Kursangebot | Grundkurs Europarecht | Die verschiedenen Rechtsetzungsverfahren

Europarecht

Die verschiedenen Rechtsetzungsverfahren

B. Die verschiedenen Rechtsetzungsverfahren

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Das zu wählende Rechtsetzungsverfahren wird in der Rechtsetzungskompetenznorm festgelegt, nach der die Gemeinschaft zur Rechtsetzung befugt ist. Beispielhaft seien hierzu folgende, nicht abschließende Bereiche aufgeführt:

Im Bereich der gemeinsamen Agrarpolitik wird in Art. 43 Abs. 2 AEUV auf das ordentliche Gesetzgebungsverfahren verwiesen.

Im Bereich der Währungspolitik wird gem. Art. 127 Abs. 6 AEUV bzgl. besonderer Aufgaben im Zusammenhang mit der Aufsicht über Kreditinstitute und sonstige Finanzinstitute auf das besondere Gesetzgebungsverfahren verwiesen.

Das Europäische Parlament ist gem. Art. 21 Abs. 3 AEUV bei der Regelung vertraglich nicht eingeräumter Befugnisse im Bereich der Freizügigkeit vom Rat anzuhören.

Das Europäische Parlament ist vom Rat gem. Art. 19 Abs. 1 AEUV um seine Zustimmung zu Antidiskriminierungsmaßnahmen anzurufen.

Die Beteiligung des Europäischen Parlamentes ist in Rechtsetzungsverfahren, die keine Gesetzgebung darstellen, nicht vorgesehen. Zu denken ist hier z.B. an die Rechtsetzung im Bereich der GASP.

Der Kommission kann gem. Art. 290 AEUV in Rechtsetzungsakten die Befugnis übertragen werden, Rechtsakte ohne Gesetzescharakter mit allgemeiner Geltung zur Ergänzung oder Änderung bestimmter, nicht wesentlicher Vorschriften des betreffenden Rechtsetzungsaktes zu erlassen.

I. Die unterschiedlich starke Beteiligung der Organe der EG am Rechtsetzungsverfahren

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Welche Organe an dem Rechtsetzungsverfahren zu beteiligen sind, ergibt sich aus der jeweiligen Rechtsetzungskompetenznorm.

Thiele Europarecht S. 136.

Sie gibt auch Auskunft darüber, mit welcher Mehrheit diese Organe an der Rechtsetzung zu beteiligen sind. Die unterschiedlichen Rechtsetzungsverfahren beinhalten eine unterschiedlich intensive Parlamentsbeteiligung. Je nachdem, ob eine Kompetenznorm ein Rechtsetzungsverfahren gem. Art. 289 Abs. 1 oder Abs. 2 AEUV, ein Zustimmungserfordernis oder nur die Anhörung des Europäischen Parlamentes anordnet, ist das Europäische Parlament unterschiedlich stark an der daraus resultierenden Rechtsetzung zu beteiligen.

Die Kommission hat grundsätzlich – unabhängig vom Rechtsetzungsverfahren – das Gesetzesinitiativrecht gem. Art. 17 Abs. 2 EUV n.F. Der Vorschlag der Kommission kann nur einstimmig

Ausnahmen von diesem Einstimmigkeitsgebot in Art. 293 Abs. 1 Hs. 2 AEUV.

vom Rat gem. Art. 293 AEUV geändert werden.

II. Die verschiedenen Rechtsetzungsverfahren

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In den meisten Rechtsetzungskompetenznormen wird auf das ordentliche Rechtsetzungsverfahren verwiesen. Sie sollten dies bei der Klausurvorbereitung entsprechend berücksichtigen.

1. Das ordentliche Rechtsetzungsverfahren gem. Art. 289 Abs. 1 AEUV

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Erläuterungen zum Vertrag von Maastricht sollten Sie unter Rn. 13–28 noch einmal nachlesen.

Verordnungen, Richtlinien und Beschlüsse werden in einem ordentlichen Rechtsetzungsverfahren erlassen. Das ordentliche Rechtsetzungsverfahren gem. Art. 289 Abs. 1 i.V.m. Art. 294 AEUV entspricht im Wesentlichen dem bisherigen Mitentscheidungsverfahren, wobei der Anwendungsbereich auf weitere Politikbereiche ausgeweitet wurde. In diesem Verfahren sollen auf Vorschlag der Kommission das Europäische Parlament und der Rat gemeinsam als Gesetzgeber tätig werden, auch wenn das Parlament weiterhin kein Gesetzesinitiativrecht haben wird. Das Parlament kann die Kommission gem. Art. 225 AEUV immerhin auffordern, einen Vorschlag für einen Rechtsakt vorzulegen. Legt die Kommission keinen Vorschlag vor, so hat sie dem Parlament die Gründe dafür mitzuteilen.

Der Rat kann nach Inkrafttreten des Lissabon-Vertrages in diesem ordentlichen Verfahren mit qualifizierter Mehrheit entscheiden, braucht dafür also nicht mehr die absolute Mehrheit. Ebenfalls ist für die parlamentarische Ablehnung nicht mehr die absolute Mehrheit erforderlich, sondern es reicht aus, wenn das Europäische Parlament einen Gesetzesvorschlag mit der Mehrheit der abgegebenen Stimmen ablehnt.

Das Mitentscheidungsverfahren wurde ursprünglich durch den Vertrag von Maastricht eingeführt.

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Die Kommission unterbreitet gem. Art. 294 Abs. 2 AEUV dem Europäischen Parlament und dem Rat einen Vorschlag für einen Rechtsakt. Art. 294 AEUV beschreibt in seinen Absätzen 3 bis 9 zwei Lesungen zum Vorschlag der Kommission, an denen neben der Kommission das Europäische Parlament und der Rat beteiligt sind. Das Europäische Parlament legt zu dem Vorschlag der Kommission in erster Lesung seinen Standpunkt fest und übermittelt diesen an den Rat. Billigt der Rat diesen Standpunkt, so gilt der Rechtsakt in der Fassung des Standpunktes als erlassen. Nimmt der Rat Änderungen zu dem parlamentarischen Standpunkt vor, legt er seinen eigenen Standpunkt fest und übermittelt diesen dem Parlament. Die Kommission gibt hierzu gegenüber dem Parlament ihren Standpunkt ab. Damit ist die erste Lesung abgeschlossen.

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In der zweiten Lesung kann das Europäische Parlament binnen drei Monaten Stellung zu dem Standpunkt des Rates beziehen. Der Rechtsakt kommt zustande, wenn das Europäische Parlament den Standpunkt des Rates ausdrücklich billigt oder die Zeit verstreichen lässt. Wird der Standpunkt des Rates vom Europäischen Parlament mit der Mehrheit seiner Mitglieder abgelehnt, so gilt der Rechtsakt als nicht erlassen. Das Europäische Parlament hat auch eine dritte Möglichkeit, nämlich seinerseits den Standpunkt des Rates abzuändern. Hierfür braucht es die Mehrheit seiner Mitglieder. Der so geänderte Standpunkt des Rates wird dem Rat und der Kommission zur Stellungnahme zugeleitet. Der Rat hat jetzt binnen drei Monaten zwei Möglichkeiten der Reaktion. Einerseits kann er mit qualifizierter Mehrheit alle parlamentarischen Abänderungen seines Standpunktes billigen, sodass der Rechtsakt in dieser Fassung in Kraft tritt. Andererseits kann der Rat bei Nichtbilligung aller parlamentarischen Abänderungen den Vermittlungsausschuss anrufen.

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Der Vermittlungsausschuss wird in Art. 294 Abs. 10 bis 12 AEUV geregelt. Danach besteht er aus den Mitgliedern des Rates bzw. deren Vertretern und ebenso vielen Vertretern des Europäischen Parlamentes. An den Sitzungen nimmt die Kommission teil, um auf eine Annäherung der verschiedenen Positionen hinzuwirken. Der Vermittlungsausschuss soll mit der qualifizierten Mehrheit der Ratsmitglieder und der Mehrheit der Parlamentsvertreter eine Einigung über einen gemeinsamen Entwurf erzielen. Billigt der Vermittlungsausschuss keinen gemeinsamen Entwurf, so gilt der vorgeschlagene Rechtsakt als nicht erlassen. Billigt der Vermittlungsausschuss innerhalb von sechs Wochen einen gemeinsamen Entwurf, dann können der Rat und das Europäische Parlament ab dem Zeitpunkt der Billigung innerhalb von sechs Wochen in einer dritten Lesung den Rechtsakt in der Fassung des gemeinsamen Entwurfes erlassen. Der Rat muss mit qualifizierter Mehrheit, das Europäische Parlament mit der Mehrheit der abgegebenen Stimmen diesem Entwurf zustimmen. Der Rechtsakt ist gescheitert, wenn diese Mehrheiten nicht zustande kommen.

Beachten Sie, dass das Europäische Parlament im ordentlichen Rechtsetzungsverfahren das Zustandekommen eines Rechtsaktes verhindern kann.

2. Das besondere Rechtsetzungsverfahren gem. Art. 289 Abs. 2 AEUV

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In bestimmten, in den Verträgen vorgesehenen Fällen erfolgt im besonderen Rechtsetzungsverfahren die Annahme einer Verordnung, einer Richtlinie oder eines Beschlusses. Es sei aber auf Art. 48 Abs. 7 Unterabs. 2 EUV n.F. verwiesen, wonach durch Beschluss des Europäischen Rates vom vertraglich bestimmten besonderen Rechtsetzungsverfahren zum ordentlichen Rechtsetzungsverfahren übergegangen werden kann.

Rat und Europäisches Parlament sind bei dem besonderen Rechtsetzungsverfahren nicht gleichberechtigt beteiligt. Das Europäische Parlament hat eine schwächere Position.

Rechtsetzungsakte im Rahmen dieses Rechtsetzungsverfahrens können gem. Art. 289 Abs. 4 AEUV und Art. 17 Abs. 2 S. 1 EUV n.F. auf Initiative einer Gruppe von Mitgliedstaaten oder des Europäischen Parlamentes, auf Empfehlung der EZB oder auf Antrag des EuGH oder der EIB erlassen werden. Das Gesetzesinitiativrecht liegt dann nicht bei der Kommission.

Begrifflich fallen unter den Begriff des besonderen Rechtsetzungsverfahrens verschiedene Rechtsetzungsverfahren, die im Folgenden erläutert werden sollen.

a) Das Anhörungsverfahren

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Das Anhörungsverfahren ist die einfachste und schwächste Form der Beteiligung des Europäischen Parlamentes. Der Rat hört das Europäische Parlament vor der eigenen Beschlussfassung im Rat an.

Der Rat kann das Europäische Parlament vor jedem von ihm zu erlassenden Rechtsakt anhören (fakultative parlamentarische Anhörung). Eine Rechtsgrundlage ist hierfür nicht erforderlich. Die abgegebenen Stellungnahmen des Europäischen Parlamentes sind nicht verbindlich.

In einigen Kompetenznormen ist zwingend die Anhörung des Europäischen Parlamentes vorgesehen (obligatorische parlamentarische Anhörung). So ist z.B. in Art. 22 oder in Art. 115 AEUV die parlamentarische Anhörung zwingende Voraussetzung der Rechtsetzung. Ist die Anhörung zwingend, führt deren Unterlassung zur Nichtigkeit des Rechtsaktes. Der Verstoß gegen ein Anhörungsgebot wird vom EuGH als wesentlicher Formfehler i.S.d. Art. 263 AEUV angesehen.

Thiele Europarecht S. 142 ff.

Werden nach der Stellungnahme aufgrund einer obligatorischen Anhörung des Europäischen Parlamentes vom Rat wesentliche Änderungen an dem beabsichtigten Rechtsakt vorgenommen, die nicht den Anregungen des Europäischen Parlamentes entsprechen, ist dieses erneut anzuhören.

Streinz Europarecht Rn. 556.

Aber auch parlamentarische Stellungnahmen aufgrund einer obligatorischen Anhörung sind für den Rat nicht bindend.

b) Das Zustimmungsverfahren

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Für die im Vorstehenden beschriebenen Rechtsetzungsverfahren verlangen die jeweiligen Rechtsetzungskompetenznormen gelegentlich wie z.B. in Art. 218 Abs. 6 Unterabs. 2a AEUV die Zustimmung des Europäischen Parlamentes. Wird das Europäische Parlament um seine Zustimmung zu einem vorgeschlagenen Rechtsakt ersucht, so beschließt es auf der Grundlage einer Empfehlung des zuständigen Ausschusses über seine Annahme oder Ablehnung. Das Europäische Parlament äußert sich in einer einzigen Abstimmung zu dem Rechtsakt, zu dem nach dem AEUV oder dem EUV n.F. seine Zustimmung erforderlich ist, wobei keine Änderungsanträge eingereicht werden können. Die für die Zustimmung erforderliche Mehrheit entspricht der in dem Artikel des AEUV oder des EUV n.F., der die Kompetenzgrundlage für den vorgeschlagenen Rechtsakt bildet, verlangten Mehrheit. Ist die Zustimmung des Europäischen Parlaments im Rechtsetzungsverfahren erforderlich, kann der zuständige Ausschuss zur Förderung eines positiven Ergebnisses des Verfahrens beschließen, dem Europäischen Parlament einen Zwischenbericht über den Vorschlag der Kommission mit einem Entschließungsantrag zu unterbreiten, der Empfehlungen für eine Änderung oder für die Durchführung des Vorschlags enthält. Stimmt das Europäische Parlament mindestens einer Empfehlung zu, so beantragt der Präsident die Fortsetzung der Erörterungen mit dem Rat. Der zuständige Ausschuss richtet seine endgültige Empfehlung für die Zustimmung des Europäischen Parlaments an den Ergebnissen der Erörterungen mit dem Rat aus.

3. Der Erlass von Rechtsakten ohne Rechtsetzungsverfahren

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Verordnungen, Richtlinien und Beschlüsse sollen auch ohne ein Rechtsetzungsverfahren angenommen werden können. Sie sind dann Rechtsakte ohne Gesetzescharakter,

d.h. das Rechtsetzungsverfahren sieht keine Beteiligung des Europäischen Parlamentes vor.

Hellmann Der Vertrag von Lissabon S. 65.

Der Europäische Rat, der Rat oder die Kommission handeln ohne parlamentarische Beteiligung. Die Fälle des Erlasses von Rechtsakten ohne Rechtsetzungsverfahren sind im AEUV ausdrücklich geregelt. So ist beispielhaft im Bereich der GASP gem. Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 2 S. 3 EUV n.F. der Erlass von Rechtsetzungsakten ausgeschlossen.

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