Kursangebot | Grundkurs Staatsorganisationsrecht | Formelle Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen - Gesetzgebungskompetenzen

Staatsorganisationsrecht

Formelle Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen - Gesetzgebungskompetenzen

1. Gesetzgebungskompetenzen

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Die Gesetzgebungskompetenz bezeichnet das Recht, Gesetze erlassen zu dürfen.

Expertentipp

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Die Gesetzgebungskompetenz von Bund oder Land wird im Rahmen der Begründetheit als erster Punkt der formellen Verfassungsmäßigkeit (Zuständigkeit) geprüft, wann immer ein Gesetz Gegenstand eines Verfahrens vor dem BVerfG ist.

Ausgangspunkt für die Prüfung ist Art. 70 Abs. 1 GG, der den Grundsatz für die Kompetenzverteilung bei der Gesetzgebung zwischen Bund und Ländern regelt:

(1) Die Länder haben das Recht der Gesetzgebung, soweit dieses Grundgesetz nicht dem Bunde Gesetzgebungsbefugnisse verleiht.

(2) Die Abgrenzung der Zuständigkeit zwischen Bund und Ländern bemisst sich nach den Vorschriften dieses Grundgesetzes über die ausschließliche und die konkurrierende Gesetzgebung.

Diese Norm legt ein Regel-Ausnahme-Verhältnis fest. Zuerst muss nach einem Kompetenztitel für den Bund gefragt werden, der nur bei der sog. ausschließlichen und der konkurrierenden Gesetzgebung zuständig ist. Ausschließliche Gesetzgebung meint, dass der Bund das alleinige Recht hat, Gesetze zu erlassen. Konkurrierende Gesetzgebung bezeichnet die gesetzgeberischen Bereiche, in denen weder der Bund noch die Länder über die ausschließliche Zuständigkeit verfügen.

Prüfungsschema

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Wie prüft man: Gesetzgebungskompetenzen

I.

Gesetzgebungskompetenzen des Bundes

 

1.

Ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes, Art. 71 GG

 

 

a)

Katalog Art. 73 Abs. 1 Nr. 1–14; Art. 105 Abs. 1 GG

 

 

b)

Sonderfälle: Art. 21 Abs. 3, 23 Abs. 3 S. 3, Abs. 7, 38 Abs. 3, 41 Abs. 3, 45c Abs. 2, 48 Abs. 3 S. 3, 54 Abs. 7 GG u.a.

 

2.

Konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes, Art. 72 GG

 

 

a)

Katalog Art. 74 Abs. 1 Nr. 1–33; Art. 105 Abs. 2 GG

 

 

b)

Art. 72 Abs. 2 GG: Erforderlichkeit einer bundesgesetzlichen Regelung

 

3.

Ungeschriebene Gesetzgebungskompetenz des Bundes

 

 

a)

Kompetenz kraft Sachzusammenhangs

 

 

b)

Annexkompetenz

 

 

c)

Kompetenz kraft Natur der Sache

II.

Gesetzgebungskompetenzen der Länder

 

 

Eine Zuständigkeit der Länder darf hingegen erst und nur dann bejaht werden, wenn

 

 

1.

die Punkte 1–3 nicht zu einer Kompetenz des Bundes geführt haben, oder

 

 

2.

im Falle einer ausschließlichen Bundeskompetenz eine Ermächtigung zu Gunsten der Länder nach Art. 71 GG besteht, oder

 

 

3.

der Bund gem. Art. 72 Abs. 1 GG von einer konkurrierenden Kompetenz noch keinen Gebrauch gemacht oder keine abschließende Regelung getroffen hat (extrem selten), oder

 

 

4.

im Falle einer konkurrierenden Bundeskompetenz eine Abweichungsmöglichkeit nach Art. 72 Abs. 3, 84 Abs. 1 S. 2 GG bzw. eine Ersetzungsberechtigung nach Art. 72 Abs. 4 GG besteht.

Expertentipp

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Sobald Sie eine Kompetenz des Bundes bejahen, müssen Sie die Prüfung beenden. In diesem Falle steht die Zuständigkeit des Bundes zum Gesetzeserlass fest.

a) Ausschließliche Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes

194

Ausschließliche Gesetzgebungszuständigkeit meint, dass der Bund das alleinige Recht hat, Gesetze zu erlassen. Die Länder haben in diesem Fall die Befugnis zur Gesetzgebung nur, wenn sie hierzu durch ein Bundesgesetz ausdrücklich ermächtigt sind, Art. 71 GG. Das gilt auch dann, wenn der Bund gar keine Regelung auf dem betreffenden Gebiet erlassen hat.

Die Bereiche der ausschließlichen Gesetzgebung sind vor allem im Art. 73 GG aufgeführt.

Beispiel

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Staatsangehörigkeitsrecht, Waffen- und Sprengstoffrecht oder Erzeugung und Nutzung der Kernenergie zu friedlichen Zwecken.

Hinweis

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Der Bundestag kann im Fall der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz durch ein Gesetz die Gesetzgebungsbefugnis auf die Länder übertragen, Art. 71 GG.

b) Konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes

195

Der Katalog in Art. 74 GG zählt die Bereiche auf, die unter die konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes fallen. Bei der konkurrierenden Gesetzgebung greift der Grundsatz des Art. 70 Abs. 1 GG ein: Grundsätzlich haben die Länder die Gesetzgebungskompetenz.

aa) Die Einschränkung nach Art. 72 Abs. 1 GG

196

Allerdings bleibt es gem. Art. 72 Abs. 1 GG nur dann bei der Gesetzgebungszuständigkeit der Länder, wenn der Bundesgesetzgeber noch nicht tätig geworden ist:

„… solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit nicht durch Gesetz Gebrauch gemacht hat.“

Expertentipp

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Denken Sie an einen Wettbewerb: Bund und Länder konkurrieren um die Gesetzgebungsbefugnis. Beide dürfen theoretisch tätig werden, aber der Bund hat Vorrang.

Das bedeutet im Einzelnen:

„solange“ bestimmt die zeitliche Komponente:

Nach Art. 72 GG ist Landesrecht auflösend bedingt und tritt außer Kraft, sobald Bundesrecht auf demselben Gebiet erlassen wird, und zwar unabhängig davon, ob die Regelungen inhaltsgleich sind oder kollidieren.

Hinweis

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Beachten Sie aber die Abweichungskompetenz der Länder nach Art. 72 Abs. 3 GG, s. Rn. 198.

Wenn das Bundesrecht aufgehoben wird, lebt Landesrecht nicht mehr auf, da es bereits außer Kraft ist und somit nicht mehr besteht.

„soweit“ bestimmt die sachliche Komponente:
Der Bund kann auch nur Teile eines Gebietes regeln und den Rest der Gesetzgebung der Länder überlassen.

„durch Gesetz“:
Nur ein Gesetz des Bundes nimmt den Ländern die Gesetzgebungskompetenz. Selbst ein nach Ansicht der Länder verfassungswidriges Bundesgesetz begründet die Sperrwirkung – bis das Gesetz durch das BVerfG für nichtig erklärt worden ist.

„Gebrauch gemacht“:
Auch durch bewusstes Weglassen bestimmter Regeln kann der Bund von seiner Zuständigkeit Gebrauch machen. Dies ergibt sich meistens aus den Gesetzesbegründungen.

„hat“:
Das Gesetz muss zumindest verkündet worden sein.

Beispiel

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Bürgerliches Recht, Vereinsrecht.

bb) Die Erforderlichkeitsklausel des Art. 72 Abs. 2 GG

197

Eine Abweichung hiervon gibt es auf den in Art. 74 Abs. 1 Nrn. 4, 7, 11, 13, 15, 19a, 20, 22, 25, 26 GG genannten Gebieten.

Beispiel

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Aufenthaltsrecht von Ausländern, Fürsorgerecht, Lebensmittelrecht.

Hier kann der Bundesgesetzgeber seine Zuständigkeit nur unter einer Bedingung ausüben:

wenn und soweit

(1)

die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder

(2)

die Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit

(3)

im gesamtstaatlichen Interesse eine bundesgesetzliche Regelung erforderlich macht.

Die Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG, der sog. Erforderlichkeitsklausel, wurden vom BVerfG

BVerfGE 106, 62. wie folgt einschränkend ausgelegt:

„Gleichwertige Lebensverhältnisse“:
Das Rechtsgut gleichwertiger Lebensverhältnisse ist erst dann bedroht und der Bund erst dann zum Eingreifen ermächtigt, wenn sich die Lebensverhältnisse in den Ländern der Bundesrepublik in erheblicher, das bundesstaatliche Sozialgefüge beeinträchtigender Weise auseinander entwickelt haben oder sich eine derartige Entwicklung konkret abzeichnet.

„Wahrung der Rechts- und Wirtschaftseinheit“:
Eine Gesetzesvielfalt auf Länderebene erfüllt die Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG erst dann, wenn sie eine Rechtszersplitterung mit problematischen Folgen darstellt, die im Interesse sowohl des Bundes als auch der Länder nicht hingenommen werden kann.

„Gesamtstaatliches Interesse“:
Die Wahrung der Wirtschaftseinheit liegt im gesamtstaatlichen Interesse, wenn es um die Erhaltung der Funktionsfähigkeit des Wirtschaftsraums der Bundesrepublik durch bundeseinheitliche Rechtssetzung geht. Der Erlass von Bundesgesetzen steht dann im gesamtstaatlichen Interesse von Bund und Ländern, wenn Landesregelungen oder das Untätigbleiben der Länder erhebliche Nachteile für die Gesamtwirtschaft mit sich bringen.

Gem. Art. 72 Abs. 4 GG kann durch Bundesgesetz bestimmt werden, dass eine bundesgesetzliche Regelung, für die eine Erforderlichkeit gem. Art. 72 Abs. 2 GG nicht mehr besteht, durch Landesrecht ersetzt werden kann. Der Bundesrat, eine Landesregierung oder ein Landesparlament kann eine Entscheidung hierüber beim BVerfG beantragen, Art. 93 Abs. 2 S. 1 Alt. 1 GG.

cc) Die Abweichungskompetenz der Länder gem. Art. 72 Abs. 3 GG

198

Einen dritten Bereich gibt es seit der Föderalismusreform 2006

Siehe 52. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28.8.2006, BGBl. I S. 2034.: Auf bestimmten Gebieten dürfen die Länder abweichende Gesetze erlassen, selbst wenn ein Bundesgesetz besteht. Zwar hat der Bund die Gesetzgebungskompetenz, doch haben die Länder eine Abweichungskompetenz, Art. 72 Abs. 3 GG. Betroffen sind das Jagdwesen (ohne das Recht der Jagdscheine), der Naturschutz und die Landschaftspflege (ohne die allgemeinen Grundsätze des Naturschutzes, das Recht des Artenschutzes oder des Meeresnaturschutzes), die Bodenverteilung, die Raumordnung, der Wasserhaushalt (ohne stoff- oder anlagenbezogene Regelungen) sowie die Hochschulzulassung und die Hochschulabschlüsse.

Machen Länder von ihrer Abweichungskompetenz Gebrauch, wird das Bundesgesetz in dem abweichenden Land nicht angewendet. Tritt das Landesgesetz außer Kraft, lebt das Bundesgesetz auch dort wieder auf.

Expertentipp

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Den Umstand, dass Art. 72 Abs. 3 S. 1 GG den Ländern für einige Bereiche die Möglichkeit abweichender Regelungen einräumt, müssen Sie bei der Prüfung der entsprechenden Bundeskompetenz nicht thematisieren. Dies wäre nur dann zu prüfen, wenn die Kompetenz eines Landes in Frage steht, nach Erlass eines Bundesgesetzes eine eigene Landesregelung zu verabschieden.

Beispiel

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Ein Bundesgesetz erkennt auch den Absolventen von Fachoberschulen eine uneingeschränkte Hochschulzugangsberechtigung zu (Hochschulzugangsgesetz).

Für die Bejahung der formellen Verfassungsmäßigkeit der Vorschrift müsste der Bund zum Erlass des Hochschulzugangsgesetzes zuständig gewesen sein. Die Zuständigkeit zur Gesetzgebung liegt nach Art. 70 Abs. 1 GG grundsätzlich bei den Ländern, soweit sie nicht durch das Grundgesetz ausdrücklich dem Bund zugewiesen ist.

a) Ausschließliche Bundeskompetenz, Art. 71, 73 GG

Eine Kompetenzzuweisung an den Bund für die Hochschulzugangsberechtigung könnte im Rahmen der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz gem. Art. 71, 73 GG erfolgt sein. Der Katalog des Art. 73 Abs. 1 GG enthält jedoch keinen entsprechenden Kompetenztitel. Eine ausschließliche Bundeskompetenz kommt daher nicht in Betracht.

b) Konkurrierende Bundeskompetenz, Art. 72, 74 GG

Möglicherweise ist eine konkurrierende Zuständigkeit gem. Art. 72, 74 GG einschlägig. Art. 74 Abs. 1 Nr. 33 GG erstreckt die konkurrierende Gesetzgebung des Bundes auf das Gebiet der „Hochschulzulassung“. Die vorliegend vom Bund normierte uneingeschränkte Hochschulzugangsberechtigung für Absolventen von Fachoberschulen lässt sich unter diese Regelungsmaterie subsumieren. Eine Erforderlichkeitsprüfung nach Art. 72 Abs. 2 GG ist im Falle des Art. 74 Abs. 1 Nr. 33 nicht durchzuführen. Daher folgt die Kompetenz des Bundes für den Erlass des vorliegenden Gesetzes aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 33 GG.

Expertentipp

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Bei eindeutigen Konstellationen können Sie unmittelbar auf die einschlägige Norm zugreifen. So brauchen Sie beim Bundes-Parteiengesetz (Art. 21 Abs. 3 GG), bei Änderungen des Wahlgesetzes (Art. 38 Abs. 3 GG) oder bei Eingriffen in „typische“ Landesgesetze (Polizei-, Kultur- und Kommunalrecht) nicht das komplette Schema durchzuprüfen.

c) Ungeschriebene Gesetzgebungskompetenzen

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Neben den geschriebenen Gesetzgebungskompetenzen sind in drei Ausnahmefällen auch ungeschriebene Gesetzgebungskompetenzen des Bundes anerkannt:

S. dazu BVerfGE 98, 265, 300 ff.

aa) Kompetenz des Bundes „kraft Natur der Sache“

200

Der Bund ist für ein Rechtsgebiet kraft Natur der Sache zuständig, wenn dies „begriffsnotwendig“ nur durch Bundesgesetz geregelt werden kann.

BVerfGE 11, 69 f.; 12, 205, 251 ff.

Beispiel

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Ein Gesetz, welches z.B. den Sitz der Bundesorgane oder nationale Symbole festlegt, kann nur vom Bund erlassen werden. Ebenso das sog. „Berlin-Bonn-Gesetz“ vom 26.4.1994 (BGBl. I S. 918), welches den Umzug der Verfassungsorgane des Bundes von Bonn nach Berlin regelte.

bb) Annexkompetenzen und Kompetenz kraft Sachzusammenhanges

201

Expertentipp

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Idee: „Ergänzung des Gesetzes“

In manchen Situationen ist eine vernünftige und sinnvolle Regelung der in Art. 73 und 74 GG genannten Gegenstände nur möglich, wenn der Bund auch Dinge mitregelt, die im Kompetenztitel nicht ausdrücklich genannt sind. Ohne eine erweiterte Auslegung der Kompetenztitel würde der Bund dann in die Gesetzgebungsbefugnis der Länder eingreifen.

Annexkompetenz: Der Bund regelt neben der Sachregelung noch Dinge mit, die für eine wirksame Durchführung der Regelung unerlässlich sind. Die Regelung ergeht als Annex zu seinem Zuständigkeitsbereich.

Beispiel

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Bundeswehrhochschulen als Annexkompetenz des Bundes zu seiner ausschließlichen Zuständigkeit für Verteidigung (Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG); ebenso: Volksbefragung über atomare Bewaffnung.

BVerfGE 8, 104, 118 f.

Expertentipp

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Idee: „Regelung eines Teilbereichs einer anderen Materie“

Kompetenz kraft Sachzusammenhangs: Der Bund greift zur Regelung einer Rechtsmaterie in eine ganz andere Materie über, für die er eigentlich nicht zuständig ist und regelt diese mit.

Beispiel

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Für Parteienrecht besteht Bundeskompetenz nach Art. 21 Abs. 3 GG. Kraft Sachzusammenhangs ist auch die Zuteilung von Rundfunk-Sendezeiten für die Parteien Bundessache, obwohl grds. die Länder die Rundfunkhoheit haben.

aa) Grundsatz der Bundestreue – bundesfreundliches Verhalten

202

Länder und Bund haben vertrauensvoll zusammen zu arbeiten und aufeinander Rücksicht zu nehmen. Es darf nicht sein, dass die verschiedenen Staatsorgane der Bundesrepublik Deutschland gegeneinander arbeiten. Der Grundsatz der „Bundestreue“ dient auch der Einheit und Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung.

Hinweis

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Bund und Länder sind verpflichtet, sich bezüglich der Gesetzgebung abzustimmen. Die Länder untereinander trifft eine solche Pflicht nicht, sie können in Staatsverträgen aber entsprechende Vereinbarungen treffen.

bb) Staatsverträge

203

Die Länder können sich zusammentun, um eine einheitliche Regelung in Deutschland zu erreichen, wenn sie alleine zur Gesetzgebung befugt sind. Dies geschieht durch den Abschluss von Verträgen zwischen den Ländern, unterzeichnet durch die Ministerpräsidenten. Der Staatsvertrag wird dann von den Landtagen in „Landesgesetze“ überführt, so dass das Land daran gebunden ist.

Beispiel

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Rundfunkstaatsvertrag

cc) Die Kompetenzsperre des Art. 84 Abs. 1 S. 7 GG

204

Schließlich enthält Art. 84 Abs. 1 S. 7 GG noch eine Kompetenzsperre für die Gesetzgebungskompetenz des Bundes:

Durch Bundesgesetz dürfen Gemeinden und Gemeindeverbänden Aufgaben nicht übertragen werden.

Die unmittelbare Übertragung von Aufgaben vom Bund auf die Gemeinden soll verhindert werden, damit der Bund die Gemeinden nicht mit Aufgaben belasten kann, ohne dafür finanziell aufzukommen.

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