Den ersten Schritt der Prüfung bildet die Subsumtion der Angaben des Falles unter die Tatbestandsvoraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage. Dies wird regelmäßig § 17 Abs. 1 i.V.m. § 1 Abs. 1 PolG sein. Danach können die allgemeinen Polizeibehörden zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben nach diesem Gesetz polizeiliche Gebote oder Verbote erlassen, die für eine unbestimmte Anzahl von Fällen an eine unbestimmte Anzahl von Personen gerichtet sind.

Es muss also zunächst eine Gefahr vorliegen, und zwar in Form der abstrakten (auch: allgemeinen) Gefahr. Eine abstrakte Gefahr liegt gemäß der oben genannten Definition bei Sachlagen vor, in denen bei abstrakt-genereller Betrachtung nach allgemeiner Lebenserfahrung oder den Erkenntnissen fachkundiger Stellen bzw. Personen bestimmte Verhaltensweisen oder Zustände typischerweise zu einer konkreten Gefahr führen können. Danach ist zu prüfen, ob im jeweiligen Fall der Polizeiverordnung die in dieser geregelten Gebote oder Verbote nach der allgemeinen Lebenserfahrung im Regelfall dazu führen, dass sich eine konkrete Gefahr realisiert.

Der in einer Polizeiverordnung vorgesehene Maulkorb- oder Leinenzwang für bissige Hunde dient der Abwehr einer abstrakten Gefahr ebenso wie die auch von der Rechtsprechung entschiedenen Fälle des Fütterns von TaubenVGH Mannheim NVwZ-RR 2006, 398. in einer entsprechenden Verordnung oder des Ansprechens von Prostituierten durch Freier im Sperrbezirk, der durch eine Sperrbezirksverordnung festgelegt ist.VGH Mannheim NVwZ 2001, 1299. Vgl. zu den Beispielen auch Schroeder Polizei- und Ordnungsrecht Nordrhein-Westfalen, Rn. 438. Verneint wurde das Vorliegen einer abstrakten Gefahr hingegen bei einem allgemeinen Bettelverbot, das in einer Polizeiverordnung zur Vermeidung von Belästigungen durch „still bettelnde“ Menschen geregelt worden war. Als abstrakte Gefahr im Sinne von § 17 Abs. 1 PolG gilt somit nur das sog. „aggressive Betteln“[3]VGH Mannheim NVwZ 1999, 560., zu dessen Abwehr Verbotsregelungen in Polizeiverordnungen in rechtmäßiger Weise vorgesehen werden können. Problematisch sind auch Regelungen von AlkoholverbotenBVerwG NVwZ-RR 2013, 387; VGH Mannheim NVwZ-RR 2010, 55. OVG Lüneburg NordÖR 2013, 113. oder „Glasverboten“VGH Mannheim BWGZ 2013, 77. in einer Polizeiverordnung, wobei für Alkoholkonsumverbote nunmehr eine konkrete Ermächtigungsgrundlage mit § 18 PolG vorliegt, welche den Begriff der abstrakten Gefahr insoweit ausdifferenziert.   

Für die Beurteilung, ob eine abstrakte Gefahr nach der relevanten Definition gegeben ist, steht dem Verordnungsgeber ein Einschätzungs- und Prognosespielraum zu, der gerichtlicher Überprüfung nicht zugänglich ist.BVerfG (K) NVwZ 2005, 975. Siehe auch Schroeder Polizei- und Ordnungsrecht Nordrhein-Westfalen, Rn. 426.

Die abstrakte Gefahr, zu deren Abwehr Regelungen in einer Polizeiverordnung getroffen werden können, muss überdies – wie die auf die Generalklausel nach §§ 1 Abs. 1, 3 PolG gestützte Polizeiverfügung auch – auf die Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit und Ordnung bezogen sein. Insoweit kann auf die Ausführungen oben verweisen werden (Rn. 109 ff. bzw. 113 f.).