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Neben den Standardmaßnahmen sowie dem Erlass einer Polizeiverfügung auf der Grundlage der Generalklausel nach §§ 1 Abs. 1, 3 PolG finden sich mit den Warnungen und der sog. Gefährderansprache noch weitere Erscheinungsformen polizeilichen Handelns. Sie stellen regelmäßig mangels konkreten Regelungsinhalts (noch) keine Verwaltungsakte im Sinne von § 35 S. 1 LVwVfG dar, sondern enthalten eine Information empfehlenden oder appellativen Charakters.Ibler in: Ennuschat/Ibler/Remmert, Öffentliches Recht in Baden-Württemberg, § 2 Rn. 156. Mit § 29 PolG hat die Gefährderansprache eine Rechtsgrundlage erhalten, ohne dass damit ihr Charakter als Realakt aufgehoben wäre.
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Warnungen stellen nach geläufiger Auffassung dabei solche Hinweise auf einen Nachteil – bzw. im Kontext des allgemeinen Polizeirechts: auf eine Gefahr – gegenüber der Allgemeinheit dar, welche aus drei Elementen besteht: einer Information (in Form einer Tatsachenbehauptung), einem Werturteil (in Gestalt einer Meinungsäußerung) und einer Aufforderung (in Form eines Appells).Ibler in: Ennuschat/Ibler/Remmert, Öffentliches Recht in Baden-Württemberg, § 2 Rn. 156. Grundsätzlich handelt es sich bei Warnungen der Bevölkerung nicht um eine belastende Maßnahme der Polizei, sondern eine Leistung. Insoweit ist es der Polizei ausnahmsweise erlaubt, allein auf der Grundlage der Aufgabennorm in § 1 PolG zu handeln, d.h. eine allgemeine Warnung auszusprechen.
Beispiel
Die Polizei warnt vor den Tricks von Taschendieben am Hauptbahnhof oder der Teilnahme am sog. „Hütchenspiel“ in der Innenstadt.
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Anders liegt es allerdings, wenn sich die Warnung der Polizei auf eine konkrete Person bezieht. Dann greift die Polizei mit ihrer Maßnahme in die grundrechtlich geschützte Sphäre desjenigen ein, vor dem sie „warnt“. In diesen Fällen genügt die polizeiliche Aufgabennorm nicht mehr, sondern die Polizei bedarf für ihre Warnung einer Befugnisnorm als Ermächtigungsgrundlage für ihr Tätigwerden. Neben spezialgesetzlichen Ermächtigungsgrundlagen kommt hier vor allem die polizeiliche Generalklausel nach §§ 1 Abs. 1, 3 PolG in Betracht.
Beispiel
Sog. Gefährdetenanschreiben, mit denen etwaige Kontaktpersonen zu aus der Haft entlassenen Sexualstraftätern „gewarnt“ werden.BVerfG Beschluss vom 8.11.2012 – 1 BvR 22/12, juris Rn. 3; Ibler in: Ennuschat/Ibler/Remmert, Öffentliches Recht in Baden-Württemberg, § 2 Rn. 156. Für die „Gefährdetenansprache“ enthält nunmehr § 29 Abs. 2 PolG eine geschriebene Rechtsgrundlage.
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Gegenüber den polizeilichen Warnungen unter den sonstigen Erscheinungsformen polizeilichen Handelns gesondert hervorzuheben sind die sog. Gefährderanschreiben,Vgl. OVG Lüneburg NJW 2006, 391. die von den soeben unter den polizeilichen Warnungen genannten Gefährdetenanschreiben zu unterscheiden sind. Dies gilt nach wie vor ungeachtet der ausdrücklichen Niederlegung in § 29 PolG im Kontext der Standardmaßnahmen. Mit dem Gefährderanschreiben (auch: Gefährderansprache) zielt die Polizei darauf ab, eine Person dazu zu veranlassen, sich von einer bestimmten Aktion (z.B. einem Rockkonzert, einem Fußballspiel oder auch einer Demonstration) fernzuhalten, da sie andernfalls Adressat eines polizeilichen Einschreitens werden könnte.Ibler in: Ennuschat/Ibler/Remmert, Öffentliches Recht in Baden-Württemberg, § 2 Rn. 157. Das Gefährderanschreiben hat vordergründig empfehlenden (appellativen) Charakter und stellt mangels Regelungsinhalt keinen Verwaltungsakt nach § 35 S. 1 LVwVfG dar.Ausführlich dazu, insbesondere zur Rechtsnatur, etwa Hebeler NVwZ 2011, S. 1361 ff. Allerdings überschreitet ein Gefährderanschreiben im Regelfall die Schwelle, ab der die Entscheidungsfreiheit des Adressaten beeinträchtigt wird. Daher bedarf es für eine solche Maßnahme, obschon sie – wie gesagt – nicht Verwaltungsakt ist, einer hinreichenden Befugnisnorm. War bislang insofern auf die polizeiliche Generalklausel nach §§ 1 Abs. 1, 3 PolG abzustellen,Ibler in: Ennuschat/Ibler/Remmert, Öffentliches Recht in Baden-Württemberg, § 2 Rn. 157. ist nunmehr mit § 29 PolG eine ausdrückliche Rechtsgrundlage geschaffen.
Expertentipp
Die Prüfung sowohl einer polizeilichen Warnung als auch – insbesondere – eines Gefährderanschreibens kann durchaus Gegenstand einer Polizeirechtsklausur sein. Dies ist aber kein Grund zur Beunruhigung, da es dann darauf ankommt, zu erkennen, dass es wegen der Grundrechtsbetroffenheit einer Ermächtigungsgrundlage bedarf. Diese steht mit der polizeilichen Generalklausel aber gerade auch für solches Realhandeln der Polizei zur Verfügung. Die Prüfung erfolgt nicht anders als bei einer auf §§ 1 Abs. 1, 3 PolG gestützten Polizeiverfügung auch. Lediglich Gefährderansprache, Gefährderanschreiben und Gefährdetenansprache haben nunmehr als polizeiliche Realakte eine ausdrückliche Regelung in § 29 PolG erfahren. (Vgl. den Hinweis in Rn. 126 bezüglich der Auswirkungen auf die verwaltungsprozessuale Einbindung)
