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Staatsorganisationsrecht - Staatsstrukturprinzipien und Staatszielbestimmungen

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Staatsorganisationsrecht

Staatsstrukturprinzipien und Staatszielbestimmungen

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Inhaltsverzeichnis

2. Teil Staatsstrukturprinzipien und Staatszielbestimmungen

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In den Art. 20 und 20a bekennt sich das Grundgesetz zu einer Reihe von grundlegenden Verfassungssätzen. Diese sind das Demokratieprinzip (Art. 20 Abs. 1, Abs. 2 GG), das Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 2 S. 2, Abs. 3 GG), das republikanische Prinzip (Art. 20 Abs. 1 GG), das Bundesstaatsprinzip (Art. 20 GG), der Gewaltenteilungsgrundsatz (Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG) sowie die Staatsziele Sozialstaatlichkeit (Art. 20 Abs. 1 GG), Umwelt- und Tierschutz (Art. 20a GG).

 Diese Verfassungssätze geben den Staatsorganen die generelle Richtung ihrer Tätigkeit vor. So ist es zunächst Aufgabe des Gesetzgebers, sie bei der Rechtsetzung konkretisierend zur Entfaltung zu bringen. Für Verwaltung und Rechtsprechung können die Prinzipien und Staatsziele bei der Auslegung von Gesetzen bedeutsam werden, für die Verwaltung auch bei der Ausübung von Ermessensspielräumen, die ihr der Gesetzgeber eingeräumt hat.

Dem Bürger vermitteln die grundlegenden Prinzipien keine subjektiven Rechte.

Die Verfassungssätze bilden das Fundament für das staatliche und verfassungsrechtliche System der Bundesrepublik Deutschland. Während jedoch die Staatsstrukturprinzipien, ebenso wie die Menschenwürde (Art. 1 Abs. 1 GG), aufgrund der sog. Ewigkeitsklausel des Art. 79 Abs. 3 GG  im Grundgesetz unantastbar sind, gilt dies für Staatsziele nicht. Letztere stehen zudem unter dem Vorbehalt des Möglichen.

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Beispiel

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Bundesrat und Bundestag beschließen mit Zweidrittel-Mehrheit ein Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes, durch das die folgende Vorschrift in die Verfassung eingefügt wird: „Bundesgesetze können auch von der Bundesregierung beschlossen werden. Auf die von der Bundesregierung beschlossenen Gesetze finden die Artikel 76 bis 78 GG keine Anwendung“.

Bei verfassungsändernden Gesetzen beschränkt sich die Prüfung der materiellen Verfassungsmäßigkeit auf die Kontrolle von Verstößen gegen Art. 79 Abs. 3 GG. Danach könnte unzulässigerweise die grundsätzliche Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung berührt sein, vgl. Art. 79 Abs. 3 Alt. 2 GG. Die Vorschrift intendiert den Schutz eines Kernbereichs von Mitwirkungsbefugnissen der Länder. Im vorliegenden Beispiel wird durch die beschlossene Grundgesetzänderung die Mitwirkung der Länder in das Belieben der Bundesregierung gestellt und damit in den genannten Kernbereich eingegriffen.

Zusätzlich könnte in unzulässiger Weise der Grundsatz der Gewaltenteilung berührt sein, vgl. Art. 79 Abs. 3 Alt. 3 i.V.m. Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG. Der Grundsatz der Gewaltenteilung soll eine wirksame gegenseitige Kontrolle von Exekutive, Legislative und Judikative gewährleisten. Durch die beschlossene Grundgesetzänderung kann sich die Bundesregierung (Exekutive) ihre Rechtsgrundlagen selbst schaffen. Eine wirksame Kontrolle durch das Parlament (Legislative) ist nicht mehr möglich. Damit liegt auch ein Verstoß gegen den Grundsatz der Gewaltenteilung gem. Art. 79 Abs. 3 Alt. 3 i.V.m. Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG vor.

Schließlich könnte auch ein Verstoß gegen das Demokratieprinzip vorliegen, Art. 79 Abs. 3 Alt. 3 i.V.m. Art. 20 Abs. 1, Abs. 2 S. 2 GG. Das Demokratieprinzip gewährleistet auch den Schutz von Minderheiten und damit den Schutz der Opposition. Hier verliert die Opposition im Parlament jede Einwirkungsmöglichkeit auf den Gang der Gesetzgebung, so dass auch das Demokratieprinzip unzulässigerweise berührt ist. Das Gesetz verstößt folglich in mehrfacher Hinsicht gegen die Ewigkeitsklausel des Art. 79 Abs. 3 GG. Eine Rechtfertigung des Eingriffs durch die Zweidrittel-Mehrheit scheidet aus, da die Prinzipien aus Art. 79 Abs. 3 GG der Disposition des jeweiligen Inhabers entzogen sind. Damit liegt ein Verstoß gegen Art. 79 Abs. 3 GG vor.

A. Begriffe und grundsätzliche Bedeutung

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Die Staatsstrukturprinzipien und Staatszielbestimmungen geben wesentliche Information über den Aufbau des Staates und seinen inhaltlichen Direktiven.

I. Staatsstrukturprinzipien des Art. 20 GG

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Video: Staatsstrukturprinzipien und Staatszielbestimmungen

In Art. 20 sind die Staatsstrukturprinzipien normiert.

Staatsstrukturprinzipien sind das Demokratieprinzip (Art. 20 Abs. 1, Abs. 2 GG), das Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 2 S. 2, Abs. 3 GG), das Bundesstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 1 GG), die Sozialstaatlichkeit (Art. 20 Abs. 1 GG) sowie das republikanische Prinzip (Art. 20 Abs. 1 GG).

Die Staatsstrukturprinzipien der Republik, der Demokratie und des sozialen Rechtsstaates gelten nach der „Homogenitätsklausel“ des Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG auch als Vorgaben für die Verfassungen der Bundesländer.

Beispiel

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Ein Änderungsgesetz der Landesverfassung NRW, durch das eine Sperrklausel für die Wahl der Räte und Kreistage eingeführt werden sollte, wurde vom VerfGH NRW wegen eines Verstoßes gegen das auch für die Landesverfassungen geltende Demokratieprinzip für verfassungswidrig erklärt (Art. 28 Abs. 1 S. 1 i.V.m. Art. 20 Abs. 1, Abs. 2 GG).

Die Staatsstrukturprinzipien geben den Staatsorganen die generelle Richtung ihrer Tätigkeit vor. Es ist zunächst Aufgabe des Gesetzgebers, sie bei der Rechtsetzung konkretisierend zur Entfaltung zu bringen. Für die Verwaltung und Rechtsprechung können die Prinzipien bei der Auslegung von Gesetzen bedeutsam werden, für die Verwaltung auch bei der Ausübung von Ermessensspielräumen, die ihr der Gesetzgeber eingeräumt hat.

Durch die Sperrklausel des Art. 79 Abs. 3 GG sind die in Art. 20 GG niedergelegten Grundsätze selbst mit verfassungsändernden Mehrheiten unabänderlich.

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Beispiel

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Bundesrat und Bundestag beschließen jeweils mit der erforderlichen Zweidrittel-Mehrheit ein Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes, durch das die folgende Vorschrift in die Verfassung eingefügt wird: „Bundesgesetze können auch von der Bundesregierung beschlossen werden. Auf die von der Bundesregierung beschlossenen Gesetze finden die Artikel 76 bis 78 GG keine Anwendung“.

Bei verfassungsändernden Gesetzen beschränkt sich die Prüfung der materiellen Verfassungsmäßigkeit auf die Kontrolle von Verstößen gegen Art. 79 Abs. 3 GG. Danach könnte die grundsätzliche Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung berührt sein, vgl. Art. 79 Abs. 3 Alt. 2 GG. Die Vorschrift intendiert den Schutz eines Kernbereichs von Mitwirkungsbefugnissen der Länder. Im vorliegenden Beispiel wird durch die beschlossene Grundgesetzänderung die Mitwirkung der Länder in das Belieben der Bundesregierung gestellt und damit in den genannten Kernbereich eingegriffen.

Zusätzlich könnte in unzulässiger Weise der zum Rechtsstaatsprinzip gehörende Grundsatz der Gewaltenteilung berührt sein, vgl. Art. 79 Abs. 3 Alt. 3 i.V.m. Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG. Der Grundsatz der Gewaltenteilung soll eine wirksame gegenseitige Kontrolle von Exekutive, Legislative und Judikative gewährleisten. Durch die beschlossene Grundgesetzänderung kann sich die Bundesregierung (Exekutive) ihre Rechtsgrundlagen selbst schaffen. Eine wirksame Kontrolle durch das Parlament (Legislative) ist nicht mehr möglich. Damit liegt auch ein Verstoß gegen den Grundsatz der Gewaltenteilung gem. Art. 79 Abs. 3 Alt. 3 i.V.m. Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG vor.

Schließlich könnte auch ein Verstoß gegen das Demokratieprinzip vorliegen, Art. 79 Abs. 3 Alt. 3 i.V.m. Art. 20 Abs. 1, Abs. 2 S. 2 GG. Das Demokratieprinzip gewährleistet auch den Schutz von Minderheiten und damit den Schutz der Opposition. Hier verliert die Opposition im Parlament jede Einwirkungsmöglichkeit auf den Gang der Gesetzgebung, so dass auch das Demokratieprinzip unzulässigerweise berührt ist. Das Gesetz verstößt folglich in mehrfacher Hinsicht gegen die Ewigkeitsklausel des Art. 79 Abs. 3 GG. Eine Rechtfertigung des Eingriffs durch die Zweidrittel-Mehrheit scheidet aus, da die Prinzipien aus Art. 79 Abs. 3 GG der Disposition des Gesetzgebers entzogen sind. Damit liegt ein Verstoß gegen Art. 79 Abs. 3 GG vor.

II. Staatszielbestimmungen

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Das Grundgesetz enthält zudem an verschiedenen Stellen sogenannte Staatszielbestimmungen, die von den Staatsstrukturprinzipien abzugrenzen sind. Hierzu gehören vor allem der Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen und der Tiere nach Art. 20a GG, die Verwirklichung eines vereinten Europas nach Art. 23 Abs. 1 GG sowie die Verpflichtung zur internationalen Zusammenarbeit und zur Völkerverständigung (vgl. Präambel, Art. 9 Abs. 2 und 24 Abs. 2 GG).

Staatszielbestimmungen bilden nicht das Fundament der Verfassung und sind auch mit verfassungsändernder Mehrheit abänderbar. Auch sind sie keine Grundrechte, die als unmittelbares Recht vom Bürger unmittelbar einklagbar sind; vielmehr stehen sie uner dem Vorbehalt des Möglichen.

Vgl. Degenhart Staatsrecht I Rn. 593. Ungeachtet dessen bezeichnen sie Werte von Verfassungsrang, die bei auslegungs- und abwägungsrelevanten Entscheidungen von Gesetzgeber, Verwaltung und Rechtsprechung mit zu berücksichtigen sind.BVerfGE 118, 79; BVerwGE 87, 237.

Beispiel

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Nach § 4a TierschutzG ist das betäubungslose Schlachten warmblütiger Tiere grundsätzlich verboten und kann nur dann ausnahmsweise erlaubt werden, wenn zwingende Vorschriften einer Religionsgemeinschaft dies vorschreiben. Das Staatsziel Tierschutz (Art. 20a Alt. 2 GG) kann bewirken, dass die Ausnahmegenehmigung nicht erteilt werden darf, wenn sich solch zwingende Vorgaben der Religion nicht objektiv feststellen lassen.

B. Das Demokratieprinzip, Funktion und Recht der Parteien

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Das Grundgesetz enthält in Art. 20 die Grundentscheidung für den demokratischen Staat:

Nach Abs. 1 ist die Bundesrepublik Deutschland ein demokratischer Bundesstaat.

Abs. 2 S. 1 macht dann die Vorgabe, dass „alle Staatsgewalt. . .vom Volke“ ausgeht.

Die Staatsgewalt wird dabei gemäß Abs. 2 S. 2 Hs. 1 „vom Volke in Wahlen und Abstimmungen… ausgeübt“.

I. Das Demokratieprinzip

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Definition

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Definition: Demokratie

Demokratie bedeutet damit Volksherrschaft (Volkssouveränität) und sieht das Volk als Träger der Staatsgewalt.

Vgl. Degenhart Staatsrecht I Rn. 25.

Für den demokratischen Willensprozess spielen die Parteien eine wichtige Rolle, da sie den Willen des Volkes bündeln, Wahlvorschläge unterbreiten und als Mittler zwischen dem Volk und den Staatsorganen fungieren. Die Rolle der politischen Parteien im demokratischen System ist deshalb durch Art. 21 GG ausdrücklich anerkannt.

Gem. Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG wird die Staatsgewalt vom Volk unmittelbar in Wahlen und Abstimmungen ausgeübt. Durch Wahlen wird die personelle Zusammensetzung der Volksvertretungen bestimmt. Unter Abstimmungen sind Volksentscheide zur Regelung politischer Sachfragen als Ausdruck unmittelbarer Demokratie zu verstehen.

Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG ordnet selbst aber keine Wahlen und Abstimmungen an. Ob und in welcher Form Wahlen und Abstimmungen stattfinden, ergibt sich vielmehr aus den nachfolgenden Bestimmungen des Grundgesetzes. Diese konzipieren die Demokratie auf Bundesebene als mittelbare Demokratie: Das Volk wählt den Bundestag nach Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG, hat aber keine Möglichkeit, durch Abstimmungen direkt auf die Richtung der Politik Einfluss zu nehmen.

a) Die Volkssouveränität

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Gem. Art. 20 Abs. 2 S. 1 GG geht in der BR Deutschland alle Staatsgewalt vom Volke aus. Das hierdurch zum Ausdruck kommende Prinzip der Volkssouveränität bedeutet, dass sich die Ausübung von Staatsgewalt auf den Willen des Volkes zurückführen lassen muss. Dies kann in unmittelbarer Weise durch Wahlen und Abstimmungen oder mittelbar durch die Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung geschehen. Bei letzterem ist allerdings erforderlich, dass das Volk einen effektiven Einfluss auf die Ausübung von Staatsgewalt durch die Staatsorgane hat.

BVerfGE 83, 60, 71 f. Sobald das Volk die Staatsgewalt nicht unmittelbar, sondern durch die Staatsorgane ausübt, bedarf ihr Handeln einer demokratischen Legitimation.

Demokratische Legitimation beruht sowohl auf Personalentscheidungen (Wahl, Ernennung etc.), als auch auf sachlichen Anweisungen (Gesetze, Weisungen etc.): Mit der Stimmabgabe bei den Parlamentswahlen betätigt sich der Bürger als Glied des Staatsorgans Volk im „status activus“

BVerfGE 8, 104, 115 f. (zur Bundestagswahl s. Rn. 80 ff.). Der Bundestag wiederum wählt den Bundeskanzler, der die einzelnen Regierungsmitglieder vorschlägt, s. Rn. 176, 183. Hier lässt sich die Legitimationskette bis zum Volk zurückverfolgen. Das gilt ebenso für die Exekutive: Die vom Parlament beschlossenen Gesetze sind Maßstab der vollziehenden Gewalt, s. Rn. 51 ff. Zudem gewährleistet die grundsätzliche Weisungsgebundenheit der Verwaltung im Verhältnis zur Regierung die Legitimation durch das Volk. Bei der Judikative kommt die Volkssouveränität durch die Richterwahl zum Ausdruck: So werden gem. Art. 94 Abs. 1 S. 2 GG die Verfassungsrichter zur Hälfte vom Bundestag und zur Hälfte vom Bundesrat gewählt. Über die Ernennung der obersten Bundesrichter entscheidet gem. Art. 95 Abs. 2 GG der zuständige Bundesminister gemeinsam mit dem Richterwahlausschuss, der aus den zuständigen Landesministern und Abgeordneten des Bundestages besteht. Gem. Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG sind die Grundsätze der demokratischen Organisation und Legitimation von Staatsgewalt auch für die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern verbindlich.

Hinweis

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Das Volk, von dem nach Art. 20 Abs. 2 S. 1 GG alle Staatsgewalt ausgeht, ist die Gesamtheit der deutschen Staatsangehörigen sowie der ihnen nach Art. 116 Abs. 1 GG gleichgestellten Personen. Denkbar wäre zwar auch, alle auf Dauer der deutschen Staatsgewalt Unterworfenen und damit insbesondere auch die in Deutschland dauerhaft lebenden Ausländer an der Staatsgewalt teilhaben zu lassen. Nach der Konzeption des Grundgesetzes setzt Teilhabe jedoch den Erwerb der deutschen Staatsangehörigkeit voraus. Für die Verwirklichung der demokratischen Freiheitsidee kommt somit dem Staatsangehörigkeitsrecht wesentliche Bedeutung zu.

Degenhart Staatsrecht I Rn. 3.

b) Die Mehrheitsentscheidung und der Minderheitenschutz

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Kernelemente des Demokratieprinzips sind Mehrheitsentscheidung und Minderheitenschutz.

Da in einer freiheitlichen Demokratie einstimmige Wahlergebnisse nahezu ausgeschlossen, gilt das Mehrheitsprinzip Es basiert auf der Erwägung, dass der Wahlvorschlag mit breiterer Zustimmung vom Volk höher legitimiert ist, als derjenige mit niedrigerer Zustimmung.

Das Mehrheitsprinzip gilt aber nicht nur bei der Wahl, sondern auch bei der nachgelagerten Beschlussfassung der kollegial organisierten Staatsorgane (Bundestag, Bundesrat, Bundesregierung, Senate des Bundesverfassungsgerichts). Trotz des Mehrheitsprinzips ist in bestimmten Fällen auch der Minderheitenschutz im Demokratieprinzip verankert. Zur Ermöglichung einer effektiven Oppostionsarbeit reichen deshalb für die Ausübung bestimmter Kontrollrechte (z.B. Einsetzung eines Untersuchungsausschusses) Anträge einer näher definierten Minderheit des Bundestages. Bei den Mehrheiten im Bundestag wird unterschieden

einerseits zwischen der Mehrheit der Stimmen der Anwesenden und der Mehrheit der Stimmen der gesetzlichen Mitglieder und

andererseits zwischen einfacher und qualifizierter Mehrheit.

Degenhart Staatsrecht I Rn. 639.

Bei der Mehrheit der Anwesenden (einfache Mehrheit) reicht das Überwiegen der abgegebenen Ja-Stimmen gegenüber der Nein-Stimmen. Für die Mehrheit der gesetzlichen Mitgliederzahl (absolute Mehrheit) muss die Anzahl der Ja-Stimmen mehr als die Hälfte der gesetzlich vorgesehenen Mitgliederzahl betragen. Für besondere Abstimmungen ist eine qualifizierte Mehrheit vorgesehen, die ein besonderes Quorum vorschreibt.

Der Minderheitenschutz erfordert zudem, dass überhaupt eine legale Oppositionsarbeit betrieben werden kann und die Minderheit die Möglichkeit hat, in bestimmten, nicht zu langen Abständen selbst die Mehrheit stellen. Zu diesem Zweck muss die Wahlperiode des Parlaments begrenzt sein (Herrschaft auf Zeit), damit in vorher bestimmten nicht zu langen Abständen das Volk erneut entscheiden kann (Erfordernis der demokratischen Rückkoppelung).

Die derzeitige Wahlperiode des Bundestages beträgt nach Art. 39 Abs. 1 S. 1 GG vier Jahre. Über eine Verfassungsänderung mit den nach Art. 79 Abs. 2 GG erforderlichen Mehrheiten im Bundestag und im Bundesrat ist grundsätzlich eine allgemeine Verlängerung künftiger Wahlperioden möglich. Allerdings dürfte eine zu lange Wahlperiode im Hinblick auf Art. 79 Abs. 3 GG auf Grenzen stoßen. Als unzulässig wird eine Wahlperiode des Bundestages ab einer Dauer von sieben Jahren angesehen.

Maurer Staatsrecht § 13 Rn. 51 m.w.N.

Beispiel

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Während der laufenden Wahlperiode möchte der Bundestag diese aufgrund einer schweren Finanzkrise um ein Jahr verlängern und beschließt deshalb mit den erforderlichen Mehrheiten des Art. 79 Abs. 2 GG mit sofortiger Wirkung eine entsprechende Änderung des Art. 39 Abs. 1 S. 1 GG, in dem dort die Zahl „vier“ durch „fünf“ ausgetauscht wird. In der Verlängerung der laufenden Wahlperiode liegt eine Verletzung des Grundsatzes des Demokratieprinzips (Art. 79 Abs. 3 GG i.V.m. Art. 20 Abs. 1 und 2 GG). Die Verlängerung der laufenden Wahlperiode greift in den Kernbereich des Demokratieprinzips ein, da der amtierende Bundestag vom Volk lediglich für vier Jahre gewählt worden ist und nur entsprechend lang demokratisch legitimiert ist. Art. 79 Abs. 3 GG steht damit einer Verlängerung der laufenden Wahlperiode entgegen.

Eine allgemeine Verlängerung künftiger Wahlperioden ist hingegen grundsätzlich möglich. Zwar gibt es das aus dem Demokratieprinzip abzuleitende Gebot der periodischen und nicht zu lang andauernden demokratischen Rückkoppelung zum Volk. Dies ist jedoch jedenfalls bei einer fünfjährigen Wahlperiode noch eingehalten. Insoweit liegt also keine Verletzung des Art. 79 Abs. 3 GG vor.

Auch unabhängig von Wahlen muss die jederzeitige Möglichkeit bestehen, sich ungehindert zu informieren, Meinungen zu bilden und diese allein, über die Presse oder über Versammlungen zu äußern. Aus diesem Grunde haben die Kommunikationsgrundrechte des Art. 5 Abs. 1 GG sowie die Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit (Art. 8 und 9 GG) für eine freiheitliche Demokratie eine „schlechthin konstituierende Bedeutung“

BVerfGE 35, 202, 221. und sind „Wesensmerkmale der Demokratie“BVerfGE 80, 124, 134..

c) Willensbildung von unten nach oben

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Aufgrund des Grundsatzes der Volksherrschaft muss in der Demokratie der Willensbildungsprozess vom Volk zu den Staatsorgane ausgehen damit von „unten nach oben“. Hiermit wäre es nicht vereinbar, wenn die Staatsorgane durch amtliche Handlungen darin in parteiergreifender Weise eingreifen würden. Sie haben sich vielmehr in amtlicher Eigenschaft neutral zu verhalten, anderenfalls würde der freie Wille des Volkes verfälscht. Die Verletzung der amtlichen Neutralitätspflicht hat nicht nur eine Verletzung des Demokratieprinzips zur Folge, sondern es sind auch die Grundsätze der freien und gleichen Wahl sowie das Prinzip der Chancengleichheit der politischen Parteien beeinträchtigt.

BVerfGE 44, 125, 147.

Beispiel

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Die Bundesregierung veröffentlicht vier Wochen vor der Bundestagswahl auf ihrer mit Bundesmitteln finanzierten amtlichen Homepage einen „Informationsflyer“, in dem ihre „erfolgreichen Aktivitäten laufenden Regierungszeit“ aufgelistet werden. Auf dem Informationsflyer findet sich neben dem Bundesadler der Aufdruck „Information der Bundesregierung…“.

In einem solchen Fall ist das Demokratieprinzip (Art. 20 Abs. 1 und 2 GG) verletzt, da der Willensbildungsprozess nicht von unten nach oben erfolgt, sondern in parteiergreifender amtlicher Form verfälscht und damit umgekehrt wird. Durch die Darstellung einer amtlichen Erfolgsbilanz bezieht die Bundesregierung als Staatsorgan im politischen Meinungsbildungsprozess parteiergreifend Stellung für ihre Arbeit und mittelbar für die sie tragenden Koalitionsfraktionen. Der Informationsflyer hat zudem amtlichen Charakter (Finanzierung, Herausgeber, amtliche Homepage, Aufdruck des Staatsorgans und des Staatssymbols). Zusätzlich ist der Grundsatz der freien Wahl des Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG verletzt. Dieser schützt die freie Wahl vor amtlichen Beeinflussungen. Im vorliegenden Fall hat die festgestellte amtliche Wahlbeeinflussung im unmittelbaren Vorfeld der Bundestagswahl stattgefunden. Die hierfür relevante engere Wahlkampfzeit beginnt spätestens sechs Wochen vor der Wahl. Es liegt daher eine Verletzung der Freiheit der Wahl vor. Schließlich ist auch eine Verletzung der Gleichheit der Wahl nach Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG und der Chancengleichheit der Parteien nach Art. 21 Abs. 1 S. 1 GG i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG gegeben, da die die Bundesregierung nicht tragenden Bewerber der anderen Parteien nicht die Gelegenheit haben, mit amtlichen Mitteln eine solche Wahlwerbung vorzunehmen.

d) Wahlen nach demokratischen Grundsätzen

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Das Volk übt die Staatsgewalt in erster Linie durch Wahlen aus. Wahlen sind Personalentscheidungen, in denen die Vertreter des Volkes bestimmt werden. Ordnungsgemäß durchgeführte Wahlen vermitteln demnach demokratische Legitimation und sind deshalb das Fundament der Demokratie, auf das alles Weitere aufbaut.

Das Grundgesetz verlangt daher nicht nur für die Bundestagswahl in Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG, sondern auch für die Landtags- und Kommunalwahlen nach Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG die Einhaltung bestimmter Wahlrechtsgrundsätze. Selbst wenn diese dort nicht ausdrücklich normiert wären, so würden zumindest die Kernelemente der freien, gleichen und geheimen Wahl sich als unmittelbare Ausprägung des Demokratieprinzips

Sannwald in Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, GG, Art. 79 Rn. 56 m.w.N. ergeben und wären damit einer Grundgesetzänderung gemäß Art. 79 Abs. 3 GG entzogen. Die Wahlrechtsgrundsätze werden im Einzelnen bei der Erläuterung der Bundestagswahl in Rn. 84 ff. behandelt.

Hinweis

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Das BVerfG sieht im aktiven und passiven Wahlrecht gemäß Art. 38 Abs. 1 S. 1, Abs. 2 GG ein grundrechtsgleiches subjektives Recht auf Teilnahme an der demokratischen Legitimation der mit der Ausübung von Hoheitsgewalt betrauten Einrichtungen und Organe. Damit macht das Gericht wesentliche Teile des an sich objektiv-rechtlichen Demokratieprinzips der Verfassungsbeschwerde zugänglich.

Siehe hierzu Papier/Krönke Grundkurs Öffentliches Recht, Rn. 145.

e) Wesentlichkeitstheorie und Parlamentsvorbehalt

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Es wäre mit dem Prinzip der Volksherrschaft nicht zu vereinbaren, wenn nicht die unmittelbar vom Volke gewählten Vertreter, sondern andere Organe die für das Gemeinwohl wesentlichen Entscheidungen treffen würde. Deshalb hat das BVerfG aus dem Demokratieprinzip die Wesentlichkeitstheorie entwickelt, wonach ausschließlich das unmittelbar vom Volk gewählte Parlament die wesentlichen Angelegenheiten des Gemeinwohls zu beschließen hat. Umgekehrt formuliert, darf es keine für das Gemeinwohl wichtige Frage geben, die nicht ausdrücklich von der Volksvertretung beschlossen worden ist (Parlamentsvorbehalt).

BVerfGE 90, 286, 381 ff; 121, 135, 154 ff.

Beispiel

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Wenn die Bundesregierung einen bewaffneten Auslandseinsatz ohne vorherige Entscheidung des Bundestages und ohne Gefahr im Verzug beschließt, so wäre diese Anordnung wegen Verstoßes gegen das Demokratieprinzip in der Ausprägung der Wesentlichkeitstheorie verfassungswidrig. Bei Gefahr im Verzug ist die Bundesregierung ausnahmsweise berechtigt, den Einsatz vorläufig allein zu beschließen. Sie muss jedoch zum frühestmöglichen Zeitpunkt eine Entscheidung des Bundestages über die Fortsetzung herbeiführen.

Welche Entscheidungen als wesentlich gelten, lässt sich nicht pauschal sagen und hängt vom jeweiligen Sachbereich und der Eigenart des Regelungsgegenstandes ab. Anhaltspunkte für die Bedeutung sind den Wertungen des Grundgesetzes zu entnehmen.

Wesentlichkeit heißt dabei in erster Linie Grundrechtswesentlichkeit. Grundrechtswesentliche Entscheidungen dürfen nicht der Rechtsetzung durch die Exekutive überlassen werden.

Degenhart Staatsrecht I Rn. 329 ff.

Hinweis

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Für den Eingriff in Grundrechte bestehen allerdings spezielle Gesetzesvorbehalte, die dem allgemeinen Prinzip vorgehen, vgl. z.B. Art. 2 Abs. 2 S. 3 GG.

Das Prinzip des Parlamentsvorbehaltes findet sich auch in Art. 80 GG wieder: Danach können die Bundesregierung oder einzelne Minister durch Gesetz ermächtigt werden, Rechtsverordnungen zu erlassen. Dabei müssen jedoch Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung im Gesetz bestimmt werden, s. Rn. 264 ff.

Darüber hinaus wirkt sich der Parlamentsvorbehalt auf die Übertragung von Hoheitsrechten auf die Europäische Union und andere internationale Einrichtungen aus. So schließt nach der Rechtsprechung des BVerfG „das durch Art. 38 GG gewährleistete Recht, durch die Wahl an der Legitimation von Staatsgewalt teilzunehmen und auf deren Ausübung Einfluss zu gewinnen, (…) aus, dieses Recht durch Verlagerung von Aufgaben und Befugnissen des Bundestages so zu entleeren, dass das demokratische Prinzip, soweit es Art. 79 Abs. 3 i.V.m. Art. 20 Abs. 1 und 2 GG für unantastbar erklärt, verletzt wird.“

BVerfGE 89, 155, 182 – „Maastricht“. Siehe hierzu auch BVerfGE 123, 267 ff. – „Lissabon“ – und BVerfGE 129, 124 ff. – „Euro-Rettungsschirm“.

2. Mittelbare Demokratie und plebiszitäre Volksbeteiligung

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Nach Art. 20 Abs. 2 S. 2 Hs. 1 GG übt das Volk die Staatsgewalt unmittelbar in Wahlen und Abstimmungen aus. Nach dem Wortlaut dieser Norm wären damit auch unmittelbare Abstimmungen des Volkes in Sachfragen möglich. Bezieht man aber das Grundgesetz im Übrigen und hierbei vor das weitgehende Fehlen von abstimmungsrelevanten Vorschriften in die Auslegung ein, so wird deutlich, dass das Grundgesetz die Grundkonzeption der mittelbaren Demokratie verfolgt:

Danach wählt das Volk seine Vertreter durch die Wahl der Abgeordneten des Bundestages (Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG). Diese sind nach Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG Vertreter des ganzen Volkes. Das Volk gilt mithin als im Parlament vollständig vorhanden gedacht. Man spricht deshalb von einer repräsentativen Demokratie. Jeder einzelne Abgeordnete vertritt das Volk und nicht etwa nur seinen Wahlkreis, seine Wähler oder seine Partei. Deshalb sind die Abgeordneten auch nicht an Aufträge und Weisungen gebunden, sondern nur ihrem Gewissen unterworfen (Grundsatz des freien Mandates, Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG).

Demgegenüber enthält das Grundgesetz keine Regelungen über Volksentscheide auf Bundesebene. Dies gilt auch für die vermeintliche Ausnahme der Neugliederung des Bundesgebietes nach Art. 29 Abs. 2 und 3 GG, da hierüber nicht das gesamte Volk, sondern nur die Teilvölker der betroffenen Bundesländer zu entscheiden haben. Auch Art. 146 GG ist kein Volksentscheid im Rahmen des Grundgesetzes, sondern betrifft die Beschlussfassung des deutschen Volkes über eine neue Verfassung.

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Anders sieht es bei den Ländern aus. Sie haben einen weiten Freiraum, ihre verfassungsmäßige Ordnung zu gestalten. Zwar muss nach dem Homogenitätsgebot des Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG die verfassungsmäßige Ordnung der Länder den demokratischen Grundsätzen des Grundgesetzes entsprechen. Darüber hinaus ist es aber ihrem Ermessen überlassen, ob sie den Erlass von Gesetzen dem Parlament vorbehalten oder daneben ein Volksgesetzgebungsverfahren vorsehen. Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG, der für die Länder eine aus demokratischen Wahlen hervorgegangene Volksvertretung fordert, wäre nur dann berührt, wenn die Aufgaben und Befugnisse der Volksvertretung so weit reduziert würden, dass ihre Funktion ausgehöhlt würde.

Die Länder haben von diesem Gestaltungsrecht Gebrauch gemacht. Landesverfassungen jüngeren Datums kennen ein dreistufiges Verfahren mit Volksinitiative, Volksbegehren, Volksentscheid. Daneben gibt es noch die rein konsultative Volksbefragung ohne jegliche Bindungswirkung.

Beispiel

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So werden gem. Art. 72 Abs. 1 der Bayerischen Verfassung (BV) Gesetze vom Landtag oder vom Volk (Volksentscheid) beschlossen. Letzterer ist nach Art. 74 Abs. 1 BV herbeizuführen, wenn ein Zehntel der stimmberechtigten Staatsbürger das Begehren nach Schaffung eines Gesetzes stellt.

Auch auf Bundesebene ist die aktuelle Gestaltung der parlamentarischen Demokratie nicht unveränderbar. Allerdings könnten Formen der direkten Demokratie nur mit einer Verfassungsänderung eingeführt werden. Wegen der Erwähnung der Abstimmungen in Art. 20 Abs. 2 GG stünde Art. 79 Abs. 3 GG dem nicht entgegen, wobei die Mitwirkung der Länder gewährleistet sein muss.

Vgl. zum Ganzen Degenhart Staatsrecht I Rn. 110 ff.

II. Politische Parteien

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Art. 21 Abs. 1 S. 1 GG erkennt die Bedeutung der politischen Parteien für die demokratische Ordnung ausdrücklich an:

Die Parteien wirken bei der politischen Willensbildung des Volkes mit.

Die Besonderheit ihrer Stellung beruht auf der Tatsache, dass sie privatrechtlich organisiert und nicht Teil der Staatsorganisation sind. Sie bilden einen Schnittpunkt zwischen Staat und Gesellschaft bei der Formung des politischen Willens. Diese Mittlerrolle zwischen Volk und Staatsgewalt nehmen die Parteien sowohl unmittelbar bei den Wahlen als auch zwischen den Wahlen wahr. Das BVerfG hat die Parteien deshalb in den Rang einer verfassungsrechtlichen Institution erhoben.

BVerfGE 69, 92, 110. Im Wahlrecht kommt den Parteien nach § 27 Abs. 1 S. 1 BWahlG das Listenmonopol zu.

1. Der Parteienbegriff

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Welche Kriterien für die Anerkennung einer politischen Vereinigung als Partei vorliegen müssen, bestimmt die Legaldefinition in § 2 Abs. 1 PartG. Zwar kann eine einfachgesetzliche Vorschrift grds. nicht herangezogen werden, um den Parteienbegriff des Art. 21 GG zu definieren. Allerdings geht das BVerfG in ständiger Rechtsprechung davon aus, dass der Parteienbegriff in § 2 Abs. 1 PartG in verfassungsmäßiger Weise konkretisiert wird.

BVerfGE 91, 262, 266 f. Parteien sind danach

1.

„Vereinigungen von Bürgern“
Das schließt juristische Personen, etwa Interessenverbände, Unternehmen oder Gewerkschaften, von der Mitgliedschaft in Parteien aus, wie § 2 Abs. 1 S. 2 PartG klarstellend hinzufügt.

2.

„die dauernd oder für längere Zeit für den Bereich des Bundes oder eines Landes auf die politische Willensbildung Einfluss nehmen und an der Vertretung des Volkes im Deutschen Bundestag oder einem Landtag mitwirken wollen“.
Hierfür genügt die Präsenz auf Landesebene; nicht erforderlich ist eine Bundespräsenz. Als Indiz für diesen Willen wertet das Gesetz die Beteiligung an Bundestags- oder Landtagswahlen.

Die Dauerhaftigkeit unterscheidet die politischen Parteien von Bürgerinitiativen, die punktuelle, kurzfristige Ziele verfolgen. Die Beteiligung an der Willensbildung in Bund und Ländern unterscheidet die Parteien von kommunalen Wählervereinigungen, die nicht an Bundestags- oder Landtagswahlen teilnehmen. Auch wenn sie eine dauerhafte Mitwirkungsabsicht verfolgen, stellen sie keine politischen Parteien dar.

Hinweis

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Für die kommunale Ebene hat das BVerfG

BVerfGE 11, 351 ff. entschieden, dass grundsätzlich die örtlich gebundenen Wählervereinigungen den politischen Parteien rechtlich gleichgestellt sind. Das Gericht begründet dies mit der in Art. 28 Abs. 2 GG verfassungsmäßig garantierten kommunalen Selbstverwaltung. Den sich diesen Gruppen zurechnenden Bürgern wie ihren Kandidaten muss grundsätzlich eine chancengleiche Teilnahme an den kommunalen Wahlen gewährt werden.

In einer weiteren Entscheidung hat das BVerfG

BVerfGE 121, 108 ff. festgestellt, dass das Recht auf Chancengleichheit aus Art. 3 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 9 Abs. 1 und Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG verletzt ist, wenn Zuwendungen an politische Parteien im Sinne des § 2 PartG steuerfrei gestellt sind, Zuwendungen an kommunale Wählervereinigungen und ihre Dachverbände dagegen nicht. Zur Parteienfinanzierung vgl. Rn. 35.

3.

wenn sie nach dem Gesamtbild der tatsächlichen Verhältnisse, insbesondere nach

Umfang und Festigkeit ihrer Organisation

nach der Zahl ihrer Mitglieder

und nach ihrem Hervortreten in der Öffentlichkeit

eine ausreichende Gewähr für die Ernsthaftigkeit dieser Zielsetzung bieten.

Im Zweifel ist davon auszugehen, dass eine Organisation die Voraussetzungen erfüllt. Nach § 2 Abs. 2 PartG verliert eine Vereinigung ihre Rechtsstellung als Partei, wenn sie sechs Jahre lang weder an einer Bundestagswahl noch an einer Landtagswahl mit eigenen Wahlvorschlägen teilgenommen hat.

Vgl. zum Ganzen Degenhart Staatsrecht I Rn. 49 ff.

Hinweis

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Die Anerkennung als politische Partei kann nicht von einer inhaltlichen Bewertung der verfolgten politischen Ziele abhängig gemacht werden. Anderenfalls würde sich das in Art. 21 Abs. 2 S. 2 GG vorgesehene Entscheidungsmonopol des BVerfG über die Verfassungswidrigkeit von Parteien erübrigen, vgl. Rn. 39 ff.

Die politischen Parteien sind abzugrenzen von den Fraktionen. Letztere sind als Untergliederung des Parlaments dem staatlichen Bereich zugeordnet und als öffentlich-rechtliche Vereinigungen anzusehen (§ 10 Abs. 1 S. 1 Geschäftsordnung des Bundestages). Die Abgrenzung ist insbesondere für die Frage des Rechtsweges bei Rechtsstreitigkeiten und für die staatliche Finanzierung wichtig.

Beispiel

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Wird aus wichtigem Grund ein Mitglied aus einer Bundestagsfraktion ausgeschlossen, so kann sich das ausgeschlossene Mitglied prozessual mittels des verfassungsrechtlichen Organstreitverfahrens zur Wehr setzen (Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG). Sofern jedoch das Mitglied aus der Partei ausgeschlossen wird, ist gegen die Entscheidung des Parteigerichts der Zivilrechtsweg eröffnet.

Fraktionen haben nach § 50 Abgeordnetengesetz zur Erfüllung ihrer Aufgaben Anspruch auf Geld- und Sachleistungen aus dem Bundeshaushalt. Diese staatlichen Mitteln dürfen nicht für Parteizwecke, insbesondere nicht zur Finanzierung des Wahlkampfes verwandt werden. Parteien erhalten dagegen nach § 18 PartG staatliche Mittel als Teilfinanzierung der ihnen obliegenden Aufgaben.

2. Die besondere Stellung der Parteien nach dem Grundgesetz

29

Die besondere Funktion der Parteien wird von Art. 21 GG aufgenommen. Die Vorschrift stellt bestimmte Anforderungen an Parteien und verleiht ihnen Rechte. Einfachgesetzliche Regelungen für die Parteien finden sich im nach Art. 21 Abs. 3 GG erlassenen Parteiengesetz. Die wichtigsten Punkte sind:

Eine Partei und ihre Gebietsverbände der jeweils höchsten Stufe, in der Regel Landesverbände, können unter ihrem Namen klagen und verklagt werden. Dies gilt auch dann, wenn die Partei ein nicht-rechtsfähiger Verein sein sollte (Abweichung von § 54 S. 2 BGB in § 3 PartG).

Eine Partei hat Anspruch auf Gleichbehandlung mit anderen Parteien durch die öffentliche Gewalt gem. § 5 PartG.

Eine Partei muss eine schriftliche Satzung und ein schriftliches Programm haben (§ 6 Abs. 1 PartG).

Die innere Ordnung der Parteien muss auf der Grundlage der Satzung demokratischen Grundsätzen entsprechen. Das Nähere wird in den §§ 6 ff. PartG geregelt.

Die Parteien haben Anspruch auf staatliche Finanzierung, deren Bemessung in erster Linie an den Wahlerfolg anknüpft (§§ 18 ff. PartG).

Die Parteien sind verpflichtet, über die Herkunft und die Verwendung der Mittel, die ihnen pro Kalenderjahr zufließen, öffentlich Rechenschaft zu geben (§ 23 ff. PartG).

Hinzu kommen Regelungen über das Aufstellungsverfahren für Wahlkreis- und Listenkandidaten der Parteien nach den §§ 21 ff. BWahlG.

a) Die Gründungs- und Betätigungsfreiheit von Parteien

30

Expertentipp

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Kommentieren Sie sich die einschlägigen Vorschriften des PartG bei Art. 21 GG.

Die Gründung und Betätigung politischer Parteien ist frei von staatlichen Eingriffen, vgl. Art. 21 Abs. 1 S. 2 GG i.V.m. § 1 Abs. 1 S. 2 PartG. Die Gründung erfolgt grundsätzlich ohne Zulassungs- oder Genehmigungsverfahren traditionell als nicht-rechtsfähiger Verein durch Rechtsgeschäft des bürgerlichen Rechts.

Beispiel

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Deshalb ist es verfassungswidrig, wenn V-Leute des Verfassungsschutzes in einer Partei tätig sind.

S. BVerfG zur Einstellung des NPD-Verbotsverfahrens, BVerfGE 107, 339, 363 ff. Auch haben Parteien während des Wahlkampfes einen Anspruch auf Erteilung einer straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnis für die Aufstellung von Infoständen etc.BVerwGE 56, 63 ff.

Eine Folge der Gründungs- und Betätigungsfreiheit einer Partei ist auch, dass die Aufnahme von Mitgliedern grds. im Ermessen der Partei steht.

Vgl. Degenhart Staatsrecht I Rn. 63.

Einerseits gebietet Art. 21 Abs. 1 S. 3 GG den Parteien als Institution des Verfassungslebens eine demokratische Binnenstruktur. Andererseits ist ihnen wegen des Gebots der Parteienfreiheit die Gestaltung ihrer inneren Ordnung zu belassen. Hieraus folgt, dass es keinen grundsätzlichen Anspruch des Bürgers auf den Beitritt und auf den Verbleib in einer Partei geben kann. Insbesondere die Aufnahme von Mitgliedern steht im Ermessen der Partei (vgl. § 10 Abs. 1 S. 1 PartG). Dies ergibt sich auch aus der in Art. 21 Abs. 1 S. 2 GG verankerten Gründungsfreiheit, die auch die freie Programmgestaltung der Partei und damit die Freiheit der Parteien, ihre programmatische Ausrichtung durch die Aufnahme nur bestimmter Mitglieder zu verfolgen, mit umfasst. Aus Art. 21 Abs. 1 S. 3 folgt lediglich, dass der Mitgliedsantrag nicht völlig willkürlich abgelehnt werden kann.

Hinweis

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Der Ausschluss von Mitgliedern aus der Partei ist dagegen in § 10 Abs. 4 und 5 PartG eingehender geregelt und an engere Voraussetzungen geknüpft.

b) Chancengleichheit der Parteien

31

Expertentipp

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Das Recht auf Chancengleichheit hängt eng mit der Gleichheit der Wahl zusammen. Vgl. Sie hierzu Rn. 90 ff.

Zu den besonderen Rechten gehört die Chancengleichheit der Parteien. Sie müssen die gleichen Möglichkeiten haben, an dem Willensbildungsprozess der Gesellschaft mitzuwirken. Der Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien bedeutet daher, dass die Rechtsordnung jeder Partei grundsätzlich die gleichen Möglichkeiten im Wahlkampf und Wahlverfahren und damit die gleiche Chance im Wettbewerb um die Wählerstimmen gewährleistet. Es müssen jedoch nicht Unterschiede ausgeglichen werden, die sich aus der unterschiedlichen Größe, Leistungsfähigkeit und politischen Zielsetzung der Parteien ergeben. Der Staat muss lediglich alle Parteien formal gleich behandeln, für eine Ungleichbehandlung müssen zwingende Gründe

BVerfGE 111, 54, 105. vorliegen.

Beispiel

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Deshalb bedarf die Fünf-Prozent-Sperrklausel, die Parteien unterhalb dieser Schwelle bei der Vergabe von Mandaten grds. nicht berücksichtigt, zwingender Gründe. Nach der Rechtsprechung des BVerfG ist bei Bundestags- und Landtagswahlen die „Sicherung des Charakters der Wahl als eines Integrationsvorgangs bei der politischen Willensbildung des Volkes und die Gewährleistung der Funktionsfähigkeit der zu wählenden Volksvertretung“

BVerfGE 95, 408, 418. ein besonders wichtiger Grund, der den Gesetzgeber ausnahmsweise zu Abweichungen vom Grundsatz der formalen Wahlrechtsgleichheit berechtigt. Die Überwindung der Fünf-Prozent-Hürde ist ein wichtiges Indiz dafür, dass die Partei in der Bevölkerung hinreichend verankert ist und es sich somit um eine politisch ernst zu nehmende Gruppe handelt. S. auch Rn. 93.

32

Die „streng formale“ Chancengleichheit soll nicht nur für den Bereich des Wahlrechts, sondern für das gesamte Vorfeld der Wahlen und somit für die gesamte Tätigkeit der Parteien gelten.

BVerfGE 104, 14, 20. So müssen alle Parteien unter gleichen rechtlichen Bedingungen in den Wahlkampf eintreten können.BVerfGE 82, 322, 337. Dabei ist die Rechtsgrundlage zu unterscheiden, je nach dem, ob es sich um einen Vorgang während oder außerhalb einer Wahl handelt. Ihr Anspruch auf chancengleiche Behandlung bei einer Wahl leitet sich aus Art. 21 Abs. 1 i.V.m. Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG ab.StRspr., vgl. BVerfGE 91, 262, 269. Chancengleichheit außerhalb von Wahlen leitet sich aus Art. 21 Abs. 1 i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG ab.Vgl. Degenhart Staatsrecht I Rn. 55.

Hinweis

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Der Gleichbehandlungsanspruch der Parteien bei staatlicher Leistungsgewährung ist in § 5 PartG konkretisiert. Die Vorschrift soll eine gerechte und angemessene Verteilung von Leistungen an die Parteien gewährleisten. Nach § 5 Abs. 1 S. 2 bis 4 PartG ist eine Differenzierung nach Maßgabe der Bedeutung der Parteien möglich: Prinzip der abgestuften Chancengleichheit.

BVerfGE 114, 121, 134 ff.; a.A. teilweise in der Literatur, vgl. Ipsen in Sachs GG Art. 21 Rn. 40 ff.

c) Parteikritische amtliche Äußerungen

33

Das Recht auf Chancengleichheit der Parteien wird verletzt, wenn Staatsorgane als solche parteiergreifend zugunsten oder zulasten einer Partei in den Wahlkampf einwirken. Das amtliche Neutralitätsgebot gilt aber nur für amtliche Äußerungen.

Definition

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Definition: Amtliche Äußerungen

Amtliche Äußerungen sind solche, die in amtlicher Eigenschaft, also unter spezifischer Inanspruchnahme der Autorität des Amtes oder der damit verbundenen Ressourcen erfolgen.

BVerfGE 136, 323.

Expertentipp

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Erkennen Sie die rechtlichen Zusammenhänge des Themas „Amtliche Neutralitätspflicht“ im Hinblick auf das Demokratieprinzip (Rn. 20), die Wahlrechtsgrundsätze (Rn. 21) und die Chancengleichheit der Parteien?

Hierbei gelten nach der Rechtsprechung des BVerfG

BVerfGE 136, 323; 138, 102. aufgrund der besonderen Stellung des Bundespräsidenten für dessen Äußerungen andere rechtliche Maßstäbe als für Äußerungen von Mitgliedern der Bundesregierung.

Beispiel

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In einer Gesprächsrunde von mehreren hundert Berufsschülern in einem Schulzentrum ging der Bundespräsident Joachim Gauck auf die Proteste von Mitgliedern der N-Partei gegen ein Asylbewerberheim ein und sagte u.a. „Wir brauchen Bürger, die auf die Straße gehen und den Spinnern ihre Grenzen aufweisen. Dazu sind sie alle aufgefordert. Ich bin stolz Präsident eines Landes zu sein, in dem die Bürger ihre Demokratie verteidigen.“

Nach Auffassung des BVerfG

BVerfGE 136, 323. finden zwar auch Äußerungen des Bundespräsidenten ihre Grenzen in der Bindung an das Recht der Parteien auf Chancengleichheit, dem Demokratieprinzip sowie der Freiheit und Gleichheit der Wahl. Die verfassungsgerichtliche Kontrolle ist bei Äußerungen des Bundespräsidenten allerdings darauf beschränkt, ob er willkürlich Partei ergreift. Der beschränkte Prüfungsmaßstab hängt mit den besonderen Funktionen des Bundespräsidenten zusammen, der nach außen und innen die BR Deutschland repräsentiert und die Einheit des Staates verkörpert. Diese Repräsentativ- und Integrationsfunktion überlässt dem Bundespräsidenten einen weitgehenden Einschätzungspielraum. Die konkreten Äußerungen von Herr Gauck hat das BVerfG nicht als willkürliche Parteiergreifung betrachtet, da er zu bürgerschaftlichen Engagement in einer dem Grundgesetz entsprechenden Form der Auseinandersetzung gegenüber politischen Ansichten, von denen Gefahren für die freiheitlich demokratische Grundordnung ausgehen, aufgerufen hat.

In einem anderen Fall ging es um eine Äußerung der Bundesfamilienministerin, die am Rande ihrer Teilnahme an der Verleihung eines Demokratiepreises in einem Zeitungsinterview sich wie folgt geäußert hat: „Auch ich werde im…Wahlkampf mithelfen, alles dafür zu tun, dass es gar nicht so weit kommt bei der Wahl. Ziel Nummer 1 muss sein, dass die NPD nicht in den Landtag kommt.“.

Auch in diesem Fall hat das BVerfG

BVerfGE 138, 102. die wegen der negativen Äußerung erhobene Organklage der N-Partei zurückgewiesen, allerdings mit anderer Begründung. Bei öffentlichen Äußerungen von Mitgliedern der Bundesregierung ist der verfassungsgerichtliche Kontrollmaßstab dichter, da sie – anders als der Bundespräsident – keine integrative, sondern eine staatsleitende Funktion wahrnimmt und das Regierungsprogramm die Vorstellungen der sie tragenden Parteien widerspiegelt. Es ist ihnen daher jede über das bloße Regierungshandeln hinausgehende Maßnahme untersagt, die in parteiergreifender Weise auf den Wettbewerb der Parteien Einluss nimmt. Im konkreten Fall hat das BVerfG die Äußerungen der Bundesfamilienministerin aber dem (privaten) politischen Meinungskampf zugeordnet. Die beanstandete Äußerung ist ohne Inanspruchnahme staatlicher Autorität oder Amtsressourcen erfolgt (keine Verwendung von Staatssymbolen, kein äußerungsbezogener Einsatz von Sach- oder Finanzmitteln aus ihrem Regierungsamt). Sie ist organisatorisch von der amtlichen Verleihung des Demokratiepreises getrennt (kein Inhalt der Preisverleihungsrede). Auch inhaltlich bezieht sich das Interview in keiner Weise auf ihr Amt als Mitglied der Bundesregierung.

3. Gerichtliche Geltendmachung von Rechten

34

In welchem Verfahren die Parteien ihre Rechte geltend machen, hängt vom jeweiligen Streitgegenstand ab. So sind Parteien einerseits privatrechtliche Vereinigungen natürlicher Personen. Machen sie Grundrechte geltend, die ihnen unabhängig von ihrer Stellung als Partei zustehen, so müssen sie dies – wie jeder Bürger – mit einer Verfassungsbeschwerde durchsetzen.

BVerfGE 111, 54, 81 f.

Expertentipp

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Im Zusammenhang mit der Zuteilung oder Verweigerung von Sendezeiten zur Wahlwerbung beim öffentlich-rechtlichen Rundfunk steht den Parteien zunächst der Verwaltungsrechtsweg gem. § 40 Abs. 1 S. 1 VwGO offen. Die Rundfunk- und Fernsehanstalten sind Anstalten des öffentlichen Rechts, deren Aufgaben nach Rundfunkrecht zum Bereich der öffentlichen Verwaltung gehören und die jedenfalls dann hoheitlich tätig werden.

BVerfGE 69, 257, 269. Gegen verwaltungsgerichtliche Urteile kann die Verfassungsbeschwerde erhoben werden. S. Rn. 42

Andererseits sind den Parteien auch durch Art. 21 Abs. 1 GG Rechte und Pflichten zugewiesen. Diese Rechte können sie in einem Organstreit durchsetzen, sofern alle weiteren Voraussetzungen erfüllt sind. Zwar sind sie in § 63 BVerfGG nicht erwähnt. Nach der Rechtsprechung des BVerfG sind sie gleichwohl im Organstreit parteifähig und berechtigt, eine behauptete Verletzung ihres verfassungsrechtlichen Status durch das Wahlrecht im Wege der Organklage zu rügen.

Hillgruber/Goos, Rn. 315.

Expertentipp

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Sofern die Verletzung der Chancengleichheit durch den Gesetzgeber oder die Bundesregierung gerügt wird, ist die Partei als Organ des Verfassungslebens betroffen. Insofern ist ein Organstreitverfahren vor dem BVerfG anzustrengen.

BVerfGE 4, 27, 30. Die Partei ist „anderer Beteiligter“ i.S.d. Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG.

4. Parteienfinanzierung

35

Bei der Finanzierung der Parteien sind drei Finanzquellen zu unterscheiden: staatliche Leistungen, Mitgliedsbeiträge und Spenden.

Video: Staatsstrukturprinzipien und Staatszielbestimmungen

Die staatliche Parteienfinanzierung wird unmittelbar durch Zuweisungen aus dem Bundeshaushalt sowie den Landeshaushalten vorgenommen. Davon ausgeschlossen sind solche Parteien, die darauf ausgerichtet sind, die freiheitlich demokratische Grundordnung zu beeinträchtigen oder zu beseitigen oder den Bestand der BR Deutschland zu gefährden (Art. 21 Abs. 3 GG). Über den Ausschluss kann nach Art. 21 Abs. 4 GG nur das BVerfG entscheiden.

In einer Grundsatz-Entscheidung hat das BVerfG

BVerfGE 85, 264, 287. eine staatliche Teilfinanzierung anerkannt. Sie reflektiert den Umstand, dass Parteien eine Aufgabe im Interesse des Gemeinwesens wahrnehmen. Durch den Vorrang der Eigenfinanzierung muss jedoch sichergestellt werden, dass sich die Parteien nicht einen wettbewerbsverzerrenden Zugriff auf staatliche Mittel verschaffen. Die Grundsätze dieser Entscheidung sind in die §§ 18 ff. PartG eingegangen.

Beispiel

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Würde der Bundesgesetzgeber den § 18 PartG ändern und eine staatliche Vollfinanzierung der Parteien normieren, so wäre ein solches Änderungsgesetz wegen Verstoßes gegen das Demokratieprinzip (Art. 20 Abs. 1, Abs. 2 S. 1 GG) verfassungswidrig. Es läge eine unzulässige Beeinträchtigung des Willensbildungsprozesses von unten nach oben vor. Aufgrund der Mittlerfunktion der Parteien zwischen dem Volk und den Staatsorganen dürfen sie vom Staat finanziell nicht abhängig sein (keine „Staatsparteien“). Anderenfalls könnten die Staatsorgane diese finanzielle Abhängigkeit zur Beeinflussung der Parteien missbrauchen. Deshalb besteht das Verbot vollständiger staatlicher Parteienfinanzierung.

BVerfGE 85, 264, 290.

Hinweis

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Trotz der Zulässigkeit der staatlichen Parteienfinanzierung besteht kein verfassungsunmittelbarer Anspruch der Parteien. Es bedarf einer einfachgesetzlichen Grundlage.

Die Mittel werden gem. § 18 Abs. 1 S. 2 i.V.m. Abs. 3 PartG in der Weise verteilt, dass eine Partei im Verhältnis der auf sie entfallenden Stimmen bei Europa-, Bundes- oder Landtagswahlen und der von ihr gesammelten Spenden und Mitgliedsbeiträge Zuwendungen erhält. Die Summe der staatlichen Zuweisungen darf dabei gem. § 18 Abs. 5 PartG die Summe der selbst erwirtschafteten Einnahmen nicht übersteigen. Die Summe der Finanzierung aller Parteien darf gem. § 18 Abs. 2 PartG eine absolute Obergrenze nicht überschreiten.

36

Bei Mitgliedsbeiträgen und Spenden geht es vor allem um ihre steuerliche Absetzbarkeit. Diese ist gem. § 10b Abs. 2 EStG auf einen bestimmten Betrag begrenzt. Der Grund für diese Begrenzung liegt im Grundsatz der staatsbürgerlichen Gleichheit: Bürger mit höherem Einkommen dürfen nicht überproportional großen Einfluss auf die politische Landschaft nehmen können. Spenden juristischer Personen dürfen überhaupt nicht begünstigt werden.

Bei Spenden geht es außerdem um die Frage, ab welcher Spendenhöhe über Betrag und Herkunft Rechenschaft abgelegt werden muss. In § 25 Abs. 3 S. 1 PartG ist eine Rechnungslegungspflicht ab 10 000 € vorgesehen, was auch der Rechtsprechung des BVerfG zur Publizitätsgrenze entspricht.

BVerfGE 85, 264, 318.

Gem. Art. 21 Abs. 1 S. 4 GG i.V.m. §§ 23 ff. PartG müssen die Parteien über die Herkunft und Verwendung ihrer Mittel sowie über ihr Vermögen öffentlich Rechenschaft geben. Denn „der Wähler soll sich unter anderem über die Kräfte unterrichten können, die die Politik der Parteien bestimmen, und er soll die Möglichkeit haben, die Übereinstimmung zwischen den politischen Programmen und dem Verhalten derer zu prüfen, die mit Hilfe finanzieller Mittel auf die Parteien Einfluss zu nehmen suchen“.

BVerfGE 111, 54, 83 ff.

a) Voraussetzungen eines Parteiverbots

38

Video: Staatsstrukturprinzipien und Staatszielbestimmungen

Gem. Art. 21 Abs. 2 S. 1 GG sind Parteien verfassungswidrig, „die nach ihren Zielen oder nach dem Verhalten ihrer Anhänger darauf ausgehen, die freiheitlich demokratische Grundordnung zu beeinträchtigen oder zu beseitigen oder den Bestand der Bundesrepublik Deutschland zu gefährden“.

Der Begriff „freiheitlich-demokratische Grundordnung“ ist als Ausprägung des Konzeptes der wehrhaften Demokratie bereits unter Rn. 11 erläutert worden.

Beispiel

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Verfassungswidrige Ziele verfolgen Parteien, die die Freiheit des Einzelnen gegenüber den Interessen der „Volksgemeinschaft“ negieren,

Vgl. BVerwG DVBl. 1986, 947. Demokratie, Rechtsstaat und Menschenrechte bekämpfen, rassistische Ziele propagieren.

Das BVerfG hat in seinem Urteil zum NPD-Verbotsverfahren

BVerfG NJW 2017, 611; vgl. hierzu, die Besprechungen von Kingreen JA 2017, 499 und Uhle NVwZ 2017, 583. die Voraussetzungen für einen Parteiverbot präzisiert. Insbesondere hat es die Anforderungen für die Auslegung des Tatbestandsmerkmals des „Darauf Ausgehens“ (der Beseitigung oder Beeinträchtigung der freiheitlichen demokratischen Grundordnung) gegenüber früheren ParteiverbotsverfahrenAusdrückliche Abkehr vom KPD-Urteil in BVerfGE 5, 85, 143. erhöht.

Dass eine Partei die Beseitigung oder Beeinträchtigung der freiheitlichen demokratischen Grundordnung anstrebt, muss sich aus ihren Zielen oder dem Verhalten ihrer Anhänger ergeben. Die Ziele einer Partei sind der Inbegriff dessen, was eine Partei politisch anstrebt. Sie ergeben sich in der Regel aus dem Programm und den sonstigen parteiamtlichen Erklärungen, aber aus dem in der Partei verwendeten Schulungs- und Propagandamaterial sowie aus den von ihr herausgegebenen oder beeinflussten Publikationen und Vorträgen. Anhänger sind alle Personen, die sich für eine Partei einsetzen und sich zu ihr bekennen, auch wenn sie nicht Mitglied der Partei sind. Bei politischen Äußerungen von Nichtmitgliedern ist grundsätzlich eine Beeinflussung oder Billigung ihres Verhaltens durch die Partei notwendige Bedingung für die Zurechenbarkeit.

Die Partei muss auch darauf „ausgehen“, die freiheitlich demokratische Grundordnung zu beeinträchtigen oder zu beseitigen. Ein solches „Ausgehen“ setzt begrifflich ein aktives Handeln voraus. Es muss ein planvolles Vorgehen im Sinne einer qualifizierten Vorbereitungshandlung gegeben sein. Hierfür bedarf es konkreter Anhaltspunkte von Gewicht, die einen „Erfolg“ des gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung oder den Bestand der BR Deutschland gerichteten Handelns zumindest möglich erscheinen lassen.

Hinweis

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Die Entscheidung des BVerfG kann deshalb zur Hinnahme verfassungsfeindlicher, aber nicht verbotener Parteien führen. Dies ist dann der Fall, wenn die Partei zwar inhaltlich verfassungswidrige Ziele verfolgt, aber es keine konkreten Anhaltspunkte für eine mögliche Gefährdung der freiheitlich demokratischen Grundordnung gibt. Die Verfassungsfeindlichkeit einer nicht verbotenen Partei kann allerdings nach Art. 21 Abs. 3 GG zur Folge haben, dass sie von staatlicher Finanzierung ausgeschlossen wird.

b) Parteienprivileg und Entscheidungsmonopol des BVerfG

39

Das Verbot verfassungswidriger Parteien gem. Art. 21 Abs. 2 GG kann nur durch das BVerfG festgestellt und ausgesprochen werden. Es hat das alleinige Entscheidungsmonopol (Verwerfungsmonopol des BVerfG). Das Verfahren richtet sich nach §§ 43 ff. BVerfGG.

Expertentipp

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Eine Standardkonstellation im Sachverhalt: Der Bürgermeister will den Aufmarsch einer Partei wegen ihrer rechtsextremen Positionen verbieten. Gehen Sie dem Klausursteller nicht auf den Leim! Das Verbot scheitert am Parteienprivileg des Art. 21 Abs. 2 GG. Solange kein Verbot durch das BVerfG ausgesprochen ist, darf der Bürgermeister eine Partei wegen der von ihr vertretenen Inhalte nicht als verfassungswidrig behandeln. Anders wäre es zu beurteilen, wenn eine Parteiveranstaltung sich außerhalb der Rechtsordnung bewegt, z.B. Verbreitung der Auschwitz-Lüge, § 130 Abs. 3 StGB.

40

Mit der Feststellung der Verfassungswidrigkeit muss die Auflösung der Partei sowie das Verbot von Ersatz- und Teilorganisationen verbunden werden, § 46 Abs. 3 BVerfGG i.V.m. §§ 32 f. PartG. Da Mitglieder einer verbotenen Partei keinerlei Einflussnahme mehr auf die parlamentarische Willensbildung haben dürfen,

BVerfGE 2, 1, 72 f. verlieren Abgeordnete im Deutschen Bundestag ihr Mandat sowie die Listennachfolger ihre Anwartschaft, § 46 Abs. 4 S. 1 BWahlG. Bei Direktmandaten erfolgt eine Wiederholungswahl im betreffenden Wahlkreis, § 46 Abs. 4 S. 2 i.V.m. § 44 Abs. 2 bis 4 BWahlG.

Hinweis

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Der Terminus „Parteienprivileg“ erklärt sich aus der Privilegierung der Parteien gegenüber Vereinen i.S.d. Art. 9 GG. Parteien sind insoweit zweifach privilegiert: Zum einen greift für Vereine das Verwerfungsmonopol des BVerfG nicht. Die Zuständigkeit für ein Verbotsverfahren liegt bei der obersten Landesbehörde eines Bundeslandes bzw. für länderübergreifend tätige Vereine bei dem Bundesinnenminister, § 3 VereinsG. Zum anderen zeigt ein Vergleich von Art. 9 Abs. 2 GG mit Art. 21 Abs. 2 GG, dass angesichts der unterschiedlichen Prüfungsmaßstäbe an ein Parteiverbot weitaus höhere Anforderungen als an ein Vereinsverbot zu stellen sind.

41

Das Parteienprivileg hindert allerdings nicht, von Beamten, die in einem besonderen Treueverhältnis zum Staat stehen, dieses Treueverhältnis auch einzufordern und von ihnen zu verlangen, keine führenden Positionen in verfassungsfeindlich eingestellten Parteien zu bekleiden. Hier muss auf das persönliche Verhalten des einzelnen Beamten abgestellt werden, die Mitgliedschaft in einer nicht verbotenen Partei als solche kann noch keine Sanktion rechtfertigen.

BVerfGE 114, 258 ff.

C. Das Rechtsstaatsprinzip

44

Das Rechtsstaatsprinzip ist in Art. 20 GG nicht ausdrücklich erwähnt, aber ergibt sich aus anderen Bestimmungen des Grundgesetzes sowie aus Art. 20 Abs. 2 und Abs. 3 GG. So knüpft Art. 23 Abs. 1 S. 1 GG die Übertragung von Hoheitsrechten an die Europäische Union ausdrücklich an die Voraussetzung, dass die Europäische Union den Grundsätzen des Rechtsstaats entspricht. Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG verpflichtet die Bundesländer zu Rechtsstaatlichkeit. Darüber hinaus enthalten der Grundsatz der Gewaltenteilung und der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung in Art. 20 Abs. 2 und 3 GG wichtige Teilelemente des Rechtsstaatsprinzips. Aus diesen Überlegungen heraus ist abzuleiten, dass das Rechtsstaatsprinzip zu den von Art. 20 Abs. 1 GG gewährleisteten und von Art. 79 Abs. 3 GG besonders geschützten Staatsstrukturprinzipien gehört.

Definition

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Definition: Rechtsstaat

Unter einem Rechtsstaat versteht man einen Staat, dessen Ziel die Gewährleistung von Freiheit und Gerechtigkeit im staatlichen und staatlich beeinflussbaren Bereich ist und dessen Machtausübung durch Recht und Gesetz geregelt und begrenzt ist.

Wesentliches Merkmal eines Rechtsstaates ist damit die Mäßigung und Bändigung der Staatsgewalt. Sie ist gemäßigt, da sie sich demokratisch aufgestellten Spielregeln (Gesetzen) zu unterwerfen hat. Selbst der Gesetzgeber ist hierbei nicht frei, sondern nach Art. 20 Abs. 3 Hs. 1 GG an die Verfassung gebunden. Die Einhaltung der bindenden Rechtsnormen wird von einer unabhängigen dritten Gewalt, der Rechtsprechung, überwacht. Das Rechtsstaatsprinzip hat einzelne Ausprägungen, die im Folgenden dargestellt werden.

I. Der Gewaltenteilungsgrundsatz

45

Der Grundsatz der Gewaltenteilung ist in Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG festgelegt. Danach wird die Staatsgewalt durch besondere Organe der gesetzgebenden Gewalt, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt. Daraus wird eine Aufteilung der drei staatlichen Funktionen deutlich:

Die Funktion der Gesetzgebung (Legislative) wird auf Bundesebene hauptsächlich durch Bundestag und Bundesrat wahrgenommen. Beide Organe haben ein Gesetzesinitiativrecht (Art. 76 Abs. 1 GG). Der Bundestag beschließt die Gesetze (Art. 77 Abs. 1 GG) und beteiligt den Bundesrat (Art. 77 Abs. 2 GG).

Die wesentliche Aufgabe der exekutiven Gewalt ist der Vollzug der Gesetze. Sie besteht auf Bundesebene aus der Bundesregierung (Art. 62 GG) und der nachgeordneten Verwaltung (Art. 83 ff. GG).

Die rechtsprechende Gewalt (Judikative) überprüft konkrete Handlungen der anderen Gewalten am Maßstab von Recht und Gesetz. Sie ist unabhängigen und nur dem Gesetz unterworfenen Richtern anvertraut (Art. 92 und 97 Abs. 1 GG).

Da der Grundsatz der Gewaltenteilung über die Homogenitätsklausel des Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG auch für die Länderverfassungen gilt, besteht auch auf dieser Ebene eine jeweilige Aufteilung der staatlichen Befugnisse auf die drei Gewalten. Auf Ebene eines Bundesstaates findet also durch die staatliche Kompetenzverteilung zwischen Bund und Gliedstaaten und durch die jeweilige Aufteilung der hoheitlichen Macht auf die drei Gewalten eine doppelte Beschränkung der Staatsgewalt auf vertikaler und horizonaler Ebene statt.

Expertentipp

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Bei der Falllösung werden Sie aus dem allgemeinen Prinzip der Gewaltenteilung in aller Regel keine selbstständigen Schlussfolgerungen ziehen. Es kann aber für die Auslegung der Normen über die Befugnisse der Staatsorgane Bedeutung haben.

Die grundsätzliche Aufteilung der drei Staatsfunktionen wird ergänzt durch ein System wechselseitiger personeller und sachlicher Abhängigkeiten und Kontrollen. Dadurch soll verhindert werden, dass eine der Staatsgewalten zu mächtig wird (z.B. kein „Polizeistaat“ und oder kein „Richterstaat“). Wesentliche Ausprägungen des Systems des wechselseitigen Kontrollsystems der drei Staatsgewalten („checks and balances“) sind dem folgenden Schaubild zu entnehmen:

Expertentipp

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Bitte sehen Sie sich die im Schaubild angegebenen Artikel des GG an und ordnen Sie diese in den Zusammenhang der Gewaltenteilung ein.

46

Das Trennungsprinzip der Gewaltenteilung wird im Grundgesetz nicht durchgehend strikt durchgehalten. Es finden sich vielmehr zwischen der legislativen und der exekutiven Gewalt Durchbrechungen, in denen die Gewalten sich teilweise verzahnen. Ursache ist in erster Linie das parlamentarische Regierungssystem, welches die Bundesregierung durch die Kanzlerwahl und das konstruktive Misstrauensvotum in die Abhängigkeit des Bundestages stellt, aber gerade deshalb einer engen Zusammenarbeit und Verzahnung zwischen den die Bundesregierung tragenden Bundestagsfraktionen und der Bundesregierung nicht entgegensteht.

Beispiel

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Es ist zulässig und geradezu üblich, dass der Bundeskanzler und die Bundesminister zugleich Mandate als Bundestagsabgeordnete inne haben.

Der Sachverstand des Exekutivorgans Bundesregierung wird überdies für die Gesetzgebungstätigkeit genutzt. Auch aufgrund der Wesentlichkeitstheorie des Demokratieprinzips bleibt es aber dabei, dass nur der Bundestag die wesentlichen Fragen des Gemeinwohls regeln darf.

Beispiel

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Deshalb ist die Mitwirkung der Bundesregierung an der Gesetzgebung beschränkt auf das Gesetzesinitiativrecht nach Art. 76 Abs. 1 GG. Die Beschlussfassung obliegt dem Bundestag unter Beteiligung des Bundesrates.

Zwar können die Bundesregierung, ein Bundesminister oder die Landesregierungen nach Art. 80 Abs. 1 S. 1 GG Rechtsverordnungen erlassen, allerdings müssen sie hierzu durch ein Parlamentsgesetz ermächtigt werden in dem Verordnungsgeber, Inhalt, Zweck und Ausmaß bestimmt sind (Art. 80 Abs. 1 S. 2 GG)

Hinweis

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Zu den Befugnissen der einzelnen Staatsorgane s. Teil 3 des Skriptes, Rn. 190 ff.

II. Die Rechtsbindung aller staatlichen Gewalten und die Normenhierarchie

47

Art. 20 Abs. 3 GG bringt eine umfängliche Rechtsbindung aller drei staatlichen Gewalten zum Ausdruck, in dem es dort heißt: „Die Gesetzgebung ist an die verfassungsmäßige Ordnung, die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung sind an Gesetz und Recht  gebunden.“ Die Staatsgewalt wird also gemäßigt, in dem sie sich an demokratisch aufgestellte Spielregeln (Gesetze) zu halten hat. Selbst der Gesetzgeber ist hierbei nicht frei, sondern auch an die höherrangige Verfassung gebunden.

1. Einteilung der Gesetze

48

Bei den Gesetzen unterscheidet man solche im materiellen Sinne und im formellen Sinne.

Definition

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Definition: Gesetze im materiellen Sinne

Gesetze im materiellen Sinne sind alle Rechtssätze mit abstrakt-generellen Inhalt.

Definition

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Definition: Abstrakt

Abstrakt heißt, dass sie für eine unbestimmte Vielzahl von Sachverhalten gelten.
Generell heißt, dass sie für eine unbestimmte Vielzahl von Personen gelten.

Beispiel

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Gesetze und Rechtsverordnungen des Bundes und der Länder, kommunale Satzungen, ordnungsbehördliche Verordnungen jeweils mit abstrakt-generellen Inhalten

Definition

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Definition: Gesetzen im formellen Sinne

Unter Gesetzen im formellen Sinne versteht man staatliche Rechtssätze, die vom Parlament in dem von der Verfassung hierfür vorgesehenen Verfahren und in der dafür vorgesehenen Form erlassen werden.

Beispiel

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Die vom Bundestag bzw. Landtag beschlossenen Bundes- bzw. Landesgesetze unabhängig davon, ob sie abstrakt-genereller Art oder nicht sind.

In aller Regel sind also die vom Bundestag beschlossenen Gesetze sowohl Gesetze im formellen Sinne als auch im materiellen Sinne. Nur ausnahmsweise liegt ein Gesetz im rein formellen Sinne vor.

Beispiel

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Ein Gesetz im rein formellen Sinne wird angenommen im Fall des Haushaltsgesetzes, welches nach Art. 110 Abs. 2 GG den Haushaltsplan für ein bestimmtes Rechnungsjahr feststellt.

Auch der Fall einer Legislativenteignung im Sinne des Art. 14 Abs. 3 S. 2 GG ist ein Gesetz im rein formellen Sinne, da dort ein konkret-individueller Enteignungsgegenstand normiert wird.

Gesetze im rein materiellen Sinne sind abstrakt-generelle Rechtssätze, die nicht vom Parlament erlassen worden, also Rechtsverordnungen und Satzungen. Das Parlament kann unter den Voraussetzungen des Art. 80 Abs. 1 GG seine Befugnis zur Rechtssetzung an die Exekutive delegieren und sie zum Erlass von Rechtsverordnungen ermächtigen. Gebietskörperschaften oder andere Selbstverwaltungskörperschaften können Satzungen zur Regelung ihrer eigenen Angelegenheiten erlassen.

Beispiel

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Gemeindesatzungen, Promotionsordnung einer Universität, Berufsordnung einer berufsständischen Kammer.

Geschäftsordnungen (wie die Geschäftsordnung des Bundestages) sind keine bürgerverbindlichen Regelungen, sondern wirken rein intern für die Mitglieder des betroffenen Organs (Bundestag, Gemeinderat).

2. Normenhierarchie

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In der föderalen Rechtsordnung des Grundgesetzes, in der Normen sowohl vom Bund als auch von den Ländern erlassen werden, existiert eine Vielfalt von Rechtsquellen. Zur Gewährleistung von Rechtssicherheit ist eine Hierarchie der Normen notwendig: Das Grundgesetz steht an der Spitze der Normenhierarchie: Es hat also einen höheren Rang als alle Gesetze und Rechtsnormen des Bundes und der Länder. Dies ergibt sich aus der Bindung der Gesetzgebung an die verfassungsmäßige Ordnung des Grundgesetzes, vgl. Art. 1 Abs. 3, 20 Abs. 3 GG. Verfassungswidrige Gesetze werden vom BVerfG für nichtig erklärt, vgl. § 78 BVerfGG.

Unterhalb des Grundgesetzes gilt der in Art. 31 GG geregelte Grundsatz

„Bundesrecht bricht Landesrecht“.

Dies bedeutet: Bundesrecht hat Vorrang vor Landesrecht. Dies hat zur Folge, dass jegliches Landesrecht (z.B. auch die Landesverfassung) im Kollisionsfall mit jeglichem wirksamen Bundesrecht (z.B. einer Bundesrechtsverordnung) rechtswidrig ist. Eine Kollision von Bundes- und Landesrecht liegt vor, wenn eine Bundes- und eine Landesrechtsnorm auf denselben Sachverhalt anwendbar sind und zu unterschiedlichen Rechtsfolgen führen.

Expertentipp

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Nur wirksames Landesrecht wird gebrochen. Landesrecht ist nicht wirksam, wenn dem Landesgesetzgeber beim Erlass der Vorschrift die Kompetenz fehlte (dann nichtig), oder der Bund von der konkurrierenden Gesetzgebung Gebrauch gemacht hat. In beiden Fällen ist das Landesrecht mangels Kompetenz nichtig. Art. 31 GG regelt nur die Fälle der Kollision wirksamer Normen.

Prüfen Sie daher stets die Rechtmäßigkeit des Gesetzes. Art. 31 GG kommt nicht zur Anwendung, soweit sich die Nichtigkeit kollidierenden Landesrechts bereits aus anderen Vorschriften des Grundgesetzes ergibt.

Beispiel

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Missachtet etwa ein Land im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebung die Sperrwirkung eines Bundesgesetzes, ist das Landesgesetz gem. Art. 72 Abs. 1 GG ungültig; eines Rückgriffs auf Art. 31 GG bedarf es insoweit nicht.

Innerhalb des Bundesrechts haben die Parlamentsgesetze Vorrang vor den Rechtsverordnungen. Im Landesrecht gilt das gleiche Prinzip, d.h. die Landesverfassung hat Vorrang vor den Landesgesetzen im formellen Sinne und diese sind höherrangig gegenüber den Rechtsverordnungen. Auf der untersten Ebene stehen die kommunalen Satzungen, da sie mit allen Gesetzen in Einklang stehen müssen.

Das Unionsrecht überlagert die Rechtsordnung nach dem Grundgesetz und genießt im Konfliktfall grundsätzlich Anwendungsvorrang. Man spricht von einem Anwendungsvorrang, weil das Unionsrecht nur den durch die Europäischen Verträge definierten Anwendungsbereich hat und im Übrigen widersprechende nationale Regelungen weiterhin Geltung beanspruchen können.

Im Fall der Kollision von Vorschriften gelten folgende Regeln:

Definition

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Definition: Lex superior derogat legi inferiori:

Lex superior derogat legi inferiori: Das höherrangige Gesetz verdrängt das Gesetz des niedrigeren Ranges.

Beispiel

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Bundesrecht verdrängt Landesrecht

Definition

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Definition: Lex posterior derogat legi priori:

Lex posterior derogat legi priori: Das spätere Gesetz verdrängt das frühere.

Beispiel

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Bei einer Gesetzesnovelle gilt die neue Fassung.

Definition

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Definition: Lex specialis derogat legi generali:

Lex specialis derogat legi generali: Das speziellere Gesetz verdrängt das allgemeinere.

Beispiel

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Die gefährliche Körperverletzung (§ 224 StGB) verdrängt die (einfache) Körperverletzung (§ 223 StGB).

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Kollidieren zwei Rechtsgüter, die gleichermaßen durch Normen auf gleicher Rangstufe geschützt werden, so ist durch Abwägung festzustellen, welchem Rechtsgut im konkreten Fall der Vorrang gebührt. Dabei ist nach einem möglichst schonenden Ausgleich zwischen den Verfassungsgütern zu suchen. Die Abwägung hat so zu erfolgen, dass möglichst beiden Verfassungsgütern zu bestmöglicher Entfaltung und Wirkung verholfen wird. Das ist der Grundsatz der praktischen Konkordanz.

Lässt eine Norm des einfachen Rechts mehrere Auslegungen zu, von denen die eine zu einem verfassungswidrigen Ergebnis, die andere aber zu einem verfassungsgemäßen Ergebnis führen würde, so ist die Letztere zu wählen. Das ist das Gebot der verfassungskonformen Auslegung.

Lässt sich ein verfassungsgemäßes Ergebnis nur dadurch erreichen, dass man den Tatbestand oder die Rechtsfolge der einfachen Norm reduziert, so ist dies zulässig und geboten, sofern der Wortlaut der Norm hierfür eine sinnvolle Möglichkeit eröffnet. Dabei handelt es sich um die sog. verfassungskonforme Reduktion.

III. Die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung

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Art. 20 Abs. 3 GG bindet darüber hinaus die vollziehende Gewalt und Rechtsprechung an Gesetz und Recht. In einem Rechtsstaat besteht mithin bei jeglichen hoheitlichen Handlungen eine Rechtsbindung und damit kein rechtsfreier Raum.

Beispiel

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Auch das Begnadigungsrecht des Bundespräsidenten ist nicht vom Recht freigestellt, s. Rn. 171.

Die vollziehende Gewalt hat selbst Rechtsnormen, die sie für mit höherrangigem Recht unvereinbar hält, anzuwenden.

Beispiel

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Obwohl der städtische Kommunalbeamte K die vom Stadtrat beschlossene Entwässerungssatzung für rechtswidrig hält, muss er diese bei der Erstellung der Gebührenbescheide zugrundelegen. Sofern ein Bürger hingegen gegen einen solchen Gebührenbescheid klagt und das Verwaltungsgericht die Entwässerungssatzung als Ermächtigungsgrundlage für den Bescheid für rechtswidrig erachtet, würde der Bescheid mangels rechtmäßiger satzungsrechtlicher Ermächtigungsgrundlage vom Gericht aufgehoben.

Hinweis

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Dies unterscheidet die Verwaltung von der Rechtsprechung, die rein materielle Gesetze (Rechtsverordnungen und Satzungen) im Falle ihrer Rechtswidrigkeit für den konkreten Einzelfall von sich aus verwerfen kann. Hält ein Gericht dagegen ein entscheidungserhebliches Gesetz im formellen Sinne (Parlamentsgesetz) für rechtswidrig, so ist das Gerichtsverfahren auszusetzen und dem Landes- bzw. Bundesverfassungsgericht die Frage der Gültigkeit der Norm vorzulegen (konkrete Normenkontrolle nach Art. 100 GG).

Unter der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung versteht man zwei Prinzipien; den Vorrang des Gesetzes (Art. 20 Abs. 3 GG) und den Vorbehalt des Gesetzes.

1. Der Vorrang des Gesetzes

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Expertentipp

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Merken Sie sich dazu: „Nicht gegen Gesetze“.

Der Grundsatz vom Vorrang des Gesetzes besagt, dass die Verwaltung an Gesetz und Recht gebunden ist, Art. 20 Abs. 3 GG. Sie darf bei ihrer Tätigkeit nicht gegen Rechtsnormen (Gesetz, Verordnungen, Satzungen, Gewohnheitsrecht) verstoßen.

Degenhart Staatsrecht I Rn. 310 f.

2. Der Vorbehalt des Gesetzes

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Expertentipp

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Merken Sie sich dazu: „Nicht ohne Gesetz“.

Das Prinzip des Vorbehalts des Gesetzes besagt, dass die Verwaltung nur tätig werden darf, wenn sie durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes konkret dazu ermächtigt worden ist.

Hinweis

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Das rechtsstaatliche Prinzip des Gesetzesovorbehaltes ergänzt somit die demokratische Wesentlichkeitstheorie (vgl. Rn. 22). Im Anwendungsbereich des Gesetzesvorbehaltes reicht es nicht, wenn das Parlament nur einen das Verwaltungshandeln legitimierenden Beschluss fasst. Wesentliche Entscheidungen im Anwendungsbereich des Gesetzesvorbehaltes müssen vielmehr vom Parlament in Form eines Gesetzes getroffen werden.

Der Gesetzesvorbehalt gilt nicht für jedes Verwaltungshandeln. Er gilt aber jedenfalls dann, wenn die Verwaltung den Bürger unmittelbar belastende Maßnahmen ergreift (sog. Eingriffsverwaltung). Das ergibt sich schon aus den speziellen grundrechtlichen Gesetzesvorbehalten.

Degenhart Staatsrecht I Rn. 313.

Expertentipp

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Unterscheiden Sie bei der Prüfung der Rechtmäßigkeit: Während aufgrund des Vorrangs des Gesetzes eine Maßnahme nur rechtswidrig ist, wenn sie gegen ein bestehendes Gesetz verstößt, ist sie im Hinblick auf den Vorbehalt des Gesetzes schon dann rechtswidrig, wenn es keine gesetzliche Ermächtigung für ein Tätigwerden der Verwaltung gab. Sie müssen bei Letzterem also immer zuerst nach der Eingriffsnorm suchen.

Beispiel

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Auch die früher sog. Besonderen Gewaltverhältnisse (Schul-, Strafgefangenen-, Beamtenverhältnis) sind nicht grundsätzlich von der Geltung des Gesetzesvorbehalts ausgenommen.

Vertiefend Degenhart Staatsrecht I Rn. 333 ff. Grundrechtsrelevante Eingriffe wie die Überwachung der GefangenenpostBVerfGE 33, 1. oder ein Kopftuchverbot für Lehrerinnen an öffentlichen SchulenBVerfGE 108, 282. bedürfen daher einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage.

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Umstritten ist aber nach wie vor, ob auch den Bürger begünstigende Maßnahmen der Verwaltung (sog. Leistungsverwaltung) unter dem Vorbehalt des Gesetzes stehen, ob also z.B. die Vergabe von Subventionen einer gesetzlichen Grundlage bedarf. Im Wesentlichen werden folgende Ansichten vertreten:

Degenhart Staatsrecht I Rn. 314 ff.

Die Lehre vom Totalvorbehalt fordert auch im Bereich der Leistungsverwaltung für jedes staatliche Handeln eine Grundlage in Form eines formellen Gesetzes oder einer Verordnung. Nach der Lehre vom Eingriffsvorbehalt bedürfen hingegen nur Eingriffe in Freiheit und Eigentum der Ermächtigung durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes, nicht dagegen die Gewährung von Subventionen. Nach einer vermittelnden Ansicht wird die Bereitstellung entsprechender Mittel im Haushaltsplan, der bei Bund und Ländern in Gesetzesform als Haushaltsgesetz beschlossen wird, als hinreichende Grundlage für die Leistungsverwaltung angenommen.

Expertentipp

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Spulen Sie die Theorien nicht einfach herunter. Argumentieren Sie einerseits mit dem Erfordernis der Flexibilität der Verwaltung, deren Handlungsspielräume bei einem totalen Gesetzesvorbehalt verengt würden, und andererseits damit, dass auch Leistungen – vor allem unter Gleichheitsgesichtspunkten – grundrechtsrelevant sein und in ihren Auswirkungen Eingriffen nahe kommen können.

Beispiel

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Bei Subventionen reicht regelmäßig aus, dass die Mittel im Haushaltsplan ausgewiesen sind.

BVerwGE 90, 112, 126; zur Rückforderung gemeinschaftsrechtswidriger Subventionen Degenhart Staatsrecht I Rn. 336, 410. Anders liegt der Fall, wenn durch Leistungen der Verwaltung Grundrechte Dritter betroffen sind.

IV. Die Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes

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Essentieller Bestandteil des Rechtsstaatsprinzips ist die Garantie effektiven Rechtsschutzes, auch bezeichnet als allgemeiner Justizgewährleistungsanspruch. Er findet sich teilweise in Art. 19 Abs. 4 S. 1 GG wieder. Danach steht jedem der Rechtsweg offen, der durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt wird. Streitigkeiten zwischen den Bürgern erfasst die Vorschrift allerdings nicht. Hier muss auf den allgemeinen rechtsstaatlichen Justizgewährleistungsanspruch zurückgegriffen werden.

BVerfGE 107, 396, 406; Jarass in Jarass/Pieroth, Art. 20 Rn. 128; Vertiefend Degenhart Staatsrecht I Rn. 437 ff. Hierunter wird das Recht auf Zugang zu den Gerichten sowie eine grundsätzlich umfassende Prüfung des Streitgegenstandes mit verbindlicher Entscheidung durch den Richter verstanden.

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Eine weitere Folgerung, die sich aus dem Rechtsstaatsprinzip und auch ausdrücklich aus Art. 19 Abs. 1 S. 1 GG ergibt, ist das Verbot grundrechtseinschränkender Einzelfallgesetze. Gesetze müssen grundsätzlich abstrakt-generell sein. Dies hängt vor allem damit zusammen, dass der Rechtsschutz unmittelbar gegen Gesetze für den Betroffenen verkürzt ist.

Beispiel

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Ein Bürger kann unmittelbar gegen ein ihn belastendes Bundesgesetz nur unter den engen Zulässigkeitsvoraussetzungen einer Rechtssatzverfassungsbeschwerde vorgehen und daher erst- und letztinstanzlich nur das BVerfG anrufen. Wird er aber durch einen gesetzesauführenden Verwaltungsakt betroffen, kann er dagegen den verwaltungsgerichtlichen Instanzenzug in Anspruch nehmen und ggf. die letztinstanzliche Entscheidung beim BVerfG auf etwaige Grundrechtsverstöße überprüfen lassen.

Im Gegensatz zu den Gesetzen sind Verwaltungsmaßnahmen typischerweise individuell und konkret.

Definition

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Definition: Individuell

Individuell bedeutet: Geltung für bestimmte Personen, jedenfalls einen bestimmbaren Personenkreis.
Konkret bedeutet: Geltung für einen Einzelfall oder eine bestimmte Zahl von Fällen.

Beispiel

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Der Verwaltungsakt als typische Handlungsform der Verwaltung wird in § 35 S. 1 VwVfG als Einzelfallregelung definiert.

Hinweis

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Als Faustregel gilt: Individuell-konkrete Maßnahmen sind Sache der Verwaltung; abstrakt-generelle Regelungen sind Sache des Gesetzgebers.

Die Unterscheidung zwischen individuell-konkreter Maßnahme und abstrakt-genereller Regelung verwirklicht den Gewaltenteilungsgrundsatz und damit ein Teilelement des Rechtsstaatsprinzips. Trotzdem wird sie nicht generell durchgehalten. So erlässt die Verwaltung mit Verordnungen, Satzungen und Verwaltungsvorschriften abstrakt-generelle Regelungen. Umgekehrt sind dem Gesetzgeber Einzelfallregelungen nicht generell verboten. Art. 19 Abs. 1 S. 1 GG statuiert nur ein Verbot grundrechtseinschränkender Einzelfallgesetze.

Hinweis

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Es gilt der Grundsatz: Soweit Grundrechte überhaupt durch Gesetz eingeschränkt werden können, muss das Gesetz allgemein und nicht nur für den Einzelfall gelten.

Eine besondere Regelung gibt es für Legalenteignungen. Diese sind nach Art. 14 Abs. 3 S. 2 GG als lex specialis zu Art. 19 Abs. 1 S. 1 GG grundsätzlich zulässig. Sie sind aber gegenüber Administrativenteignungen subsidiär.

BVerfGE 24, 367 ff.

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Gesetze, die keine Grundrechte einschränken, dürfen Einzelfallgesetze sein. Nach Auffassung des BVerfG lässt sich ein über Art. 19 Abs. 1 S. 1 GG hinausgreifendes Verbot von Einzelfallgesetzen nicht aus dem Rechtsstaatprinzip herleiten. Dem Grundgesetz könne nicht entnommen werden, dass es – von Art. 19 Abs. 1 S. 1 GG abgesehen – von einem Gesetzesbegriff ausgeht, der nur generelle Regelungen zulässt. Die gesetzliche Regelung eines Einzelfalles sei dann nicht ausgeschlossen, wenn der Sachverhalt so beschaffen ist, dass es nur einen Fall dieser Art gibt und die Regelung dieses singulären Sachverhaltes von sachlichen Gründen getragen wird.

BVerfGE 95, 1, 17.

Beispiel

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Es kann für eine planungsrechtliche Genehmigung einer Eisenbahn-Neustrecke unmittelbar durch den Gesetzgeber besondere rechtfertigende Gründe geben (besondere Dringlichkeit und Bedeutung einer Schnellbahnlinie), s. dazu den Fall in Rn. 262 f.

V. Rechtssicherheit (Bestimmtheits- und Vertrauensgrundsatz)

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Ein wichtiger Aspekt des Rechtsstaatsprinzips ist der Grundsatz der Rechtssicherheit. Der Bürger soll dadurch vor unkalkulierbaren und damit willkürlichen Handeln des Staates geschützt werden. Zum Grundsatz der Rechtssicherheit gehören der Bestimmtheitsgrundsatz und die Beachtung des Vertrauensschutzes beim Erlass rückwirkender Regelungen.

1. Bestimmtheitsgrundsatz

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Der Bestimmtheitsgrundsatz verlangt vom Gesetzgeber inhaltlich klare und hinreichend bestimmte Regelungen, die dem Normunterworfenen eindeutig vermitteln, was seine Rechte und Pflichten sind.

Für Strafgesetze ist der Bestimmtheitsgrundsatz ausdrücklich konkretisiert in Art. 103 Abs. 2 GG:

„Eine Tat kann nur bestraft werden kann, wenn die Strafbarkeit gesetzlich bestimmt war, bevor die Tat begangen wurde.“

Weiterhin ordnet Art. 80 Abs. 1 S. 2 GG für gesetzliche Verordnungsermächtigungen an, dass deren Inhalt, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmt sein muss. Der Bestimmtheitsgrundsatz gilt auch für Einzelakte der vollziehenden Gewalt (vgl. § 37 Abs. 1 VwVfG) und der rechtsprechenden Gewalt (vgl. § 313 ZPO).

Da Rechtsnormen für eine Vielzahl von Lebenssachverhalten Anwendung finden müssen, sind sie abstrakt-generell formuliert und verwenden notwendigerweise „unbestimmte Rechtsbegriffe“. Hierin liegt in aller Regel kein Verstoß gegen den Bestimmtheitsgrundsatz, da die beschriebenen Mittel der Verwaltung und Rechtsprechung die Möglichkeit geben, in der konkreten Situation eine am Gesetzeszweck orientierte Einzelfallgerechtigkeit zu erzielen. Es ist allerdings erforderlich, dass der im Gesetz gewählte (zunächst) „unbestimmte Rechtbegriff“ überhaupt objektiv bestimmbar ist. Er muss einer hinreichenden Präzisierung durch Rechtsprechung und Lehre nach Inhalt, Zweck und Ausmaß aufgrund der juristischen Auslegungsmethoden objektiv zugänglich sein.

Beispiel

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Die gefahrenabwehrrechtliche Generalklausel in den landesrechtlichen Ordnungs- und Polizeigesetzen enthält eine hoheitliche Handlungsbefugnis zur Abwehr von Gefahren für die „öffentliche Sicherheit“. Dieser Begriff ist nach Inhalt, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmt. Hierunter ist die Gesamtheit aller geschriebenen Rechtssätze zu verstehen, die den Staat und seine Einrichtungen, wichtige Gemeinschaftsgüter und wichtige Einzelrechtsgüter schützen.

BVerfGE 54, 143, 144.

Nur in ganz wenigen Fällen hat das BVerfG Gesetze oder die richterliche Auslegung und Anwendung von Gesetzen für zu unbestimmt und deshalb verfassungswidrig erklärt. Denn nach dem BVerfG führt das Bestimmtheitsgebot nur in „extremen Fällen“ von Unvollkommenheit und Missverständlichkeit zur Nichtigkeit eines Gesetzes.

Beispiel

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In der Nötigungs-Entscheidung des BVerfG

BVerfGE 92, 1. ging es um die Frage, was unter „Gewalt“ i.S.d. § 240 Abs. 1 StGB zu verstehen ist: „Wer einen anderen rechtswidrig mit Gewalt oder durch Drohung mit einem empfindlichen Übel zu einer Handlung, Duldung oder Unterlassung nötigt, wird mit . . . bestraft.“

Der Entscheidung lag folgender Fall zugrunde: Im Rahmen der Proteste gegen die sog. NATO-Nachrüstung kam es zu der Blockade einer Bundeswehrkaserne. Der Angeklagte versperrte zusammen mit anderen die Zufahrt, indem er sich auf die Fahrbahn setzte. Er wurde wegen Nötigung zu einer Geldstrafe von 15 Tagessätzen verurteilt. Die Strafgerichte argumentierten, dass Sitzblockaden eine psychisch vermittelte Zwangswirkung entfalten, weil sie in dem Blockierten eine Wegfahr- und Tötungshemmung auslösen, und somit als Gewalt anzusehen seien. Mit der Verfassungsbeschwerde rügte der Angeklagte, es widerspreche dem Bestimmtheitsgebot, den Begriff „Gewalt“ so auszulegen, dass er Sitzblockaden umfasse. Der Begriff „Gewalt“ sei ohnehin schon unbestimmt. Diese Unbestimmtheit werde in einer nicht mehr hinnehmbaren Weise gesteigert, wenn der Gewaltbegriff von dem Kriterium des Einsatzes körperlicher Kraft gelöst werde.

Während das BVerfG den Gewaltbegriff in § 240 StGB für mit dem Bestimmtheitsgebot (Art. 103 Abs. 2 GG) vereinbar hält, wertet es die Auslegung des Gewaltbegriffs durch die Strafgerichte als Verstoß gegen Art. 103 Abs. 2 GG. Zwangseinwirkungen, die nicht auf dem Einsatz körperlicher Kraft, sondern auf geistig-seelischem Einfluss beruhen, könnten zwar unter Umständen eine Drohung sein, nicht aber Gewalt. Eine dahingehende Auslegung des Gewaltbegriffs sei mit dem Bestimmtheitsgebot unvereinbar.

2. Vertrauensschutz

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Neben dem Bestimmtheitsgrundsatz gehört der Vertrauensschutz zu den rechtsstaatlichen Anforderungen der Rechtssicherheit. Danach sollen Personen (Bürger und Unternehmen) darauf vertrauen dürfen, dass auf Grund einer bestimmten Rechtslage einmal getroffene Dispositionen grundsätzlich nicht durch nachträgliche Rechtsänderung entwertet werden. Probleme können hierbei eintreten, wenn der Gesetzgeber mit Regelungen auf den in der Vergangenheit begonnenen Lebenssachverhalt einwirkt. Dies ist unbedenklich, wenn dadurch für den Einzelnen Vorteile eintreten.

Rechtsstaatlich bedenklich können allerdings Regelungen werden, die an ein Verhalten des Einzelnen nachträglich ungünstige Rechtsfolgen knüpfen. Hierbei ist zwischen der regelmäßig unzulässigen echten Rückwirkung und der grundsätzlich zulässigen unechten Rückwirkung zu differenzieren.

Video: Staatsstrukturprinzipien und Staatszielbestimmungen

 

a) Echte Rückwirkung

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Definition

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Definition: echten Rückwirkung

Bei der echten Rückwirkung wird ein bereits abgeschlossener Lebenssachverhalt einer neuen, ungünstigeren Rechtslage unterworfen. Das Änderungsgesetz tritt typischerweise mit Wirkung für die Vergangenheit, also vor dem Tag der Verkündung im Gesetzesblatt in Kraft.

BVerfGE 95, 64, 86 f.; Gröpl Staatsrecht I Rn. 516.

Beispiel

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Schüler S hat nach seiner mündlichen Prüfung am 4. Mai sein Abitur bestanden und hält stolz das „Zeugnis der allgemeinen Hochschulreife“ in Händen. Durch Änderung der „Rechtsverordnung über die Abiturprüfung“, welche am 1. Juli beschlossen und am 14. Juli verkündet worden ist, wird rückwirkend zum 1. Mai die Ausgestaltung der mündlichen Abiturprüfung neu geregelt. S wird daher nach Rücknahme der „Zuerkennung der allgemeinen Hochschulreife“ am 1. August (erneut) zur mündlichen Abiturprüfung geladen. Im Beispielsfall liegt eine rechtsstaatswidrige echte Rückwirkung vor, die zur Nichtigkeit der Änderungsverordnung führt.

Eine echte Rückwirkung von belastenden Gesetzen ist in aller Regel unzulässig. Sie kann nur in seltenen Ausnahmefällen zulässig, wenn zwingende Gründe des gemeinen Wohls vorliegen oder das Vertrauen des Einzelnen nicht schutzbedürftig ist. Letzteres kann der Fall sein, wenn mit der getroffenen Regelung zu rechnen war; also z.B. eine vorläufige durch eine gleichlautende, endgültige Regelung ersetzt wurde.

b) Unechte Rückwirkung

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Definition

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Definition: unechten Rückwirkung

Bei der unechten Rückwirkung wird ein in der Vergangenheit begonnener, aber nicht abgeschlossener Lebenssachverhalt zum Nachteil des Betroffenen neu geregelt. Die Gesetzesänderung tritt nicht vor ihrer Verkündung in Kraft, sondern mit Wirkung für die Zukunft.

Beispiel

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Nach dem so glimpflich überstandenen Schock hinsichtlich der drohenden Wiederholung der mündlichen Abiturprüfung ist aus dem Schüler S des vorangegangenen Beispiels mittlerweile der Student S geworden. Auch im Studium kommt er mit der Rückwirkungsproblematik in Berührung: Im Anfangssemester genießt er die Vorzüge seines bislang gebührenfreien Studiums. Im Folgejahr wird nunmehr durch den Gesetzgeber am 10. Mai ein „Gesetz zur Einführung von Studiengebühren“ erlassen, welches am 20. Mai verkündet wird und ab dem 1. Oktober des Jahres in Kraft treten soll. In diesem Fall liegt eine grundsätzlich zulässige unechte Rückwirkung vor. Der Vertrauensschutz des Einzelnen geht nicht so weit, dass er vor allen künftigen Gesetzesänderungen geschützt wird, die seine individuelle Planung beeinträchtigen. Sofern kein in der Vergangenheit abgeschlossener, sondern ein laufender und damit auch in die Zukunft gerichteter Sachverhalt betroffen ist, muss der Einzelne mit gesetzlichen Änderungen grundsätzlich rechnen.

Gesetze mit unechter belastender Rückwirkung können sich ausnahmsweise als nicht mehr verhältnismäßig darstellen, wenn im Rahmen der Angemessenheitsprüfung das Interesse der betroffenen Normadressaten dasjenige des Staates überwiegt. In solchen Fällen kann der Gesetzgeber aber einem berechtigten Vertrauensschutz durch Übergangsvorschriften Rechnung tragen.

Beispiel

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Bei der gesetzlichen Einführung künftiger Altersgrenzen für bestimmte Berufsgruppen handelt es sich um einen grundsätzlich zulässigen Fall der unechten Rückwirkung, da diese erst für die Zukunft gelten sollen. Ältere Berufsangehörige werden dadurch aber besonders hart betroffen, da sie ihre individuelle Vorsorgeplanung so kurzfristig in der Regel nicht zumutbar anpassen können. Die Verhältnismäßigkeit kann in solchen Fällen durch Übergangsregelungen hergestellt werden, z.B. dergestalt, dass jeder derzeitige Berufsinhaber ab einem gewissen Alter seinen Beruf trotz Erreichens der gesetzlichen Altersgrenze jedenfalls mindestens für eine bestimmte Anzahl von Jahren ausüben darf.

c) Besonderheiten bei rückwirkenden Strafgesetzen

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Nach Art. 103 Abs. 2 GG darf eine Tat nur bestraft werden, wenn die Strafbarkeit vor ihrer Begehung gesetzlich bestimmt war.

Hinweis

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Aus „nulla poena sine lege“ (keine Strafe ohne Gesetz) folgt auch, dass rückwirkende Strafgesetze schlechthin unzulässig sind.

Expertentipp

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Sie dürfen bei Strafgesetzen also nicht zwischen echten und unechten Rückwirkungen unterschieden bzw. Ausnahmen vom Rückwirkungsverbot wegen überwiegender Interessen der Allgemeinheit prüfen.

d) Besonderheiten für Entscheidungen der Gerichte

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Rückwirkende Änderungen der Rechtsprechung sind generell zulässig. In diesen Fällen ändert sich an der Grundlage dieser Rechtsprechung nichts; die Grundlage wird nur anders interpretiert.

Beispiel

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So durfte der BGH die Promillegrenze im Straßenverkehr rückwirkend von 1,3 auf 1,1 herabsetzen.

BVerfG NJW 1990, 3140.

VI. Das Verhältnismäßigkeitsprinzip

65

Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit fordert von staatlichen Maßnahmen gegenüber dem Bürger, dass sie zur Erreichung des mit ihnen verfolgten Zwecks geeignet, erforderlich und angemessen sind.

Vertiefend Degenhart Staatsrecht I Rn. 417 ff. Er bringt zum Ausdruck, dass der Staat die Freiheit des Einzelnen nur insoweit einschränken kann, als es im Interesse des Gemeinwohls unbedingt erforderlich ist.

Hinweis

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Beachten Sie für die Fallbearbeitung, dass sich der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) ergibt. Er hat daher obersten Verfassungsrang und ist nicht nur von der vollziehenden und rechtsprechenden Gewalt, sondern auch vom Gesetzgeber selbst zu beachten.

Die Verhältnismäßigkeitsprüfung erfolgt in vier Schritten:

Prüfungsschema

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Wie prüft man: Eingriffe in die (Grund-)Rechte der Bürger sind nur verfassungskonform, wenn sie

I.

einem legitimen (gemeinwohlorientierten) Zweck dienen (Ziellegitimität),

II.

zur Erreichung dieses Zwecks geeignet (d.h. zumindest zweckförderlich) sind,

III.

erforderlich sind, d.h. es darf kein milderes Mittel ersichtlich sein, das den Zweck ebenso gut fördern könnte, also wirkungsgleich wäre,

IV.

verhältnismäßig i.e.S. (proportional, angemessen) sind, d.h. bei der Abwägung darf die Schwere des Eingriffs nicht außer Verhältnis zu dem angestrebten Zweck stehen.

D. Das republikanische Prinzip

66

Art. 20 Abs. 1 GG bringt zum Ausdruck, dass als weiteres wichtiges Staatsstrukturprinzip das republikanische Prinzip gilt. Dieses ist Bestandteil des Staatsnamens „Bundesrepublik Deutschland“ und unterliegt der „Ewigkeitsgarantie“ des Art. 79 Abs. 3 GG. Das republikanische Prinzip schließt die Einführung einer Monarchie aus.

Der Begriff „Republik“ bezieht sich auf das Staatsoberhaupt und verlangt, dass dieses auf begrenzte Zeit gewählt wird und absetzbar ist. Gegensatz hierzu wäre die Monarchie. Bei dieser wird die Person des Staatsoberhauptes nach spezifischen familien- und erbrechtlichen Regeln bestimmt und auf Lebenszeit bestellt. Demgegenüber wird in einer Republik das Staatsoberhaupt durch einen Legitimationsakt des Volkes berufen.

Hinweis

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Das Staatsoberhaupt der BR Deutschland ist der Bundespräsident. Dieser wird gemäß Art. 54 Abs. 1 S. 1 und Abs. 2 S. 1 GG durch die Bundesversammlung für die Dauer von fünf Jahren gewählt.

Beispiel

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Eine lebenslange Amtszeit des Staatsoberhauptes, die Bestimmung des Nachfolgers durch das Staatsoberhaupt oder die Erblichkeit des Amtes wären mit dem republikanischen Prinzip unvereinbar.

E. Das Bundesstaatsprinzip

67

MArt. 20 Abs. 1 GG enthält die verfassungsrechtliche Grundentscheidung für die Bundesrepublik als Bundesstaat. Das Bundesstaatsprinzip ist normativ dort gleich doppelt verankert, in dem es heißt:“ Die Bundesrepublik ist ein…Bundesstaat.“

Die Bedeutung des Bundesstaatsprinzips als wesentlichen Strukturprinzip für den Staatsaufbau wird durch die Ewigkeitsklausel des Art. 79 Abs. 3 GG unterstrichen. Weder die aus Art. 20 GG sich ergebenden Grundsätze des Bundesstaatsprinzips noch die Gliederung des Bundes in Länder und die grundsätzliche Mitwirkung der Länder bei der Bundesgesetzgebung dürfen geändert werden.

Expertentipp

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Bitte wiederholen Sie an dieser Stelle die Grundsätze der Allgemeinen Staatslehre in Rn. 2–5.

Gegensätze zum Bundesstaat bilden einerseits der Einheitsstaat und andererseits der Staatenbund.

Hinweis

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Bei einem Einheitsstaat (Bsp. Frankreich) existiert nur ein einheitlicher Staat, der allenfalls Verwaltungsuntergliederungen in Departements kennt. Beim Staatenbund (Bsp. Afrikanische Union) haben nur die im Staatenbund zusammengeschlossenen Staaten Staatsqualität, nicht aber der Bund selber. Die EU ist weder Bundesstaat noch Staatenbund, sondern ein dazwischen einzuordnender „supranationaler Staatenverbund“.

BVerfGE 89, 155, 184, 190.

I. Das Bundesstaatsprinzip als verfassungsrechtliche Grundentscheidung

68

Die sechzehn Bundesländer sind in Satz 2 der Präambel aufgeführt. Sie haben aufgrund ihrer Staatsqualität jeweils ein eigenes Staatsvolk („Landesvolk“, aus dem sich die Wahlberechtigten für die Landtagswahl ergeben), Staatsgebiet und eine eigene Staatsgewalt, die näher in der jeweiligen Landesverfassung ausgestaltet ist und durch eigene Landesorgane (insbesondere Landtag, Landesregierung, Gerichte) ausgeübt wird.

69

Das Bundesstaatsprinzip umfasst die Staatlichkeit sowohl des Bundes als auch der Gliedstaaten. Als Bundesstaat besteht die BR Deutschland aus siebzehn Staaten: Die sechzehn Bundesländer und die BR Deutschland selbst. Sowohl Bundes- als auch Länderorgane üben eine im Rahmen ihrer Kompetenz jeweils unabhängige Staatsgewalt aus.

Degenhart Staatsrecht I Rn. 7. Die Staatsqualität der Länder (und des Bundes) kommt ausdrücklich in der Abgrenzungsnorm des Art. 30 GG zum Ausdruck, da dort die Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der staatlichen Aufgaben als Sache der Länder beschrieben werden, soweit nicht das Grundgesetz dies dem Bund zuweist.

Das Bundesstaatsprinzip ist in Deutschland historisch begründet.

Zur historischen Verankerung des Bundesstaatsprinzips Degenhart Staatsrecht I Rn. 471 f. In der Umsetzung bedeutet es eine Stärkung der Demokratie:Degenhart Staatsrecht I Rn. 481.

Stärkere Rückkopplung des Bürgers an die Politik
Der Bürger wird durch die Landtagswahlen häufiger aufgerufen, seine politische Meinung zu äußern. Das Verhältnis Staat – Bürger wird so gestärkt. Mit den Landtagen erhält der Bürger zudem eine Vertretung für die besonderen Probleme seines Landes.

Stärkung der Opposition
Die unterschiedlichen Wahltermine haben zur Folge, dass bei der Bundestagswahl unterlegene Parteien sich möglicherweise auf Landesebene durchsetzen können. Auf diese Weise können sich Oppositionsparteien gegenüber der Bundesregierung profilieren.

Vertikale Gewaltenteilung
Dadurch, dass die Länder selbst Aufgaben der legislativen, judikativen und exekutiven Gewalt ausüben, wird die Staatsgewalt des Bundes von vorneherein beschränkt. Dies verhindert eine Machtkonzentration beim Bund. Weder den Ländern noch dem Bund steht alle Staatsgewalt zur Verfügung.

II. Die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern

70

Die Ausübung der Staatsgewalt ist zwischen Bund und Ländern verteilt.

Vertiefend Degenhart Staatsrecht I Rn. 514 ff. Dabei gilt grundsätzlich das Primat der Länder: Nach Art. 30 GG ist die Wahrnehmung der staatlichen Aufgaben und Befugnisse Sache der Länder, soweit das Grundgesetz keine andere Regelung trifft oder zulässt. Bei der Gesetzgebung wird diese Regel in Art. 70 Abs. 1 GG wiederholt, allerdings durch die Art. 71 ff. GG stark eingegrenzt. Die Ausführung der Gesetze und die sonstige gesetzesfreie Verwaltung ist dagegen überwiegend Sache der Länder (Regelvollzug), Art. 83 GG. Nach Art. 92 GG sind die Länder für die Rechtsprechung verantwortlich, mit Ausnahme der Bundesgerichte und des BVerfG. Hinsichtlich der auswärtigen Gewalt gilt hingegen das Primat des Bundes, Art. 32 GG.

Im Falle einer Normenkollision zwischen Bundesrecht und Landesrecht gilt Art. 31 GG: Bundesrecht bricht Landesrecht (vgl. hierzu Rn. 47).

III. Die Länder als eigene Staaten in der Bundesrepublik Deutschland

71

Die Länder haben das Recht, ihre Staatsorganisation eigenständig zu regeln. Eine Grenze dieser selbstständigen Befugnis bildet allerdings die Homogenitätsklausel des Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG als Sonderregel zu Art. 31 GG:

Die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern muss den Grundsätzen des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaates im Sinne dieses Grundgesetzes entsprechen. In den Ländern, Kreisen und Gemeinden muss das Volk eine Vertretung haben, die aus allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgegangen ist.

Daraus lassen sich folgende Schlüsse ziehen:

Die Verfassung der Länder muss den Grundsätzen des Grundgesetzes, also Republik, Demokratie, Rechtsstaat, Sozialstaat entsprechen. Das heißt, die Landesverfassungen müssen die Leitentscheidungen des Grundgesetzes aufnehmen und anerkennen.

Hinweis

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Folge: Eine Regelung in der Landesverfassung, die dem Grundgesetz widerspricht, ist nichtig.

Das Volk muss eine Vertretung haben, die aus „allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgegangen ist“. Das bedeutet, dass die Volkssouveränität auch in den Ländern gilt. Es werden Parlamente gewählt. Die Länder werden durch eigene Landesregierungen regiert.

Hinweis

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Die Wahlen zu den Landtagen richten sich nach Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG, nicht nach Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG (der nur für die Wahl des Bundestages gilt). Die Grundprinzipien der Wahl sind aber gleich.

Es muss auch Volksvertretungen auf der Ebene der Gemeinden und Kreise geben.

Vgl. dazu Degenhart Staatsrecht I Rn. 478.

IV. Gegenseitige Einflussnahme bei Bund und Ländern

72

Grundsätzlich sind die Bereiche von Bund und Ländern streng voneinander getrennt. Es gibt aber auch Mechanismen der gemeinsamen Koordination und Kontrolle. Die Länder wirken durch den Bundesrat an der Bundesgesetzgebung, an der Verwaltung des Bundes sowie in Angelegenheiten der Europäischen Union mit (Art. 50 GG). Bei der Gesetzgebung geschieht dies – abhängig von der Art des Gesetzes – durch das Einspruchsrecht des Bundesrates oder die Zustimmungsbedürftigkeit des Gesetzes, im Bereich der vollziehenden Gewalt etwa durch die Zustimmungsbedürftigkeit von Rechtsverordnungen gem. Art. 80 Abs. 2 GG, bei Angelegenheiten der Europäischen Union durch die Mitwirkungsbefugnisse gem. Art. 23 Abs. 2 S. 1 und Abs. 4–7 GG. Kontrolle können die Länder darüber hinaus durch die Anrufung des BVerfG im Bund-Länder-Streitverfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 und 4 GG sowie im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle gem. Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG ausüben.

Umgekehrt kann auch der Bund auf die Länder einwirken: Er führt Aufsicht über den Vollzug der Bundesgesetze durch die Länder (Art. 84 Abs. 3, Abs. 4 und Art. 85 Abs. 4 GG) und hat nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2–4 GG die Möglichkeit, das BVerfG anzurufen. Einflussnahme kann auch im Wege des Bundeszwangs nach Art. 37 GG geschehen. Allerdings gibt es keine selbstständige Bundesaufsicht über die Länder. Art. 28 Abs. 3 GG verpflichtet den Bund zwar zu gewährleisten, dass die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern den in Art. 28 Abs. 1 und Abs. 2 GG niedergelegten Grundsätzen sowie den Grundrechten entspricht, gibt dem Bund aber keine zusätzlichen Mittel der Einwirkung.

V. Der Grundsatz der Bundestreue

73

Der Grundsatz der Bundestreue bzw. des bundesfreundlichen Verhaltens begründet über das geschriebene Recht hinaus Rechte und Pflichten von Bund und Ländern. Er verpflichtet Bund und Länder, „bei der Wahrnehmung ihrer Kompetenzen die gebotene und ihnen zumutbare Rücksicht auf das Gesamtinteresse des Bundesstaates und auf die Belange der Länder zu nehmen“.

BVerfGE 81, 319, 337. Er gilt im Verhältnis von Bund und Ländern, aber auch zwischen den Ländern.

Die aus dem Prinzip bundesfreundlichen Verhaltens ableitbaren Pflichten reichen von Informations-, Abstimmungs-, und Zusammenarbeitsgeboten bis zur Verpflichtung, eine Kompetenz im Einzelfall nicht auszuüben bzw. sie in einer bestimmten Weise wahrzunehmen.

Beispiel

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Der Bund verletzt den Grundsatz der Bundestreue, wenn er vor Erlass einer Weisung gem. Art. 85 Abs. 3 GG dem Land keine Gelegenheit zur Stellungnahme gibt. Die Länder verletzen den Grundsatz, wenn sie Verhandlungen mit dem Bund willkürlich zum Scheitern bringen.

Das Prinzip der Bundestreue zieht der Kompetenzausübung jedoch nur bestimmte äußerste Grenzen. Ein Verstoß kann erst dann angenommen werden, wenn das Verhalten eines Landes oder des Bundes im Einzelfall geradezu willkürlich oder rechtsmissbräuchlich erscheint.

Vgl. zum Ganzen Degenhart Staatsrecht I Rn. 494 ff.

F. Das Sozialstaatsprinzip

74

Das Sozialstaatsprinzip ist ein Staatsstrukturprinzip, welches unmittelbar aus Art. 20 Abs. 1 GG herzuleiten ist („Die Bundesrepublik ist ein…sozialer Bundesstaat“).

Definition

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Definition: Sozialstaat

Unter einem Sozialstaat versteht man einen gemeinwohlorientierten Staat, der zur Abhilfe sozialer Not und zu einem gewissen Mindestausgleich der sozialen Verhältnisse verpflichtet ist.

BVerfGE 1, 97, 105.

Im Wesentlichen ergibt sich aus dem Sozialstaatsprinzip ein Gestaltungsauftrag an den Staat, dem daraus die Aufgabe erwächst, für eine gerechte Sozialordnung zu sorgen. Hierbei hat er allerdings einen grundsätzlich weiten Gestaltungsspielraum.

BVerfGE 94, 241, 263. Daher bestehen in aller Regel keine Leistungsansprüche von Bürgern, die unmittelbar aus dem Sozialstaatsprinzip abgeleitet werden können.

Entsprechende Ansprüche können sich allerdings aus den sozialrechtlichen Leistungsgesetzen ergeben, in denen der Gesetzgeber den sozialstaatlichen Gestaltungsspielraum ausfüllt.

Beispiel

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Sozialhilferechtliche Ansprüche ergeben sich für Bedürftigte aus SGB XII; sozialversicherungsrechtliche Ansprüche aus dem SGB V, VI bzw. VII; nicht aber unmittelbar aus dem Sozialstaatsprinzip.

Nur ausnahmsweise und nur in Verbindung mit grundrechtlichen Rechtspositionen können sich darüberhinausgehende Leistungsansprüche aus dem Sozialstaatsprinzip ergeben. Als solche wurden bislang folgende verfassungsunmittelbaren Ansprüche anerkannt:

Unmittelbar aus dem Sozialstaatsprinzip i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG kann sich für eine hilfsbedürftige Personen gegen den Staat ein Anspruch auf ein menschenwürdiges Existenzminimum ergeben.

BVerfGE 132, 134. Aufgrund dessen muss Gesetzgeber bei seinen Regelungen eine bestimmte Untergrenze – einen sozialen Mindeststandard – zwingend einhalten.

Aus Art. 3 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 12 Abs. 1 GG (Ausbildungsfreiheit) und dem Sozialstaatsprinzip können sich im Rahmen des Möglichen Ansprüche auf Zugang zu staatlichen Ausbildungseinrichtungen ergeben.

BVerfGE 33, 303.

Aus Art. 2 Abs. 1 und Abs. 2 GG i.V.m. dem Sozialstaatsprinzip wurde ein Anspruch auf Krankenversorgung mit geeigneten alternativen Behandlungsmethoden in Fällen einer lebensbedrohlichen Erkrankung angenommen, wenn die Schulmedizin nicht mehr hilft.

BVerfGE 115, 25.

Sozialrechtliche Ansprüche genießen dann grundrechtlichen Eigentumsschutz (Art. 14 GG), wenn es sich um vermögenswerte Rechtspositionen handelt, die dem Rechtsträger nach Art eines Ausschließlichkeitsrechts privatnützig zugeordnet sind, auf nicht unerheblichen Eigenleistungen beruhen und seiner Existenzsicherung dienen. Hierzu gehören z.B. Anwartschaften aus der beitragsfinanzierten Rentenversicherung, nicht aber Sozialhilfeansprüche wegen Bedürftigkeit.

BVerfGE 69, 272. Aus diesem Gründen wäre die Kürzung laufender, durch Beitragszahlung erworbener Rentenansprüche verfassungswidrig.

G. Die Staatsziele

75

Eine Legaldefinition des Begriffes Staatsziel enthält Artikel 13 der Verfassung des Freistaates Sachsen:

Das Land hat die Pflicht, nach seinen Kräften die in dieser Verfassung niedergelegten Staatsziele anzustreben und sein Handeln danach auszurichten.

Dabei macht die Formulierung „nach seinen Kräften“ deutlich, dass die Verbindlichkeit des Staatsziels wesentlich schwächer ist als die des Staatsstrukturprinzips. Zudem sind die Staatsziele nicht von der Ewigkeitsgarantie des Art. 79 Abs. 3 GG umfasst. Allerdings stellen sie rechtlich bindende Direktiven für alle öffentlichen Gewalten und Ebenen dar und bilden mithin einen verfassungsrechtlichen Wert, der im Rahmen einer Abwägung rechtliche Geltung beanspruchen kann.

I. Umwelt- und Tierschutz

76

Als objektiv-rechtliche Staatszielbestimmung vermittelt Art. 20a GG keinen Anspruch des Einzelnen auf Verhütung von Umweltschädigungen oder auf tierschützende Maßnahmen. Die Vorschrift verpflichtet den Staat aber dazu, die Belange der Umwelt zu schützen und Beeinträchtigungen zu vermeiden.

Das Staatsziel Tierschutz (Art. 20a Alt. 2 GG) wird relevant, wenn im Zusammenhang mit Tierversuchen die Freiheit der Wissenschaft bzw. die Berufsfreiheit eingeschränkt werden soll.

Vertiefend Degenhart Staatsrecht I Rn. 611 ff.

Beispiel

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Ein Hirnforscher der Universität U führt Experimente mit Affen durch, die für diese mit erheblichen Schmerzen verbunden sind. Er beantragt bei der zuständigen Behörde eine Genehmigung nach dem Tierschutzgesetz zur Durchführung weiterer solcher Versuche und beruft sich hierbei auf sein Grundrecht der Wissenschaftsfreiheit (Art. 5 Abs. 3 GG). Die Behörde wird bei ihrer Entscheidung und bei der Auslegung des Tierschutzgesetzes im konkreten Fall die beiden verfassungsrechtlichen Bestimmungen der Wissenschaftsfreiheit (Grundrecht) und des Tierschutzes (Staatszielbestimmung) miteinander abzuwägen haben.

Gegenstand der Staatszielbestimmung des Schutzes der natürlichen Grundlagen (Art. 20a Alt. 1 GG) ist die gesamte natürliche Umwelt des Menschen wie Luft, Wasser, Boden, Grundwasser, Landschaftsbild inklusive der klimatischen Bedigungen und darin lebenden Organismen (Pflanzen etc.).

Beispiel

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Künstler K möchte im Garten seines im Außenbereich gelegenen Wochenendhauses Monumentalfiguren in Höhe von 7 m auf einen ca. 7 m hohen Sockel aufstellen. Die zuständige Bauaufsichtsbehörde verweigert ihm hierfür wegen des bauplanungsrechtlichen Verunstaltungsgebotes (§ 35 Abs. 3 BauGB) die Baugenehmigung. Das Bundesverwaltungsgericht gab der Bauaufsichtsbehörde recht, da sich K zwar auf sein Grundrecht der Kunstfreiheit (Art. 5 Abs. 3 GG) berufen könne, allerdings die Vorschrift des § 35 Abs. 3 BauGB einen Wert von Verfassungsrang, nämlich die Staatszielbestimmung „Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen“ (Art. 20a GG) konkretisiere. In der Abwägung dieser verfassungsrechtlichen Positionen habe die Staatszielbestimmung im konkreten Fall Vorrang.

II. Friedenspflicht, Vereintes Europa, Völkerverständigung

77

Als direkte Reaktion auf die Verbrechen des Nationalsozialismus enthält das Grundgesetz in seiner Präambel in Satz 1 das Bekenntnis des deutschen Volkes, „in einem vereinten Europa dem Frieden der Welt zu dienen“.

Expertentipp

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Bitte denken Sie daran, dass das BVerfG das GG als Gegenentwurf zum totalitären NS-Staat ansieht, s. Rn. 6 und 7.

Im engen Zusammenhang mit der Friedenspflicht steht die allgemeine Verpflichtung des Staates zur internationalen Zusammenarbeit und zur Völkerverständigung. Abgeleitet wird sie aus Art. 9 Abs. 2 GG („Vereinigungen, . . . die sich . . . gegen den Gedanken der Völkerverständigung richten, sind verboten“) i.V.m. Art. 24 Abs. 2 GG, der die Wahrung des Friedens im Bereich der Beziehungen des Bundes betrifft, und den Wertungen der Präambel.

BVerwGE 87, 237.

Die beiden Staatsziele der Friedenspflicht und des Gebotes der internationalen Zusammenarbeit zur Völkerverständigung beziehen sich in Abgrenzung zum gesonderten Staatsziel eines vereinten Europas (Art. 23 GG) nicht nur auf Verbindungen in Europa, sondern auf die ganze Welt. Wie bei allen Staatszielen ist hieran nicht nur die unmittelbare Staatsverwaltung (Bund und Länder) gebunden, sondern aufgrund der Einheit der Verfassung alle öffentlich-rechtlichen Träger, insbesondere auch die kommunalen Selbstverwaltungskörperschaften.

Beispiel

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Die Beteiligung einer Gemeinde an einer internationalen Städtepartnerschaft entspricht der Staatszielbestimmung zur internationalen Zusammenarbeit und zur Völkerverständigung. Sie kann daher von der Kommunalaufsichtsbehörde nicht unterbunden werden.

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