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Verwaltungsprozessrecht - 7. Widerspruchsfrist

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Verwaltungsprozessrecht

7. Widerspruchsfrist

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Gem. § 70 Abs. 1 S. 1 VwGO ist der Widerspruch innerhalb eines Monats (nicht: vier Wochen), nachdem der Verwaltungsakt dem Beschwerten bekanntgegeben worden ist, bei der (Ausgangs-)Behörde, die den Verwaltungsakt erlassen hat, zu erheben. Die Frist wird nach § 70 Abs. 1 S. 2 VwGO auch durch Einlegung bei der (Widerspruchs-)Behörde, die den Widerspruchsbescheid zu erlassen hat, gewahrt. Demgegenüber wahrt die Erhebung des Widerspruchs bei einer anderen als einer der in § 70 Abs. 1 VwGO genannten (unzuständigen) Behörde die Widerspruchsfrist ebenso wenig wie die Einreichung einer Klageschrift bei Gericht (Klageerhebung ist kein konkludenter Widerspruch).

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Definition

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Definition: erhoben

„Der Widerspruch ist ,erhoben‘, wenn er bei der in § 70 Abs. 1 VwGO genannten Behörde (Ausgangs- oder Widerspruchsbehörde) eingegangen ist […], d.h. in ihren Verfügungsbereich gelangt ist.“

Geis/Hinterseh JuS 2001, 1176 (1176, 1178 f.).

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Da nach der vorstehenden Definition die theoretische Möglichkeit der Kenntnisnahme vom Widerspruchsschreiben ausreicht und auch im Widerspruchsverfahren der prozessrechtliche Grundsatz gilt, dass Fristen voll ausgeschöpft werden dürfen, wird die Widerspruchsfrist selbst durch einen am letzten Tag des Fristablaufs bis 24:00 Uhr erfolgten Einwurf des Widerspruchschreibens in den Briefkasten der (Ausgangs- oder Widerspruchs-)Behörde gewahrt. Auf die behördlichen Bürozeiten kommt es insoweit nicht an.

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Voraussetzung für den Beginn der einmonatigen Widerspruchsfrist ist nach § 70 Abs. 1 S. 1 VwGO die Bekanntgabe (§ 41 VwVfG) des Verwaltungsakts (Anfechtungswiderspruch) bzw. dessen Ablehnung (Verpflichtungswiderspruch) gegenüber dem Beschwerten. Wie der Verwaltungsakt bekanntzugeben ist, richtet sich nach den jeweils einschlägigen Bekanntgabevorschriften.

Hierzu siehe im Skript „Allgemeines Verwaltungsrecht“ Rn. 255 ff.

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Fehlt es an einer wirksamen Bekanntgabe des Verwaltungsakts gegenüber dem Beschwerten (dies ist in der Praxis in Bezug auf Drittbetroffene nicht selten der Fall), so kann dieser grundsätzlich ohne jegliche zeitliche Befristung – weder derjenigen des § 70 Abs. 1 S. 1 VwGO noch der des § 58 Abs. 2 VwGO – Widerspruch gegen den Verwaltungsakt erheben. Dieser ist mit der Bekanntgabe gegenüber dem Adressaten zwar existent (äußere Wirksamkeit). Jedoch beginnt die Rechtsbehelfsfrist des § 70 Abs. 1 S. 1 VwGO – ebenso wie die einjährige Ausschlussfrist des § 58 Abs. 2 VwGO – nur mit Bekanntgabe des Verwaltungsakts durch die Behörde – und nicht etwa durch die rein zufällige Mitteilung einer anderen Person (Grund: Rechtssicherheit) – gerade gegenüber dem Beschwerten zu laufen. Auch eine analoge Anwendung von § 70 Abs. 2 i.V.m. § 58 Abs. 2 VwGO verbietet sich im Fall einer vollständig fehlenden Bekanntgabe gegenüber dem Beschwerten, da eine solche Analogie zum Ablauf der Rechtsbehelfsfristen ohne dessen Kenntnis von dem ihn belastenden Verwaltungsakt führen könnte – ein mit dem Rechtsstaatsprinzip unvereinbares Ergebnis.

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Hinweis

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Was speziell den Beginn der Widerspruchsfrist gegen Verkehrsverbote und -gebote enthaltende Verkehrszeichen als benutzungsregelnde Allgemeinverfügungen i.S.v. § 35 S. 2 Var. 3 VwVfG anbelangt, so ist zu beachten, dass diese zwar durch Aufstellung gem. §§ 39 Abs. 1, 45 Abs. 4 StVO als besondere Form der öffentlichen Bekanntgabe wirksam werden, § 43 Abs. 1 VwVfG.

BVerwGE 102, 316 (318); 138, 21 (24). „Sind Verkehrszeichen so aufgestellt oder angebracht, dass sie ein durchschnittlicher Kraftfahrer bei Einhaltung der nach § 1 StVO erforderlichen Sorgfalt schon ,mit einem raschen und beiläufigen Blick‘ erfassen kann, so äußern sie ihre Rechtswirkung gegenüber jedem von der Regelung betroffenen Verkehrsteilnehmer, gleichgültig, ob er das Verkehrszeichen tatsächlich wahrnimmt oder nicht.“BVerwGE 102, 316 (318). Doch bedeute dies nach der Rechtsprechung des BVerwG noch nicht, dass die insoweit i.d.R. mangels Rechtsbehelfsbelehrung einschlägige Jahresfrist des § 70 Abs. 2 i.V.m. § 58 Abs. 2 VwGO bereits mit dem Aufstellen des Verkehrszeichens gegenüber jedermann in Gang gesetzt werde. Vielmehr werde diese Frist erst dann ausgelöst, „wenn sich der betreffende Verkehrsteilnehmer erstmals der Regelung des Verkehrszeichens gegenübersieht.“ Freilich hat das nicht zur Konsequenz, dass die einjährige Rechtsbehelfsfrist erneut zu laufen beginnt, „wenn sich derselbe Verkehrsteilnehmer demselben Verkehrszeichen ein weiteres Mal gegenübersieht. Das Verkehrsge- oder -verbot, das dem Verkehrsteilnehmer bei seinem ersten Herannahen bekannt gemacht wurde, gilt ihm gegenüber [vielmehr] fort, solange dessen Anordnung und Bekanntgabe aufrechterhalten bleiben. Kommt der Verkehrsteilnehmer erneut an diese Stelle, hat das Verkehrszeichen für ihn nur eine erinnernde Funktion.“BVerwGE 138, 21 (24 f.). Zur a.A. siehe die Nachweise bei BVerfG NJW 2009, 3642 (3643).

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Gleichwohl wird die Erhebung des Widerspruchs bei fehlender Bekanntgabe des Verwaltungsakts durch die Behörde gegenüber dem Beschwerten aufgrund des auch im Prozessrecht geltenden Grundsatzes von Treu und Glauben (§ 242 BGB analog) im Ergebnis regelmäßig

Je nach den Umständen des Einzelfalls kann die Verwirkung auch früher oder später eintreten. „Der Rückgriff auf Treu und Glauben […] darf […] nicht zu einer schematischen Anwendung der Jahresfrist nach §§ 70 Abs. 2, 58 Abs. 2 VwGO führen“, siehe Schoch in: Ehlers/Schoch, Rechtsschutz im Öffentlichen Recht § 20 Rn. 25. nur innerhalb eines Jahres seit demjenigen Zeitpunkt zulässig sein, in dem der Beschwerte auf andere Weise als durch behördliche Bekanntgabe von dem Erlass des Verwaltungsakts entweder zuverlässig Kenntnis erlangt hat oder zumindest hätte Kenntnis haben müssen, vgl. auch § 2 Abs. 4 S. 1 UmwRG. Denn hat der beschwerte Rechtsinhaber in möglicher Kenntnis seines Widerspruchsrechts dieses lange Zeit nicht ausgeübt (Zeitmoment) und der durch den Verwaltungsakt Begünstigte in schutzwürdiger Weise (Vertrauensgrundlage) tatsächlich darauf vertraut (Vertrauensbetätigung), dass der Inhaber des Widerspruchsrechts von diesem kein Gebrauch mehr machen wird (Umstandsmoment), so führt dies zur VerwirkungVon dieser Verwirkung prozessualer Rechte zu unterscheiden ist die Verwirkung materieller Rechte, die im Fall ihrer Offensichtlichkeit zum Ausschluss der Widerspruchsbefugnis, ansonsten zur Unbegründetheit des Widerspruchs, führt, vgl. BVerwG NVwZ 1991, 1182 (1182 f.); OVG Lüneburg NVwZ-RR 2011, 807; OVG Koblenz NVwZ-RR 2011, 849; VGH Mannheim DVBl 2012, 1181 (1185). des Widerspruchsrechts, welche wiederum das für einen zulässigen Widerspruch erforderliche Widerspruchsinteresse ausschließt.

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Beispiel

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Auf Antrag des Grundstückseigentümers E hin wird diesem im März 2011 von der zuständigen Behörde eine Baugenehmigung erteilt. Der Nachbar des E, der N, erlangt hiervon zunächst keine Kenntnis; insbesondere wird die dem E erteilte Baugenehmigung nicht auch gegenüber N bekannt gegeben. Vielmehr erfährt dieser hiervon erst durch Zufall von einem anderen Anwohner im Mai 2011. Im August 2011 beginnt E unter den Augen des N mit den Bauarbeiten, ohne dass dieser hiergegen jedoch etwas unternimmt. Nach Fertigstellung des Baus noch im Dezember 2011 kommt es an Weihnachten 2012 zum Zerwürfnis zwischen N und E, der es sich im Gegensatz zum Rest der Nachbarschaft zum Ziel gesetzt hat, mit seinem ausgiebigen Weihnachtsschmuck vor und am neu errichteten Haus mediale Aufmerksamkeit zu erlangen. Erzürnt hierüber erhebt N daher an Sylvester 2012 Widerspruch gegen die dem E erteilte Baugenehmigung. Kann N dies zu diesem Zeitpunkt noch in zulässiger Weise tun?

Nein. Zwar begann die einmonatige Widerspruchsfrist des § 70 Abs. 1 S. 1 VwGO hier mangels behördlich veranlasster Kenntniserlangung („Bekanntgabe“) des N von der dem E erteilten Baugenehmigung zu keinem Zeitpunkt zu laufen. Aus demselben Grund wurde durch die im Mai 2011 erfolgte private Kenntniserlangung des N von der Baugenehmigung auch nicht die Jahresfrist des § 70 Abs. 2 i.V.m. § 58 Abs. 2 VwGO in Gang gesetzt. Gleichwohl ist der E gegenüber erlassene Verwaltungsakt „Baugenehmigung“ für N nicht zeitlich unbegrenzt angreifbar. Denn mit Rücksicht auf das nachbarrechtliche Gemeinschaftsverhältnis muss sich der Nachbar nach Treu und Glauben vom Zeitpunkt der zuverlässigen Kenntniserlangung von der Erteilung der Baugenehmigung an so behandeln lassen, als sei ihm diese wirksam (amtlich) bekannt gegeben worden. Ab diesem Zeitpunkt hat der Nachbar dann regelmäßig ein Jahr Zeit, gegen die Baugenehmigung vorzugehen. Selbst wenn man hier insoweit erst auf den Zeitpunkt des tatsächlichen Baubeginns im August 2011 abstellte, war diese Jahresfrist Ende Dezember 2012 jedenfalls verstrichen, so dass N an Sylvester 2012 keinen zulässigen Widerspruch mehr erheben kann.

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Wie sich aus der Verweisung in § 70 Abs. 2 auf § 58 Abs. 1 VwGO ergibt, beginnt die Widerspruchsfrist des § 70 Abs. 1 S. 1 VwGO nur dann zu laufen, wenn zusätzlich zur Bekanntgabe des Verwaltungsakts der Beteiligte über den Rechtsbehelf, die Verwaltungsbehörde, bei der der Rechtsbehelf anzubringen ist, den Sitz und die einzuhaltende Frist schriftlich oder elektronisch ordnungsgemäß belehrt worden ist. Ist diese Belehrung hingegen unterblieben oder unrichtig erteilt, so gilt nicht die Monatsfrist des § 70 Abs. 1 S. 1 VwGO, sondern ist die Erhebung des Widerspruchs vielmehr grundsätzlich innerhalb eines Jahres seit Zustellung, Eröffnung oder Verkündung zulässig, § 70 Abs. 2 i.V.m. § 58 Abs. 2 S. 1 Hs. 1 VwGO (zu den Ausnahmen siehe § 58 Abs. 2 S. 1 Hs. 2 VwGO).

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Ordnungsgemäß ist eine Rechtsbehelfsbelehrung gem. § 58 Abs. 1 VwGO dann, wenn sie den Beteiligten in schriftlicher oder elektronischer Form vollständig und richtig über

den Rechtsbehelf,

die Verwaltungsbehörde oder das Gericht, bei denen der Rechtsbehelf anzubringen ist,

den Sitz und

die einzuhaltende Frist

belehrt (notwendiger Inhalt der Rechtsbehelfsbelehrung). Hiernach nicht erforderlich ist u.a. eine Belehrung darüber, wer zur Einlegung des Rechtsbehelfs berechtigt ist. Enthält die Rechtsbehelfsbelehrung keine Belehrung über ihren Adressaten, so ist sie daher nicht i.S.v. § 58 Abs. 2 unterblieben oder unrichtig erteilt. Dies gilt auch bei Verwaltungsakten mit Drittwirkung.

Näher hierzu siehe BVerwG NVwZ 2009, 191; NJW 2010, 1686.

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Enthält die Belehrung allerdings über § 58 Abs. 1 VwGO hinausgehende, gesetzlich nicht erforderliche – also von der Behörde „freiwillig“ erteilte – Hinweise (z.B. Angaben über die jeweils zu wahrende Form des Rechtsbehelfs), so müssen diese ebenfalls vollständig und richtig sein. Sind diese Angaben dagegen unzutreffend oder irreführend (z.B.: „Der Widerspruch ist schriftlich einzureichen“ bzw. „zu begründen“), so machen sie die Belehrung dann „unrichtig“ i.S.v. § 58 Abs. 2 VwGO, wenn sie dazu geeignet sind, die Einlegung des jeweiligen Rechtsbehelfs nennenswert zu erschweren, d.h. beim Betroffenen einen Irrtum über die formellen und/oder materiellen Voraussetzungen des in Betracht kommenden Rechtsbehelfs hervorzurufen und ihn dadurch davon abzuhalten, den Rechtsbehelf – rechtzeitig – einzulegen. Ob dem Betroffenen die Möglichkeit und die Voraussetzungen des in Betracht kommenden Rechtsbehelfs tatsächlich unbekannt waren und ob die Unrichtigkeit der Rechtsbehelfsbelehrung tatsächlich kausal für das Unterbleiben bzw. die Verspätung des Rechtsbehelfs war, ist aus Gründen der Rechtsmittelklarheit unerheblich; „[d]as Ob und das Wie dieser Belehrung sind […] streng formalisiert.“

BVerwGE 134, 41 (44). Speziell zur Möglichkeit Erhebung der Klage in elektronischer Form siehe etwa § 55a Abs. 1 S. 1, 2 VwGO i.V.m. § 2 Abs. 1 S. 2 ERVVO VG/FG NRW.

Expertentipp

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„Ist im Klausursachverhalt der genaue Wortlaut einer Rechtsbehelfsbelehrung abgedruckt, versteht es sich von selbst, dass hierin ein […] Problem des Falles liegen wird!“

Schübel-Pfister JuS 2009, 999 (1003).

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Die Frage, nach welchen Vorschriften genau sich die Berechnung der Widerspruchsfrist richtet, ist angesichts der Doppelnatur des Widerspruchsverfahrens im Einzelnen zwar streitig. In Anbetracht des identischen Ergebnisses, zu dem die beiden insoweit vertretenen Auffassungen gelangen, bedarf es in der Klausurbearbeitung jedoch keiner Entscheidung zwischen ihnen. Nach der „verwaltungsprozessualen Lösung“

Diese wird etwa von Schenke Verwaltungsprozessrecht Rn. 673 vertreten. sei die Fristberechnung anhand von § 57 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 222 ZPO, §§ 187 ff. BGB vorzunehmen. Danach wird bei der BerechnungNicht dagegen für den Beginn der Frist. Deren Lauf beginnt vielmehr bereits mit der Bekanntgabe (str., zutreffend BGH NJW 1984, 1358; Proppe, JA 2001, 977). Dies wird häufig verkannt. der Frist der Tag nicht mitgerechnet, in welchen das Ereignis (z.B. Bekanntgabe des Verwaltungsakts) fällt, das für den Anfang der Frist maßgebend ist, § 187 Abs. 1 Alt. 1 BGB. Eine Frist, die wie diejenige des § 70 Abs. 1 S. 1 VwGO nach Monaten bestimmt ist, endet mit dem Ablauf desjenigen Tages des letzten Monats, welcher durch seine Zahl dem Tag entspricht, in den das Ereignis (z.B. Bekanntgabe des Verwaltungsakts) fällt, § 188 Abs. 2 Hs. 1 BGB. Fehlt bei einer nach Monaten bestimmten Frist in dem letzten Monat der für ihren Ablauf maßgebende Tag, so endigt die Frist gem. § 188 Abs. 3 BGB mit dem Ablauf des letzten Tages dieses Monats. Fällt das Ende einer Frist auf einen Sonntag, einen allgemeinen Feiertag oder einen Sonnabend, so endet die Frist nach § 57 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 222 Abs. 2 ZPODiese Vorschrift verdrängt § 193 BGB, siehe Decker in: Wolff/Decker, VwGO/VwVfG § 57 VwGO Rn. 7. mit Ablauf des nächsten Werktags. Zum gleichen Ergebnis gelangen über §§ 79 Hs. 2, 31 Abs. 1 (L-)VwVfG i.V.m. §§ 187 ff. BGB die Vertreter der „verwaltungsverfahrensrechtlichen Lösung“Z.B. Hufen Verwaltungsprozessrecht § 6 Rn. 28. , bei der § 193 BGB durch § 79 Hs. 2 i.V.m. § 31 Abs. 3 S. 1 (L-)VwVfG verdrängt wird.

354

Expertentipp

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Für die Berechnung der (Widerspruchs-)Frist empfiehlt sich nachfolgende Prüfungsreihenfolge:

1.

Gilt überhaupt eine Frist?

2.

Wie lang ist die Frist?

3.

Wann beginnt die Frist?

4.

Wann endet die Frist?

In Bezug auf den letztgenannten Prüfungspunkt gilt folgende Faustformel: „Datum der Bekanntgabe [z.B. 14.12.] im nächsten Monat [z.B. 14.1.] ist Fristende, soweit nicht Sonntag/Samstag/Feiertag“

Decker in: Wolff/Decker, VwGO/VwVfG § 70 Rn. 10.; falls doch, verschiebt sich das Fristende auf den nächsten Werktag.

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War der Beschwerte ohne Verschulden verhindert, die Widerspruchsfrist des § 70 Abs. 1 S. 1 VwGO einzuhalten (z.B. infolge längerfristiger Abwesenheit vom Wohnort, Krankheit, ungewöhnlich langer Postlaufzeit, Fehlen der erforderlichen Begründung oder Anhörung, § 45 Abs. 3 VwVfG; nicht dagegen: fehlende Postüberwachung), so ist ihm auf Antrag durch die Ausgangs- bzw. Widerspruchsbehörde Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren, § 70 Abs. 2 i.V.m. § 60 Abs. 1–4 VwGO (nicht: § 32 VwVfG).

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Wurde die Widerspruchsfrist versäumt, so hat dies die (formelle und materielle) Bestandskraft des Verwaltungsakts bzw. seiner Ablehnung

Str., siehe Schenke Verwaltungsprozessrecht Rn. 497b m.w.N. auch zur a.A. zur Konsequenz. Diese kann an sich nur unter den erschwerten Voraussetzungen über das Wiederaufgreifen des Verfahrens (z.B. gem. §§ 48 ff. VwVfG) oder durch Wiedereinsetzung in den vorherigen Stand gem. § 70 Abs. 2 i.V.m. § 60 Abs. 1–4 VwGO durchbrochen werden. Gleichwohl soll die Verfristung des Widerspruchs der RechtsprechungBVerwG NVwZ 1983, 285. zufolge ausnahmsweise dann nicht zwingend zu dessen Unzulässigkeit bzw. zur Unzulässigkeit einer nachfolgenden Klage führen, wenn das betreffende Widerspruchsverfahren ausschließlich das bipolare Verhältnis zwischen der Behörde und dem durch den Verwaltungsakt Betroffenen berührt (z.B. Widerspruch des Einwohners gegen den ihm gegenüber erlassenen Gebührenbescheid). Denn in diesem Fall dürfe die Widerspruchsbehörde als „Herrin des Vorverfahrens“ auch über einen verspäteten Widerspruch sachlich entscheiden und damit den Weg zur verwaltungsgerichtlichen Sachprüfung eröffnen. In derartigen Konstellationen diene die Widerspruchsfrist nämlich vornehmlich dem Schutz der Behörde selbst, so dass es in ihrem Ermessen stehe, sich entweder mit dem Ergebnis der Unzulässigkeit des Widerspruchs auf die Fristversäumnis zu berufen oder aber unter Außerachtlassung der Fristversäumnis zur Sache selbst zu entscheiden. Eine sich über die Fristversäumnis hinwegsetzende Sachentscheidung schließe für das spätere gerichtliche Verfahren die Beachtlichkeit der Verspätung des Widerspruchs aus (a.A. das SchrifttumNachweise bei Gersdorf Verwaltungsprozessrecht Rn. 40. unter Hinweis auf die fehlende Dispositionsbefugnis der Behörde über die zwingenden Vorschrift des § 70 VwGO sowie die andernfalls nicht mehr gewährleistete Entlastungsfunktion des Vorverfahrens für die Gerichte).

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Abweichendes gilt jedoch auch der Rechtsprechung

BVerwG Buchholz 310 § 58 VwGO Nr. 69; NJW 2010, 1686 (1688). zufolge für Verwaltungsakte mit Drittwirkung (tripolare Verwaltungsrechtsverhältnisse, z.B. Baugenehmigung), die eine Person begünstigen (z.B. den Bauherrn) und eine andere Person belasten (z.B. dessen Nachbarn). Werden diese nicht innerhalb der Frist des § 70 VwGO angefochten, so sind sie unanfechtbar und erwachsen in Bestandskraft. Diese formelle Bestandskraft vermittelt dem durch den Verwaltungsakt Begünstigten eine gesicherte Rechtsposition, die ihm nur dann entzogen werden kann, wenn hierfür eine besondere Ermächtigungsgrundlage besteht. Die §§ 68 ff. VwGO enthalten eine solche Ermächtigungsgrundlage jedoch gerade nicht. Diese kann sich nur aus dem materiellen Recht ergeben (z.B. §§ 48 ff. VwVfG, wobei § 50 VwVfG freilich einen zulässigen, d.h. u.a. fristgemäßen, Widerspruch voraussetzt) bzw. eröffnet – bei Vorliegen der in § 60 VwGO genannten Voraussetzungen – das Rechtsinstitut der Wiedereinsetzung in den vorigen Stand die Möglichkeit, über einen verspäteten Widerspruch zu entscheiden.

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