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Staatsorganisationsrecht

Staatsstrukturprinzipien und Staatszielbestimmungen

2. Teil Staatsstrukturprinzipien und Staatszielbestimmungen

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In den Art. 20 und 20a bekennt sich das Grundgesetz zu einer Reihe von grundlegenden Verfassungssätzen. Es sind dies das Demokratieprinzip (Art. 20 Abs. 1, Abs. 2 GG), das Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 2 S. 2, Abs. 3 GG), das republikanische Prinzip (Art. 20 Abs. 1 GG), das Bundesstaatsprinzip (Art. 20 GG), der Gewaltenteilungsgrundsatz (Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG) sowie die Staatsziele Sozialstaatlichkeit (Art. 20 Abs. 1 GG), Umwelt- und Tierschutz (Art. 20a GG).

Diese Verfassungssätze geben den Staatsorganen die generelle Richtung ihrer Tätigkeit vor. So ist es zunächst Aufgabe des Gesetzgebers, sie bei der Rechtsetzung konkretisierend zur Entfaltung zu bringen. Für Verwaltung und Rechtsprechung können die Prinzipien und Staatsziele bei der Auslegung von Gesetzen bedeutsam werden, für die Verwaltung auch bei der Ausübung von Ermessensspielräumen, die ihr der Gesetzgeber eingeräumt hat.

Dem Bürger vermitteln die grundlegenden Prinzipien keine subjektiven Rechte.

Die Verfassungssätze bilden das Fundament für das staatliche und verfassungsrechtliche System der Bundesrepublik Deutschland. Während jedoch die Staatsstrukturprinzipien, ebenso wie die Menschenwürde (Art. 1 Abs. 1 GG), aufgrund der sog. Ewigkeitsklausel des Art. 79 Abs. 3 GG  im Grundgesetz unantastbar sind, gilt dies für Staatsziele nicht. Letztere stehen zudem unter dem Vorbehalt des Möglichen.

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Beispiel

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Bundesrat und Bundestag beschließen mit Zweidrittel-Mehrheit ein Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes, durch das die folgende Vorschrift in die Verfassung eingefügt wird: „Bundesgesetze können auch von der Bundesregierung beschlossen werden. Auf die von der Bundesregierung beschlossenen Gesetze finden die Artikel 76 bis 78 GG keine Anwendung“.

Bei verfassungsändernden Gesetzen beschränkt sich die Prüfung der materiellen Verfassungsmäßigkeit auf die Kontrolle von Verstößen gegen Art. 79 Abs. 3 GG. Danach könnte unzulässigerweise die grundsätzliche Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung berührt sein, vgl. Art. 79 Abs. 3 Alt. 2 GG. Die Vorschrift intendiert den Schutz eines Kernbereichs von Mitwirkungsbefugnissen der Länder. Im vorliegenden Beispiel wird durch die beschlossene Grundgesetzänderung die Mitwirkung der Länder in das Belieben der Bundesregierung gestellt und damit in den genannten Kernbereich eingegriffen.

Zusätzlich könnte in unzulässiger Weise der Grundsatz der Gewaltenteilung berührt sein, vgl. Art. 79 Abs. 3 Alt. 3 i.V.m. Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG. Der Grundsatz der Gewaltenteilung soll eine wirksame gegenseitige Kontrolle von Exekutive, Legislative und Judikative gewährleisten. Durch die beschlossene Grundgesetzänderung kann sich die Bundesregierung (Exekutive) ihre Rechtsgrundlagen selbst schaffen. Eine wirksame Kontrolle durch das Parlament (Legislative) ist nicht mehr möglich. Damit liegt auch ein Verstoß gegen den Grundsatz der Gewaltenteilung gem. Art. 79 Abs. 3 Alt. 3 i.V.m. Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG vor.

Schließlich könnte auch ein Verstoß gegen das Demokratieprinzip vorliegen, Art. 79 Abs. 3 Alt. 3 i.V.m. Art. 20 Abs. 1, Abs. 2 S. 2 GG. Das Demokratieprinzip gewährleistet auch den Schutz von Minderheiten und damit den Schutz der Opposition. Hier verliert die Opposition im Parlament jede Einwirkungsmöglichkeit auf den Gang der Gesetzgebung, so dass auch das Demokratieprinzip unzulässigerweise berührt ist. Das Gesetz verstößt folglich in mehrfacher Hinsicht gegen die Ewigkeitsklausel des Art. 79 Abs. 3 GG. Eine Rechtfertigung des Eingriffs durch die Zweidrittel-Mehrheit scheidet aus, da die Prinzipien aus Art. 79 Abs. 3 GG der Disposition des jeweiligen Inhabers entzogen sind. Damit liegt ein Verstoß gegen Art. 79 Abs. 3 GG vor.

A. Das Demokratieprinzip, Funktion und Recht der Parteien

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Das Grundgesetz enthält in Art. 20 Abs. 1, Abs. 2 die Grundentscheidung für den demokratischen Staat. Dabei bedeutet Demokratie unter dem Grundgesetz im wesentlichen Parteiendemokratie. Die Rolle der politischen Parteien im demokratischen System ist durch Art. 21 GG ausdrücklich anerkannt.

I. Das Demokratieprinzip

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Gem. Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG wird die Staatsgewalt vom Volk „in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt.“ Durch Wahlen wird die personelle Zusammensetzung der Volksvertretungen bestimmt. Unter Abstimmungen sind Volksentscheide und Volksbegehren zur Regelung politischer Sachfragen als Ausdruck unmittelbarer Demokratie zu verstehen.

Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG ordnet selbst aber keine Wahlen und Abstimmungen an. Ob und in welcher Form Wahlen und Abstimmungen stattfinden, ergibt sich vielmehr aus den nachfolgenden Bestimmungen des Grundgesetzes. Diese konzipieren die Demokratie auf Bundesebene als mittelbare Demokratie: Das Volk wählt den Deutschen Bundestag, hat aber keine Möglichkeit, durch Abstimmungen direkt auf die Richtung der Politik Einfluss zu nehmen.

a) Die Volkssouveränität

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Gem. Art. 20 Abs. 2 S. 1 GG geht in der Bundesrepublik Deutschland alle Staatsgewalt vom Volke aus. Das hierdurch zum Ausdruck kommende Prinzip der Volkssouveränität bedeutet, dass sich die Ausübung von Staatsgewalt auf den Willen des Volkes zurückführen lassen muss. Dies kann in unmittelbarer Weise durch Wahlen und Abstimmungen oder mittelbar durch die Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung geschehen. Bei letzterem ist allerdings erforderlich, dass das Volk einen effektiven Einfluss auf die Ausübung von Staatsgewalt durch die Staatsorgane hat.

BVerfGE 83, 60, 71 f. Sobald das Volk die Staatsgewalt nicht unmittelbar, sondern durch die Staatsorgane ausübt, bedarf ihr Handeln einer demokratischen Legitimation.

Beispiel

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Der Bundestag und Bundesrat beschließen mit Zweidrittel-Mehrheit ein Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes, das ab sofort die in Art. 39 Abs. 1 S. 1 GG auf vier Jahre festgelegte Legislaturperiode um vier Jahre verlängert.

Da die zeitliche Begrenzung der Herrschaft einer der Kerninhalte demokratischer Strukturen ist, könnte mit der Verlängerung der Legislaturperiode auf acht Jahre das Demokratieprinzip verletzt sein und somit die Ewigkeitsgarantie des Art. 79 Abs. 3 GG eingreifen.

Für eine Verlängerung der Legislaturperiode spricht das Erfordernis dauerhafter und kontinuierlicher Parlamentsarbeit. Die Landtagswahlen üben Druck auf die Regierungsfraktionen aus, unpopuläre Entscheidungen nicht zu treffen. Die achtjährige Legislaturperiode dient also letztlich der Stabilisierung und Erhöhung der Durchsetzungsfähigkeit der Regierung. Zudem existiert auf Länderebene auch eine längere Wahlperiode - nämlich fünf Jahre.

Gegen die Verlängerung der bereits laufenden Legislaturperiode spricht allerdings, dass die Wahl der Volksvertreter im Hinblick auf eine zeitliche Beschränkung (hier vier Jahre) erfolgt ist. Die Legitimation der Abgeordneten leitet sich aus dem Wahlakt ab. Insofern fehlt den Abgeordneten die Legitimation, ihr eigenes Mandat zu verlängern. Auch eine Verlängerung der kommenden Wahlperioden könnte gegen das Demokratieprinzip verstoßen. Denn bei einer derart langen Legislaturperiode besteht nur eine stark eingeschränkte Möglichkeit der Kontrolle durch die Wähler. Zwar mag eine längere Wahlperiode die Stabilität einer Regierung fördern. Jedoch ist es in einer Demokratie in erster Linie Aufgabe der Regierung, ihre Entscheidungen dem Wahlvolk richtig zu vermitteln. Das Volk ist unmittelbare Quelle der Legitimation des Parlaments, nicht „störender Faktor“ bei Wahlen.

Im Ergebnis verstößt das Gesetz daher gegen das Demokratieprinzip gem. Art. 20 Abs. 1, Abs. 2 GG. Eine Rechtfertigung des Eingriffs durch die Zweidrittel-Mehrheiten scheidet aus, da die Prinzipien aus Art. 79 Abs. 3 GG der Disposition des jeweiligen Inhabers entzogen sind. Ein solches Gesetz wäre also materiell verfassungswidrig.

Demokratische Legitimation beruht sowohl auf Personalentscheidungen (Wahl, Ernennung etc.), als auch auf sachlichen Anweisungen (Gesetze, Weisungen etc.): Mit der Stimmabgabe bei den Parlamentswahlen betätigt sich der Bürger als Glied des Staatsorgans Volk im „status activus“

BVerfGE 8, 104, 115 f. (zur Bundestagswahl s. Rn. 84 ff.). Der Bundestag wiederum wählt den Bundeskanzler, der die einzelnen Regierungsmitglieder ernennt, s. Rn. 165, 171. Hier lässt sich die Legitimationskette bis zum Volk zurückverfolgen. Das gilt ebenso für die Exekutive: Die vom Parlament beschlossenen Gesetze sind Maßstab der vollziehenden Gewalt, s. Rn. 30 ff. Zudem gewährleistet die grundsätzliche Weisungsgebundenheit der Verwaltung im Verhältnis zur Regierung die Legitimation durch das Volk. Bei der Judikative kommt die Volkssouveränität durch die Richterwahl zum Ausdruck: So werden gem. Art. 94 Abs. 1 S. 2 GG die Verfassungsrichter zur Hälfte vom Bundestag und zur Hälfte vom Bundesrat gewählt. Über die Ernennung der obersten Bundesrichter entscheidet gem. Art. 95 Abs. 2 GG der zuständige Bundesminister gemeinsam mit dem Richterwahlausschuss, der aus den zuständigen Landesministern und Abgeordneten des Bundestages besteht. Gem. Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG sind die Grundsätze der demokratischen Organisation und Legitimation von Staatsgewalt auch für die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern verbindlich.

Hinweis

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Das Volk, von dem nach Art. 20 Abs. 2 S. 1 GG alle Staatsgewalt ausgeht, ist die Gesamtheit der deutschen Staatsangehörigen sowie der ihnen nach Art. 116 Abs. 1 GG gleichgestellten Personen. Denkbar wäre zwar auch, alle auf Dauer der deutschen Staatsgewalt Unterworfenen und damit insbesondere auch die in Deutschland dauerhaft lebenden Ausländer an der Staatsgewalt teilhaben zu lassen. Nach der Konzeption des Grundgesetzes setzt Teilhabe jedoch den Erwerb der deutschen Staatsangehörigkeit voraus. Für die Verwirklichung der demokratischen Freiheitsidee kommt somit dem Staatsangehörigkeitsrecht wesentliche Bedeutung zu.

Degenhart Staatsrecht I Rn. 3.

Der Grundsatz, dass „alle Staatsgewalt vom Volke ausgeht“ ist wegen der Ewigkeitsklausel in Art. 79 Abs. 3 GG unabänderlich.

b) Die Mehrheitsentscheidung

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Kernelemente des Demokratieprinzips sind Mehrheitsentscheidung und Minderheitenschutz. Bei den Mehrheiten im Bundestag wird einerseits nach der Bezugsgröße zwischen relativer Mehrheit (Mehrheit der Stimmen der Anwesenden) und absoluter Mehrheit (Mehrheit der Stimmen der gesetzlichen Mitglieder) und andererseits nach der notwendigen Anzahl von Stimmen zwischen einfacher und qualifizierter Mehrheit mit einem bestimmten Quorum unterschieden.

Degenhart Staatsrecht I Rn. 639.

2. Die Zulässigkeit plebiszitärer Bürgerbeteiligung nach dem Grundgesetz

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Im Zuge der Bürgerproteste gegen das Bahnhofsprojekt „Stuttgart 21“ kam die Forderung nach mehr Bürgerbeteiligung immer wieder auf. Das Grundgesetz verfolgt zunächst das Prinzip der repräsentativen Demokratie, nach dem das Volk mittelbar durch Wahlen zu den Volksvertretungen Einfluss ausübt. Allerdings geht aus Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG hervor, dass das Grundgesetz einer unmittelbaren Einflussnahme durch Abstimmungen prinzipiell nicht entgegensteht. Vorgesehen sind Abstimmungen für den Fall der Neugliederung des Bundesgebiets, Art. 29 Abs. 2 GG.

In allen anderen Fällen beschließen nach dem Grundgesetz die Organe der Gesetzgebung – Bundestag und Bundesrat, vgl. Art. 76 ff. GG – über eine Gesetzesvorlage. Volksabstimmungen sind im Gesetzgebungsverfahren auf Bundesebene nicht geregelt.

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Anders sieht es bei den Ländern aus. Sie haben einen weiten Freiraum, ihre verfassungsmäßige Ordnung zu gestalten. Zwar muss nach dem Homogenitätsgebot des Art. 28 Abs. 1 GG die verfassungsmäßige Ordnung der Länder den demokratischen Grundsätzen des Grundgesetzes entsprechen. Darüber hinaus ist es aber ihrem Ermessen überlassen, ob sie den Erlass von Gesetzen dem Parlament vorbehalten oder daneben ein Volksgesetzgebungsverfahren vorsehen. Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG, der für die Länder eine aus demokratischen Wahlen hervorgegangene Volksvertretung fordert, wäre nur dann berührt, wenn die Aufgaben und Befugnisse der Volksvertretung so weit reduziert würden, dass ihre Funktion ausgehöhlt würde.

Die Länder haben von diesem Gestaltungsrecht Gebrauch gemacht. Landesverfassungen jüngeren Datums kennen ein dreistufiges Verfahren mit Volksinitiative, Volksbegehren, Volksentscheid. Daneben gibt es noch die rein konsultative Volksbefragung ohne jegliche Bindungswirkung.

Beispiel

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So werden gem. Art. 72 Abs. 1 der Bayerischen Verfassung (BV) Gesetze vom Landtag oder vom Volk (Volksentscheid) beschlossen. Letzterer ist nach Art. 74 Abs. 1 BV herbeizuführen, wenn ein Zehntel der stimmberechtigten Staatsbürger das Begehren nach Schaffung eines Gesetzes stellt. Für bundesweites Aufsehen sorgte die Einführung eines strengen Rauchverbots in bayerischen Gaststätten, wofür im Sommer 2010 insgesamt 61 Prozent der Wähler stimmten.

Auch auf Bundesebene ist die aktuelle Gestaltung der parlamentarischen Demokratie nicht unveränderbar. Allerdings könnten Formen der direkten Demokratie nur mit einer Verfassungsänderung eingeführt werden. Wegen der Erwähnung der Abstimmungen in Art. 20 Abs. 2 GG stünde Art. 79 Abs. 3 GG dem nicht entgegen, wobei die Mitwirkung der Länder gewährleistet sein muss.

Vgl. zum Ganzen Degenhart Staatsrecht I Rn. 110 ff.

II. Politische Parteien

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Art. 21 Abs. 1 S. 1 GG erkennt die Bedeutung der politischen Parteien für die demokratische Ordnung ausdrücklich an:

Die Parteien wirken bei der politischen Willensbildung des Volkes mit.

Die Besonderheit ihrer Stellung beruht auf der Tatsache, dass sie privatrechtlich organisiert und nicht Teil der Staatsorganisation sind. Sie bilden vielmehr einen Schnittpunkt zwischen Staat und Gesellschaft bei der Formung des politischen Willens. Diese Mittlerrolle zwischen Volk und Staatsgewalt nehmen die Parteien sowohl unmittelbar bei den Wahlen als auch zwischen den Wahlen wahr. Das BVerfG hat die Parteien deshalb in den Rang einer verfassungsrechtlichen Institution erhoben. Im Wahlrecht kommt den Parteien nach § 27 Abs. 1 S. 1 BWahlG

Bundeswahlgesetz, abgedruckt in: Staats- und Verwaltungsrecht Bundesrepublik Deutschland Nr. 30. das Listenmonopol zu.

1. Der Parteienbegriff

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Welche Kriterien für die Anerkennung einer politischen Vereinigung als Partei vorliegen müssen, bestimmt die Legaldefinition in § 2 Abs. 1 PartG.

Parteiengesetz, abgedruckt in: Staats- und Verwaltungsrecht Bundesrepublik Deutschland Nr. 35. Zwar kann eine einfachgesetzliche Vorschrift grds. nicht herangezogen werden, um den Parteienbegriff des Art. 21 GG zu definieren. Allerdings geht das BVerfG in ständiger Rechtsprechung davon aus, dass der Parteienbegriff in § 2 Abs. 1 PartG in verfassungsmäßiger Weise konkretisiert wird.BVerfGE 91, 262, 266 f. Parteien sind danach

1.

„Vereinigungen von Bürgern“
Das schließt juristische Personen, etwa Interessenverbände, Unternehmen oder Gewerkschaften, von der Mitgliedschaft in Parteien aus, wie § 2 Abs. 1 S. 2 PartG klarstellend hinzufügt.

2.

„die dauernd oder für längere Zeit für den Bereich des Bundes oder eines Landes auf die politische Willensbildung Einfluss nehmen und an der Vertretung des Volkes im Deutschen Bundestag oder einem Landtag mitwirken wollen“.
Hierfür genügt die Präsenz auf Landesebene; nicht erforderlich ist eine Bundespräsenz. Als Indiz für diesen Willen wertet das Gesetz die Beteiligung an Bundestags- oder Landtagswahlen.

Die Dauerhaftigkeit unterscheidet die politischen Parteien von Bürgerinitiativen, die punktuelle, kurzfristige Ziele verfolgen. Die Beteiligung an der Willensbildung in Bund und Ländern unterscheidet die Parteien von kommunalen Wählervereinigungen, die nicht an Bundestags- oder Landtagswahlen teilnehmen. Auch wenn sie dauerhaft sind, stellen sie keine politischen Parteien dar.

Hinweis

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Für die kommunale Ebene hat das BVerfG

BVerfGE 11, 351 ff. entschieden, dass grundsätzlich die örtlich gebundenen Wählervereinigungen den politischen Parteien rechtlich gleichgestellt sind. Das Gericht begründet dies mit der in Art. 28 Abs. 2 GG verfassungsmäßig garantierten kommunalen Selbstverwaltung. Den sich diesen Gruppen zurechnenden Bürgern wie ihren Kandidaten muss grundsätzlich eine chancengleiche Teilnahme an den kommunalen Wahlen gewährt werden.

In einer weiteren Entscheidung hat das BVerfG

BVerfGE 121, 108 ff. festgestellt, dass das Recht auf Chancengleichheit aus Art. 3 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 9 Abs. 1 und Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG verletzt ist, wenn Zuwendungen an politische Parteien im Sinne des § 2 PartG steuerfrei gestellt sind, Zuwendungen an kommunale Wählervereinigungen und ihre Dachverbände dagegen nicht. Zur Parteienfinanzierung vgl. Rn. 19.

3.

wenn sie nach dem Gesamtbild der tatsächlichen Verhältnisse, insbesondere nach

Umfang und Festigkeit ihrer Organisation

nach der Zahl ihrer Mitglieder

und nach ihrem Hervortreten in der Öffentlichkeit

eine ausreichende Gewähr für die Ernsthaftigkeit dieser Zielsetzung bieten.

Im Zweifel ist davon auszugehen, dass eine Organisation die Voraussetzungen erfüllt. Nach § 2 Abs. 2 PartG verliert eine Vereinigung ihre Rechtsstellung als Partei, wenn sie sechs Jahre lang weder an einer Bundestagswahl noch an einer Landtagswahl mit eigenen Wahlvorschlägen teilgenommen hat.

Vgl. zum Ganzen Degenhart Staatsrecht I Rn. 49 ff.

Hinweis

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Die Anerkennung als politische Partei kann nicht von einer inhaltlichen Bewertung der verfolgten politischen Ziele abhängig gemacht werden. Anderenfalls würde sich das in Art. 21 Abs. 2 S. 2 GG vorgesehene Entscheidungsmonopol des BVerfG über die Verfassungswidrigkeit von Parteien erübrigen, vgl. Rn. 22 ff.

2. Die besondere Stellung der Parteien nach dem Grundgesetz

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Die besondere Funktion der Parteien wird von Art. 21 GG aufgenommen. Die Vorschrift stellt bestimmte Anforderungen an Parteien und verleiht ihnen Rechte. Einfachgesetzliche Regelungen für die Parteien finden sich im Parteiengesetz. Die wichtigsten Punkte sind:

Eine Partei und ihre Gebietsverbände der jeweils höchsten Stufe, in der Regel Landesverbände, können unter ihrem Namen klagen und verklagt werden. Dies gilt auch dann, wenn die Partei ein nicht-rechtsfähiger Verein sein sollte (Abweichung von § 54 S. 2 BGB in § 3 PartG).

Eine Partei hat Anspruch auf Gleichbehandlung mit anderen Parteien durch die öffentliche Gewalt gem. § 5 PartG.

Eine Partei muss eine schriftliche Satzung und ein schriftliches Programm haben (§ 6 Abs. 1 PartG).

Die innere Ordnung der Parteien muss auf der Grundlage der Satzung demokratischen Grundsätzen entsprechen. Das Nähere wird in den §§ 6 ff. PartG geregelt.

Die Parteien haben Anspruch auf staatliche Finanzierung, deren Bemessung in erster Linie an den Wahlerfolg anknüpft (§§ 18 ff. PartG).

Die Parteien sind verpflichtet, über die Herkunft und die Verwendung der Mittel, die ihnen pro Kalenderjahr zufließen, öffentlich Rechenschaft zu geben (§ 23 ff. PartG).

Hinzu kommen Regelungen über das Aufstellungsverfahren für Wahlkreis- und Listenkandidaten der Parteien nach den §§ 21 ff. BWahlG.

a) Die Gründungs- und Betätigungsfreiheit von Parteien

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Expertentipp

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Kommentieren Sie sich die einschlägigen Vorschriften des PartG bei Art. 21 GG.

Die Gründung und Betätigung politischer Parteien ist frei von staatlichen Eingriffen, vgl. Art. 21 Abs. 1 S. 2 GG i.V.m. § 1 Abs. 1 S. 2 PartG. Die Gründung erfolgt grundsätzlich ohne Zulassungs- oder Genehmigungsverfahren traditionell als nicht-rechtsfähiger Verein durch Rechtsgeschäft des bürgerlichen Rechts.

Beispiel

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Deshalb ist es verfassungswidrig, wenn V-Leute des Verfassungsschutzes in einer Partei tätig sind.

S. BVerfG zur Einstellung des NPD-Verbotsverfahrens, BVerfGE 107, 339, 363 ff. Auch haben Parteien während des Wahlkampfes einen Anspruch auf Erteilung einer straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnis für die Aufstellung von Infoständen etc.BVerwGE 56, 63 ff.

Eine Folge der Gründungs- und Betätigungsfreiheit einer Partei ist auch, dass die Aufnahme von Mitgliedern grds. im Ermessen der Partei steht.

Vgl. Degenhart Staatsrecht I Rn. 63.

Eine auf feministischen Grundsätzen aufgebaute Partei verwehrt einem männlichen Antragsteller die Aufnahme als Parteimitglied. Einerseits gebietet Art. 21 Abs. 1 S. 3 GG den Parteien als Institution des Verfassungslebens eine demokratische Binnenstruktur. Andererseits ist ihnen wegen des Gebots der Parteienfreiheit die Gestaltung ihrer inneren Ordnung zu belassen. Hieraus folgt, dass es keinen grundsätzlichen Anspruch des Bürgers auf den Beitritt und auf den Verbleib in einer Partei geben kann. Insbesondere die Aufnahme von Mitgliedern steht im Ermessen der Partei (vgl. § 10 Abs. 1 S. 1 PartG). Dies ergibt sich auch aus der in Art. 21 Abs. 1 S. 2 GG verankerten Gründungsfreiheit, die auch die freie Programmgestaltung der Partei und damit die Freiheit der Parteien, ihre programmatische Ausrichtung durch die Aufnahme nur bestimmter Mitglieder zu verfolgen, mit umfasst. Aus Art. 21 Abs. 1 S. 3 folgt lediglich, dass der Mitgliedsantrag nicht völlig willkürlich abgelehnt werden kann.

Hinweis

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Der Ausschluss von Mitgliedern aus der Partei ist dagegen in § 10 Abs. 4 und 5 PartG eingehender geregelt und an engere Voraussetzungen geknüpft.

b) Chancengleichheit der Parteien

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Expertentipp

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Das Recht auf Chancengleichheit hängt eng mit der Gleichheit der Wahl zusammen. Vgl. Sie hierzu Rn. 93 ff.

Zu den besonderen Rechten gehört auch die Chancengleichheit der Parteien. Sie müssen die gleichen Möglichkeiten haben, an dem Willensbildungsprozess der Gesellschaft mitzuwirken. Der Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien bedeutet daher, dass die Rechtsordnung jeder Partei grundsätzlich die gleichen Möglichkeiten im Wahlkampf und Wahlverfahren und damit die gleiche Chance im Wettbewerb um die Wählerstimmen gewährleistet. Es müssen jedoch nicht Unterschiede ausgeglichen werden, die sich aus der unterschiedlichen Größe, Leistungsfähigkeit und politischen Zielsetzung der Parteien ergeben. Der Staat muss lediglich alle Parteien formal gleich behandeln, für eine Ungleichbehandlung müssen zwingende Gründe

BVerfGE 111, 54, 105. vorliegen.

Beispiel

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Deshalb bedarf die Fünf-Prozent-Sperrklausel, die Parteien unterhalb dieser Schwelle bei der Vergabe von Mandaten grds. nicht berücksichtigt, zwingender Gründe. Nach der Rechtsprechung des BVerfG ist die „Sicherung des Charakters der Wahl als eines Integrationsvorgangs bei der politischen Willensbildung des Volkes und die Gewährleistung der Funktionsfähigkeit der zu wählenden Volksvertretung“

BVerfGE 95, 408, 418. ein besonders wichtiger Grund, der den Gesetzgeber ausnahmsweise zu Abweichungen vom Grundsatz der formalen Wahlrechtsgleichheit berechtigt. Die Überwindung der Fünf-Prozent-Hürde ist ein wichtiges Indiz dafür, dass die Partei in der Bevölkerung hinreichend verankert ist und es sich somit um eine politisch ernst zu nehmende Gruppe handelt. Anders wurde über die Wahlen zum Europaparlament entschieden. S. auch Rn. 96.

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Die „streng formale“ Chancengleichheit soll nicht nur für den Bereich des Wahlrechts, sondern für das gesamte Vorfeld der Wahlen und somit für die gesamte Tätigkeit der Parteien gelten.

BVerfGE 104, 14, 20. So müssen alle Parteien unter gleichen rechtlichen Bedingungen in den Wahlkampf eintreten können.BVerfGE 82, 322, 337. Dabei ist die Rechtsgrundlage zu unterscheiden, je nach dem, ob es sich um einen Vorgang während oder außerhalb einer Wahl handelt. Ihr Anspruch auf chancengleiche Behandlung bei einer Wahl leitet sich aus Art. 21 Abs. 1 i.V.m. Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG ab.StRspr., vgl. BVerfGE 91, 262, 269. Chancengleichheit außerhalb von Wahlen leitet sich aus Art. 21 Abs. 1 i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG ab.Vgl. Degenhart Staatsrecht I Rn. 55.

Hinweis

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Der Gleichbehandlungsanspruch der Parteien bei staatlicher Leistungsgewährung ist in § 5 PartG konkretisiert. Die Vorschrift soll eine gerechte und angemessene Verteilung von Leistungen an die Parteien gewährleisten. Nach § 5 Abs. 1 S. 2 bis 4 PartG ist eine Differenzierung nach Maßgabe der Bedeutung der Parteien möglich: Prinzip der abgestuften Chancengleichheit.

BVerfGE 114, 121, 134 ff.; a.A. teilweise in der Literatur, vgl. Ipsen in Sachs GG Art. 21 Rn. 40 ff.

3. Gerichtliche Geltendmachung von Rechten

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In welchem Verfahren die Parteien ihre Rechte geltend machen, hängt vom jeweiligen Streitgegenstand ab. So sind Parteien einerseits privatrechtliche Vereinigungen natürlicher Personen. Machen sie Grundrechte geltend, die ihnen unabhängig von ihrer Stellung als Partei zustehen, so müssen sie dies – wie jeder Bürger – mit einer Verfassungsbeschwerde durchsetzen.

BVerfGE 111, 54, 81 f.

Expertentipp

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Im Zusammenhang mit der Zuteilung oder Verweigerung von Sendezeiten zur Wahlwerbung beim öffentlich-rechtlichen Rundfunk steht den Parteien zunächst der Verwaltungsrechtsweg gem. § 40 Abs. 1 S. 1 VwGO offen. Die Rundfunk- und Fernsehanstalten sind Anstalten des öffentlichen Rechts, deren Aufgaben nach Rundfunkrecht zum Bereich der öffentlichen Verwaltung gehören und die jedenfalls dann hoheitlich tätig werden.

BVerfGE 69, 257, 269. Gegen verwaltungsgerichtliche Urteile kann die Verfassungsbeschwerde erhoben werden. S. Rn. 25

Andererseits sind den Parteien auch durch Art. 21 Abs. 1 GG Rechte und Pflichten zugewiesen. Diese Rechte können sie in einem Organstreit durchsetzen, sofern alle weiteren Voraussetzungen erfüllt sind. Zwar sind sie in § 63 BVerfGG nicht erwähnt. Nach der Rechtsprechung des BVerfG sind sie gleichwohl im Organstreit parteifähig und berechtigt, eine behauptete Verletzung ihres verfassungsrechtlichen Status durch das Wahlrecht im Wege der Organklage zu rügen.

Hillgruber/Goos, Rn. 315.

Expertentipp

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Sofern die Verletzung der Chancengleichheit durch den Gesetzgeber oder die Bundesregierung gerügt wird, ist die Partei als Organ des Verfassungslebens betroffen. Insofern ist ein Organstreitverfahren vor dem BVerfG anzustrengen.

BVerfGE 4, 27, 30. Die Partei ist „anderer Beteiligter“ i.S.d. Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG.

4. Parteienfinanzierung

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Bei der Finanzierung der Parteien sind drei Finanzquellen zu unterscheiden: Mitgliedsbeiträge, Spenden und staatliche Leistungen.

Die staatliche Parteienfinanzierung wird unmittelbar durch Zuweisungen aus dem Bundeshaushalt sowie Landeshaushalten vorgenommen. In einer Grundsatz-Entscheidung hat das BVerfG

BVerfGE 85, 264, 287. eine staatliche Teilfinanzierung anerkannt. Sie reflektiert den Umstand, dass Parteien eine Aufgabe im Interesse des Gemeinwesens wahrnehmen. Durch den Vorrang der Eigenfinanzierung muss jedoch sichergestellt werden, dass sich die Parteien nicht einen wettbewerbsverzerrenden Zugriff auf staatliche Mittel verschaffen. Mit der Gesetzesänderung im Jahr 1994 sind die Grundsätze dieser Entscheidung in die §§ 18 ff. PartG eingegangen.

Hinweis

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Trotz der Zulässigkeit der staatlichen Parteienfinanzierung besteht kein verfassungsunmittelbarer Anspruch der Parteien. Es bedarf einer einfachgesetzlichen Grundlage.

Die Mittel werden gem. § 18 Abs. 1 S. 2 i.V.m. Abs. 3 PartG in der Weise verteilt, dass eine Partei im Verhältnis der auf sie entfallenden Stimmen bei Europa-, Bundes- oder Landtagswahlen und der von ihr gesammelten Spenden und Mitgliedsbeiträge Zuwendungen erhält. Die Summe der staatlichen Zuweisungen darf dabei gem. § 18 Abs. 5 PartG die Summe der selbst erwirtschafteten Einnahmen nicht übersteigen. Die Summe der Finanzierung aller Parteien darf gem. § 18 Abs. 2 PartG eine absolute Obergrenze von derzeit 133 Mio. Euro nicht überschreiten.

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Bei Mitgliedsbeiträgen und Spenden geht es vor allem um ihre steuerliche Absetzbarkeit. Diese ist gem. § 10b Abs. 2 EStG auf 1650 Euro für Alleinstehende, für Verheiratete auf 3300 Euro begrenzt. Der Grund für diese Begrenzung liegt im Grundsatz der staatsbürgerlichen Gleichheit: Bürger mit höherem Einkommen dürfen nicht überproportional großen Einfluss auf die politische Landschaft nehmen können. Spenden juristischer Personen dürfen überhaupt nicht begünstigt werden.

Bei Spenden geht es außerdem um die Frage, ab welcher Spendenhöhe über Betrag und Herkunft Rechenschaft abgelegt werden muss. In § 25 Abs. 3 S. 1 PartG ist eine Rechnungslegungspflicht ab 10 000 € vorgesehen, was auch der Rechtsprechung des BVerfG zur Publizitätsgrenze entspricht.

BVerfGE 85, 264, 318.

Gem. Art. 21 Abs. 1 S. 4 GG i.V.m. §§ 23 ff. PartG müssen die Parteien über die Herkunft und Verwendung ihrer Mittel sowie über ihr Vermögen öffentlich Rechenschaft geben. Denn „der Wähler soll sich unter anderem über die Kräfte unterrichten können, die die Politik der Parteien bestimmen, und er soll die Möglichkeit haben, die Übereinstimmung zwischen den politischen Programmen und dem Verhalten derer zu prüfen, die mit Hilfe finanzieller Mittel auf die Parteien Einfluss zu nehmen suchen“.

BVerfGE 111, 54, 83 ff.

a) Der Begriff der Verfassungswidrigkeit

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Gem. Art. 21 Abs. 2 S. 1 GG sind Parteien verfassungswidrig, „die nach ihren Zielen oder nach dem Verhalten ihrer Anhänger darauf ausgehen, die freiheitlich demokratische Grundordnung zu beeinträchtigen oder zu beseitigen oder den Bestand der Bundesrepublik Deutschland zu gefährden“.

Der Begriff „freiheitlich-demokratische Grundordnung“ fasst nach der Rechtsprechung des BVerfG

BVerfGE 2, 1, 12 f.; 5, 85, 140. die „essentialia“ des staatlichen Systems der Bundesrepublik Deutschland zusammen.

Definition

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Definition: freiheitlich-demokratische Grundordnung

Danach definiert sich die freiheitlich-demokratische Grundordnung aus drei wesentlichen Prinzipien:

1.

Der materiell-rechtlichen Grundordnung: die Achtung der Menschenrechte, die im Grundgesetz konkretisiert wurden, insbesondere das Recht der Persönlichkeit auf Leben und freie Entfaltung.

2.

Der organisationsrechtlichen Grundordnung: Volkssouveränität, Gewaltenteilung, Verantwortlichkeit der Regierung, Unabhängigkeit der Gerichte.

3.

Den Grundprinzipien der politischen Willensbildung: Mehrparteiensystem, Chancengleichheit politischer Parteien, Recht auf Opposition.

Bestand der Bundesrepublik bedeutet insbesondere deren staatsrechtliche Existenz, völkerrechtliche Unabhängigkeit und territoriale Integrität.

Beispiel

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Verfassungswidrige Ziele verfolgen Parteien, die die Freiheit des Einzelnen gegenüber den Interessen der „Volksgemeinschaft“ negieren,

Vgl. BVerwG DVBl. 1986, 947. Demokratie, Rechtsstaat und Menschenrechte bekämpfen, rassistische Ziele propagieren.

Die Aufzählung in Art. 21 Abs. 2 GG ist abschließend. Nur unter den genannten Voraussetzungen kann eine Partei als verfassungswidrig behandelt werden.

b) Parteienprivileg und Entscheidungsmonopol des BVerfG

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Das Verbot verfassungswidriger Parteien gem. Art. 21 Abs. 2 GG kann nur durch das BVerfG festgestellt und ausgesprochen werden. Es hat das alleinige Entscheidungsmonopol. Solange eine Partei nicht vom BVerfG als verfassungsfeindlich verboten ist, darf keine andere staatliche Stelle geltend machen, es handle sich um eine verfassungswidrige Partei. Das Verfahren richtet sich nach §§ 43 ff. BVerfGG.

Expertentipp

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Eine Standardkonstellation im Sachverhalt: Die Ordnungsbehörde will den Aufmarsch einer Partei wegen ihrer rechtsextremen Positionen verbieten. Gehen Sie dem Klausursteller nicht auf den Leim! Das Verbot scheitert am Parteienprivileg des Art. 21 Abs. 2 GG. Solange kein Verbot durch das BVerfG ausgesprochen ist, darf die Ordnungsbehörde eine Partei wegen der von ihr vertretenen Inhalte nicht als verfassungswidrig behandeln. Anders wäre es zu beurteilen, wenn eine Parteiveranstaltung sich außerhalb der Rechtsordnung bewegt, z.B. Verbreitung der Auschwitz-Lüge, § 130 Abs. 3 StGB.

Hierzu Degenhart Klausurenkurs II Fall 15.

23

Mit der Feststellung der Verfassungswidrigkeit muss die Auflösung der Partei sowie das Verbot von Ersatz- und Teilorganisationen verbunden werden, § 46 Abs. 3 BVerfGG i.V.m. §§ 32 f. PartG. Da Mitglieder einer verbotenen Partei keinerlei Einflussnahme mehr auf die parlamentarische Willensbildung haben dürfen,

BVerfGE 2, 1, 72 f. verlieren Abgeordnete im Deutschen Bundestag ihr Mandat sowie die Listennachfolger ihre Anwartschaft, § 46 Abs. 4 S. 1 BWahlG. Bei Direktmandaten erfolgt eine Wiederholungswahl im betreffenden Wahlkreis, § 46 Abs. 4 S. 2 i.V.m. § 44 Abs. 2 bis 4 BWahlG.

Hinweis

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Der Terminus „Parteienprivileg“ erklärt sich aus der Privilegierung der Parteien gegenüber Vereinen i.S.d. Art. 9 GG. Parteien sind insoweit zweifach privilegiert: Zum einen greift für Vereine das Entscheidungsmonopol des BVerfG nicht. Die Zuständigkeit für ein Verbotsverfahren liegt bei der obersten Landesbehörde eines Bundeslandes bzw. für länderübergreifend tätige Vereine bei dem Bundesinnenminister, § 3 VereinsG. Zum anderen zeigt ein Vergleich von Art. 9 Abs. 2 GG mit Art. 21 Abs. 2 GG, dass angesichts der unterschiedlichen Prüfungsmaßstäbe an ein Parteiverbot weitaus höhere Anforderungen als an ein Vereinsverbot zu stellen sind.

24

Das Parteienprivileg hindert allerdings nicht, von Beamten, die in einem besonderen Treueverhältnis zum Staat stehen, dieses Treueverhältnis auch einzufordern und von ihnen zu verlangen, keine führenden Positionen in rechts- oder linksextremen Parteien zu bekleiden. Hier muss auf das persönliche Verhalten des einzelnen Beamten abgestellt werden, die Mitgliedschaft in einer nicht verbotenen Partei als solche kann noch keine Sanktion rechtfertigen.

BVerfGE 114, 258 ff.

B. Das Rechtsstaatsprinzip

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Das Rechtsstaatsprinzip gehört zu den Staatsstrukturprinzipien. Zwar findet es in Art. 20 Abs. 1 GG, der die verfassungsrechtlichen Grundentscheidungen benennt, keine Erwähnung. Ungeachtet dessen gehört die Rechtsstaatlichkeit zu den fundamentalen Ordnungsprinzipien des Grundgesetzes. So knüpft Art. 23 Abs. 1 S. 1 GG die Übertragung von Hoheitsrechten an die Europäische Union ausdrücklich an die Voraussetzung, dass die Europäische Union den Grundsätzen des Rechtsstaats entspricht. Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG verpflichtet die Bundesländer zu Rechtsstaatlichkeit. Darüber hinaus enthalten der Grundsatz der Gewaltenteilung und der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung in Art. 20 Abs. 2 und 3 GG wichtige Teilelemente des Rechtsstaatsprinzips. Aus diesen Überlegungen heraus wird allgemein abgeleitet, dass das Rechtsstaatsprinzip zu den von Art. 20 Abs. 1 GG gewährleisteten und von Art. 79 Abs. 3 GG besonders geschützten Verfassungsprinzipien gehört.

Das Rechtsstaatsprinzip umfasst die Gewaltenteilung, die Verfassungsbindung staatlicher Gewalt, die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, den Justizgewährleistungsanspruch sowie die Verhältnismäßigkeit staatlicher Eingriffe.

I. Der Gewaltenteilungsgrundsatz

28

Der Grundsatz der Gewaltenteilung ist in Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG festgelegt. Danach erfolgt die Ausübung der Staatsgewalt durch besondere Organe der gesetzgebenden Gewalt, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung.

Expertentipp

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Bei der Falllösung werden Sie aus dem allgemeinen Prinzip der Gewaltenteilung in aller Regel keine selbstständigen Schlussfolgerungen ziehen. Es kann aber für die Auslegung der Normen über die Befugnisse der Staatsorgane Bedeutung haben kann.

Die Gewaltenteilung hat eine doppelte Funktion. Einerseits soll der Staat durch die Gewaltenteilung eine bestmögliche Aufgabenwahrnehmung sicherstellen, indem jeder Gewalt ein Kernbereich eigenen Wirkens garantiert wird. Andererseits hat die Gewaltenteilung für den Bürger eine freiheitssichernde Funktion, da die Staatsgewalt durch die Trennung und gegenseitige Kontrolle der Gewalten gemäßigt wird.

BVerfGE 95, 1, 15. Die konkrete Verteilung der Machtbefugnisse von Legislative, Exekutive und Judikative lässt sich Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG allerdings nicht entnehmen. Sie ist in den jeweiligen Organisationsnormen des Grundgesetzes geregelt.Vgl. zum Ganzen Degenhart Staatsrecht I Rn. 295 ff.

Hinweis

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Zu den Befugnissen der einzelnen Staatsorgane s. Teil 3 des Skriptes, Rn. 49 ff.

II. Die Verfassungsbindung aller staatlichen Gewalt

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Nach Art. 20 Abs. 3 GG ist der Gesetzgeber in seinen Entscheidungen nicht frei, sondern an die verfassungsmäßige Ordnung gebunden. Die verfassungsmäßige Ordnung definiert das BVerfG

BVerfGE 6, 32 ff. als die Gesamtheit der Normen, die formell und materiell der Verfassung gemäß sind. Die förmliche Gesetzgebung unterliegt somit einer umfassenden Bindung an die Verfassung. Folge eines Verstoßes gegen die Verfassung ist grundsätzlich die Nichtigkeit des Gesetzes.

Art. 20 Abs. 3 GG bindet darüber hinaus vollziehende Gewalt und Rechtsprechung an Gesetz und Recht. Damit werden alle staatlichen Tätigkeiten, soweit sie nicht der förmlichen Gesetzgebung zuzurechnen sind, der Rechtsbindung unterworfen. Vollziehende Gewalt und Rechtsprechung haben das Grundgesetz, die förmlichen Gesetze, alle sonstigen geschriebenen Rechtsnormen (Rechtsverordnungen, Satzungen) sowie das ungeschriebene Gewohnheitsrecht zu beachten.

Beispiel

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Auch das Begnadigungsrecht des Bundespräsidenten ist nicht vom Recht freigestellt, s. Rn. 186.

Allerdings kann sich die Rechtsprechung über einzelne Rechtsnormen unter Berufung auf höherrangiges Recht hinwegzusetzen. Gerichte können Rechtsverordnungen, Satzungen und – nach Maßgabe des Art. 100 GG – förmliche Gesetze wegen Verstoßes gegen einfache Gesetze bzw. das Grundgesetz verwerfen. Im Unterschied dazu hat die vollziehende Gewalt auch Rechtsnormen, die sie für mit höherrangigem Recht unvereinbar hält, anzuwenden. Verstoßen Verwaltungsakte oder Urteile gegen die Rechtsbindung, sind sie  – anders als Gesetze – in aller Regel nicht nichtig, sondern lediglich aufhebbar.

Expertentipp

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Ein schwerer Fehler wäre es folglich, in einer Verwaltungsrechtsklausur ein Gesetz deshalb nicht anzuwenden, weil es nicht rechtmäßig ist.

Für die Grundrechte wird die Verfassungsbindung aller staatlichen Gewalt in Art. 1 Abs. 3 GG bekräftigt und im Hinblick auf die Rechtsprechung von Art. 97 Abs. 1 GG bestätigt.

III. Die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung

30

Unter der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung versteht man zwei Prinzipien; den Vorrang des Gesetzes (Art. 20 Abs. 3 GG) und den Vorbehalt des Gesetzes.

1. Der Vorrang des Gesetzes

31

Expertentipp

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Merken Sie sich dazu: „Nicht gegen Gesetze“.

Der Grundsatz vom Vorrang des Gesetzes besagt, dass die Verwaltung an Gesetz und Recht gebunden ist, Art. 20 Abs. 3 GG. Sie darf bei ihrer Tätigkeit nicht gegen Rechtsnormen (Gesetz, Verordnungen, Satzungen, Gewohnheitsrecht) verstoßen.

Degenhart Staatsrecht I Rn. 310 f.

2. Der Vorbehalt des Gesetzes

32

Expertentipp

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Merken Sie sich dazu: „Nicht ohne Gesetz“

Das Prinzip des Vorbehalts des Gesetzes besagt, dass die Verwaltung nur tätig werden darf, wenn sie durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes konkret dazu ermächtigt worden ist. Allerdings gilt der Gesetzesvorbehalt nicht für jedes Verwaltungshandeln. Er gilt aber jedenfalls dann, wenn die Verwaltung den Bürger unmittelbar belastende Maßnahmen ergreift (sog. Eingriffsverwaltung). Das ergibt sich schon aus den speziellen grundrechtlichen Gesetzesvorbehalten.

Degenhart Staatsrecht I Rn. 313.

Expertentipp

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Unterscheiden Sie bei der Prüfung der Rechtmäßigkeit: Während aufgrund des Vorrangs des Gesetzes eine Maßnahme nur rechtswidrig ist, wenn sie gegen ein bestehendes Gesetz verstößt, ist sie im Hinblick auf den Vorbehalt des Gesetzes schon dann rechtswidrig, wenn es keine gesetzliche Ermächtigung für ein Tätigwerden der Verwaltung gab. Sie müssen bei Letzterem also immer zuerst nach der Eingriffsnorm suchen.

Beispiel

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Auch die früher sog. Besonderen Gewaltverhältnisse (Schul-, Strafgefangenen-, Beamtenverhältnis) sind nicht grundsätzlich von der Geltung des Gesetzesvorbehalts ausgenommen.

Vertiefend Degenhart Staatsrecht I Rn. 333 ff.

33

Umstritten ist aber nach wie vor, ob auch den Bürger begünstigende Maßnahmen der Verwaltung (sog. Leistungsverwaltung) unter dem Vorbehalt des Gesetzes stehen, ob also z.B. die Vergabe von Subventionen einer gesetzlichen Grundlage bedarf. Im Wesentlichen werden folgende Ansichten vertreten:

Degenhart Staatsrecht I Rn. 314 ff.

Die Lehre vom Totalvorbehalt fordert auch im Bereich der Leistungsverwaltung für jedes staatliche Handeln eine Grundlage in Form eines formellen Gesetzes oder einer Verordnung. Nach der Lehre vom Eingriffsvorbehalt bedürfen hingegen nur Eingriffe in Freiheit und Eigentum der Ermächtigung durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes, nicht dagegen die Gewährung von Subventionen. Nach einer vermittelnden Ansicht wird die Bereitstellung entsprechender Mittel im Haushaltsplan, der bei Bund und Ländern in Gesetzesform als Haushaltsgesetz beschlossen wird, als hinreichende Grundlage für die Leistungsverwaltung angenommen.

Expertentipp

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Spulen Sie die Theorien nicht einfach herunter. Argumentieren Sie einerseits mit dem Erfordernis der Flexibilität der Verwaltung, deren Handlungsspielräume bei einem totalen Gesetzesvorbehalt verengt würden, und andererseits damit, dass auch Leistungen – vor allem unter Gleichheitsgesichtspunkten – grundrechtsrelevant sein und in ihren Auswirkungen Eingriffen nahe kommen können.

Beispiel

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Bei Subventionen reicht regelmäßig aus, dass die Mittel im Haushaltsplan ausgewiesen sind.

BVerwGE 90, 112, 126; zur Rückforderung gemeinschaftsrechtswidriger Subventionen Degenhart Staatsrecht I Rn. 336, 410. Anders liegt der Fall, wenn durch Leistungen der Verwaltung Grundrechte Dritter betroffen sind.

IV. Die Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes

34

Essentieller Bestandteil des Rechtsstaatsprinzips ist die Garantie effektiven Rechtsschutzes, auch: allgemeiner Justizgewährleistungsanspruch. Er findet sich teilweise in Art. 19 Abs. 4 S. 1 GG wieder. Danach steht jedem der Rechtsweg offen, der durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt wird. Streitigkeiten zwischen den Bürgern erfasst die Vorschrift allerdings nicht. Hier muss auf den allgemeinen Justizgewährleistungsanspruch zurückgegriffen werden.

Vertiefend Degenhart Staatsrecht I Rn. 437 ff.

V. Das Verhältnismäßigkeitsprinzip

35

Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit fordert von staatlichen Maßnahmen gegenüber dem Bürger, dass sie zur Erreichung des mit ihnen verfolgten Zwecks geeignet, erforderlich und angemessen sind.

Vertiefend Degenhart Staatsrecht I Rn. 417 ff.

Prüfungsschema

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Wie prüft man: Eingriffe in die (Grund-)Rechte der Bürger sind nur verfassungskonform, wenn sie

I.

einem legitimen Zweck dienen (Ziellegitimität),

II.

zur Erreichung dieses Zwecks geeignet (d.h. nicht völlig ungeeignet) sind,

III.

erforderlich sind, d.h. es darf kein milderes Mittel ersichtlich sein, das den Zweck ebenso gut erreichen könnte, also wirkungsgleich wäre,

IV.

verhältnismäßig i.e.S. (proportional, angemessen) sind, d.h. die Schwere des Eingriffs darf nicht außer Verhältnis zu dem angestrebten Zweck stehen.

C. Das republikanische Prinzip

36

Das republikanische Prinzip aus Art. 20 Abs. 1 GG schließt die Einführung einer Monarchie aus. Der Begriff „Republik“ bezieht sich auf das Staatsoberhaupt und verlangt, dass dieses auf begrenzte Zeit gewählt wird und absetzbar ist. Gegensatz hierzu wäre die Monarchie. Über Art. 28 Abs. 1 GG gilt dieses Prinzip auch für die einzelnen Bundesländer.

Degenhart Staatsrecht I Rn. 19.

Beispiel

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Lebenslange Amtszeit des Staatsoberhauptes, Bestimmung des Nachfolgers durch das Staatsoberhaupt oder Erblichkeit des Amtes wären mit dem republikanischen Prinzip unvereinbar.

D. Das Bundesstaatsprinzip

37

Art. 20 Abs. 1 GG enthält die verfassungsrechtliche Grundentscheidung für die Bundesrepublik als Bundesstaat. Die Bedeutung des Bundesstaatsprinzips wird durch die Ewigkeitsklausel des Art. 79 Abs. 3 GG deutlich. Dort wird ausdrücklich auf die Gliederung des Bundes in Länder und die grundsätzliche Mitwirkung der Länder bei der Bundesgesetzgebung verwiesen und damit die Bundesstaatlichkeit als tragendes Strukturprinzip für den Staatsaufbau hervorgehoben.

Gegensätze zum Bundesstaat bilden einerseits der Einheitsstaat und andererseits der Staatenbund.

Hinweis

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Bei einem Einheitsstaat (Bsp. Frankreich) existiert nur ein einheitlicher Staat, der allenfalls Verwaltungsuntergliederungen in Departements kennt. Beim Staatenbund (Bsp. Afrikanische Union) haben nur die im Staatenbund zusammengeschlossenen Staaten Staatsqualität, nicht aber der Bund selber. Die EU ist weder Bundesstaat noch Staatenbund, sondern ein „Staatenverbund“.

BVerfGE 89, 155, 184, 190.

I. Das Bundesstaatsprinzip als verfassungsrechtliche Grundentscheidung

38

Das Bundesstaatsprinzip umfasst die Staatlichkeit sowohl des Bundes als auch der Gliedstaaten. Als Bundesstaat besteht die Bundesrepublik Deutschland aus siebzehn Staaten: Die sechzehn Bundesländer und die Bundesrepublik Deutschland selbst. Sowohl Bundes- als auch Länderorgane üben eine im Rahmen ihrer Kompetenz jeweils unabhängige Staatsgewalt aus.

Degenhart Staatsrecht I Rn. 7.

Hinweis

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Die Gemeinden sind als Gebietskörperschaften juristische Personen des öffentlichen Rechts mit dem Recht auf Selbstverwaltung, Art. 28 Abs. 2 GG. Sie sind zum einen Glieder des jeweiligen Sitzlandes, zum anderen aber rechtlich verselbstständigt und werden daher – im Gegensatz zu Bund und Ländern, die unmittelbare Staatsverwaltung ausüben – der mittelbaren Staatsverwaltung zugerechnet.

39

Das Bundesstaatsprinzip ist in Deutschland historisch begründet.

Zur historischen Verankerung des Bundesstaatsprinzips Degenhart Staatsrecht I Rn. 471 f. In der Umsetzung bedeutet es eine Stärkung der Demokratie:Degenhart Staatsrecht I Rn. 481.

Stärkere Rückkopplung des Bürgers an die Politik:
Der Bürger wird durch die Landtagswahlen häufiger aufgerufen, seine politische Meinung zu äußern. Das Verhältnis Staat – Bürger wird so gestärkt. Mit den Landtagen erhält der Bürger zudem eine Vertretung für die besonderen Probleme seines Landes.

Stärkung der Opposition:
Die unterschiedlichen Wahltermine haben zur Folge, dass bei der Bundestagswahl unterlegene Parteien sich möglicherweise auf Landesebene durchsetzen können. Auf diese Weise können sich Oppositionsparteien gegenüber der Bundesregierung profilieren.

Vertikale Gewaltenteilung:
Dadurch, dass die Länder selbst Aufgaben der legislativen, judikativen und exekutiven Gewalt ausüben, wird die Staatsgewalt des Bundes von vorneherein beschränkt. Dies verhindert eine Machtkonzentration beim Bund. Weder den Ländern noch dem Bund steht alle Staatsgewalt zur Verfügung.

II. Die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern

40

Die Ausübung der Staatsgewalt ist zwischen Bund und Ländern verteilt.

Vertiefend Degenhart Staatsrecht I Rn. 514 ff. Dabei gilt grundsätzlich das Primat der Länder: Nach Art. 30 GG ist die Wahrnehmung der staatlichen Aufgaben und Befugnisse Sache der Länder, soweit das Grundgesetz keine andere Regelung trifft oder zulässt. Bei der Gesetzgebung wird diese Regel in Art. 70 Abs. 1 GG wiederholt, allerdings durch die Art. 71 ff. GG stark eingegrenzt. Die Ausführung der Gesetze und die sonstige gesetzesfreie Verwaltung ist dagegen überwiegend Sache der Länder, Art. 83 GG. Nach Art. 92 GG sind die Länder für die Rechtsprechung verantwortlich, mit Ausnahme der Bundesgerichte und des BVerfG. Hinsichtlich der auswärtigen Gewalt gilt hingegen das Primat des Bundes, Art. 32 GG.

Im Falle einer Normenkollision zwischen Bundesrecht und Landesrecht gilt Art. 31 GG: Bundesrecht bricht Landesrecht. Eine Kollision von Bundes- und Landesrecht liegt vor, wenn eine Bundes- und eine Landesrechtsnorm auf denselben Sachverhalt anwendbar sind und zu unterschiedlichen Rechtsfolgen führen.

Expertentipp

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Prüfen Sie aber stets die Rechtmäßigkeit des Gesetzes. Art. 31 GG kommt nicht zur Anwendung, soweit sich die Nichtigkeit kollidierenden Landesrechts bereits aus anderen Vorschriften des Grundgesetzes ergibt.

Beispiel

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Missachtet etwa ein Land im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebung die Sperrwirkung eines Bundesgesetzes, ist das Landesgesetz gem. Art. 72 Abs. 1 GG ungültig; eines Rückgriffs auf Art. 31 GG bedarf es insoweit nicht.

III. Die Länder als eigene Staaten in der Bundesrepublik Deutschland

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Die Länder haben das Recht, ihre Staatsorganisation eigenständig zu regeln. Eine Grenze dieser selbstständigen Befugnis bildet allerdings die Homogenitätsklausel des Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG als Sonderregel zu Art. 31 GG:

Die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern muss den Grundsätzen des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaates im Sinne dieses Grundgesetzes entsprechen. In den Ländern, Kreisen und Gemeinden muss das Volk eine Vertretung haben, die aus allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgegangen ist.

Daraus lassen sich folgende Schlüsse ziehen:

Die Verfassung der Länder muss den Grundsätzen des Grundgesetzes, also Republik, Demokratie, Rechtsstaat, Sozialstaat entsprechen. Das heißt, die Landesverfassungen müssen die Leitentscheidungen des Grundgesetzes aufnehmen und anerkennen.

Hinweis

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Folge: Eine Landesverfassung die dem Grundgesetz widerspricht, ist nichtig.

Das Volk muss eine Vertretung haben, die aus „allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgegangen ist“. Das bedeutet, dass die Volkssouveränität auch in den Ländern gilt. Es werden Parlamente gewählt. Die Länder werden durch eigene Landesregierungen regiert.

Hinweis

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Die Wahlen zu den Landtagen richten sich nach Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG, nicht nach Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG (der nur für die Wahl des Bundestages gilt). Die Grundprinzipien der Wahl sind aber gleich.

Es muss auch Volksvertretungen auf der Ebene der Gemeinden und Landkreise geben.

Vgl. dazu Degenhart Staatsrecht I Rn. 478.

IV. Gegenseitige Einflussnahme bei Bund und Ländern

42

Grundsätzlich sind die Bereiche von Bund und Ländern streng voneinander getrennt. Es gibt aber auch Mechanismen der gemeinsamen Koordination und Kontrolle. Die Länder wirken durch den Bundesrat an der Bundesgesetzgebung, an der Verwaltung des Bundes sowie in Angelegenheiten der Europäischen Union mit (Art. 50 GG). Bei der Gesetzgebung geschieht dies – abhängig von der Art des Gesetzes – durch das Einspruchsrecht des Bundesrates oder die Zustimmungsbedürftigkeit des Gesetzes, im Bereich der vollziehenden Gewalt etwa durch die Zustimmungsbedürftigkeit von Rechtsverordnungen gem. Art. 80 Abs. 2 GG, bei Angelegenheiten der Europäischen Union durch die Mitwirkungsbefugnisse gem. Art. 23 Abs. 2 S. 1 und Abs. 4–7 GG. Kontrolle können die Länder darüber hinaus durch die Anrufung des BVerfG im Bund-Länder-Streitverfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 und 4 GG sowie im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle gem. Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG ausüben.

Umgekehrt kann auch der Bund auf die Länder einwirken: Er führt Aufsicht über den Vollzug der Bundesgesetze durch die Länder (Art. 84 Abs. 3, Abs. 4 und Art. 85 Abs. 4 GG) und hat nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2–4 GG die Möglichkeit, das BVerfG anzurufen. Einflussnahme kann auch im Wege des Bundeszwangs nach Art. 37 GG geschehen. Allerdings gibt es keine selbstständige Bundesaufsicht über die Länder. Art. 28 Abs. 3 GG verpflichtet den Bund zwar zu gewährleisten, dass die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern den in Art. 28 Abs. 1 und Abs. 2 GG niedergelegten Grundsätzen sowie den Grundrechten entspricht, gibt dem Bund aber keine zusätzlichen Mittel der Einwirkung.

V. Der Grundsatz der Bundestreue

43

Der Grundsatz der Bundestreue bzw. des bundesfreundlichen Verhaltens begründet über das geschriebene Recht hinaus Rechte und Pflichten von Bund und Ländern. Er verpflichtet Bund und Länder, „bei der Wahrnehmung ihrer Kompetenzen die gebotene und ihnen zumutbare Rücksicht auf das Gesamtinteresse des Bundesstaates und auf die Belange der Länder zu nehmen“.

BVerfGE 81, 319, 337. Er gilt im Verhältnis von Bund und Ländern, aber auch zwischen den Ländern.

Die aus dem Prinzip bundesfreundlichen Verhaltens ableitbaren Pflichten reichen von Informations-, Abstimmungs-, und Zusammenarbeitsgeboten bis zur Verpflichtung, eine Kompetenz im Einzelfall nicht auszuüben bzw. sie in einer bestimmten Weise wahrzunehmen.

Beispiel

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Der Bund verletzt den Grundsatz der Bundestreue, wenn er vor Erlass einer Weisung gem. Art. 85 Abs. 3 GG dem Land keine Gelegenheit zur Stellungnahme gibt. Die Länder verletzen den Grundsatz, wenn sie Verhandlungen mit dem Bund willkürlich zum Scheitern bringen.

Das Prinzip der Bundestreue zieht der Kompetenzausübung jedoch nur bestimmte äußerste Grenzen. Ein Verstoß kann erst dann angenommen werden, wenn das Verhalten eines Landes oder des Bundes im Einzelfall geradezu willkürlich oder rechtsmissbräuchlich erscheint.

Vgl. zum Ganzen Degenhart Staatsrecht I Rn. 494 ff.

E. Die Staatsziele: Sozialstaatlichkeit, Umwelt- und Tierschutz

46

Eine Legaldefinition des Begriffes Staatsziel enthält Artikel 13 der Verfassung des Freistaates Sachsen:

Das Land hat die Pflicht, nach seinen Kräften die in dieser Verfassung niedergelegten Staatsziele anzustreben und sein Handeln danach auszurichten.

Dabei macht die Formulierung „nach seinen Kräften“ deutlich, dass die Verbindlichkeit des Staatsziels wesentlich schwächer ist als die des Staatsprinzips. Zudem sind die Staatsziele nicht von der Ewigkeitsgarantie des Art. 79 Abs. 3 GG umfasst.

I. Die Sozialstaatlichkeit

47

Als staatsorganisationsrechtliches Strukturprinzip vermittelt das Sozialstaatsprinzip aus Art. 20 Abs. 1 GG selbst keine Ansprüche gegen den Staat. Es handelt sich vielmehr um eine Staatszielbestimmung, durch die der Staat das Recht und die Pflicht zum Tätigwerden im sozialen und wirtschaftlichen Bereich erhält.

Das Sozialstaatsprinzip enthält einen Gestaltungsauftrag an den Gesetzgeber.

BVerfGE 1, 97, 105. Angesichts seiner Weite und Unbestimmtheit lässt sich daraus jedoch regelmäßig kein Gebot entnehmen, soziale Leistungen in einem bestimmten Umfang zu gewähren. Soweit es sich um Leistungsansprüche handelt, die z.B. durch Beitragszahlung erworben wurden, ist auf die Eigentumsgarantie des Art. 14 GG zurückzugreifen.

Beispiel

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So wies das BVerfG

BVerfG 1 BvR 2628/07 vom 7.12.2010. die Beschwerde eines ehemaligen Arbeitslosenhilfe-Empfängers als unbegründet zurück, dem die Arbeitslosenhilfe im Zuge der Hartz-Reformen zu Beginn 2005 gestrichen worden war. Der Beschwerdeführer hatte unter anderem sein Eigentumsrecht verletzt gesehen, nachdem er fast 40 Jahre Beiträge in die Arbeitslosenversicherung einbezahlt hatte.

Nach Feststellung des Gerichts genießen sozialrechtliche Ansprüche nur dann grundrechtlichen Eigentumsschutz, wenn es sich um vermögenswerte Rechtspositionen handelt, die dem Rechtsträger nach Art eines Ausschließlichkeitsrechts privatnützig zugeordnet sind, auf nicht unerheblichen Eigenleistungen beruhen und seiner Existenzsicherung dienen. Die Arbeitslosenhilfe war aber im Gegensatz zum Arbeitslosengeld kein beitragsfinanzierter Entgeltersatz. Sie wurde vielmehr bei Bedürftigkeit aus Steuermitteln erbracht.

Aus Art. 1 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Sozialstaatsgrundsatz des Art. 20 Abs. 1 GG folgt, dass der Staat die Mindestvoraussetzungen für ein menschenwürdiges Dasein seiner Bürger schaffen muss. Dazu gehört, dass der Staat dem Steuerpflichtigen sein Einkommen insoweit steuerfrei belassen muss, als es zur Schaffung der Mindestvoraussetzungen für ein menschenwürdiges Dasein benötigt wird.

BVerfGE 82, 60, 85. Darüber hinaus ist der Staat nach diesen Verfassungsnormen verpflichtet, dem mittellosen Bürger diese Mindestvoraussetzungen erforderlichenfalls durch Sozialleistungen zu sichern.BVerfGE 40, 121, 133; vertiefend Degenhart Staatsrecht I Rn. 598 ff.

Beispiel

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Im sog. Hartz-IV-Urteil

BVerfGE 125, 175 ff. entschied das BVerfG, dass die Vorschriften des SGB II, die die Regelleistung für Erwachsene und Kinder betreffen, nicht den verfassungsrechtlichen Anspruch auf Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums erfüllen. Das Gericht forderte den Gesetzgeber deshalb bis Ende 2010 zu einer Neuregelung auf.

II. Umwelt- und Tierschutz

48

Im Jahr 1994 wurde mit Art. 20a GG der Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen als Staatsziel in das Grundgesetz aufgenommen. Acht Jahre später wurde der Tierschutz als weiteres Staatsziel hinzugefügt. Art. 20a GG ist weder Grundrecht noch Staatsstrukturprinzip, fällt mithin auch nicht unter die Ewigkeitsgarantie der Art. 79 Abs. 3 GG. Als objektiv-rechtliche Staatszielbestimmung vermittelt Art. 20a GG keinen Anspruch des Einzelnen auf Verhütung von Umweltschädigungen oder auf tierschützende Maßnahmen. Die Vorschrift verpflichtet den Staat aber dazu, die Belange der Umwelt zu schützen und Beeinträchtigungen zu vermeiden. Das Staatsziel Tierschutz wird beispielsweise relevant, wenn im Zusammenhang mit Tierversuchen die Freiheit der Wissenschaft bzw. die Berufsfreiheit eingeschränkt werden soll.

Vertiefend Degenhart Staatsrecht I Rn. 611 ff.

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