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Polizei- und Ordnungsrecht Baden-Württemberg - A Vollstreckung von Polizeiverfügungen

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Polizei- und Ordnungsrecht Baden-Württemberg

A Vollstreckung von Polizeiverfügungen

Inhaltsverzeichnis

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Polizeiverfügungen als Grundverfügungen stellen im Regelfall – und dies wird vor allem in der allgemeinen Polizeirechtsklausur der Fall sein – Verwaltungsakte im Sinne von § 35 S. 1 LVwVfG dar. Damit ist die Polizei in die Lage versetzt, sich mit dem Erlass eines vollziehbaren Grundverwaltungsakts einen eigenen Vollstreckungstitel zu verschaffen. Kenntner Öffentliches Recht in Baden-Württemberg, Rn. 95.   Man spricht insoweit von Selbsttitulierung und der damit verbundenen Titelfunktion des Verwaltungsakts. vgl. Pautsch in: Pautsch/Hoffmann, VwVfG, § 35 Rn. 17.   Daraus folgt, dass die Grundverfügung grundsätzlich mit Bestandskraft mit Zwangsmitteln vollstreckt, d.h. zwangsweise durchgesetzt werden kann. Bei „unaufschiebbaren Maßnahmen von Polizeivollzugsbeamten“ gilt dies bereits mit Bekanntgabe des Grundverwaltungsakts, wie sich aus § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 VwGO ausdrücklich ergibt. Die Bestimmung gilt allerdings nur für Verwaltungsakte der Polizeivollzugsbeamten, d.h. in Baden-Württemberg des Polizeivollzugsdienstes. Vgl. dazu Kopp/Schenke VwGO, § 80 Rn. 64; a.A. OLG Karlsruhe DVBl. 1980, 77.

Hinweis

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Lesen Sie einmal genau § 80 Abs. 1 VwGO und dann § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 VwGO. Daran können Sie den engen Zusammenhang zwischen Verwaltungsverfahrens- und Verwaltungsprozessrecht sehr genau ablesen und zudem erkennen, weshalb der Gesetzgeber für den Bereich der Gefahrenabwehr in § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 VwGO eine Ausnahme vom Grundsatz des Eintritts der aufschiebenden Wirkung bei Widerspruch und Anfechtungsklage vorgesehen hat.

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In den übrigen Fällen bildet der Grundverwaltungsakt die Grundlage der Vollstreckung, wenn die Polizeiverfügung nicht selbst durch den Betroffenen ausgeführt (d.h. die darin verfügte Vornahme, Duldung oder Unterlassung „befolgt“ wird). Dies gilt grundsätzlich erst ab Bestandskraft, wenn also innerhalb der Monatsfrist für die Einlegung eines Rechtsbehelfs (§ 70 VwGO für den Widerspruch und § 74 VwGO für die Anfechtungsklage oder, im Polizeirecht selten, die Verpflichtungsklage) ein solcher nicht erhoben wurde. Im allgemeinen Polizeirecht kommt es deshalb außerhalb von § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 VwGO vor allem – gerade bei Verwaltungsakten der Polizeibehörden, d.h. außerhalb des Polizeivollzugsdienstes – auf § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4, Abs. 3 VwGO an (siehe zum Rechtsschutz insoweit unten Rn. 247 f. und Übungsfall Nr. 4). Danach kann die aufschiebende Wirkung nach § 80 Abs. 1 VwGO durch besondere Anordnung der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts – d.h. der Polizeiverfügung als Grundverfügung – im öffentlichen Interesse entfallen. Das besondere Interesse muss gesondert schriftlich begründet werden (§ 80 Abs. 3 VwGO), woraus sich für das allgemeine Polizeirecht bereits zwangsläufig ergibt, dass nur schriftlich erlassene Verwaltungsakte (§ 37 Abs. 2 VwGO) der allgemeinen Polizeibehörden in Betracht kommen.

Beispiel

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Die baden-württembergische Gemeinde G erlässt als Ortspolizeibehörde (und außerhalb von § 28 StrG) gegen A, von dessen Eiche ein morscher Ast auf den öffentlichen Gehweg der Gemeindestraße ragt, der allerdings abzubrechen und auf vorbeigehenden Passanten zu stürzen droht, eine Beseitigungsverfügung. Wegen der konkreten Gefahr ordnet sie die sofortige Vollziehung an. Wenn A der verfügten Vornahme, der Beseitigung, also nicht Folge leisten sollte, könnte die G sofort und nicht erst nach Verstreichenlassen der Rechtsbehelfsfrist – d.h. ab Eintritt der Bestandskraft des Verwaltungsakts – Zwangsmittel gegenüber A anwenden.

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Die Rechtsgrundlage für die Zwangsvollstreckung bildet das Landesverwaltungsvollstreckungsgesetz (kurz: LVwVG). Es legt in § 1 Abs. 1 LVwVG zunächst fest, dass nur Verwaltungsakte (also nicht Realakte) vollstreckt werden können. Bei der Zwangsvollstreckung von polizeilichen Grundverfügungen kommt es dabei nicht darauf an, ob die Ausgangsverfügung rechtmäßig ist. Kenntner Öffentliches Recht in Baden-Württemberg, Rn. 97. Es ist allein maßgeblich, ob der Verwaltungsakt unanfechtbar (§ 2 Nr. 1 LVwVG) oder vollziehbar (§ 2 Nr. 2 LVwVG) ist. Das bedeutet vor allem, dass Einwendungen gegen die Grundverfügung nicht im Vollstreckungsverfahren, sondern nur im Rahmen einer Anfechtung der Polizeiverfügung selbst (Anfechtungsklage oder – summarisch – vorläufiger Rechtsschutz nach § 80 Abs. 5 VwGO) geltend gemacht werden können. Die (ggf. fehlende) Rechtmäßigkeit der Grundverfügung berührt somit die Rechtmäßigkeit der Zwangsvollstreckung, also des Einsatzes von Zwangsmitteln, nicht. Kenntner Öffentliches Recht in Baden-Württemberg, Rn. 97.

 

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Die Zwangsvollstreckung setzt voraus, dass die allgemeinen Vollstreckungsvoraussetzungen vorliegen: Danach bedarf es eines vollziehbaren Grundverwaltungsaktes (§ 2 LVwVG) mit vollstreckungsfähigem Inhalt (§ 18 LVwVG), für den nicht bereits Erledigung eingetreten ist (§ 11 LVwVG). Soweit sich – etwa im Falle einer Miteigentümerschaft – rechtliche Hindernisse ergeben, müssen diese dadurch beseitigt werden, dass bspw. der Miteigentümer zur Duldung verpflichtet wird. VGH Mannheim NVwZ-RR 1998, 553.

Hinweis

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Die Zwangsmittel dürfen keinen sanktionierenden, sondern nur „beugenden“ Charakter haben. Daher kommt etwa die Beitreibung eines zuvor festgesetzten Zwangsgeldes nach Erledigung nicht mehr in Betracht. Kenntner Öffentliches Recht in Baden-Württemberg, Rn. 98; VGH Mannheim VBlBW 1996, 418.

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Für den Zwangsmitteleinsatz gilt, dass nur die in § 63 PolG und § 19 Abs. 1 LVwVG benannten Zwangsmittel in Betracht kommen. Die Aufzählung ist abschließend, weitere Zwangsmittel sind unzulässig. Danach gibt es die folgenden Zwangsmittel:

•     Zwangsgeld,

•     Zwangshaft,

•     Ersatzvornahme,

•     Unmittelbarer Zwang.

 

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Die Zwangsmittel unterliegen dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, was auch dadurch zum Ausdruck kommt, dass in § 19 Abs. 3 LVwVG ausdrücklich das Übermaßverbot niedergelegt ist. Es ist stets dasjenige Zwangsmittel einzusetzen, das den Betroffenen am Wenigsten belastet. Maßgeblich ist aber auch insofern immer eine Einzelfallbetrachtung; ein genereller Vorrang eines bestimmten Zwangsmittels gegenüber anderen Zwangsmitteln ist nicht angezeigt. VGH Mannheim VBlBW 2004, 226.

Expertentipp

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Beachten Sie unbedingt auch in der Klausur, dass nicht jedes Zwangsmittel auf jeden Fall „passt“. Insbesondere für sog. nicht vertretbare Handlungen (etwa die Abgabe persönlicher Erklärungen) kommen nur das Zwangsgeld und die Zwangshaft in Betracht, wobei das Zwangsgeld das mildere Mittel darstellt gegenüber dem Freiheitsentzug durch Zwangshaft. Letztere kann stets nur ultima ratio sein.

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Das Zwangsvollstreckungsverfahren ist dreistufig aufgebaut:

•     Zunächst muss das Zwangsmittel angedroht werden. Mit der Androhung, die übrigens gemäß § 20 Abs. 2 LVwVfG bereits in der Grundverfügung vorgesehen werden kann, soll dem Adressaten bedeutet werden, welche Konsequenzen die Nichtbefolgung der polizeilichen Verfügung zeitigt. Sie stellt einen eigenständigen Verwaltungsakt dar, gegen den Rechtsmittel wegen § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 VwGO allerdings keine aufschiebende Wirkung haben (vgl. auch § 12 S. 1 LVwVG). Nur in den Fällen, in denen eine Maßnahme unaufschiebbar ist, d.h. bei Gefahr im Verzug, kann von der Androhung abgesehen werden (§ 21 LVwVG).  Vgl. dazu VGH Mannheim VBlBW 2005, 386. 

•     Das Zwangsmittel muss weiter festgesetzt werden. Eine ausdrückliche Regelung findet sich nur in § 23 LVwVG für das Zwangsgeld. Die Festsetzung ist gleichwohl wegen ihres klarstellenden Charakters aus rechtsstaatlichen Gründen auch bei den übrigen Zwangsmitteln geboten.

•     Erst wenn die vorgenannten Voraussetzungen – insbesondere die Androhung – vorliegen, darf das Zwangsmittel angewendet werden. Auch für die Anwendung gilt der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz.

 

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Zu klären ist schließlich noch, welche Behörde für die Zwangsvollstreckung im allgemeinen Polizeirecht zuständig ist. Dies lässt sich freilich § 4 Abs. 1 LVwVG entnehmen, der hierfür die Ausgangsbehörde bestimmt. Es ist also stets die Behörde, welche die polizeiliche Grundverfügung als Ausgangsverfügung erlassen hat. Daher dürfte regelmäßig die Ortspolizeibehörde als allgemeine Polizeibehörde auch für die Vollstreckung „ihrer“ Grundverfügung zuständig sein. Eine Zuständigkeit des Polizeivollzugsdienstes kommt daher nur dann in Betracht, wenn die allgemeine Polizeibehörde – etwa außerhalb der Behördenzeiten – nicht erreichbar ist.  Kenntner Öffentliches Recht in Baden-Württemberg, Rn. 101.

Hinweis

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Problematisch kann dies in den – noch näher dazustellenden (siehe unten Rn. 198 ff.) – „Abschleppfällen“ sein, denn die Aufstellung der Verkehrszeichen als Grundverfügungen obliegt der Straßenverkehrsbehörde. Der Polizeivollzugsdienst kann eine Zuständigkeitsbegründung auch nicht aus § 44 Abs. 2 StVO herleiten (lesen!). Hier müssen Sie sich ggf. damit behelfen, dass ein Eilfall vorliegt und daher die Eilzuständigkeit des Polizeivollzugsdienstes nach den bekannten Grundsätzen (Nichterreichbarkeit der allgemeinen Polizeibehörde) greift.

 

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