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Das Inkrafttreten der Satzung ist von der Wirksamkeit des Gesetzes zu differenzieren. Mit dem Inkrafttreten wird der zeitliche Geltungsbereich und die damit verbundene Entfaltung von äußeren Rechtswirkungen der Satzung gegenüber den Normadressaten umschrieben.
Hinweis
Das Abschlussverfahren beim Erlass einer Satzung folgt damit allgemeinen rechtsstaatlichen Prinzipien, wie sie auch in ähnlicher Weise bei der parlamentarischen Gesetzgebung gelten. Dies zeigt ein Vergleich mit der Gesetzgebung des Bundes (vgl. Art. 82 GG): Beim Erlass von Bundesgesetzen prüft der Bundespräsident als oberster Repräsentant des Bundes ebenfalls das Zustandekommen des Gesetzes und unterschreibt dieses nach positivem Prüfungsergebnis („Ausfertigung“). Anschließend wird das Bundesgesetz im Bundesgesetzblatt veröffentlicht („Verkündung“) und entfaltet dadurch Wirksamkeit. Der Zeitpunkt des Inkrafttretens wird in der Regel im Bundesgesetz selbst bestimmt (z.B. ab 1.1. des darauffolgenden Jahres) und richtet sich anderenfalls nach dem Erscheinungstag des Bundesgesetzblattes (vierzehn Tage später).
In der Gemeinde wird – anders als bei Bundesgesetzgebung – nicht das Gesetz selbst, sondern die Bekanntmachungsanordnung der Satzung unterschrieben. Auch hierfür ist aber der oberste Repräsentant der Körperschaft– in der Gemeinde also der Bürgermeister – zuständig. Dieser prüft das ordnungsgemäße Zustandekommen des Gesetzes. Nach erfolgter Unterzeichnung der Bekanntmachungsanordnung durch den Bürgermeister wird die Satzung öffentlich bekannt gemacht und mit dieser Verkündung wirksam. Hiervon zu unterscheiden ist wiederrum das Inkrafttreten der Satzung.
Gemäß § 7 Abs. 4 S. 2 GO treten Satzungen grundsätzlich am Tag nach ihrer Bekanntmachung in Kraft, sofern in der Satzung kein anderer Zeitpunkt bestimmt ist.
Beispiel
Der Bürgermeister der Stadt D hat die Bekanntmachungsanordnung der vom Rat beschlossenen Änderungssatzung zur Hauptsatzung unterschrieben und sie in der am 15.11 erscheinenden Tageszeitung „Rheinischen Anzeiger“ (Bekanntmachungsmedium der Stadt D laut Hauptsatzung) bekanntgemacht. Sofern in der Änderungssatzung keine eigene Regelung zum Inkrafttreten enthalten sein sollte, würde sie nach § 7 Abs. 4 S. 2 GO am 16.11 in Kraft treten. Wenn allerdings in der Änderungssatzung normiert ist, dass sie z.B. erst am 1.12 in Kraft treten soll, so gilt dieser Zeitpunkt.
Rechtsstaatlich bedenklich können solche Satzungsregelungen werden, die für den Einzelnen nachträglich ungünstige Wirkungen für die Vergangenheit entfalten.Vgl. näher Bätge Die formelle Rechtmäßigkeit von kommunalen Satzungen, DVBl. 2020, 1510, 1516 m.w.N. Hierbei ist zwischen der grundsätzlich zulässigen unechten Rückwirkung und der regelmäßig unzulässigen echten Rückwirkung zu differenzieren. Der wesentliche Unterschied besteht darin, dass der Zeitpunkt des Inkrafttretens bei der unechten Rückwirkung in der Zukunft liegt, während derjenige bei der echten Rückwirkung in der Vergangenheit liegt.
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Der Begriff „unechte Rückwirkung“ verdeutlicht daher, dass keine Regelung für die Vergangenheit getroffen wird, sondern die Satzung für die Zukunft gilt und damit rechtsstaatlich durchgreifende Probleme in aller Regel nicht bestehen. Vielmehr hat keine Person einen Anspruch darauf, dass sich die bestehenden Gesetze in der Zukunft nicht zu ihrem Nachteil ändern. Bei der unechten Rückwirkung wird also ein in der Vergangenheit begonnener, aber nicht abgeschlossener Lebenssachverhalt künftig neu geregelt. Die Gesetzessänderung tritt nicht vor ihrer Bekanntmachung in Kraft, sondern gilt für die Zukunft.BVerfG Beschluss vom 15.10.1997 – 1 BvL 44/92, 1 BvL 48/92 –, BVerfGE 95, 64, 86 f. und Beschluss vom 14.5.1986 – 2 BvL 2/83 – BVerfGE 72, 200, 241 ff.
Beispiel
Der Bürger B der Gemeinde G kündigt seine Mietwohnung und kauft stattdessen unter Inanspruchnahme eines Bankdarlehens eine eigene Wohnung, wobei er in seiner vergleichenden Wirtschaftlichkeitsrechnung mit gleichbleibenden Grundbesitzabgaben kalkuliert. In den Folgejahren erhöht die Gemeinde G den Hebesatz der Grundsteuer in ihrer Abgabensatzung mit Wirkung für die Zukunft. Durch die Erhöhung dieser laufenden kommunalen Steuer wurde seiner individuellen Kalkulation ein „Strich durch die Rechnung“ gemacht. Es liegt aber nur eine unechte Rückwirkung vor, da die Steuererhöhung sich zwar auf den Lebenssachverhalt der laufenden Darlehenslast nachteilig einwirkt, aber sie nicht rückwirkend in Kraft getreten ist, sondern nur für die Zukunft gilt. Diese unechte Rückwirkung ist grundsätzlich zulässig, da der Vertrauensschutz des Einzelnen nicht so weit geht, dass er vor künftigen Rechtsänderungen geschützt wird, die seine individuelle Planung beeinträchtigen.
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Bei der echten Rückwirkung wird hingegen ein bereits abgeschlossener Lebenssachverhalt einer neuen Rechtslage unterworfen. Die Änderungssatzung tritt also nicht mit Wirkung für die Zukunft, sondern vor dem Tag der Bekanntmachung in Kraft.BVerfG Beschluss vom 15.10.1997 – 1 BvL 44/92, 1 BvL 48/92 –, BVerfGE 95, 64, 86 f. und Beschluss vom 14.5.1986 – 2 BvL 2/83 – BVerfGE 72, 200, 241 ff. Hierbei besteht ein rechtstaatlich geschütztes Vertrauen darin, dass der Gesetzgeber nicht nachträglich mit Wirkung für die Vergangenheit belastende Regelungen trifft.
Beispiel
Im Steuerrecht ist Veranlagungszeitraum das Kalenderjahr. Die Gemeinde beschließt zur Verbesserung der kommunalen Einnahmen ein Erhöhung der Grundsteuer, welche rückwirkend auch für das Vorjahr gelten soll.
Der Betroffene hat in solchen Fällen regelmäßig ein schutzwürdiges Vertrauen darauf, dass auf Grund einer bestimmten Rechtslage einmal getroffene und abgeschlossene Dispositionen nicht durch nachträgliche, in die Vergangenheit zurückgreifende Rechtsänderungen entwertet werden. Die echte Rückwirkung von belastenden Satzungsregelungen ist in aller Regel unzulässig.
Sie ist nur ausnahmsweise zulässig, wenn zwingende Gründe des gemeinen Wohls vorliegen oder das Vertrauen des Einzelnen nicht schutzbedürftig ist. Letzteres kann der Fall sein, wenn mit der getroffenen Regelung gerechnet werden musste.
Beispiel
In der Gemeinde G ist die vom Rat beschlossene Satzung über die Erhebung von Straßenreinigungsgebühren fehlerhaft bekannt gemacht worden. Diese sollte zum 1.1 des Jahres in Kraft treten. Der Bekanntmachungsmangel hat sich aber erst Monate nach dem Satzungserlass im Rahmen eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens herausgestellt. Um den auf der Grundlage der Satzung mittlerweile erlassenen Gebührenbescheiden rückwirkend eine wirksame Ermächtigungsgrundlage zu geben, wird die Satzung nunmehr im November des Jahres vom Rat erneut beschlossen und ein rückwirkendes Inkrafttreten ab dem 1.1. des Jahres angeordnet. Die Satzung ist – sofern sie diesmal wirksam öffentlich bekannt gemacht wird – trotz Vorliegens einer echten Rückwirkung zulässig, da die Straßenanlieger mit einer Gebührenbelastung hinsichtlich der Straßenreinigung grundsätzlich rechnen müssen und eine – wenn auch formell rechtswidrige – Satzung bereits vorlag. Es wäre allerdings nicht zulässig, wenn die Gemeinde G in ihrer Reparatursatzung im Vergleich zur ursprünglichen Satzung weitere inhaltlich belastende Änderungen vornimmt, mit denen die Straßenanlieger nicht rechnen mussten.
Eine echte Rückwirkung einer Satzung ist zudem nur möglich, wenn für den gesamten Rückwirkungszeitraum alle Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen der Satzung vorliegen. Insbesondere müssen sich etwaige erforderliche Satzungsgenehmigungen von Aufsichtsbehörden auch auf den rückwirkenden Zeitraum bezogen haben.
Beispiel
Der Rat der Stadt D beschloss im Dezember des abgelaufenen Jahres eine Vergnügungssteuersatzung für sexuelle Vergnügungen in der Stadt D ab dem 1.1. des Folgejahres (Alle folgenden Datumsangaben beziehen sich auf dieses Folgejahr). Diese Satzung hatten die für Kommunales und Finanzen zuständigen Landesministerien gemäß § 2 Abs. 2 KAG NRW (erstmalig in NRW erhobene Kommunalsteuer) erst unter dem 10.5. genehmigt. Die Vergnügungssteuersatzung wurde daraufhin erneut am 20.5. mit rückwirkender Wirksamkeit ab dem 1.1. beschlossen und am 25.5. im Amtsblatt der Stadt Dorsten bekannt gemacht. Danach bemisst sich die Steuer nach der Größe des benutzten Raumes und beträgt für jeden bordellartigen Betrieb 3 € je Veranstaltungstag und angefangene 10 qm. Der Bürgermeister der Stadt D setzt mit Bescheid vom 24.9. zu Lasten des Bordellbetreibers K in Höhe des satzungsrechtlichen Steuersatzes eine Vergnügungssteuer rückwirkend ab dem 1.1. fest. Dagegen wird von K frist- und formgerecht Klage erhoben.
Die Anfechtungsklage des K gegen den Steuerbescheid hat insofern Erfolg, als eine Vergnügungssteuer vom 1.1. bis zum 25.5. (dem Tag der Bekanntmachung der Vergnügungssteuersatzung nach erfolgter Genehmigung) nicht hätte erhoben werden dürfen. Erst mit dem Tage nach der Bekanntmachung der ordnungsgemäß genehmigten Satzung (also ab dem 26.5., vgl. § 7 Abs. 4 S. 2 GO) konnte die Vergnügungssteuer rechtmäßig erhoben werden. Insoweit ist der Steuerbescheid bezogen auf den vorherigen Zeitraum rechtswidrig und verletzt den Kläger K in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO). Die Anordnung der rückwirkenden Inkraftsetzung der Satzung zum 1.1. ist nichtig, weil sie gegen das verfassungsrechtlich geschützte Vertrauen verstößt, dass an in der Vergangenheit liegende abgeschlossene Tatbestände nicht nachträglich belastende Folgen geknüpft werden. Es liegt eine echte Rückwirkung vor, weil sexuelle Vergnügungen in D vor dem (erneuten) Erlass der Satzung vom 20.5. nicht (wirksam) besteuert wurden. Es kann dabei auch nicht auf die Beschlussfassung aus dem vorherigen Jahr abgestellt werden, da zu diesem Zeitpunkt die nach § 2 Abs. 2 KAG NRW erforderliche Genehmigung nicht vorlag. Die Stadt war ohne Genehmigung der für Finanzen und für Kommunales zuständigen Ministerien gemäß § 2 Abs. 2 KAG NRW überhaupt nicht befugt, eine Steuersatzung für sexuelle Vergnügungen zu erlassen; vielmehr machte erst die Genehmigung den Weg frei, wirksam eine Satzung zu erlassen, mit der die neue Steuer eingeführt wurde.OVG NRW Urteil vom 20.2.2013 – 14 A 1763/12 –, juris.
Das Kommunalabgabenrecht ist zwar nicht Prüfungsgebiet in der staatlichen Pflichtfachprüfung und im zweiten juristischen Staatsexamen. Es ist aber durchaus möglich, dass am Beispiel einer kommunalen Abgabensatzung allgemeine kommunalrechtliche (z.B. Zustandekommen der Satzung etc.), verwaltungsrechtliche (z.B. Rechtsschutz gegen Abgabenbescheide) oder verfassungsrechtliche (Rückwirkung, Gleichbehandlungsfragen etc.) Problemstellungen behandelt werden. Dies kann sich vor allem deshalb anbieten, weil Abgabensatzungen (Steuer-, Gebühren- und Beitragssatzungen) in praktisch jeder Kommune häufig vorkommen und damit eine enorme Bedeutung haben. Spezifische Kenntnisse im Kommunalabgabenrecht (z.B. Einzelheiten zum Abgabentatbestand, Abgabenmaßstab, Abgabensatz, Fälligkeit etc.) außerhalb allgemeiner kommunal-, verwaltungs- oder verfassungsrechtlicher Aspekte dürfen hingegen nicht verlangt werden.
