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Allgemeines Verwaltungsrecht - 1. Begriff „Verwaltungsverfahren“

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Allgemeines Verwaltungsrecht

1. Begriff „Verwaltungsverfahren“

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Nach der in § 9 VwVfG (vgl. auch § 8 SGB X) enthaltenen Legaldefinition ist i.S.d. VwVfG unter dem Begriff „Verwaltungsverfahren“ „die nach außen wirkende Tätigkeit der Behörden, die auf die Prüfung der Voraussetzungen, die Vorbereitung und den Erlass eines Verwaltungsaktes oder auf den Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrags gerichtet ist“ zu verstehen;

Vgl. ferner Pünder JuS 2011, 289: Das „Verwaltungsverfahrensrecht bestimmt Weg und Form der Willensbildung der Verwaltung“. „es schließt den Erlass des Verwaltungsaktes oder den Abschluss des öffentlich-rechtlichen Vertrags ein.“ Nicht (unmittelbar) von den §§ 10 ff. VwVfG erfasst werden demgegenüber sonstige Verwaltungstätigkeiten wie z.B. der Erlass von Rechtsverordnungen und Satzungen, die Vornahme von Realakten, privatrechtliches Handeln sowie rein interne Maßnahmen der Verwaltung. Auf diese Verwaltungstätigkeiten können die §§ 10 ff. VwVfG allerdings ggf. analog anzuwenden sein, handelt es sich namentlich bei den dort normierten Verfahrensrechten zum ganz überwiegenden Teil doch um die gesetzliche Positivierung allgemeiner Rechtsgedanken, insbesondere um die Konkretisierung der einschlägigen verfassungsrechtlichen Vorgaben (v.a. des Rechtsstaatsprinzips und der Grundrechte; es wird auch von der „Grundrechtsverwirklichung durch Organisation und Verfahren“ gesprochen).Zu den Verbindungslinien zwischen Verfassungs- und Verwaltungsrecht siehe Beaucamp JA 2002, 398; Wienbracke Einführung in die Grundrechte Rn. 89 m.w.N.

Hinweis

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Der viel zitierte Satz Otto Mayers

Mayer Deutsches Verwaltungsrecht Band I 3. Auflage 1924 (Nachdruck 1969), Vorwort. „Verfassungsrecht vergeht, Verwaltungsrecht besteht“ ist mit Inkrafttreten des Grundgesetzes in sein Gegenteil verkehrt („Verwaltungsrecht als konkretisiertes VerfassungsrechtWerner DVBl. 1959, 527. Zurückhaltender Pünder JuS 2011, 289 (291): „Nicht alles Verwaltungsrecht ist ,konkretisiertes Verfassungsrecht‘!“.).

Beispiel

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Betriebswirt B nahm zum 3. Mal an der Prüfung zum Steuerberater teil. Aus seinen schriftlichen Aufsichtsarbeiten und der mündlichen Prüfung wurde die Prüfungsgesamtnote von 4,25 („mangelhaft“) gebildet. Mit Bescheid teilte der Prüfungsausschuss beim zuständigen baden-württembergischen Landesministerium dem B mit, dass er die Prüfung nicht bestanden habe. Weil die Bewertung der Aufsichtsarbeiten von den Prüfern nicht begründet worden war, ficht B nunmehr den Prüfungsbescheid an. Ist dieses Argument des B zutreffend, wenn eine Begründungspflicht spezialgesetzlich nicht vorgesehen ist?

Ja. Zwar folgt eine Begründungspflicht nicht aus § 39 Abs. 1 LVwVfG BW. Denn nach § 2 Abs. 3 Nr. 2 LVwVfG BW gilt § 39 Abs. 1 LVwVfG BW nicht für die Tätigkeit der Behörden bei Leistungs-, Eignungs- und ähnlichen Prüfungen von Personen. Damit hat der Gesetzgeber allerdings eine sich anderweitig ergebende Begründungspflicht nicht ausschließen wollen. Vielmehr sehen zahlreiche prüfungsrechtliche Vorschriften eine Begutachtung der schriftlichen Arbeiten durch die Prüfer vor. Offensichtlich stehen diese prüfungsrechtlichen Spezialregelungen nicht in inhaltlichem Widerspruch zu den generellen Normen des LVwVfG BW. Auch wenn eine solche vorliegend nicht einschlägig ist, ergibt sich hier die Verpflichtung der Prüfer, ihre Bewertung der Aufsichtsarbeiten zu begründen, aus dem in Art. 19 Abs. 4 S. 1 GG verankerten Recht auf effektiven Rechtsschutz. Gegenstand dieses Rechtsschutzes ist das Recht auf freie Berufswahl (Art. 12 Abs. 1 GG). Die effektive Wahrnehmung des zum Schutz der Grundrechte gewährleisteten Rechtsschutzes gegen Prüfungsentscheidungen setzt voraus, dass der Prüfer die tragenden Erwägungen darlegt, die zur Bewertung der Prüfungsleistung geführt haben. Nur so wird der Prüfling in die Lage versetzt, seine Rechte sachgemäß zu verfolgen. Die Bewertung der Prüfungsarbeiten können die Gerichte nur dann kontrollieren, wenn die tragenden Gründe der Prüfer hinreichend zu erkennen sind. Allein auf der Grundlage der Note, mit der der Prüfer das Ergebnis seiner Bewertung kundtut, ist das nicht möglich. Das Gericht darf zwar die Prüfungsarbeit nicht selbst bewerten. Das ist insbesondere wegen des den Prüfern teilweise verbleibenden Beurteilungsspielraums nicht zulässig. Dieser Spielraum ist jedoch dann überschritten, d.h. eine gerichtliche Korrektur ist dann geboten, wenn die Prüfungsbehörden Verfahrensfehler begehen, anzuwendendes Recht verkennen, von einem unrichtigen Sachverhalt ausgehen, allgemeingültige Bewertungsmaßstäbe verletzen oder sich von sachfremden Erwägungen leiten lassen. Die Prüfungsentscheidung ist ferner aufzuheben, wenn in Fachfragen eine vertretbare und mit gewichtigen Argumenten folgerichtig begründete Lösung als falsch gewertet worden ist. Ob die Bewertung der Prüfungsarbeit diesen Spielraum einhält und auch im Übrigen frei von Rechtsfehlern ist, kann nur anhand der Begründung der Notengebung ermittelt werden. Ob etwaige Mängel der genannten Art sich auch auf die Notengebung und das Ergebnis der Prüfung ausgewirkt haben können, was Voraussetzung der Zulässigkeit einer gerichtlichen Korrektur der Prüfungsentscheidung ist, kann in der Regel gleichfalls erst dann festgestellt werden, wenn begründet wird, weshalb die Arbeit diese Bewertung erhält. In gleicher Weise kann der Betroffene, der das Prüfungsergebnis als nicht zutreffend erachtet und dem ein verfassungsrechtlich hergeleiteter Anspruch auf Überdenken der Prüfungsentscheidung zusteht, nur bei Vorliegen einer Begründung mögliche Einwendungen geltend machen und insbesondere in der notwendigen Weise spezifizieren. Er kann auf vermeintliche Irrtümer oder Rechtsfehler nur dann wirkungsvoll hinweisen und damit ein Überdenken anstehender oder bereits getroffener Entscheidungen erreichen, wenn er die die Bewertung tragenden Gründe der Prüfer in den Grundzügen nachvollziehen kann. Das ist allein aufgrund der Note nicht möglich, sondern erst dann, wenn er z.B. die Kriterien kennt, die für die Benotung seiner Prüfungsleistung maßgeblich waren, und er ferner weiß, wie die Anwendung dieser Kriterien in wesentlichen Punkten zu dem Bewertungsergebnis geführt hat. Dies ist grundsätzlich erst aufgrund der Bewertungsbegründung oder etwaiger Korrekturanmerkungen, die Bestandteile der Begründung sind, zu realisieren. Andere Erkenntnisquellen, die Rückschlüsse auf die Überlegungen der Prüfer zulassen, stehen dem Prüfling normalerweise nicht zur Verfügung.

Auch gilt das VwVfG für den (indirekten

Hierunter ist die Umsetzung des Unionsrechts durch Organe der Mitgliedstaaten zu verstehen. Demgegenüber spricht man vom direkten Vollzug, wenn das EU-Recht durch eigene Organe der Union (v.a. die Kommission) vollzogen wird, siehe Oppermann/Classen/Nettesheim Europarecht § 12 Rn. 6 f.) Vollzug des EU-Rechts, soweit dieses nicht ausnahmsweise selbst spezielle Verfahrensregeln bereithält.Näher zum europäisierten Verwaltungsverfahren: Sydow JuS 2005, 97 und 202; Pünder JuS 2011, 289 (293 f.). In diesem Zusammenhang kann es u.U. erforderlich werden, die jeweilige VwVfG-Vorschrift im Wege der europarechtskonformen Auslegung in modifizierter Form anzuwenden, um hierdurch dem Unionsrecht diskriminierungsfrei (vgl. u.a. Art. 18 AEUV) und effektiv (effet utile, vgl. Art. 4 Abs. 3 EUV) zur Anwendung zu verhelfen (vgl. Rn. 130, 183 und 321).

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Innerhalb des VwVfG lässt sich nach verschiedenen Arten von Verwaltungsverfahren unterscheiden. Hierbei stellt das nichtförmliche Verwaltungsverfahren gem. § 10 S. 1 VwVfG den Regelfall dar. Es kommt immer dann zur Anwendung, soweit keine besonderen Rechtsvorschriften für die Form des Verfahrens bestehen. Derartige besondere Rechtsvorschriften sind insbesondere in den §§ 63 ff. VwVfG enthalten. Die für die Anwendung des hierin geregelten förmlichen Verwaltungsverfahrens erforderliche gesetzliche Anordnung (siehe § 63 Abs. 1 VwVfG) findet sich jedoch nur relativ selten (z.B. § 36 BBergG). I.S.v. § 10 S. 1 VwVfG „besondere Regelungen“ sind ferner in den §§ 72 ff. VwVfG betreffend das Planfeststellungsverfahren enthalten. Diese Vorschriften gelangen allerdings nur insoweit zur Anwendung, als in den einzelnen Fachplanungsgesetzen (z.B. FStrG, LuftVG, WaStrG) keine Spezialregelungen getroffen werden. Zwecks Umsetzung von Art. 6 (Dienstleistungs-)Richtlinie 2006/123/EG sind m.W.v. 18.12.2008 die §§ 71a ff. VwVfG betreffend das Verfahren über eine einheitliche Stelle in Kraft getreten, die gem. § 71a Abs. 1 VwVfG allerdings nur dann gelten, wenn dies durch Rechtsvorschrift besonders angeordnet ist (z.B. § 73a BRAO, § 6b GewO, § 5b HwO). Schließlich verweist § 79 Hs. 1 VwVfG hinsichtlich des Rechtsbehelfsverfahrens auf die §§ 68 ff. VwGO.

Hierzu siehe im Skript S_JURIQ-VerwPR/Teil_3/Kap_A/Abschn_III/Rz_297„Verwaltungsprozessrecht“ Rn. 297.

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