Kursangebot | Grundkurs Kommunalrecht Baden-Württemberg | Der Gemeinderat

Kommunalrecht Baden-Württemberg

Der Gemeinderat

A. Der Gemeinderat

I. Rechtsstellung des Gemeinderats – § 24 GemO

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GemeinderatHauptorganLenkungsorgan Der Gemeinderat ist das Hauptorgan der Gemeinde ( § 24 GemO ). Als solches obliegt es ihm, die Grundsätze der Verwaltung festzulegen (sog. Lenkungsorgan). Daneben bildet er die in Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG für jede Gemeinde zwingend vorgeschriebene gewählte Vertretung der Bürger ( § 24 Abs. 1 GemO ). Als Verwaltungsorgan ( § 23 GemO ) ist der Gemeinderat Teil der Exekutive, auch wenn er grundsätzlich parlamentsähnliche Züge aufweist, weil etwa seine Mitglieder vom Volk gewählt werden oder er die Befugnis hat, in Form von Satzungen Recht zu setzen. Der Gemeinderat besteht als Gesamtheit aus den einzelnen Gemeinderäten und dem Bürgermeister als Vorsitzendem des Gemeinderats.

II. Rechtsstellung der Gemeinderäte – § 32 GemO

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Die Bürger der Gemeinde, welche dem Gemeinderat angehören – sprich: die Gemeinderäte – sind gemäß § 32 GemO ehrenamtlich tätig. Bei der Ausübung ihres Amtes sind sie nicht als Parlamentarier anzusehen (wie etwa Bundes- oder Landtagsabgeordnete), sondern handeln als Teil des „Verwaltungsorgans Gemeinderat“. Aus diesem Grunde sind die für Parlamentarier geltenden Grundsätze auf sie nicht anwendbar. Sie genießen daher weder Immunität noch Indemnität. Da die Tätigkeit des einzelnen Gemeinderats ein Ehrenamt ist, gelten bezüglich die ihn betreffenden Rechte und Pflichten die allgemeinen Bestimmungen über die ehrenamtliche Tätigkeit nach §§ 16–19 GemO ( Rn. 62 ff. ).

III. Aufgaben des Gemeinderats

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Als Hauptorgan obliegt dem Gemeinderat die kommunalpolitische Führung der Gemeinde. Seine einzelnen, vom Gemeindevolk gewählten Mitglieder haben die Aufgabe, im politischen Diskurs einen Gemeindewillen zu bilden, der sich in Beschlüssen und Wahlen ausdrückt.

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Die jeweiligen Kompetenzen des Gemeinderats ergeben sich aus der Zuweisung des § 24 Abs. 1 S. 2 GemO . Demnach entscheidet der Rat über alle Angelegenheiten der Gemeinde, soweit nicht der Bürgermeister kraft Gesetz zuständig ist oder ihm der Gemeinderat bestimmte Angelegenheiten übertragen hat. Aufgrund dieser Negativabgrenzung der Kompetenzen ergibt sich folglich eine Zuständigkeitsvermutung zu Gunsten des Gemeinderats.

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Soweit der Gemeinderat seine Organkompetenz überschritten hat, führt dies zur Rechtswidrigkeit der darauf fußenden Verwaltungsakte. Bei Beschlüssen ohne Außenwirkung kann die Kompetenzüberschreitung im Wege des Kommunalverfassungsstreitverfahrens geltend gemacht werden ( Rn. 377 ff. ).

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Räumlich ist die Zuständigkeit des Gemeinderats aufgrund des eingeschränkten Wirkungskreises einer Gemeinde grundsätzlich auf das Gemeindegebiet beschränkt ( § 2 Abs. 1 GemO ). Nur innerhalb dieser geographischen Grenzen kann der Gemeinderat seine Kompetenzen ausüben (sog. Verbandszuständigkeit).

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Kontrollrechte kommen dem Gemeinderat insoweit zu, als er gem. § 24 Abs. 1 S. 3 GemO die Ausführung seiner Beschlüsse überwacht. Er kann dabei die jeweils tunlichen Kontrollmaßnahmen nach pflichtgemäßem Ermessen festlegen. Zu beachten ist allerdings, dass er lediglich die Ausführung der Beschlüsse überwachen darf, was mithin einer Ergebniskontrolle entspricht. Das „wie“ der Ausführung der Gemeinderatsbeschlüsse liegt hingegen gem. § 43 Abs. 1 GemO beim Bürgermeister, so dass dieser weitgehend frei ist, auf welche Art er mithilfe der Gemeindeverwaltung die Beschlüsse des Gemeinderats umsetzt.

Neben dem Kontrollrecht ist der Gemeinderat ferner ausdrücklich dazu berufen, durch den Bürgermeister für die Beseitigung von etwaigen Missständen innerhalb der Verwaltung zu sorgen ( § 24 Abs. 1 S. 3 GemO ).

IV. Zusammensetzung des Gemeinderats – § 25 GemO

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Die Zusammensetzung des Gemeinderats ist in § 25 GemO geregelt. Er besteht aus dem Bürgermeister als Vorsitzendem und den Gemeinderäten als ehrenamtlichen Mitgliedern.

Achten Sie auf die Differenzierung im Gesetzeswortlaut der GemO: Spricht der Gesetzgeber von „dem Gemeinderat“, so ist damit das Gesamtgremium bestehend aus den einzelnen Gemeinderäten und dem Bürgermeister gemeint. Kommt es demnach bei einer Abstimmung auf die „Stimmen aller Mitglieder des Gemeinderats“ an, wie etwa in § 4 Abs. 2 GemO , zählt die Stimme des Bürgermeisters mit. Ist hingegen von „den Gemeinderäten“ die Rede (z.B. in § 35 Abs. 2 GemO betreffend die Verschwiegenheit), ist der Bürgermeister von der Norm nicht umfasst.

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Lesen Sie § 25 Abs. 2 GemO , damit Sie ein Gefühl dafür bekommen, in welchen Größenordnungen sich die Anzahl der Ratsmitglieder bewegen kann.

Die Anzahl der Gemeinderäte ist abhängig von der Gemeindegröße ( § 25 Abs. 2 GemO ). Abweichungen von der gesetzlich festgelegten Mitgliederzahl sind durch Hauptsatzung möglich (im Einzelnen: § 25 Abs. 2 GemO ).

Wenn Sie in einem Klausursachverhalt also Angaben zur Gemeindegröße und zusätzliche Ausführungen erhalten, wonach eine bestimmte Anzahl an Gemeinderäten für eine Angelegenheit gestimmt hat, (aber keinen Hinweis, wie viele gegen die Sache stimmten), können Sie anhand der Regelung des § 25 Abs. 2 GemO rasch überprüfen, ob ein Beschluss die erforderliche Mehrheit gefunden hat.

V. Wahl des Gemeinderats

1. Wahlgrundsätze, aktives und passives Wahlrecht

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Die Gemeinderäte werden gemäß § 26 GemO in allgemeiner, unmittelbarer, freier, gleicher und geheimer Wahl von den Bürgern gewählt. Das aktive Wahlrecht kommt dabei den Gemeindebürgern zu, also Deutschen i.S.d. Art. 116 GG , die das 16. Lebensjahr vollendet haben und seit mindestens drei Monaten in der Gemeinde wohnen ( §§ 12 , 14 GemO ); wählbar ist nach § 28 GemO jeder Bürger, der das 18. Lebensjahr vollendet hat (= passives Wahlrecht). Aufgrund der Regelung in Art. 28 Abs. 1 S. 3 GG sind neben Deutschen auch Unionsbürger aktiv und passiv wahlberechtigt.

149

Verhältniswahl Lesen Sie hierzu § 26 Abs. 2 GemO . Ebenfalls empfehlenswert ist es, sich wenigstens überblickartig mit dem KomWG und der KomWO auseinanderzusetzen.

Als Wahlsystem sieht die Gemeindeordnung in § 26 Abs. 2 GemO eine Verhältniswahl unter Zugrundelegung von Wahlvorschlägen vor. Von Parteien, Wählervereinigungen und Wählergruppen können Wahlvorschläge in Form von Wahllisten eingereicht werden. Auf diesen Vorschlagslisten dürfen höchstens so viele Kandidaten genannt werden, wie Gemeinderäte zu wählen sind. Der Wähler kann seine Stimmen – er hat so viele, wie Gemeinderäte zu wählen sind – auf die einzelnen Wahlvorschläge verteilen; dabei muss er sich nicht auf eine Wahlliste festlegen, sondern kann Bewerbern von anderen Wahlvorschlägen ebenfalls Stimmen geben (sog. „panaschieren“). Ebenfalls kann er bis zu drei Stimmen auf einen einzelnen Bewerber vereinigen (sog. „kumulieren“).

150

Die Auszählung der Stimmen erfolgt regelmäßig nach dem dʼHondtʼschen Verfahren (§ 25 KomWG).

Zum dʼHondtʼschen Verfahren finden Sie ein leicht eingängiges Beispiel bei Gern Rn. 171.

Lediglich wenn nur ein gültiger oder kein Wahlvorschlag eingereicht wurde findet eine Mehrheitswahl statt.

151

Unechte TeilortswahlUnechte Teilortswahl (eine Legaldefinition finden Sie in § 27 Abs. 2 GemO ) ist in Gemeinden mit räumlich getrennten Ortsteilen möglich. Sie zeichnet sich dadurch aus, dass die Sitze im Gemeinderat nach einem bestimmten Verhältnis mit Vertretern der verschiedenen Teilorte zu besetzen sind.

Merken Sie sich zur unechten Teilortswahl keine Details. Wichtig ist nur, dass Sie verstehen, was Sinn und Zweck dieser Besonderheit bei der Kommunalwahl ist: durch die unechte Teilortswahl wird sichergestellt, dass in Gemeinden mit mehreren Teilorten diese jeweils mit „eigenen“ Repräsentanten im Gemeinderat vertreten sind.

152

Die Amtszeit der Gemeinderäte beträgt fünf Jahre ( § 30 Abs. 1 GemO ). Eine Wiederwahl ist grundsätzlich möglich.

2. Hinderungsgründe

153

Hinderungsgrund Verschaffen Sie sich einen Überblick über die Hinderungsgründe, in dem Sie § 29 Abs. 1 bis 4 GemO lesen!

§ 29 GemO grenzt ab, wer aufgrund besonderer Eigenschaften nicht Gemeinderat sein kann. Gehindert an der Ausübung des Amtes eines Gemeinderats sind kraft Gesetz Beamte und Arbeitnehmer der jeweiligen Gemeinde sowie der kommunalen Zusammenschlüsse (z.B. eines kommunalen Zweckverbands – Rn. 413 ff. ), an denen die Gemeinde beteiligt ist; gleiches gilt für leitende Beamte der Rechtsaufsichtsbehörde und Gemeindeprüfungsanstalt sowie des Landratsamts und Landkreises ( § 29 Abs. 1 GemO ). Daneben können Verwandtschaftsverhältnisse zu anderen Gemeinderäten, dem Bürgermeister oder den Beigeordneten einen Hinderungsgrund darstellen ( § 29 Abs. 2–4 GemO ).

VI. Ausscheiden aus dem Gemeinderat

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Ausscheiden aus dem GemeinderatHinderungsgrund Treten Hinderungsgründe ( § 29 GemO ) während der Amtszeit ein, scheidet die betreffende Person aus dem Gemeinderat aus. Folge hiervon ist ein Nachrücken der als nächste Ersatzperson festgestellten Person ( § 31 GemO ). Gleiches gilt für den Fall, dass ein Gemeinderat während der Amtszeit verstirbt, ein wichtiger Grund sein Ausscheiden rechtfertigt ( § 16 GemO  – Rn. 63 ) oder er seine Wählbarkeit ( § 28 GemO ) verliert.

VII. Haftung

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Haftung Wenngleich der einzelne Gemeinderat weder status- noch besoldungsrechtlich Beamter ist, haftet die Gemeinde nach Art. 34 GG , § 839 BGB für die von ihm begangenen Amtspflichtverletzungen; er ist also Beamter im haftungsrechtlichen Sinne (eine persönliche Haftung des Gemeinderats entfällt hingegen, da § 48 BeamtStG insoweit keine Anwendung findet). Für fiskalisches Handeln des Rates kommt zudem eine Haftung nach §§ 89 , 31 BGB in Betracht.

VIII. Fraktionen im Gemeinderat

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Fraktionen Obschon sich in der Praxis die Mitglieder der einzelnen Parteien oder Wählervereinigungen innerhalb eines Gemeinderats zu Fraktionen zusammenschließen und sie damit wesentlicher Bestandteil der Kommunalpolitik sind, erwähnt die GemO die Fraktionen nicht ausdrücklich. Die Zulässigkeit ihrer Bildung ist indes unumstritten.

Gern Rn. 219.

Fraktionen sind Zusammenschlüsse von Mitgliedern eines Parlaments, die regelmäßig – aber nicht zwingend – derselben Partei angehören.

Creifelds Rechtswörterbuch.

157

Einzelne Regelungen zur Fraktionsbildung und zu deren Rechte können in der Hauptsatzung der Gemeinde niedergelegt werden.

Beispiel

Die Reihenfolge des Rederechts innerhalb des Gemeinderats kann nach der Fraktionsstärke festgelegt werden. Zulässig ist auch eine Regelung, nach welcher der Ältestenrat durch die Fraktionsvorsitzenden besetzt wird.

158

Da Fraktionen durch Zusammenschluss einzelner Gemeinderäte und damit aus Organteilen des „Organs Gemeinderat“ gebildet werden, sind sie selbst als Organteile anzusehen. Daraus folgt, dass die Fraktionen die Verletzung der ihnen durch Satzung eingeräumten Rechte gerichtlich im Wege des Kommunalverfassungsstreits ( Rn. 377 ff. ) reklamieren können.

IX. Geschäftsordnung des Gemeinderats – § 36 Abs. 2 GemO

159

Geschäftsordnung Gemäß § 36 Abs. 2 GemO regelt der Gemeinderat seine inneren Angelegenheiten, insbesondere den Gang seiner Verhandlungen in einer Geschäftsordnung. Ausweislich des Wortlauts des § 36 Abs. 2 GemO ist der Beschluss einer Geschäftsordnung unabhängig von der Gemeindegröße zwingend vorgeschrieben.

160

Zweck der Geschäftsordnung ist, verbindliche „Spielregeln“ für den Ablauf der Gemeinderatssitzung festzulegen. So soll verhindert werden, dass Fragen zum Verfahrensgang in jeder Sitzung neu diskutiert werden müssen. Geschaffen wird die Geschäftsordnung durch einfachen Gemeinderatsbeschluss. Eine schriftliche Abfassung ist nicht zwingend erforderlich, jedoch üblich. Ihrem Rechtscharakter nach ist die Geschäftsordnung keine Satzung, da ihr keinerlei Außenwirkung zukommt. Sie ist vielmehr als Verwaltungsvorschrift dem Innenrecht zuzuordnen. Welche einzelnen Regelungsgegenstände die Geschäftsordnung umfasst, ist gesetzlich nicht vorgeschrieben.

Beispiel

Typische Regelungsgegenstände der Geschäftsordnung sind: Ladungsfristen, Feststellung der Beschlussfähigkeit, Abwicklung der Tagesordnung, Wortmeldungen, Redezeiten etc.

Vgl. die umfangreichen Beispiele bei KBK § 36 Rn. 11.

161

Beim Beschluss der Geschäftsordnung ist drauf zu achten, dass sich diese inhaltlich im Rahmen der gesetzlichen Vorschriften bewegt ( § 36 Abs. 2 GemO ) und nicht mit den übrigen zwingenden Regelungen der GemO oder anderer Rechtsnormen kollidiert.

Beispiel

Unzulässig wäre es etwa, in der Geschäftsordnung das Rederecht nur auf die Fraktionsvorsitzenden zu beschränken, da hierdurch die übrigen Gemeinderäte in ihren mitgliedschaftlichen Befugnissen beschnitten würden.

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