gemeinderat seine Kompetenzen ausüben (sog. Verbandszuständigkeit).

148

Kontrollrechte kommen dem Gemeinderat insoweit zu, als er gem. § 24 Abs. 1 S. 3 GemO die Ausführung seiner Beschlüsse überwacht. Er kann dabei die jeweils tunlichen Kontrollmaßnahmen nach pflichtgemäßem Ermessen festlegen. Zu beachten ist allerdings, dass er lediglich die Ausführung der Beschlüsse überwachen darf, was mithin einer Ergebniskontrolle entspricht. Das „wie“ der Ausführung der Gemeinderatsbeschlüsse liegt hingegen gem. § 43 Abs. 1 GemO beim Bürgermeister, so dass dieser weitgehend frei ist, auf welche Art er mithilfe der Gemeindeverwaltung die Beschlüsse des Gemeinderats umsetzt, solange er hierdurch nicht gegen vom Gemeinderat aufgestellten politischen Leitlinien verstößt.

Neben dem Kontrollrecht ist der Gemeinderat ferner ausdrücklich dazu berufen, durch den Bürgermeister für die Beseitigung von etwaigen Missständen innerhalb der Verwaltung zu sorgen (§ 24 Abs. 1 S. 3 GemO). Als Missstände kommen etwa Verstöße des Bürgermeisters gegen Gesetze in Betracht, ein offenkundig unzweckmäßiges Verhalten oder ein Verstoß gegen die kommunalpolitischen Richtlinien des Rates.

BeckOK KommunalR BW/Brenndörfer GemO § 24 Rn. 6. Wie, d.h. mit welchen Mitteln die Missstände beseitigt werden können, regelt § 24 GemO nicht. Nach zutreffender Ansicht kann der Gemeinderat auf Grundlage eines Beschlusses den Bürgermeister anweisen, bestimmte Handlungen vorzunehmen oder zu unterlassen. Die Erteilung einer solchen Weisung ist möglich, wenn es sich um eine Sache handelt, die im Zuständigkeitsbereich des Gemeinderates liegt. Bei Angelegenheiten, für die der Bürgermeister originär zuständig ist, kann eine Weisung des Gemeinderats nicht erfolgen. Umstritten ist, ob Weisungen dann erteilt werden können, wenn es sich um dauerhaft vom Gemeinderat auf den Bürgermeister übertragenen Angelegenheiten handelt (§ 44 Abs. 2 S. 2 GemO). Teils wird ein Weisungsrecht hier als milderes Mittel zur Rückübertragung der Aufgabe kraft Änderung der Hauptsatzung bejaht.BeckOK KommunalR BW/Brenndörfer GemO § 24 Rn. 6. Überzeugender dürfte aber hier eine Verneinung des Weisungsrechts sein, da § 44 Abs. 2 S. 2 GemO anders als bei der Übertragung von Aufgaben auf Ausschüsse gerade nicht den Vorbehalt eines Weisungsrechts vorsieht.BeckOK KommunalR BW/Behrendt GemO § 44 Rn. 17.

IV. Zusammensetzung des Gemeinderats – § 25 GemO

149

Die Zusammensetzung des Gemeinderats ist in § 25 GemO geregelt. Er besteht aus dem Bürgermeister als Vorsitzendem und den Gemeinderäten als ehrenamtlichen Mitgliedern.

Hinweis

Hier klicken zum Ausklappen

Achten Sie auf die Differenzierung im Gesetzeswortlaut der GemO: Spricht der Gesetzgeber von „dem Gemeinderat“, so ist damit das Gesamtgremium bestehend aus den einzelnen Gemeinderäten und dem Bürgermeister gemeint. Kommt es demnach bei einer Abstimmung auf die „Stimmen aller Mitglieder des Gemeinderats“ an, wie etwa in § 4 Abs. 2 GemO, zählt die Stimme des Bürgermeisters mit. Ist hingegen von „den Gemeinderäten“ die Rede (z.B. in § 35 Abs. 2 GemO betreffend die Verschwiegenheit), ist der Bürgermeister von der Norm nicht umfasst.

Als Mitglied des Gemeinderats hat der Bürgermeister Stimmrecht (§ 37 Abs. 6 S. 3 GemO), was auf seine demokratische Legitimation durch Volkswahl zurückzuführen ist. Beigeordnete sind hingegen keine Mitglieder des Gemeinderats i.S.d. § 25 GemO und haben nur beratende Stimme (§ 33 Abs. 1 GemO), auch wenn sie den Bürgermeister vertreten. Dies ist konsequent, weil ihnen die demokratische Legitimation fehlt.

150

Expertentipp

Hier klicken zum Ausklappen

Lesen Sie § 25 Abs. 2 GemO, damit Sie ein Gefühl dafür bekommen, in welchen Größenordnungen sich die Anzahl der Ratsmitglieder bewegen kann.

Die Anzahl der Gemeinderäte ist abhängig von der Einwohnerzahl einer Gemeinde. § 25 Abs. 2 GemO weißt dabei der Gemeinde eine sog. Gemeindegrößengruppe zu.

Beispiel

Hier klicken zum Ausklappen

In einer Gemeinde mit mehr als 10 000 aber nicht mehr als 20 000 Einwohnern beträgt die Zahl der Gemeinderäte 22 (§ 25 Abs. 2 GemO).

Abweichungen von der gesetzlich festgelegten Mitgliederzahl sind durch Hauptsatzung möglich (im Einzelnen: § 25 Abs. 2 GemO): so kann stets die nächstniedrige Gemeindegrößengruppe gewählt werden. Im Falle, in dem die unechte Teilortswahl vorgesehen ist, kann die nächstniedrigere oder die nächsthöhere Gemeindegrößengruppe gewählt werden. Ändert sich die Gemeindegröße – etwa durch Zuzug oder Wegzug von Einwohnern und kommt danach eine andere Gemeindegrößengruppe zur Anwendung, wirkt sich dies erst bei der nächsten regulären Wahl aus (§ 25 Abs. 3 GemO). Ebenfalls erst bei der nächsten Wahl zu berücksichtigen ist eine Änderung der Hauptsatzung, mit der die Zahl der Gemeinderatsmitglieder verändert wird.

Expertentipp

Hier klicken zum Ausklappen

Wenn Sie in einem Klausursachverhalt Angaben zur Gemeindegröße und zusätzliche Ausführungen erhalten, wonach eine bestimmte Anzahl an Gemeinderäten für eine Angelegenheit gestimmt hat, (aber keinen Hinweis, wie viele gegen die Sache stimmten), können Sie anhand der Regelung des § 25 Abs. 2 GemO rasch überprüfen, ob ein Beschluss die erforderliche Mehrheit gefunden hat.

V. Wahl des Gemeinderats

1. Wahlgrundsätze, aktives und passives Wahlrecht

151

Die Gemeinderäte werden gemäß § 26 GemO in allgemeiner, unmittelbarer, freier, gleicher und geheimer Wahl von den Bürgern gewählt. Die Allgemeinheit der Wahl erfordert grundsätzlich den Zugang eines Jeden zur Wahl, wobei Einschränkungen durch ein bestimmtes Wahlalter oder eine Ortszugehörigkeit als Ausnahmen hiervon rechtens sind.

BeckOK KommunalR BW/Behrendt GemO § 26 Rn. 2. Die Wahl ist dann unmittelbar, wenn sie ohne die Dazwischenschaltung von Wahlmännern durchgeführt wird. Das Merkmal der „Freiheit“ verlangt, dass Beeinflussungen und Beeinträchtigungen im Zusammenhang mit der Wahl unterbleiben. Gleich ist die Wahl dann, wenn jede Stimme dem Grunde nach denselben (Erfolgs-)Wert hat. Schließlich muss der Wahlvorgang selbst geheim sein, so dass nicht nachvollzogen werden kann, wer wie gewählt hat.

Das aktive Wahlrecht kommt dabei den Gemeindebürgern zu, also Deutschen i.S.d. Art. 116 GG oder Unionsbürgern, die das 16. Lebensjahr vollendet haben und seit mindestens drei Monaten in der Gemeinde wohnen (§§ 12, 14 GemO); wählbar ist nach § 28 GemO jeder (Unions-)Bürger, der das 18. Lebensjahr vollendet hat (= passives Wahlrecht), sofern kein Ausschluss des Wahlrechts nach § 28 Abs. 2 GemO vorliegt.

152

Expertentipp

Hier klicken zum Ausklappen

Lesen Sie hierzu § 26 Abs. 2 GemO. Ebenfalls empfehlenswert ist es, sich wenigstens überblickartig mit dem KomWG und der KomWO auseinanderzusetzen.

Als Wahlsystem sieht die Gemeindeordnung in § 26 Abs. 2 GemO für den Normalfall eine Verhältniswahl unter Zugrundelegung von Wahlvorschlägen vor. Von Parteien, Wählervereinigungen und Wählergruppen können Wahlvorschläge in Form von Wahllisten eingereicht werden. Auf diesen Vorschlagslisten dürfen mit Ausnahme von § 26 Abs. 4 Satz 2 GemO höchstens so viele Kandidaten genannt werden, wie Gemeinderäte zu wählen sind (anders bei der unechten Teilortswahl, dazu unten Rn. 154). Der Wähler kann seine Stimmen – er hat so viele, wie Gemeinderäte zu wählen sind – auf die einzelnen Wahlvorschläge verteilen; dabei muss er sich nicht auf eine Wahlliste festlegen, sondern kann Bewerbern von anderen Wahlvorschlägen ebenfalls Stimmen geben (sog. „panaschieren“). Ebenfalls kann er bis zu drei Stimmen auf einen einzelnen Bewerber vereinigen (sog. „kumulieren“). Ebenfalls zulässig ist es, einen Stimmzettel, ohne oder mit Kennzeichnung im Gesamten, abzugeben. In diesen Fällen erhalten alle Bewerber der Liste eine Stimme. Im Falle der unechten Teilortswahl erhalten nur so viele Bewerber in der Reihenfolge von oben eine Stimme, wie im jeweiligen Teilort zu wählen sind. Die Stimmabgabe selbst kann typischerweise nur persönlich erfolgen, vgl. hierzu insgesamt § 19 KomWG).

153

Die Auszählung der Stimmen erfolgt seit 2014 nach dem Verfahren Sainte-Laguë/Schepers, welches das vormals geltende d'Hondt'schen Verfahren abgelöst hat. Die Einzelheiten hierzu finden sich in § 25 KomWG. Lediglich wenn nur ein gültiger oder kein Wahlvorschlag eingereicht wurde findet eine Mehrheitswahl statt.

Beispiel

Hier klicken zum Ausklappen

In einer Gemeinde sind 10 Gemeinderäte zu wählen. Es treten an die CDU, die SPD und die Freien Wähler. Die auf die jeweiligen Kandidaten entfallenden Stimmen und die Gesamtstimmenzahlen einer jeden Liste sind in Schritt 1 zu ermitteln:

Schritt 1 – Oberverteilung

CDU

 

SPD

 

FWV

Maier

800

 

Paule

120

 

Rein

150

Schmid

100

 

Max

200

 

Alt

50

Huber

250

 

Hinz

50

 

Kunkel

200

Schulze

700

 

Kunz

550

 

Bott

250

Merk

150

 

Barth

80

 

Jan

150

Gesamt

2000

 

 

1000

 

 

800

In einem weiteren Schritt (Schritt 2) sind sodann die Gesamtstimmenzahlen der Listen durch die Faktoren 1, 3, 5 usw. zu teilen (§ 25 Abs. 1 KomWG) um so die Höchstzahlen zu ermitteln.

Schritt 2

 

CDU

SPD

FWV

Stimmen

2.000

1.000

800

:1

2.000 1

1.000 2

800 3

:3

  666 4

  333 6

266 8

:5

  400 5

  200 10

160

:7

  285 7

  142

114

:9

  222 9

  111

 88

Sitze

    5

    3

  2

Sodann sind in Schritt 3 die je Liste ermittelte Sitzzahl den Bewerbern mit den höchsten Stimmenzahlen der Liste zuzuordnen. Diese sind sodann gewählt.

Schritt 3

CDU

 

SPD

 

FWV

Maier

 800 1

 

Paule

 120 3

 

Rein

150

Schmid

 100 5

 

Max

 200 2

 

Alt

 50

Huber

 250 3

 

Hinz

  50

 

Kunkel

200 2

Schulze

 700 2

 

Kunz

 550 1

 

Bott

250 1

Merk

 150 4

 

Barth

  80

 

Jan

150

Gesamt

2000

 

 

1000

 

 

800

154

Unechte Teilortswahl (eine Legaldefinition finden Sie in § 27 Abs. 2 GemO) ist in Gemeinden mit räumlich getrennten Ortsteilen möglich. Sie zeichnet sich dadurch aus, dass die Sitze im Gemeinderat nach einem bestimmten Verhältnis mit Vertretern der verschiedenen Teilorte zu besetzen sind. Anders als im Normalfall, dürfen bei der unechten Teilortswahl unter den Voraussetzungen des § 27 Abs. 3 GemO mehr Bewerber benannt werden, als Sitze zu vergeben sind.

Hinweis

Hier klicken zum Ausklappen

Merken Sie sich zur unechten Teilortswahl keine Details. Wichtig ist nur, dass Sie verstehen, was Sinn und Zweck dieser Besonderheit bei der Kommunalwahl ist: durch die unechte Teilortswahl wird sichergestellt, dass in Gemeinden mit mehreren Teilorten diese jeweils mit „eigenen“ Repräsentanten im Gemeinderat vertreten sind.

155

Die Amtszeit der Gemeinderäte beträgt fünf Jahre (§ 30 Abs. 1 GemO). Eine Wiederwahl ist grundsätzlich möglich.

2. Hinderungsgründe

156

Expertentipp

Hier klicken zum Ausklappen

Verschaffen Sie sich einen Überblick über die Hinderungsgründe, in dem Sie § 29 Abs. 1 bis 4 GemO lesen!

§ 29 GemO grenzt ab, wer aufgrund besonderer Eigenschaften nicht Gemeinderat sein kann. Gehindert an der Ausübung des Amtes eines Gemeinderats sind kraft Gesetz Beamte und Arbeitnehmer der jeweiligen Gemeinde sowie der kommunalen Zusammenschlüsse (z.B. eines kommunalen Zweckverbands – Rn. 423 ff.), an denen die Gemeinde beteiligt ist; gleiches gilt für leitende Beamte und leitende Arbeitnehmer einer sonstigen Körperschaft des öffentlichen Rechts, wenn die Gemeinde in einem beschließenden Kollegialorgan der Körperschaft mehr als die Hälfte der Stimmen hat, oder eines Unternehmens in der Rechtsform des privaten Rechts, wenn die Gemeinde mit mehr als 50 vom Hundert an dem Unternehmen beteiligt ist, oder einer selbstständigen Kommunalanstalt der Gemeinde oder einer gemeinsamen selbstständigen Kommunalanstalt, an der die Gemeinde mit mehr als 50 vom Hundert beteiligt ist. Hinderungsgründe bestehen überdies für Beamte und Arbeitnehmer einer Stiftung des öffentlichen Rechts, die von der Gemeinde verwaltet wird und für Beamte der örtlich zuständigen Rechtsaufsichtsbehörden aller Stufen, wenn sie tatsächlich mit Aufgaben der Rechtsaufsicht betraut sind, sowie für leitende Beamte und Angestellte der Gemeindeprüfungsanstalt (§ 29 Abs. 1 GemO). Entgegen der früheren Rechtslage können Verwandtschaftsverhältnisse zu anderen Gemeinderäten, dem Bürgermeister oder den Beigeordneten keinen Hinderungsgrund mehr darstellen. Hinderungsgründe bestehen nicht für solche Arbeitnehmer, die überwiegend körperliche Arbeiten verrichten.

Grund für die gesetzliche Regelung ist, dass mit dem Ausschluss bestimmter Personen potentielle Interessenskonflikte konsequent verhindert werden sollen.

Die Regelung wurde vom BVerfG bestätigt, weil die Normen über die Befangenheit nicht alle Konstellationen der Interessenskollision ausräumen können, vgl. BVerfG Beschluss v. 17.1.1961 – 2 BvR 547/60, BeckRS 9998, 116370.

VI. Ausscheiden aus dem Gemeinderat, Nachrücken, Ergänzungswahl

157

Treten Hinderungsgründe (§ 29 GemO) während der Amtszeit ein, scheidet die betreffende Person aus dem Gemeinderat aus. Folge hiervon ist ein Nachrücken der als nächste Ersatzperson festgestellten Person (§ 31 GemO). Gleiches gilt für den Fall, dass ein Gemeinderat während der Amtszeit verstirbt, ein wichtiger Grund sein Ausscheiden rechtfertigt (§ 16 GemO – Rn. 64) oder er seine Wählbarkeit (§ 28 GemO) verliert. Haben Personen, bei denen nachträglich ein Hinderungsgrund eingetreten ist oder ein solcher unentdeckt bereits von Anbeginn an vorlag oder die nachträglich ihre Wählbarkeit verloren haben an Beschlüssen mitgewirkt, sind diese zwar rechtswidrig. Sie können aber aufgrund des Verweises in § 31 Abs. 1 S. 5 GemO nach den Vorschriften des § 18 Abs. 6 GemO geheilt werden. Anders verhält es sich, wenn die Wählbarkeit bereits bei der Wahl (unerkannt) nicht gegeben war: in diesen Fällen sind die Beschlüsse wirksam, was aus § 30 Abs. 3 S. 2 GemO und dem Umstand folgt, dass § 31 Abs. 1 S. 5 GemO auf diese Konstellationen nicht verweist. Die Feststellung der mangelnden Wählbarkeit durch den Gemeinderat führt nicht zu einem Ausscheiden aus dem Rat; hierfür hat die Rechtsaufsichtsbehörde die ursprüngliche Sitzverteilung für ungültig zu erklären (§§ 32 Abs. 2, 30 Abs. 1 KomWG).

Scheidet ein Mitglied des Gemeinderats während der laufenden Legislaturperiode aus oder wird die Nichtwählbarkeit festgestellt, rückt der bei der Wahl als Ersatzperson festgestellte Kandidat nach. Reduziert sich durch Ausscheiden von Ratsmitgliedern die Zahl der Gemeinderäte auf weniger als zwei Drittel der gesetzlichen Mitgliederzahl, hat eine Ergänzungswahl für den Rest der Amtszeit stattzufinden.

Entgegen des Wortlautes soll es nicht stets auf die gesetzliche Mitgliederzahl ankommen. Wurde durch Hauptsatzung eine abweichende Zahl festgelegt, soll diese als Maßstab herangezogen werden, vgl. BeckOK KommunalR BW/Behrendt GemO § 31 Rn. 10, 11 m.w.N. Diese richtet sich nach den für die Hauptwahl geltenden Vorschriften.

VII. Haftung

158

Wenngleich der einzelne Gemeinderat weder status- noch besoldungsrechtlich Beamter ist, haftet die Gemeinde nach Art. 34 GG, § 839 BGB für die von ihm begangenen Amtspflichtverletzungen; er ist also Beamter im haftungsrechtlichen Sinne (eine persönliche Haftung des Gemeinderats entfällt hingegen, da § 48 BeamtStG insoweit keine Anwendung findet). Für fiskalisches Handeln des Rates kommt zudem eine Haftung nach §§ 89, 31 BGB in Betracht.

VIII. Fraktionen im Gemeinderat – § 32a GemO

159

Wenngleich sich in der Praxis seit jeher die Mitglieder der einzelnen Parteien oder Wählervereinigungen innerhalb eines Gemeinderats zu Fraktionen zusammengeschlossen hatten, waren die Fraktionen in der GemO bis Ende 2015 unerwähnt. Seitdem regelt § 32a GemO das Recht der Gemeinderäte, sich zu Fraktionen zusammenzuschließen. Die innere Ordnung dieser Fraktionen muss demokratischen und rechtsstaatlichen Grundsätzen entsprechen. Wie dies die Fraktionen intern gewährleisten und regeln, ist nicht festgelegt.

Definition

Hier klicken zum Ausklappen
Fraktionen

Fraktionen sind Zusammenschlüsse von Mitgliedern eines Parlaments, die regelmäßig – aber nicht zwingend – derselben Partei angehören.

Creifelds Rechtswörterbuch.

160

Zweck der Fraktionen im Gemeinderat ist es, bei der Willensbildung und Entscheidungsfindung des Gemeinderats mitzuwirken. Einzelne Regelungen zur Fraktionsbildung und zu deren Rechte können in der Geschäftsordnung des Gemeinderats niedergelegt werden.

Beispiel

Hier klicken zum Ausklappen

Die Reihenfolge des Rederechts innerhalb des Gemeinderats kann nach der Fraktionsstärke festgelegt werden. Zulässig ist auch eine Regelung, nach welcher der Ältestenrat durch die Fraktionsvorsitzenden besetzt wird.

161

Nach dem Willen des Gesetzgebers soll der Fraktionsstatus an eine bestimmte Anzahl von Fraktionsmitgliedern gekoppelt sein. Diese Zahl darf jedoch nicht unangemessen hoch sein, da andernfalls in Bezug auf die mit dem Fraktionsstatus einhergehenden Rechte eine nicht mehr zu rechtfertigende Benachteiligung kleiner Gruppierungen und Einzelgemeinderäten entstehen könnte.

VGH Mannheim Beschl. v. 28.4.2017 – 1 S 345/17. Da Fraktionen durch Zusammenschluss einzelner Gemeinderäte und damit aus Organteilen des „Organs Gemeinderat“ gebildet werden, sind sie selbst als Organteile anzusehen. Daraus folgt, dass die Fraktionen die Verletzung der ihnen durch Satzung eingeräumten Rechte gerichtlich im Wege des Kommunalverfassungsstreits (Rn. 387 ff.) reklamieren können. Der Bürgermeister selbst kann aufgrund des Wortlauts des § 32a GemO nicht Teil einer Fraktion sein.

Ebenfalls eingefügt wurden durch die GemO-Novelle 2015 diverse Rechte der Fraktionen. Zu den wichtigsten gehören neben den Antragsrechten (vgl. Rn. 141) das Recht auf öffentliche Darstellung ihrer Meinung (§ 32a Abs.2 S. 2 GemO) und die Nutzung des Amtsblattes unter den Voraussetzungen des § 20 Abs. 3 GemO.

IX. Geschäftsordnung des Gemeinderats – § 36 Abs. 2 GemO

162

Gemäß § 36 Abs. 2 GemO regelt der Gemeinderat seine inneren Angelegenheiten, insbesondere den Gang seiner Verhandlungen in einer Geschäftsordnung. Ausweislich des Wortlauts des § 36 Abs. 2 GemO ist der Beschluss einer Geschäftsordnung unabhängig von der Gemeindegröße zwingend vorgeschrieben.

163

Zweck der Geschäftsordnung ist, verbindliche „Spielregeln“ für den Ablauf der Gemeinderatssitzung festzulegen. So soll verhindert werden, dass Fragen zum Verfahrensgang in jeder Sitzung neu diskutiert werden müssen. Geschaffen wird die Geschäftsordnung durch einfachen Gemeinderatsbeschluss. Eine schriftliche Abfassung ist nicht zwingend erforderlich, jedoch üblich. Die Geschäftsordnung ist keine Satzung, da ihr keine Außenwirkung zukommt. Ihr genauer Rechtscharakter ist nicht abschließend kategorisiert. Zutreffend stellt der VGH BW fest, dass eine Zuordnung zu den üblichen Formen der Rechtsvorschriften, wie sie z.B. in § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO genannt sind, nicht „ohne weiteres“ erfolgen kann.

VGH Mannheim Urteil vom 24.6.2002 – 1 S 896/00. Daher wird sie als Rechtssatz sui generis angesehen, welcher lediglich den gemeindlichen Innenbereich betrifft.BeckOK KommunalR BW/Brenndörfer GemO § 36 Rn. 27.

Welche einzelnen Regelungsgegenstände die Geschäftsordnung umfasst, ist teilweise gesetzlich vorgeschrieben. So verlangt § 24 Abs. 4 GemO bezüglich des Fragerechts des einzelnen Gemeinderats eine Konkretisierung des Procederes in der Geschäftsordnung; gleiches gilt für die Fragestunde und das Anhörungsrecht nach § 33 Abs. 4 GemO. Optional sind Regelungen zu treffen, wenn Fraktionen gebildet werden oder ein Ortschaftsrat eingerichtet wird (§ 32a Abs. 1 GemO, § 33a Abs. 2 GemO). Darüber hinaus sind Regelungen üblich, die z.B. die Organisation der Gemeinderatssitzung betreffen.

Beispiel

Hier klicken zum Ausklappen

Typische Regelungsgegenstände der Geschäftsordnung sind: Ladungsfristen, Feststellung der Beschlussfähigkeit, Abwicklung der Tagesordnung, Wortmeldungen, Redezeiten etc.

Vgl. die umfangreichen Beispiele bei KBK § 36 Rn. 11.

164

Beim Beschluss der Geschäftsordnung ist drauf zu achten, dass sich diese inhaltlich im Rahmen der gesetzlichen Vorschriften bewegt (§ 36 Abs. 2 GemO) und nicht mit den übrigen zwingenden Regelungen der GemO oder anderer Rechtsnormen kollidiert.

Beispiel

Hier klicken zum Ausklappen

Unzulässig wäre es etwa, in der Geschäftsordnung das Rederecht nur auf die Fraktionsvorsitzenden zu beschränken, da hierdurch die übrigen Gemeinderäte in ihren mitgliedschaftlichen Befugnissen beschnitten würden.

165

Umstritten ist, ob durch die Geschäftsordnung auch die im Zusammenhang mit dem Gemeinderat bestehenden gesetzlichen Quoren, z.B. bezüglich des Einberufungsrechts (unverzüglich, denn ein Viertel der Gemeinderäte dies verlangt – § 34 Abs. 1 S. 3 GemO), verändert werden können. Klar dürfte sein, dass eine Regelung in der Geschäftsordnung, die die gesetzlichen Voraussetzungen verschärft (z.B. im Falle des § 34 Abs. 1 S. 3 GemO die Erhöhung des Quorums von einem Viertel auf ein Drittel) contra legem und damit nicht möglich wäre. Eine Erleichterung der gesetzlichen Quoren wird nach zutreffender Meinung ebenfalls nicht durch eine Regelung in der Geschäftsordnung erreicht werden können. Dies folgt schon aus dem Wortlaut der entsprechenden Normen. Dort wird gerade nicht die Möglichkeit eines Abweichens durch die Geschäftsordnung eröffnet, sondern das Verhältnis der Rechte und Pflichten von Bürgermeister und Gemeinderat abschließend regelt.

Zum Meinungsstand: BeckOK KommunalR BW/Brenndörfer GemO § 36 Rn. 26.

Anerkannt ist, dass ein Rechtsschutz gegen die Regelungen der Geschäftsordnung in Form der abstrakten Normenkontrolle nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO möglich ist. Antragsberechtigt sind diejenigen, deren Rechtspositionen im Einzelnen betroffen sind, also z.B. Gemeinderäte, Fraktionen und Ausschussmitglieder.

Mit diesen Online-Kursen bereiten wir Dich erfolgreich auf Deine Prüfungen vor

Grundkurse

G
Grundkurse  

Für die Semesterklausuren, die Zwischenprüfung und das Examen

  • Ausgewählte Themen im ZR, SR und ÖR
  • Sofortige Freischaltung der Lerneinheiten
  • Dauer: 12 Monate
  • Start: jederzeit
  • 16,90 € (einmalig)
Jetzt entdecken!

Examenskurse

E
Examenskurse  

Für das erste und das zweite Staatsexamen

  • Gesamter Examensstoff im ZR, SR, ÖR oder komplett
  • Sofortige Freischaltung der Lerneinheiten, mit integriertem Lernplan
  • Monatlich kündbar
  • Start: jederzeit
  • Ab 17,90 € (monatlich)
Jetzt entdecken!

Klausurenkurse

K
Klausurenkurse  

Für die Klausuren im ersten Staatsexamen

  • Wöchentliche Freischaltung von 1 oder 3 Klausuren
  • Für ZR, SR, ÖR oder komplett
  • Monatlich kündbar
  • Start: jederzeit
  • Ab 11,90 € (monatlich)
Jetzt entdecken!

Click Dich Fit

C
CDF-Kurse  

Für die Wiederholung des materiellen Rechts im Schnelldurchlauf

  • Trainiert Definitionen, Schemata und das Prüfungswissen im ZR, SR und ÖR
  • Über 3.000 Fragen
  • Monatlich kündbar
  • Start: jederzeit
  • 9,90 € (monatlich)
Jetzt entdecken!