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Verwaltungsprozessrecht - 2. Nachschieben von Gründen

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Verwaltungsprozessrecht

2. Nachschieben von Gründen

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Sofern sich im Rahmen der gerichtlichen Überprüfung der Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts ergeben sollte, dass die von der Behörde zu dessen Begründung gem. § 39 Abs. 1 VwVfG angeführten (formellen) Gründe diesen materiell-rechtlich nicht tragen, d.h. die – formell ordnungsgemäße – Begründung inhaltlich falsch ist, stellt sich die Frage, ob und inwieweit es der Behörde gestattet ist, die zum Zeitpunkt des Erlasses des Verwaltungsakts objektiv bereits vorhandenen, behördlicherseits bislang allerdings noch nicht vorgetragenen („richtigen“) Gründe im Verwaltungsprozess nachzuschieben (ein Nachschieben von Gründen bis zum Abschluss des Widerspruchsverfahrens wirft dagegen wegen § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO keine besonderen Probleme auf).

Plakativ Schübel-Pfister JuS 2010, 976 (977): Behörde zieht im Prozess „neue Pfeile aus dem Köcher“. Diese sowie die nachfolgenden Ausführungen sind – mit Ausnahme des Beispiels – dem Skript „Allgemeines Verwaltungsrecht“ Rn. 221 ff. m.w.N. entnommen.

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Keine Antwort hierauf enthält § 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 VwVfG, regelt diese Vorschrift doch allein die Nachholung der (formellen) Begründung i.S.v. § 39 Abs. 1 VwVfG, nicht hingegen auch die im vorliegenden Zusammenhang relevante Frage der rechtlichen Zulässigkeit des Nachschiebens von denjenigen Gründen, die für den Erlass des Verwaltungsakts nach der materiell-rechtlichen Rechtslage vorliegen müssen. Die grundsätzliche Rechtmäßigkeit dieses Vorgehens ergibt sich vielmehr aus § 86 Abs. 1 VwGO, wonach das VG den Sachverhalt von Amts wegen erforscht (Untersuchungsgrundsatz). Ist das Gericht mithin gehalten, alle vernünftigerweise zu Gebote stehenden Möglichkeiten einer Aufklärung des für seine Entscheidung relevanten Sachverhalts auszuschöpfen, die geeignet sein können, die für die Entscheidung erforderliche Überzeugung des Gerichts zu begründen, so schließt dies die Berücksichtigung auch von erst nachträglich – bezogen auf den Erlasszeitpunkt – zugänglich werdenden Erkenntnisquellen (nicht dagegen: nachträglich erstmals eintretende Veränderungen der Sach- oder Rechtslage) wie eben die von der Behörde nachgeschobenen Gründe mit ein. Dass dies nicht nur im Hinblick auf gebundene Verwaltungsentscheidungen gilt, sondern ebenfalls für die „Ergänzung“ (grundsätzlich nicht dagegen: „(völliges) Auswechseln der bisherigen Begründung oder eine erstmalige Begründung der Ermessensentscheidung“

BT-Drucks. 13/3993, S. 13. Vgl. auch BVerwG NVwZ-RR 2010, 550 m.w.N. Ausnahme: Rn. 410.) von behördlichen Ermessenserwägungen, wird der Regelung des § 114 S. 2 VwGO entnommen, wonach die Verwaltungsbehörde ihre Ermessenserwägungen hinsichtlich des Verwaltungsakts auch noch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ergänzen kann. „Diese prozessrechtliche Vorschrift stellt […] klar, dass ein nach materiellem Recht zulässiges Nachholen von Ermessenserwägungen nicht an prozessualen Hindernissen scheitert.“BVerwGE 141, 253 (258) m.w.N.

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Beispiel

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Nachdem der Fahrer eines Pkw, dessen Halterin die H ist, einen Rotlichtverstoß begangen und H der zuständigen Behörde daraufhin mitgeteilt hatte, zur Person des Fahrzeugführers keine Angaben machen zu können, verpflichtete diese die H durch Bescheid dazu, für das Tatfahrzeug ab sofort für die Dauer von zwölf Monaten ein Fahrtenbuch zu führen. Zur Begründung dieser Zeitspanne heißt es im Bescheid im Anschluss an einen Hinweis auf die Notwendigkeit, der Gefahr vorzubeugen, dass sich der jeweilige Führer des betroffenen Fahrzeugs auch künftig stets der Verfolgung einer Ordnungswidrigkeit oder Straftat entziehen kann, dass „zur Erreichung dieses Zwecks im vorliegenden Fall die Verhängung eines Fahrtenbuchs für zwölf Monate erforderlich und auch angemessen ist.“

Wenngleich die vorgenannte Textstelle erkennen lässt, dass sich die Behörde des Umstands bewusst war, auch hinsichtlich der Frage, für welche Dauer die Führung eines Fahrtenbuchs angeordnet wird, einen Ermessensspielraum zu besitzen (vgl. § 31a Abs. 1 StVZO: „Die […] Behörde kann […] die Führung eines Fahrtenbuchs anordnen“), und dass sie dieses Ermessen auch ausgeübt hat (vgl. deren Hinweis auf die „Erforderlichkeit” der Fahrtenbuchauflage), so lässt sich hieraus jedoch nicht entnehmen, warum die Behörde gerade eine zwölfmonatige Fahrtenbuchauflage für angezeigt hielt. Damit fehlt es sowohl in formeller Hinsicht an einer i.S.v. § 39 Abs. 1 S. 3 L-VwVfG ordnungsgemäßen Begründung – insofern genügt es gerade nicht, dass die Begründung eines Ermessensverwaltungsakts überhaupt erkennen lässt, dass sich die Behörde ihres Entscheidungsspielraums bewusst war und dass sie ihn wahrgenommen hat; vielmehr muss sie ebenfalls diejenigen Gesichtspunkte offenlegen, die für die Ermessensausübung konkret bestimmend waren – als auch in materieller Hinsicht an Ermessenserwägungen, welche die Länge der Verpflichtung zur Führung des Fahrtenbuchs tragen. Beides kann die Behörde allerdings noch nachholen: Die nach § 39 Abs. 1 L-VwVfG erforderliche Begründung bis zum Abschluss der letzten Tatsacheninstanz eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens (§ 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 L-VwVfG) und die Ergänzung der den Verwaltungsakt nach § 31a Abs. 1 StVZO tragenden Ermessenserwägungen noch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren, § 114 S. 2 VwGO.

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Hinweis

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Da „die Zulässigkeit einer Ergänzung von Ermessenserwägungen nach dem jeweils einschlägigen materiellen Recht […] zu beurteilen ist, hat § 114 S. 2 VwGO nur die Bedeutung, dass einem danach zulässigen Nachholen von Ermessenserwägungen prozessuale Hindernisse nicht entgegenstehen. Wie das Prozessrecht unter bestimmten Voraussetzungen Klageänderungen zuläßt, also eine Änderung des Streitgegenstandes im laufenden Rechtsstreit ermöglicht, kann es auch eine Ergänzung des angefochtenen Verwaltungsaktes durch nachgeschobene Ermessenserwägungen zulassen. Dies hat die verwaltungsprozessuale Folge, dass eine der Vorschrift entsprechende Ergänzung der Ermessenserwägungen nicht zu einer Änderung des Streitgegenstandes führt, so dass sie weder eine Klageänderung noch die Durchführung eines erneuten Widerspruchsverfahrens erforderlich macht.“

BVerwGE 106, 351 (364). Nach einer neueren Entscheidung des BVerwG bezieht sich das Vorstehende allerdings nur auf solche „Entscheidungen, die von vornherein in das Ermessen der Behörde gestellt waren und deren gerichtliche Überprüfung sich nach der Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung richtete […]. § 114 S. 2 VwGO erfasst demnach jedenfalls nicht die Fälle, in denen sich wegen der Zeitpunktverschiebung aufgrund während des gerichtlichen Verfahrens neu eingetretener Umstände erstmals die Notwendigkeit einer Ermessensausübung ergibt.“BVerwGE 141, 253 (257) m.w.N. M.a.W.: „Die Frage der Zulässigkeit des Nachschiebens von Gründen stellt sich nur dann, wenn bei der gerichtlichen Entscheidung auf den Zeitpunkt des Abschlusses des Verwaltungsverfahrens abzustellen ist.“Schmitt Glaeser/Horn Verwaltungsprozessrecht Rn. 529.

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Rechtliche Grenzen dieses prinzipiell mithin zulässigen Nachschiebens von Gründen ergeben sich allerdings zum einen daraus, dass sich hierdurch das Wesen des Verwaltungsakts nicht ändern darf. Denn wäre dies der Fall, so würde die Verwaltung nicht im Nachhinein die Begründung für einen bestehenden Verwaltungsakt liefern, sondern vielmehr – i.d.R. unter (konkludenter) Aufhebung des alten – einen neuen Verwaltungsakt erlassen; auch würde sich der Klagegegenstand ändern, vgl. § 91 VwGO. Eine derartige Wesensänderung liegt vor, wenn durch das Nachschieben von Gründen ein Verwaltungsakt mit gänzlich anderem Regelungsgegenstand als zuvor entsteht. Dies wiederum ist zu bejahen, wenn der Verwaltungsakt nunmehr auf einen völlig anderen Sachverhalt (z.B. die zunächst mit einem Verstoß gegen Sicherheitsbestimmungen begründete Unzuverlässigkeit i.S.v. § 35 Abs. 1 GewO nachher aus einer Steuerhinterziehung hergeleitet wird) oder eine Rechtsgrundlage gestützt wird, die anderen Zwecken dient als die bislang angeführte (z.B. wird eine ursprünglich auf dem Aspekt der [präventiven] Gefahrenabwehr beruhende polizeiliche Beschlagnahme später unter Rückgriff auf die der [repressiven] Strafverfolgung dienende StPO gerechtfertigt).

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Zum anderen darf der Kläger durch das Nachschieben von Gründen durch die Behörde prozessual nicht in seiner Rechtsverteidigung beeinträchtigt werden. Auf i.d.S. nachgeschobene Gründe darf das Gericht seine Entscheidung daher nur dann stützen, wenn der Prozessbeteiligte zuvor die Gelegenheit hatte, sich zu diesen zu äußern, vgl. auch § 108 Abs. 2 VwGO und Art. 103 Abs. 1 GG zum Grundsatz des rechtlichen Gehörs.

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Hinweis

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Damit der Verwaltungsakt formell rechtmäßig ist, muss die Behörde diesen mit einer Begründung versehen, § 39 Abs. 1 S. 1 VwVfG. Ob diese Gründe auch inhaltlich zutreffend sind, ist insoweit allerdings ohne Belang. Denn gem. § 39 Abs. 1 S. 2 VwVfG müssen nur diejenigen Gründe mitgeteilt werden, welche die Behörde tatsächlich zu ihrer Entscheidung bewogen haben. Diese rein formelle Begründung kann gem. § 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG bis zu dem in § 45 Abs. 2 VwVfG genannten Zeitpunkt noch nachgeholt werden, sog. Nachholen der Begründung.

Ob die von der Behörde gem. § 39 Abs. 1 VwVfG vorgetragenen Gründe den Verwaltungsakt darüber hinaus auch objektiv rechtfertigen, ist eine Frage, die im Rahmen von dessen materieller Rechtmäßigkeit, d.h. der Begründetheit der Anfechtungsklage, zu untersuchen ist. Ist dies nicht der Fall, so berücksichtigt das VG aufgrund von § 86 Abs. 1 VwGO (Untersuchungsgrundsatz) gleichwohl auch solche Tatsachen, die im Zeitpunkt des Erlasses des Verwaltungsakts zwar schon vorlagen, die von der Behörde zunächst aber nicht vorgetragen wurden, sondern die sie – sofern rechtlich zulässig – erst im Laufe des Gerichtsverfahrens nachgeschoben hat. Dies gilt nach der ausdrücklichen Regelung des § 114 S. 2 VwGO auch in Bezug auf Ermessensverwaltungsakte. Sind diese Gründe, welche den Verwaltungsakt rechtlich tragen, allerdings erst nach dessen Erlass entstanden, so können sie auch im Rahmen des Nachschiebens der Gründe grundsätzlich

Ausnahmsweise darf die Behörde dann „erstmals im gerichtlichen Verfahren“ eine Ermessensentscheidung treffen, wenn sich die Rechtmäßigkeit des betreffenden Verwaltungsakts nach der Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten mündlichen Gerichtsverhandlung bzw. Entscheidung in der Tatsacheninstanz bemisst (Rn. 442 ff.), siehe BVerwGE 141, 253 (256). nicht mehr berücksichtigt werden; i.d.R. können sie allenfalls den Erlass eines neuen Verwaltungsakts rechtfertigen.

„Deutlich und praktisch relevant wird diese strikte Trennung zwischen der formellen und materiellen Rechtmäßigkeit eines Verwaltungsakts“, wenn dieser „mangels Begründung (§ 39 Abs. 1 VwVfG) zunächst formell rechtswidrig [ist]. Die formelle Rechtswidrigkeit kann durch § 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 VwVfG geheilt werden, der Verwaltungsakt wird durch das Nachschieben der Begründung formell rechtmäßig.“ Ist dieser aber „wegen Ermessensausfalls zugleich materiell rechtswidrig“, so kann dies „nicht über § 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 VwVfG geheilt werden. Ein Nachschieben der Ermessenserwägungen scheitert an § 114 S. 2 VwGO, weil es sich nicht um eine Ergänzung handelt. Damit ist der Verwaltungsakt zwar formell rechtmäßig, jedoch materiell rechtswidrig.“

Lindner/Jahr JuS 2013, 673 (678).

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